Μία διδακτική απόφαση: ΣτΕ 373/2024

Μία διδακτική απόφαση: ΣτΕ 373/2024

ΣτΕ 373/2024

ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΗΣ ΕΠΙΚΡΑΤΕΙΑΣ (ΤΜΗΜΑ Δ΄)

Συνεδρίασε δημόσια στο ακροατήριό του στις 31 Οκτωβρίου 2023, με την εξής σύνθεση: Ηλίας Μάζος, Αντιπρόεδρος, Προεδρεύων, σε αναπλήρωση της Πρόεδρου του Τμήματος, που είχε κώλυμα, Βασιλική Κίντζιου, Κωνσταντίνα Κονιδιτσιώτου, Σύμβουλοι, Κωνσταντίνα Σκούρα, Ευτυχία Κουράκου, Πάρεδροι. Γραμματέας η Φωτεινή Παπαδοπούλου.

Για να δικάσει την από 22 Φεβρουαρίου 2023 αίτηση:

του Δήμου Νέας Προποντίδας Χαλκιδικής, …,

κατά της ανώνυμης εταιρείας με την επωνυμία «ΤΑΜΕΙΟ ΑΞΙΟΠΟΙΗΣΗΣ ΙΔΙΩΤΙΚΗΣ ΠΕΡΙΟΥΣΙΑΣ ΤΟΥ ΔΗΜΟΣΙΟΥ Α.Ε.» (ΤΑΙΠΕΔ), …,

και κατά της παρεμβαίνουσας ανώνυμης εταιρείας με την επωνυμία «ΤΑΜΕΙΟ ΑΞΙΟΠΟΙΗΣΗΣ ΙΔΙΩΤΙΚΗΣ ΠΕΡΙΟΥΣΙΑΣ ΤΟΥ ΔΗΜΟΣΙΟΥ Α.Ε.», … η οποία με προφορική δήλωση στο ακροατήριο … παραιτείται του δικογράφου της παρεμβάσεως.

Με την αίτηση αυτή ο αιτών Δήμος επιδιώκει να ακυρωθεί η από 23.1.2023 πρόσκληση υποβολής προσφοράς του Ταμείου Αξιοποίησης Ιδιωτικής Περιουσίας Δημοσίου ΑΕ με τίτλο: «Πρόσκληση υποβολής προσφοράς για την πώληση γεωτεμαχίου με Α.Β.Κ. 254 στη Νέα Ηράκλεια του Δήμου Νέας Προποντίδος στο Νομό Χαλκιδικής και κάθε άλλη σχετική πράξη ή παράλειψη της Διοικήσεως.

Η εκδίκαση άρχισε με την ανάγνωση της εκθέσεως της εισηγήτριας, Παρέδρου Ευτυχίας Κουράκου.

1. Επειδή, με την υπό κρίση αίτηση, για την οποία δεν απαιτείται η καταβολή παραβόλου, ζητείται η ακύρωση της από 23.1.2023 Πρόσκλησης της Α.Ε. «Ταμείο Αξιοποίησης Ιδιωτικής Περιουσίας Δημοσίου» με τίτλο: «Πρόσκληση υποβολής προσφοράς για την πώληση γεωτεμαχίου με Α.Β.Κ. 254 στη Νέα Ηράκλεια του Δήμου Νέας Προποντίδος στο Νομό Χαλκιδικής (εκτάσεως 27.177.15 τ.μ.)».

Noμικό καθεστώς ΤΑΙΠΕΔ

2. Επειδή, στο άρθρο 1 του ν. 3986/2011 («Επείγοντα Μέτρα Εφαρμογής Μεσοπρόθεσμου Πλαισίου Δημοσιονομικής Στρατηγικής 2012 – 2015», Α΄ 152), όπως ο νόμος αυτός ίσχυε κατά τον κρίσιμο χρόνο, ορίζονται τα εξής: «1. Συνιστάται ανώνυμη εταιρεία με την επωνυμία “ΤΑΜΕΙΟ ΑΞΙΟΠΟΙΗΣΗΣ ΙΔΙΩΤΙΚΗΣ ΠΕΡΙΟΥΣΙΑΣ ΤΟΥ ΔΗΜΟΣΙΟΥ Α.Ε.” (Ταμείο). Το Ταμείο έχει σκοπό: α) την αξιοποίηση περιουσιακών στοιχείων της ιδιωτικής περιουσίας του Δημοσίου … σύμφωνα με τις επικρατούσες συνθήκες της αγοράς και με εγγυήσεις πλήρους διαφάνειας, προκειμένου να επιτευχθούν οι στόχοι των εσόδων. Τα περιουσιακά στοιχεία μεταβιβάζονται στο Ταμείο, σύμφωνα με τις επόμενες διατάξεις. 2. Το προϊόν αξιοποίησης χρησιμοποιείται αποκλειστικά για την αποπληρωμή του δημοσίου χρέους της χώρας … 3. Το Ταμείο λειτουργεί για την εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος, σύμφωνα με τους κανόνες της ιδιωτικής οικονομίας, δεν υπάγεται στην κατηγορία των οργανισμών και επιχειρήσεων του ευρύτερου δημόσιου τομέα και δεν εφαρμόζονται σε αυτό … οι διατάξεις που διέπουν εταιρίες που ανήκουν άμεσα ή έμμεσα στο Δημόσιο, με εξαίρεση όσων ρητά ορίζονται στις διατάξεις του παρόντος Κεφαλαίου. 4. Το Ταμείο διέπεται από τις διατάξεις της νομοθεσίας περί ανωνύμων εταιριών, εκτός εάν ορίζεται διαφορετικά στις διατάξεις του παρόντος Κεφαλαίου. 5. … ». Στο άρθρο 2 του ίδιου νόμου ορίζονται τα ακόλουθα: «1. Το μετοχικό κεφάλαιο του Ταμείου … αναλαμβάνεται και καλύπτεται ολόκληρο από το Ελληνικό Δημόσιο … 2. Οι μετοχές του Ταμείου είναι αμεταβίβαστες. 3. … 4. Στο Ταμείο μεταβιβάζονται και περιέρχονται, χωρίς αντάλλαγμα: α) … γ) Κατά πλήρη κυριότητα, νομή και κατοχή, ακίνητα που … ανήκουν στην ιδιωτική περιουσία του Δημόσιου …. 5. Οι κινητές αξίες, τα περιουσιακής φύσεως δικαιώματα και τα ακίνητα που αναφέρονται στις περιπτώσεις α΄, β΄ και γ΄ της προηγούμενης παραγράφου μεταβιβάζονται και περιέρχονται στο Ταμείο, με απόφαση της Διυπουργικής Επιτροπής Αναδιαρθρώσεων και Αποκρατικοποιήσεων (Δ.Ε.Α.Α.) … Τα ανωτέρω περιουσιακά στοιχεία περιέρχονται στο Ταμείο, κατά πλήρη κυριότητα, νομή και κατοχή και το Δημόσιο απεκδύεται κάθε δικαιώματός του επί αυτών από τη δημοσίευση της απόφασης της Δ.Ε.Α.Α. στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως…». Περαιτέρω, στο άρθρο 184 του νόμου 4389/2016 (Α´ 94) ορίζεται ότι: «1. Συνιστάται ανώνυμη εταιρία με την επωνυμία “Ελληνική Εταιρία Συμμετοχών και Περιουσίας Α.Ε.”». Στο άρθρο 185 του ίδιου νόμου ορίζεται ότι: «1. Η Εταιρία λειτουργεί χάριν του δημοσίου συμφέροντος, σύμφωνα με τους κανόνες της ιδιωτικής οικονομίας. Συστήνεται για να εξυπηρετεί ειδικό δημόσιο σκοπό. Ειδικότερα, η Εταιρία διαχειρίζεται και αξιοποιεί τα περιουσιακά στοιχεία της προκειμένου να: α) συνεισφέρει πόρους για την υλοποίηση της επενδυτικής πολιτικής της χώρας και για την πραγματοποίηση επενδύσεων που συμβάλλουν στην ενίσχυση της ανάπτυξης της ελληνικής οικονομίας και β) συμβάλλει στην απομείωση των οικονομικών υποχρεώσεων της Ελληνικής Δημοκρατίας, σύμφωνα με το ν. 4336/2015 (Α´ 94). 2. …». Στο άρθρο 187 του ίδιου νόμου ορίζεται ότι: «1. … Το μετοχικό κεφάλαιο της Εταιρίας καλύπτεται στο σύνολό του από το Ελληνικό Δημόσιο. 2. Οι μετοχές της Εταιρίας είναι μη μεταβιβάσιμες. Ενόψει του ότι η λειτουργία της και των άμεσων θυγατρικών της, όπως αυτές ορίζονται στο άρθρο 188 του παρόντος νόμου, εξυπηρετεί ειδικό δημόσιο σκοπό, οι μετοχές της Εταιρίας [και] οι μετοχές των άμεσων θυγατρικών της … αποτελούν πράγματα εκτός συναλλαγής κατά την έννοια της διάταξης του άρθρου 966 του Αστικού Κώδικα. 3. …». Εξάλλου, στο άρθρο 188 του ίδιου νόμου ορίζεται ότι: «1. Από την απόκτηση της νομικής προσωπικότητας της Εταιρίας τα κατωτέρω νομικά πρόσωπα, των οποίων το μετοχικό κεφάλαιο ή οι τίτλοι που το ενσωματώνουν μεταβιβάζονται στην Εταιρία ή συστήνονται σύμφωνα με τις διατάξεις του παρόντος, θεωρούνται για τους σκοπούς του παρόντος νόμου άμεσες θυγατρικές (οι «άμεσες θυγατρικές»): α. … β. Το Ταμείο Αξιοποίησης της Ιδιωτικής Περιουσίας του Δημοσίου του ν. 3986/2011 (Α´ 152) («ΤΑΙΠΕΔ»). γ. Η Εταιρία Ακινήτων Δημοσίου Α.Ε. του ν. 2636/1998 (Α´ 198) («ΕΤΑΔ»). … 6. Η πλήρης κυριότητα, νομή και κατοχή του συνόλου των μετοχών του ΤΑΙΠΕΔ μεταβιβάζεται από το Ελληνικό Δημόσιο, άνευ ανταλλάγματος, στην Εταιρία δυνάμει του παρόντος νόμου. Το ΤΑΙΠΕΔ εξακολουθεί να διέπεται από τις διατάξεις του ν. 3986/2011 (Α´ 152). 7. …». Εξάλλου, στο άρθρο 196 του ν. 4389/2016, όπως ίσχυε κατά τον κρίσιμο χρόνο, ορίζονται, μεταξύ άλλων, τα εξής: «1. … 4. Η κυριότητα και νομή όλων των ακίνητων περιουσιακών στοιχείων τα οποία ανήκουν στο Ελληνικό Δημόσιο και τον ΕΟΤ και τα διαχειρίζεται η ΕΤΑΔ σύμφωνα με τις κείμενες διατάξεις, μεταβιβάζονται αυτομάτως στην ΕΤΑΔ χωρίς αντάλλαγμα, με τις κατωτέρω εξαιρέσεις: α. Αιγιαλοί, παραλίες και παρόχθιες εκτάσεις, υδρότοποι, β. περιοχές Ramsar, γ. περιοχές Natura, δ. αρχαιολογικοί χώροι, ε. αμιγώς δασικές εκτάσεις, και λοιπά πράγματα εκτός συναλλαγής. Σε περίπτωση που μέρος ακινήτου εμπίπτει σε μία από τις ανωτέρω εξαιρέσεις, η κυριότητα του μέρους του ακινήτου που δεν εμπίπτει σε μία από τις ανωτέρω εξαιρέσεις μεταβιβάζεται στην ΕΤΑΔ σύμφωνα με τα ανωτέρω … 5. H ETAΔ εξακολουθεί να διαχειρίζεται τα περιουσιακά στοιχεία που εξαιρούνται από τη μεταβίβαση σύμφωνα με τα οριζόμενα στην προηγούμενη παράγραφο … 7. Η κυριότητα και νομή επί όλων των ακίνητων του ΤΑΙΠΕΔ, με την εξαίρεση των ακινήτων που περιλαμβάνονται στο Παράρτημα Γ´, το οποίο προσαρτάται στον παρόντα νόμο και αποτελεί αναπόσπαστο μέρος αυτού, μεταβιβάζονται αυτοδικαίως από το ΤΑΙΠΕΔ στην ΕΤΑΔ χωρίς αντάλλαγμα».

Νομικό καθεστώς κοινοχρήστων

3. Επειδή, σύμφωνα με τις διατάξεις των άρθρων 966-971 του Αστικού Κώδικα (π.δ. 456/1984 – Α΄ 164): α) «πράγματα εκτός συναλλαγής είναι τα κοινά σε όλους, τα κοινόχρηστα και τα προορισμένα στην εξυπηρέτηση δημόσιων, δημοτικών, κοινοτικών ή θρησκευτικών σκοπών» (966 ΑΚ), β) «πράγματα κοινής χρήσης [κοινόχρηστα] είναι ιδίως τα νερά με ελεύθερη και αέναη ροή, οι δρόμοι, οι πλατείες, οι [αιγιαλοί], τα λιμάνια και οι όρμοι, οι όχθες πλεύσιμων ποταμών, οι μεγάλες λίμνες και οι όχθες τους» (967 ΑΚ), γ) «τα κοινόχρηστα πράγματα, εφόσον δεν ανήκουν σε δήμο ή κοινότητα, ή ο νόμος δεν ορίζει διαφορετικά, ανήκουν στο δημόσιο» (968 ΑΚ), δ) «σε κοινόχρηστα πράγματα μπορούν να αποκτηθούν με παραχώρηση της αρχής κατά τους όρους του νόμου ιδιαίτερα δικαιώματα εφόσον με τα δικαιώματα αυτά εξυπηρετείται ή δεν αναιρείται η κοινή χρήση» (970 ΑΚ) και ε) «τα πράγματα εκτός συναλλαγής αποβάλλουν την ιδιότητά τους αυτή από τότε που έπαψε ο προορισμός τους για την κοινή χρήση ή για δημόσιο, δημοτικό, κοινοτικό ή θρησκευτικό σκοπό» (971 ΑΚ).

4. Επειδή, από τις ανωτέρω στη σκέψη 2 και 3 παρατιθέμενες διατάξεις προκύπτουν τα εξής: Το ΤΑΙΠΕΔ ιδρύθηκε χάριν του δημοσίου συμφέροντος, με αντικείμενο την αξιοποίηση της ιδιωτικής περιουσίας του Δημοσίου (ΣτΕ 846/2020 σκ. 6) και οι μετοχές του έχουν ήδη μεταβιβαστεί στην Ελληνική Εταιρία Συμμετοχών και Περιουσίας Α.Ε. που ανήκει στο Ελληνικό Δημόσιο, ιδρύθηκε δε και λειτουργεί επίσης χάριν του δημοσίου συμφέροντος. Εξάλλου, με τις διατάξεις των παραγράφων 4 και 5 του άρθρου 196 του ν. 4389/2016 μεταβιβάστηκαν στην ΕΤΑΔ ΑΕ κατά κυριότητα όλα τα ακίνητα περιουσιακά στοιχεία του Ελληνικού Δημοσίου, με τις αναφερόμενες στο νόμο εξαιρέσεις, στις οποίες περιλαμβάνονται και τα κοινόχρηστα πράγματα (βλ. τον ορισμό των «πραγμάτων εκτός συναλλαγής» στο άρθρο 966 ΑΚ που παρατίθεται στη σκέψη 3), για τα οποία ορίστηκε ότι την διαχείρισή τους αναλαμβάνει η ΕΤΑΔ ΑΕ, ενώ την κυριότητά τους διατηρεί το Ελληνικό Δημόσιο. Περαιτέρω, με την παράγραφο 7 του άρθρου 196 του ν. 4389/2016 η κυριότητα και η νομή όλων των ακινήτων του ΤΑΙΠΕΔ μεταβιβάστηκαν στην ΕΤΑΔ, με την εξαίρεση των πραγμάτων που περιλαμβάνονται στο Παράρτημα Γ΄ του νόμου, για τα οποία ο νομοθέτης όρισε ότι παραμένουν στην κυριότητα του ΤΑΙΠΕΔ. Με τα δεδομένα αυτά το ΤΑΙΠΕΔ δεν έχει την εξουσία αξιοποίησης κοινοχρήστων πραγμάτων.

Διαχείριση ιδιωτικής περιουσίας του Δημοσίου: ιδιωτικό δίκαιο – Διαχείριση δημόσιας κτήσης

5. Επειδή, όπως έχει κριθεί, η διαχείριση πραγμάτων που δεν χαρακτηρίζονται ως πράγματα «εκτός συναλλαγής» κατά το άρθρο 966 του Αστικού Κώδικα και δεν υπάγονται στη δημόσια κτήση (δηλαδή δεν πρόκειται για πράγματα κοινά σε όλους ή κοινόχρηστα ή προορισμένα για την εξυπηρέτηση δημοσίων, δημοτικών, κοινοτικών ή θρησκευτικών σκοπών) αποτελεί διαχείριση της ιδιωτικής περιουσίας του Δημοσίου, είτε αυτή επιχειρείται από τον οικείο φορέα με την ιδιότητα αντιπροσώπου και πληρεξουσίου του Δημοσίου (βλ. άρθρο 5 παρ. 1 ν. 973/1979, Α´ 226) είτε με ίδιο δικαίωμα κυριότητας, που του έχει μεταβιβασθεί από το Δημόσιο, εφόσον πρόκειται αποκλειστικώς για αντικείμενα της ιδιωτικής περιουσίας του Δημοσίου (βλ. άρθρο 196 παρ. 4 ν. 4389/2016 – πρβλ. ΣτΕ 7μ. 846/2020). Η εντός των προεκτεθέντων ορίων διαχειριστική δράση των οικείων φορέων, καθώς και οι επιχειρούμενες εντός των ορίων αυτών πράξεις τους, εντάσσονται στον χώρο του ιδιωτικού δικαίου, οι δε διαφορές που γεννώνται από τις πράξεις αυτές είναι ιδιωτικές και υπάγονται στη δικαιοδοσία των πολιτικών δικαστηρίων (βλ. ΣτΕ Ολομ. 2375/2022 σκ. 8, πρβλ. ΣτΕ 2781/2017, 1779/2016, 1455/2016, 2801/2015). Αν, αντιθέτως, οι πράξεις διαχειρίσεως δεν αφορούν την ιδιωτική περιουσία του Δημοσίου, αλλά τη δημόσια κτήση, η οποία περιλαμβάνει πράγματα εκτός συναλλαγής, που επιτελούν, κατά τη φύση τους ή κατά την πρόβλεψη του νόμου, δημοσίους σκοπούς (όπως π.χ. οι πράξεις παραχωρήσεως σε ιδιώτες ιδιαιτέρων δικαιωμάτων δημοσίου δικαίου επί κοινοχρήστων πραγμάτων), τότε οι πράξεις αυτές -είτε αναφέρονται αποκλειστικά σε κοινόχρηστα πράγματα είτε, πλην των κοινοχρήστων, περιλαμβάνουν και μη κοινόχρηστα- (πρβλ. ΣτΕ Ολομ. 2375/2022, 891-895/2008, 2685/2010 7μ. κ.ά), ανήκουν στον πυρήνα της κρατικής εξουσίας και είναι εκτελεστές διοικητικές πράξεις, ακόμη και όταν η οικεία αρμοδιότητα ανατίθεται ή ασκείται από φορείς που οργανώνονται ως νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου που ανήκουν ή συνδέονται, πάντως, με το Κράτος ή άλλο δημόσιο οργανισμό. Οι φορείς αυτοί, κατά την άσκηση των εν λόγω αρμοδιοτήτων δημόσιας εξουσίας, δρουν ως νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου και οι πράξεις τους είναι εκτελεστές διοικητικές πράξεις (βλ. ΣτΕ 567/2022 7μ., πρβλ. Ολομ. 2375/2022, 891-895/2008, 2685/2010 7μ. κ.ά). Εξάλλου, εκτελεστές διοικητικές πράξεις είναι επίσης οι πράξεις με τις οποίες επιχειρείται μεταβίβαση αντικειμένου της δημόσιας κτήσης υπό την εκτεθείσα έννοια. Σε όλες τις ανωτέρω περιπτώσεις, οι εκδιδόμενες εκτελεστές διοικητικές πράξεις υπάγονται στον ακυρωτικό έλεγχο του Συμβουλίου της Επικρατείας, εφόσον δεν έχουν υπαχθεί με ειδική διάταξη στην αρμοδιότητα διοικητικού δικαστηρίου. Τούτο ισχύει και στην περίπτωση που οι πράξεις αυτές εντάσσονται σε στάδιο που προηγείται της συνάψεως συμβάσεων με αντικείμενο την ανάθεση της διαχείρισης ή την μεταβίβαση του κοινόχρηστου πράγματος, με την προϋπόθεση, πάντως, στην τελευταία περίπτωση ότι ο αιτών είναι τρίτος, δεν μετέχει δηλαδή στη διενέργεια του προσυμβατικού σταδίου (π.χ. σε σχετικό διαγωνισμό) ως ενδιαφερόμενος να συνάψει τη σύμβαση (βλ. ΣτΕ Ολομ. 2375/2022 σκ. 8).

Νομικό καθεστώς παλαιού αιγιαλού

6. Επειδή, εξάλλου, το άρθρο 2 του ν. 2971/2001 «Αιγιαλός, παραλία και άλλες διατάξεις» (Α΄ 285) όριζε πριν αντικατασταθεί με τον ν. 4607/2019, ότι «1. … 5. Ο παλαιός αιγιαλός και η παλαιά όχθη ανήκουν στην ιδιωτική περιουσία του Δημοσίου και καταγράφονται ως δημόσια κτήματα». Ήδη μετά την αντικατάστασή του από το άρθρο 24 του ν. 4607/2019 (Α΄ 65/24.4.2019), το ως άνω άρθρο 2 του ν. 2971/2001 ορίζει τα εξής: «1. Ο αιγιαλός, η παραλία … είναι πράγματα κοινόχρηστα και ανήκουν κατά κυριότητα στο Δημόσιο, το οποίο έχει υποχρέωση να τα προστατεύει και να τα διαχειρίζεται σύμφωνα με τις αρχές της αειφορίας και του χωροταξικού σχεδιασμού … 5. Ο παλαιός αιγιαλός και η παλαιά όχθη … που καθορίζονται η επανακαθορίζονται, σύμφωνα με τα άρθρα 3, 5, 6 και 7Α, ανήκουν στη δημόσια κτήση, είναι ανεπίδεκτα κτήσης ιδιωτικών δικαιωμάτων και καταγράφονται ως πράγματα κοινόχρηστα, που ανήκουν κατά κυριότητα στο Δημόσιο, το οποίο τα προστατεύει και τα διαχειρίζεται κατά τις διατάξεις του παρόντος νόμου. Με την παρούσα δεν θίγονται ήδη κτηθέντα ιδιοκτησιακά δικαιώματα και ισχύουσες συμβάσεις παραχώρησης». Με τη μεταβατική διάταξη του άρθρου 42 παρ. 11 του ν. 4607/2019 ορίζεται ότι «η ισχύς της παρ. 5 του άρθρου 2 του ν. 2971/2001, που αντικαθίσταται με το άρθρο 24 του σχεδίου νόμου, αρχίζει από την έναρξη ισχύος του παρόντος», ενώ με το άρθρο 79 του ν. 4607/2019 ορίζεται ότι η ισχύς του αρχίζει από τη δημοσίευση στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, εκτός αν άλλως ορίζεται στις επιμέρους διατάξεις.

7. Επειδή, με την 2375/2022 απόφαση της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας κρίθηκε, καθ’ ερμηνεία των ανωτέρω διατάξεων, ότι, με βάση τον χαρακτηρισμό του «παλαιού αιγιαλού» ως ανήκοντος στην ιδιωτική περιουσία του Δημοσίου, διαφορές που ανακύπτουν από επιχειρούμενη εκποίηση ακινήτου προερχόμενου από ζώνη «παλαιού αιγιαλού» εξακολουθούν να ανήκουν στον χώρο του ιδιωτικού δικαίου, εάν ο παλαιός αιγιαλός είχε καθορισθεί πριν από την έναρξη ισχύος, στις 24.4.2019, του άρθρου 24 του ν. 4607/2019, οπότε δεν καταλαμβάνεται από τη νεότερη ρύθμιση που προσδίδει στον παλαιό αιγιαλό τον χαρακτήρα του κοινόχρηστου πράγματος.

Ιστορικό της διαφοράς

8. Επειδή, από τα στοιχεία του φακέλου προκύπτουν τα εξής: Με την υπ’ αριθμ. 1083385/5950/Β00/20.7.1998 (ΦΕΚ Δ΄ 584) απόφαση του Υπουργού Οικονομικών καθορίστηκαν τα όρια του αιγιαλού και της παραλίας στη θέση Δ1β του Αγροκτήματος Ν. Καλλικράτειας και Ν. Ηράκλειας Νομού Χαλκιδικής, διαπιστώθηκε δε και η ύπαρξη παλαιού αιγιαλού, του οποίου η οριογραμμή αποτυπώθηκε στο οικείο τοπογραφικό διάγραμμα, στο οποίο επίσης εμφαίνονται και τα όρια ρέματος. Στις 5.11.2002 το ακίνητο αυτό καταγράφηκε από την Κτηματική Υπηρεσία Νομού Χαλκιδικής ως δημόσιο κτήμα με αύξοντα αριθμό 254. Όπως αναφέρεται στο υπ’ αριθμ. 40826/26.6.2019 έγγραφο του ΤΑΙΠΕΔ, στον Τόμο 1431 και αριθμό 51 του Υποθηκοφυλακείου Βασιλικών μεταγράφηκαν τα κάτωθι έγγραφα: α) η υπ’ αριθμ. 3557/2002 απόφαση του Προϊσταμένου της Κτηματικής Υπηρεσίας, με την οποία αποφασίστηκε η μεταγραφή του Δημοσίου Κτήματος ΑΒΚ 254 στη Νέα Ηράκλεια Χαλκιδικής, β) η υπ’ αριθμ. 3556/2002 απόφαση του Προϊσταμένου της Κτηματικής Υπηρεσίας, με την οποία αποφασίστηκε η καταγραφή του ακινήτου στο βιβλίο δημοσίων κτημάτων, γ) σχετικό τοπογραφικό διάγραμμα, δ) το πρωτόκολλο καταμέτρησης ακινήτου και ε) το ΦΕΚ Δ’ 584/6.8.1998, στο οποίο δημοσιεύθηκε η ανωτέρω υπ’ αριθμ. 1083385/5950/Β00/20.7.1998 απόφαση του Υπουργού Οικονομικών περί διαπίστωσης ύπαρξης παλαιού αιγιαλού. Στη συνέχεια, με την 247/4.3.2014 απόφαση της Διυπουργικής Επιτροπής Αναδιαρθρώσεων και Αποκρατικοποιήσεων (ΦΕΚ Β΄ 571) μεταβιβάστηκε και περιήλθε χωρίς αντάλλαγμα στην ΤΑΙΠΕΔ Α.Ε., κατά πλήρη κυριότητα, νομή και κατοχή, μεταξύ άλλων, το γεωτεμάχιο ΑΒΚ254 στη Νέα Ηράκλεια του Δήμου Νέας Προποντίδας στο Νομό Χαλκιδικής, εκτάσεως 27.230,55 τ.μ.. Ακολούθως, η απόφαση αυτή, καθώς και η σχετική απόφαση του Δ.Σ. του ΤΑΙΠΕΔ που περιγράφει το εν λόγω ακίνητο, μεταγράφηκαν στο Υποθηκοφυλακείο Βασιλικών. Δυνάμει της διάταξης της παραγράφου 7 του άρθρου 196 του ν. 4389/2016 που παρατίθεται ανωτέρω στη σκέψη 2, το ακίνητο αυτό παρέμεινε στην κυριότητα του ΤΑΙΠΕΔ, δεδομένου ότι περιλαμβάνεται στο Παράρτημα Γ΄ του νόμου αυτού. Ακολούθως, με την από 23.1.2023 Πρόσκληση Υποβολής Προσφοράς η ΤΑΙΠΕΔ Α.Ε. προκήρυξε διεθνή πλειοδοτικό διαγωνισμό για την πώληση του ως άνω ακινήτου στον πλειοδότη που θα αναδειχθεί με τον διαγωνισμό. Όπως προκύπτει από το από 19.10.2023 έγγραφο της ΤΑΙΠΕΔ ΑΕ προς το Δικαστήριο ο διαγωνισμός διενεργήθηκε στις 3.5.2023 και με την από 3.8.2023 απόφασή του το Δ.Σ. του ΤΑΙΠΕΔ ανακήρυξε πλειοδότη. Όπως αναφέρεται επίσης στο ως άνω έγγραφο του ΤΑΙΠΕΔ προς το Δικαστήριο, η υπόθεση βρίσκεται στο στάδιο της προετοιμασίας για την υπογραφή του τελικού συμβολαίου από την ΤΑΙΠΕΔ ΑΕ. Περαιτέρω, από τα στοιχεία του φακέλου προκύπτουν επιπλέον τα εξής: Με την υπ’ αριθμ. 05/10240/9.8.2006 απόφαση του Νομάρχη Χαλκιδικής αποφασίστηκε, κατ’ επίκληση α) της διάταξης της παρ. 2 του άρθρου 3 του ν. 3147/2003 «Ρύθμιση θεμάτων αγροτικής γης, επίλυση ζητημάτων αποκατασταθέντων και αποκαθισταμένων κτηνοτρόφων και άλλες διατάξεις» (Α´ 135), σύμφωνα με την οποία «οι δρόμοι και τα ρέματα που απεικονίζονται στα κυρωμένα στοιχεία των οριστικών διανομών αγροκτημάτων και συνοικισμών της αγροτικής νομοθεσίας, περιέρχονται με απόφαση του Νομάρχη στους δήμους ή κoινότητες στους οποίους υπάγονται τα διανεμηθέντα κτήματα και συνοικισμοί. Η απόφαση αυτή μεταγράφεται» και β) των κυρωθέντων κτηματολογικών στοιχείων της συμπληρωματικής διανομής έτους 1965-67 του αγροκτήματος Ν. Καλλικράτειας βάσει της εποικιστικής νομοθεσίας, ότι «μεταβιβάζονται στον Δήμο Καλλικράτειας κατά πλήρη κυριότητα, νομή και χωρίς καταβολή τιμήματος ή άλλης αποζημίωσης, τα ρέματα του αγροκτήματος Ν. Καλλικράτειας της συμπληρωματικής διανομής έτους 1965-67, όπως απεικονίζονται στα κυρωθέντα τοπογραφικά διαγράμματα του αγροκτήματος Ν. Καλλικράτειας και όπως φαίνεται στον παρακάτω πίνακα». Στον πίνακα δε αυτόν χαρακτηρίζεται το υπ’ αριθμ. 2483 τεμάχιο της διανομής, εμβαδού 4.687 τ.μ., ως «ρέμα», ενώ απεικονίζεται και ως τέτοιο στο οικείο τοπογραφικό. Η απόφαση αυτή μεταγράφηκε στις 14.8.2006 στα Βιβλία Μεταγραφών του Υποθηκοφυλακείου Βασιλικών, στον τόμο 1687 και με αριθμό 99. Σύμφωνα με το από Μαρτίου 2023 τοπογραφικό που προσκομίζει ο αιτών Δήμος και τα στοιχεία του οποίου δεν αμφισβητούνται από την καθ’ ης, τμήμα του ως άνω ακινήτου, εμβαδού 2.634,43 τ.μ., που εμπεριέχει το ρέμα, περιλαμβάνεται στο γεωτεμάχιο ΑΒΚ254, η μεταβίβαση του οποίου επιχειρείται με την προσβαλλόμενη πράξη. Επιπλέον, στο ίδιο τοπογραφικό που προσκομίζει ο αιτών Δήμος εμφανίζονται αφενός μεν η φυσική κοίτη του ρέματος που εκβάλλει φυσικά στη θάλασσα και αφετέρου τμήμα της ασφαλτοστρωμένης οδού να διέρχονται μέσα από το γεωτεμάχιο ΑΒΚ254. Εξάλλου, σε τοπογραφικό διάγραμμα Δεκεμβρίου 2022 που προσκομίζει το ΤΑΙΠΕΔ επιβεβαιώνεται ότι τμήμα του επίμαχου γεωτεμαχίου, του οποίου ήδη επιχειρείται η μεταβίβαση κατά κυριότητα σε ιδιώτη, περιλαμβάνει: α) οριοθετημένο βάσει της υπ’ αριθμ. 5945/25.11.2003 απόφασης του Γενικού Γραμματέα Περιφέρειας Κεντρικής Μακεδονίας (ΦΕΚ Δ´ 1379) ρέμα, β) τμήμα της υφιστάμενης ήδη φυσικής εκβολής του ρέματος στη θάλασσα και γ) τμήματα υφιστάμενων δρόμων. Τέλος, από τα στοιχεία του φακέλου προκύπτει ότι ο αιτών Δήμος έχει ασκήσει ενώπιον των πολιτικών δικαστηρίων αναγνωριστική αγωγή κατά του ΤΑΙΠΕΔ για το επίμαχο τμήμα του γεωτεμαχίου ΑΒΚ254.

9. Επειδή, με τα δεδομένα αυτά, η προσβαλλόμενη Πρόσκληση του ΤΑΙΠΕΔ για την υποβολή προσφορών από ιδιώτες με σκοπό την μεταβίβαση κατά κυριότητα του γεωτεμαχίου ΑΒΚ 254 αποτελεί εκτελεστή διοικητική πράξη, προσβλητή με αίτηση ακυρώσεως ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας από τον αιτούντα Δήμο, ο οποίος είναι τρίτος σε σχέση με την διαγωνιστική διαδικασία, διότι από τα στοιχεία του φακέλου προκύπτει, κατά τα ανωτέρω, ότι στο προς μεταβίβαση ακίνητο περιλαμβάνεται κοινόχρηστο πράγμα και δη ρέμα. Εξάλλου, η μεταβίβαση της κυριότητας του επίμαχου γεωτεμαχίου από το Ελληνικό Δημόσιο στο ΤΑΙΠΕΔ με την υπ’ αριθμ. 247/4.3.2014 απόφαση της Διυπουργικής Επιτροπής Αναδιαρθρώσεων και Αποκρατικοποιήσεων δεν μετέβαλε τον χαρακτήρα του ρέματος ως κοινοχρήστου πράγματος, δεδομένου ότι το ρέμα έχει κοινόχρηστο χαρακτήρα από τη φύση του και όχι δυνάμει διοικητικής πράξης χαρακτηρισμού του ως τέτοιου, οπότε και θα ήταν δυνατός ο αποχαρακτηρισμός του ρέματος με actus contrarius κατά τις προβλέψεις του νόμου (πρβλ. ΣτΕ 2794/2017 σκ. 17, 2080/2022 σκ. 17, πρβλ. ΣτΕ Ολομ. 2375/2022 σκ. 8, σύμφωνα με την οποία «εκτελεστές διοικητικές πράξεις είναι επίσης οι πράξεις με τις οποίες επιχειρείται μεταβίβαση αντικειμένου της δημόσιας κτήσης…, η οποία συνεπάγεται τον αποχαρακτηρισμό του ως πράγματος επιτελούντος δημόσιο σκοπό και τη μετάθεσή του στην ιδιωτική περιουσία του Δημοσίου ή και την περαιτέρω εκποίησή του», πρβλ. και ΣτΕ Ολομ. 2753/1994 σκ. 6). Η εκδοθείσα εν συνεχεία απόφαση ανακήρυξης πλειοδότη λογίζεται ως συμπροσβαλλόμενη με την Πρόσκληση, που αποτελεί την πρώτη πράξη της σύνθετης διοικητικής ενέργειας, και όχι ως μόνη παραδεκτώς προσβαλλόμενη, όπως έχει γίνει μέχρι τώρα δεκτό από τμήμα της νομολογίας (ΣτΕ 298/1991 σκ. 5, 2786-7/2007 σκ. 2, 1186/2011 σκ. 3 κ.ά), διότι τούτο θα προϋπέθετε την ενσωμάτωση της Πρόσκλησης στην τελική πράξη της σύνθετης διοικητικής ενέργειας, ήτοι στην ανακήρυξη του πλειοδότη. Δεν είναι, όμως, νοητή η ενσωμάτωση κανονιστικής πράξης σε ατομική ως εκ της διαφορετικής φύσης τους. Άλλωστε, προκειμένου περί κανονιστικών πράξεων δεν συντρέχει ο δικαιολογητικός λόγος της νομολογιακής κατασκευής περί ενσωμάτωσης στην τελική όλων των προηγούμενων πράξεων της σύνθετης διοικητικής ενέργειας, η οποία συνιστά παρέκκλιση από την απαγόρευση του παρεμπίπτοντος ελέγχου της νομιμότητας των ατομικών διοικητικών πράξεων, διότι, σε κάθε περίπτωση, είναι δυνατός ο παρεμπίπτων έλεγχος της νομιμότητάς τους. Πέραν δε τούτου, η προκρινόμενη από την παρούσα πενταμελή σύνθεση λύση, η οποία επίσης βρίσκει έρεισμα στη νομολογία (ΣτΕ Ολομ. 1286/2022 σκ. 3-4, 1282/2009 σκ. 7, 1417/1987, 1990/2023), σύμφωνα με την οποία σε περίπτωση προσβολής Πρόσκλησης υποβολής προσφοράς η εκδιδόμενη εν συνεχεία πράξη ανακήρυξης πλειοδότη λογίζεται ως συμπροσβαλλόμενη, έχει την έννοια ότι η Πρόσκληση διατηρεί την ισχύ και την εκτελεστότητά της και μετά την έκδοση της πράξης ανακήρυξης πλειοδότη και μπορεί να αποτελέσει το έρεισμα για την έκδοση άλλων πράξεων, όπως οι πράξεις, με τις οποίες επαναλαμβάνεται η ακυρωθείσα διαδικασία ή η πράξη, με την οποία ανακαλείται η κατακυρωτική, διότι εκδόθηκε κατά παράβαση όρου της Πρόσκλησης. Κατά τη [μειοψηφούσα] γνώμη, όμως, της Παρέδρου Κ. Σκούρα, η προσβαλλομένη Πρόσκληση, εκδοθείσα από το ΤΑΙΠΕΔ, το οποίο, όπως έχει κριθεί, υπεισέρχεται μόνο σε υφιστάμενα ιδιωτικής φύσεως (ιδιοκτησιακά) δικαιώματα του Ελληνικού Δημοσίου επί της αποκτώμενης διά της απόφασης της ΔΕΑΑ εδαφικής εκτάσεως και με όλα τα βάρη και τους περιορισμούς που συνεπάγονται οι διατάξεις του Συντάγματος και της κοινής νομοθεσίας για την ιδιοκτησία των ακινήτων (ΣτΕ 1788/2019 σκ. 11, 1903/2014 Ολ., σκ. 16-17, 4885/2014 επτ., σκ. 11), αποτελεί πράξη που αποβλέπει στην μεταβίβαση ακινήτου που έχει ήδη περιέλθει στο Ταμείο αυτό ως ιδιωτική περιουσία, συνεπώς διέπεται από το ιδιωτικό δίκαιο και δεν συνιστά εκτελεστή διοικητική πράξη. Για τον ίδιο λόγο, εξάλλου, η Πρόσκληση δεν συνεπάγεται τον αποχαρακτηρισμό του επίμαχου εν προκειμένω ρέματος ως πράγματος ανήκοντος στη δημόσια κτήση, ούτε δύναται να θεωρηθεί ότι περιλαμβάνει παραχώρηση δικαιώματος επί κοινοχρήστου, αντιθέτως υπόκειται στον έλεγχο των αρμοδίων πολιτικών δικαστηρίων, εκτός των άλλων, και για τυχόν παραβίαση κανόνων δημοσίας τάξεως (αναγκαστικού δικαίου) περί προστασίας των ρεμάτων και διαφύλαξης του κοινόχρηστου χαρακτήρα τους. Ενόψει τούτων, η κρινόμενη αίτηση ανήκει στην δικαιοδοσία των πολιτικών δικαστηρίων και είναι, ως εκ τούτου, απορριπτέα.

10. Επειδή, η ΤΑΙΠΕΔ ΑΕ άσκησε αρχικά παρέμβαση στην παρούσα δίκη, από την οποία, όμως, παραιτήθηκε με προφορική δήλωση στο ακροατήριο του υπογράφοντος δικηγόρου. Ωστόσο, η παράστασή της στο ακροατήριο είναι έγκυρη και τα υπομνήματά της λαμβάνονται υπόψη, δεδομένης της ιδιότητάς της ως καθ’ ης η αίτηση ακύρωσης (πρβλ. ΣτΕ 2685/2010 σκ. 9).

11. Επειδή, η κρινόμενη αίτηση ασκείται με έννομο συμφέρον ενόψει των ισχυρισμών του αιτούντος Δήμου ότι διά της προσβαλλόμενης αποφάσεως μεταβιβάζεται παρανόμως στο ΤΑΙΠΕΔ κοινόχρηστη έκταση (παλαιός αιγιαλός και ρέμα), εμπίπτουσα εντός των διοικητικών του εδαφικών ορίων γεγονός που συνεπάγεται, λόγω της μείωσης των υφιστάμενων κοινοχρήστων χώρων, υποβάθμιση της ζωής των κατοίκων (βλ. ΣτΕ 846/2020 σκ. 3), οι δε περί του αντιθέτου ισχυρισμοί του καθ’ ου είναι απορριπτέοι.

12. Επειδή, με τον πρώτο λόγο ακύρωσης προβάλλεται ότι διά της προσβαλλομένης αποφάσεως επιχειρείται παρανόμως η μεταβίβαση σε ιδιώτη έκτασης (παλαιού αιγιαλού), η οποία, μετά την τροποποίηση του άρθρου 2 του ν. 2971/2001 με το άρθρο 24 του ν. 4607/2019, συνιστά κοινόχρηστο πράγμα. Ο λόγος, όμως, αυτός είναι απορριπτέος ως αβάσιμος διότι εν προκειμένω ο καθορισμός του παλαιού αιγιαλού πραγματοποιήθηκε πριν την έναρξη ισχύος του νόμου 4607/2019 και, συνεπώς, κατά τα κριθέντα στην 2375/2022 απόφαση της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας (βλ. ανωτέρω σκέψη 7), ο παλαιός αυτός αιγιαλός δεν καταλαμβάνεται από την διάταξη του άρθρου 24 του ν. 4607/2019 και δεν αποκτά χαρακτήρα κοινοχρήστου.

13. Επειδή, με τα δεδομένα αυτά, το ΤΑΙΠΕΔ παρανόμως επιχειρεί την μεταβίβαση του συνόλου του επίμαχου ακινήτου υπολαμβάνοντας ότι πρόκειται για πρώην δημόσιο κτήμα (παλαιός αιγιαλός) που ανήκει στο σύνολό του στην ιδιωτική του περιουσία, παρά το γεγονός ότι μέρος του κτήματος αυτού περιλαμβάνει ρέμα, το οποίο είναι εκ της φύσεώς του πράγμα εκτός συναλλαγής (κοινόχρηστο) και, συνεπώς, δεν δύναται να μεταβιβαστεί κατά κυριότητα από το ΤΑΙΠΕΔ σε ιδιώτη, όπως βασίμως προβάλλεται με την αίτηση ακυρώσεως. Για τον λόγο αυτό η προσβαλλόμενη απόφαση είναι ακυρωτέα.

14. Επειδή, ενόψει της μείζονος σπουδαιότητας των ζητημάτων: α) της δικονομικής αντιμετώπισης της πράξης ανακήρυξης πλειοδότη σε σχέση με την προσβαλλόμενη πρόσκληση και β) εάν το επίμαχο ρέμα εξακολουθεί να διατηρεί τον χαρακτήρα του ως κοινοχρήστου και μετά την υπ’ αριθμ. 247/4.3.2014 απόφαση της Διυπουργικής Επιτροπής Αναδιαρθρώσεων και Αποκρατικοποιήσεων και του χαρακτήρα της κρινόμενης διαφοράς ως ιδιωτικής ή διοικητικής (βλ. ανωτέρω σκέψη 9), το Τμήμα με την παρούσα πενταμελή σύνθεση κρίνει ότι η υπόθεση πρέπει να παραπεμφθεί, σύμφωνα με το άρθρο 14 παρ. 5 του π.δ. 18/1989 (Α´ 8), στην επταμελή σύνθεση, να ορισθεί δε εισηγητής η Πάρεδρος Ε. Κουράκου και δικάσιμος η 14.5.2024.

Δ ι ά τ α ύ τ α

Απέχει να αποφανθεί οριστικώς.

Παραπέμπει την υπόθεση στην επταμελή σύνθεση του Τμήματος.

Ορίζει εισηγητή την Πάρεδρο Ε. Κουράκου και δικάσιμο την 14.5.2024.

Η διάσκεψη έγινε στην Αθήνα στις 7 Φεβρουαρίου και στις 13 Μαρτίου 2024

Ο Προεδρεύων Αντιπρόεδρος Η Γραμματέας

Ηλίας Μάζος Φωτεινή Παπαδοπούλου

και η απόφαση δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση της 19ης Μαρτίου 2024.