Κατάχρηση της δικονομικής εξουσίας περιορισμού των αναδρομικών αποτελεσμάτων ακυρωτικής απόφασης (Β. Seiller, Αssez d’AC!, AJDA 17/2018, σ. 937)
1.Η εξουσία του διοικητικού δικαστή να περιορίζει τα αναδρομικά αποτελέσματα της ακυρωτικής του απόφασης αποτελεί σημαντική ενίσχυση της έννομης προστασίας που παρέχεται με την αίτηση ακύρωσης. Στη Γαλλία η σχετική εξουσία αναγνωρίσθηκε νομολογιακά με τη γνωστή απόφαση Association AC ! [1], η οποία αποτέλεσε πηγή έμπνευσης για τον Έλληνα νομοθέτη και την προσθήκη της διάταξης του άρθρου 50 παρ. 3β του πδ 18/1989 (ά. 22 του Ν. 4274/2014) [2].
2.Πρόσφατα όμως, η πανεπιστημιακή θεωρία εντόπισε την τάση του Conseil d’Etat να κάνει υπερβολική χρήση της εξουσίας περιορισμού των διαχρονικών αποτελεσμάτων της ακύρωσης κατ’ εφαρμογή της νομολογίας AC!, παρακινώντας το ταυτόχρονα να επιστρέψει στην αρχική του μετριοπάθεια. Κατά τον καθηγητή B. Seiller, η λαϊκή σοφία επισημαίνει ότι δεν πρέπει να γίνεται κατάχρηση των καλών πρακτικών. Ο Γάλλος διοικητικός δικαστής φαίνεται ότι ξεχνά το σοφό αυτό δίδαγμα παρά την αρχική δήλωσή του ότι θα το τηρούσε. Πράγματι, αναγνώρισε ότι έχει την εξουσία να παρεκκλίνει «κατ’εξαίρεση από την αρχή του αναδρομικού αποτελέσματος των δικαστικών ακυρώσεων».Τα «όντως αποσταθεροποιητικά αποτελέσματα, λαμβανομένων υπόψη του αριθμού των οικείων μη οριστικών νομικών καταστάσεων και της περιπλοκότητας της ρύθμισής τους» (προτάσεις C. Devys στην απόφαση Association AC! ), ορισμένων ακυρώσεων δικαιολογούσαν την ως άνω τολμηρή εξέλιξη του ρόλου του δικαστή. Η προστασία της ασφάλειας δικαίου φαινόταν ενίοτε προτιμότερη από την αποκατάσταση της νομιμότητας.
3.Ο B. Seiller επισημαίνει ότι, δεκατέσσερα χρόνια μετά την απόφαση AC!, οι διοικητικοί δικαστές, ιδίως τα ΤΔΔ, δεν διστάζουν πλέον να αποφασίζουν τον μετριασμό των διαχρονικών αποτελεσμάτων των ακυρωτικών τους αποφάσεων. Σε ορισμένες, μάλιστα, περιπτώσεις, οι αιτούντες βασίμως αμφιβάλλουν για τη χρησιμότητα των ενδίκων βοηθημάτων τους : ακόμη και όταν αυτά είναι βάσιμα, στερούνται συγκεκριμένων αποτελεσμάτων, εφόσον ο δικαστής μεταθέτει σχεδόν συστηματικά το αποτέλεσμα της ακύρωσης σε ημερομηνία κατά την οποία η προσβαλλόμενη πράξη είτε πρέπει οπωσδήποτε να παύσει να εφαρμόζεται (CE 28 déc. 2016, n° 390060, Fédération de l‘hospitalisation privée), είτε θα μπορεί να αντικατασταθεί από νέα, νόμιμη, πράξη (TA Lille, 20 déc. 2017, n° 1508571, Société clinique de Saint–Omer).
4. Η εφαρμογή της νομολογίας AC ! έχει γίνει τόσο τετριμμένη, ώστε συχνά η Διοίκηση αφιερώνει τα υπομνήματά της λιγότερο στην υποστήριξη της νομιμότητας των πράξεών της και περισσότερο στην προσπάθεια να πείσει τον διοικητικό δικαστή να αποφασίσει την αποκρυστάλλωση των προηγούμενων συνεπειών της προσβαλλόμενης πράξης και να μεταθέσει το ακυρωτικό αποτέλεσμα σε μεταγενέστερη ημερομηνία. Μερικές φορές, μάλιστα, ο αιτών έχει την εντύπωση, δικαιολογημένα, ότι η Διοίκηση καθυστερεί την εξέλιξη της διαδικασίας ή επιταχύνει επενδύσεις για να καταστήσει την αναδρομικότητα της αναμενόμενης ακύρωσης πιο προβληματική.
5.Τέτοιες εκτροπές δεν είναι αποδεκτές.
6.Κατ’αρχάς, διότι το δικαίωμα στον δικαστή, που καθιερώνεται τόσο σε συνταγματικό όσο και σε διεθνές επίπεδο, περιλαμβάνει «την εκτέλεση απόφασης, από οποιαδήποτε δικαστήριο και αν προέρχεται» (ΕΔΔΑ, 19 Μαρτίου 1997, n° 18357/91, Hornsby κατά Ελλάδας, AJDA 1997, σ. 977, chron. J.-F. Flauss, D. 1998, σ. 74, note N. Fricero, RTD civ. 1997, σ. 1009, παρατηρήσεις J.-P. Marguénaud) και «το δικαίωμα αυτό θα ήταν απατηλό εάν η εσωτερική έννομη τάξη συμβαλλομένου Κράτους καθιστούσε δυνατόν να παραμένει μια οριστική και δεσμευτική δικαστική απόφαση ανενεργή σε βάρος διαδίκου» (αυτόθι).
7. Στη συνέχεια, διότι η νομολογία Association AC ! διαμορφώθηκε για να θεραπεύσει την καταχρηστική εφαρμογή του θεσμού των κυρωτικών νόμων που ψηφίζονται για να καταστρατηγήσουν τις συγκεκριμένες συνέπειες ορισμένων δικαστικών ακυρώσεων. Οι νόμοι, όμως, αυτοί δικαιολογούνται μόνο «για επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος», όπως απαιτούν το ΕΔΔΑ [3],το Conseild‘Etat [4] και το Conseil constitutionnel [5]. Eπιπλέον, χρηματοοικονομικές εκτιμήσεις σπανίως θεωρούνται ότι στοιχειοθετούν τέτοιο λόγο [6].
8. Ο Christophe Devys, στις προτάσεις του στην υπόθεση AC !, δέχεται την εξουδετέρωση των αναδρομικών αποτελεσμάτων της ακυρωτικής απόφασης «μόνο στις περιπτώσεις που οι εν λόγω αποσταθεροποιητικές συνέπειες θα καθιστούσαν την προσφυγή σε κυρωτικό νόμο αναπόφευκτη και αποδεκτή υπό το πρίσμα της [σχετικής] νομολογίας… κοντολογίς, όταν η εξουδετέρωση αυτή …. θα εξυπηρετούσε επιτακτικό σκοπό γενικού συμφέροντος».
9. Κατά τον B. Seiller, η νομολογία θα πρέπει να επιστρέψει στην αρχική της προσέγγιση, τη μόνη αποδεκτή, εφόσον ο διοικητικός δικαστής δεν μπορεί να πράξει αυτό που απαγορεύεται στον νομοθέτη, δηλαδή τη συστηματική κύρωση της παρανομίας [8].
10. Σημειώνεται ότι η προσέγγιση του Συμβουλίου της Επικρατείας όσον αφορά τον περιορισμό των αναδρομικών αποτελεσμάτων της ακύρωσης ήταν διαφορετική. Αυτή συνοψίζεται στην πρόσφατη νομολογία (αποφάσεις ΣτΕ Ολ 431, 479, 480, 481/2018), όπου επισημαίνονται τα εξής: «Ειδικώς το ζήτημα των συνεπειών της ακυρωτικής αποφάσεως αποτέλεσε αντικείμενο του άρθρου 50 του αρχικού νόμου περί ΣτΕ 3713/1928 (φ. Α΄ 273), το οποίο όριζε στην παρ. 1: «Η δεχομένη την αίτησιν απόφασις απαγγέλλει την ακύρωσιν της προσβαλλομένης πράξεως, επαγομένη νόμιμον αυτής κατάργησιν έναντι πάντων…». Με όμοιο περιεχόμενο και σε ταυτάριθμο άρθρο επαναλαμβάνεται η ρύθμιση στο ν.δ. 170/1973 και εν συνεχεία και στο ισχύον άρθρο 50 του π.δ. 18/1989, το οποίο ορίζει στην παρ. 1: «Η απόφαση που δέχεται την αίτηση ακυρώσεως απαγγέλλει την ακύρωση της προσβαλλόμενης πράξης και συνεπάγεται νόμιμη κατάργησή της έναντι όλων, είτε πρόκειται για κανονιστική είτε πρόκειται για ατομική πράξη». Την παρατεθείσα διάταξη του άρθρου αυτού, την οποία το ΣτΕ παγίως εφήρμοζε με την έννοια ότι η ακύρωση της διοικητικής πράξεως ανατρέχει στον χρόνο εκδόσεώς της, τροποποίησε το άρθρο 22 παρ. 1 του ν. 4274/2014 (φ. Α΄ 147), το οποίο προσέθεσε παρ. 3β έχουσα ως εξής: «Σε περίπτωση αιτήσεως ακυρώσεως που στρέφεται κατά διοικητικής πράξεως, το δικαστήριο, σταθμίζοντας τις πραγματικές καταστάσεις που έχουν δημιουργηθεί κατά το χρόνο εφαρμογής της, ιδίως δε υπέρ των καλόπιστων διοικουμένων, καθώς και το δημόσιο συμφέρον, μπορεί να ορίσει ότι τα αποτελέσματα της ακυρώσεως ανατρέχουν σε χρονικό σημείο μεταγενέστερο του χρόνου έναρξης της ισχύος της και σε κάθε περίπτωση προγενέστερο του χρόνου δημοσίευσης της απόφασης…». Με τη νέα διάταξη δόθηκε η δυνατότητα στο ΣτΕ, υπό προϋποθέσεις τις οποίες το ίδιο σταθμίζει, να αποκλίνει, σε εξαιρετικές πάντως περιπτώσεις, από τον κανόνα της αναδρομικής ακύρωσης και να καθορίσει μεταγενέστερο χρόνο επέλευσης των συνεπειών της ακύρωσης. Τα αυτά και για τους ίδιους λόγους, (υπό το φως και το πνεύμα της ανωτέρω διάταξης) δέον αναλογικώς να ισχύσουν, σε εξαιρετικές περιπτώσεις και επί αγωγών και άλλων διαφορών ουσίας, που άγονται προς εκδίκαση στο ΣτΕ μέσω του νέου δικονομικού θεσμού της πρότυπης δίκης (βλ. 4741/2014 Ολομ.,πρβλ. ΔΕΚ C43/75 της 8.4.1976 Defrenne κατά Sabena και C-262/78 της 17.5.1990 Barber).»
11.Θα πρέπει να τονιστεί ότι το ΣτΕ σε λίγες περιπτώσεις εφάρμοσε την νέα διάταξη σε ακυρωτικές δίκες. Πρόκειται για τις αποφάσεις της Ολομέλειας ΣτΕ Ολ 4003/2014, 4446/2015 και κάποιες αποφάσεις του Β΄Τμήματος (ΣτΕ 2334-2337/2017, 170, 170/2017) σχετικά με την ακύρωση κανονιστικών πράξεων για τον καθορισμό των αντικειμενικών αξιών ακινήτων διαφόρων ζωνών ενόψει υπολογισμού του ΕΝΦΙΑ[9]. Το Δικαστήριο επισήμανε ότι η νέα διάταξη του άρθρου 50 παρ. 3β του πδ 18/1989 αποδίδει, σε επίπεδο νόμου, δυνατότητα που έχει το Δικαστήριο, κατ’ ορθή ερμηνεία, απευθείας από τη συνταγματική διάταξη του άρθρου 95 παρ. 1 α΄. Επίσης, την εφάρμοσε προσφάτως, στην απόφαση ΣτΕ 805/2018 με την οποία ακύρωσε την από 31-5-2017 απόφαση της Διευθύντριας της Υπηρεσίας Ασύλου «Περιορισμός κυκλοφορίας αιτούντων διεθνή προστασία» (Β΄ 1977/7-6-2017), η οποία έχει το ακόλουθο περιεχόμενο: «1. Στα δελτία αιτούντων διεθνή προστασία, τα οποία χορηγούνται από τις Περιφερειακές Υπηρεσίες Λέσβου, Ρόδου, Σάμου, Κω, Λέρου και Χίου και αφορούν αιτούντες οι οποίοι εισήλθαν στην ελληνική επικράτεια μετά τις 20 Μαρτίου 2016 επιβάλλεται περιορισμός κυκλοφορίας των αιτούντων στα νησιά Λέσβο, Ρόδο, Σάμο, Κω, Λέρο και Χίο αντίστοιχα. Ο ως άνω περιορισμός δεν επιβάλλεται ή αίρεται όταν παραπεμφθεί η εξέταση της υπόθεσης σε περιφερειακή υπηρεσία της Υπηρεσίας Ασύλου της ηπειρωτικής Ελλάδας. 2. Με την παρούσα απόφαση καταργείται κάθε γενική ή ειδική διάταξη που αντίκειται στις διατάξεις της παρούσας ή ρυθμίζει διαφορετικά τα θέματα που αποτελούν αντικείμενό της». Το Δικαστήριο έκρινε περαιτέρω ότι με τη διάταξη του άρθρου 50 παρ. 3β του πδ 18/1989 εδόθη η δυνατότητα στο Συμβούλιο της Επικρατείας, υπό προϋποθέσεις τις οποίες το ίδιο σταθμίζει, να αποκλίνει, σε εξαιρετικές πάντως περιπτώσεις, από τον κανόνα της αναδρομικής ακύρωσης και να καθορίσει μεταγενέστερο χρόνο επέλευσης των συνεπειών της ακύρωσης. Επομένως, έκρινε ότι τα αποτελέσματα της ακύρωσης θα ανατρέξουν σε χρονικό σημείο μεταγενέστερο της ισχύος της ακυρουμένης κανονιστικής απόφασης και προγενέστερο της δημοσίευσης της δικής του απόφασης, όρισε δε ως τέτοιο χρονικό σημείο την προηγούμενη ημέρα της δημοσίευσης της απόφασής του.
12. Ενδιαφέρον παρουσιάζει η αναλογική εφαρμογή της σχετικής διάταξης από το ΣτΕ σε διαφορές ουσίας που ήχθησαν ενώπιόν του με τον δικονομικό θεσμό της πρότυπης δίκης. Πρόκειται για τις αποφάσεις ΣτΕ Ολ 4741/2014(αποδοχές των μελών ΔΕΠ των ΑΕΙ), ΣτΕ Ολ 2287-2290/2015(μείωση συντάξεων) και τις πρόσφατες αποφάσειςΣτΕ Ολ 431/2018(αποδοχές νοσοκομειακών γιατρών), ΣτΕ Ολ 479, 480, 481/2018 (αποδοχές Ε.Π. ΤΕΙ), με τις οποίες το Δικαστήριο περιόρισε την αναδρομική ισχύ της αντισυνταγματικότητας των εφαρμοστέων νομοθετικών διατάξεων:«…η… διάγνωση της αντισυνταγματικότητας των διατάξεων της περίπτωσης 21, της υποπαραγράφου Γ.1, της παραγράφου Γ, του άρθρου πρώτου του ν. 4093/2012 και η συνεπεία αυτής αναδρομική ακύρωση της υπ’ αριθμ. οικ.2/83408/0022/14.11.2012 απόφασης του Αναπληρωτή Υπουργού Οικονομικών (Β΄ 3017/14.11.2012) θα συνεπήγετο υποχρέωση της Διοίκησης να συμμορφωθεί με αναδρομική καταβολή των αποδοχών που περιεκόπησαν, βάσει των αντισυνταγματικών αυτών διατάξεων, όχι μόνο στους ενάγοντες, αλλά και σε ιδιαιτέρως ευρύ κύκλο προσώπων που αφορά η παρούσα πρότυπη δίκη. Ενόψει των δεδομένων τούτων, μετά στάθμιση του δημοσίου συμφέροντος, αναφερομένου στην οξυμένη δημοσιονομική κρίση και στην κοινώς γνωστή ταμειακή δυσχέρεια του ελληνικού Κράτους, πρέπει να ορισθεί ότι οι οι συνέπειες της αντισυνταγματικότητας των επιμάχων διατάξεων θα επέλθουν μετά τη δημοσίευση της παρούσας απόφασης. Οίκοθεν νοείται ότι για τους ενάγοντες και όσους άλλους έχουν ασκήσει ένδικα μέσα ή βοηθήματα μέχρι τον χρόνο δημοσίευσης της απόφασης η διαγνωσθείσα αντισυνταγματικότητα θα έχει αναδρομικό χαρακτήρα. Κατά συνέπεια, δεν μπορεί να γίνει επίκληση της αντισυνταγματικότητας των διατάξεων αυτών για τη θεμελίωση αποζημιωτικών αξιώσεων άλλων μελών του Εκπαιδευτικού Προσωπικού των Τ.Ε.Ι., που αφορούν περικοπείσες, βάσει των εν λόγω διατάξεων, αποδοχές τους, για χρονικά διαστήματα προγενέστερα του χρονικού σημείου δημοσίευσης της απόφασης. Όπως δε έχει κριθεί (ΣτΕ Ολ 4741/2014, Ολ 2287-88/2015 Ολομ.), η άποψη αυτή δεν συγκρούεται ούτε με το άρθρο 20 παρ. 1 του Συντάγματος, περί της αξιώσεως δικαστικής προστασίας, αλλ’ ούτε και με το άρθρο 6 παρ. 1 της Ε.Σ.Δ.Α., και το άρθρο 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου αυτής, διότι αφενός μεν η αναδρομικότητα των συνεπειών των αποφάσεων του Συμβουλίου της Επικρατείας δεν είναι αυτονόητη και αποκλειστική κάθε άλλης ρύθμισης, αφετέρου δε με τον ως άνω τιθέμενο περιορισμό δεν διαταράσσεται η δίκαιη ισορροπία μεταξύ των απαιτήσεων του γενικού συμφέροντος και της προστασίας των δικαιωμάτων των διοικουμένων, εφόσον αυτοί δεν αποστερούνται των δικαιωμάτων τους, τα οποία απλώς περιορίζονται, για τους προαναφερόμενους λόγους επιτακτικού δημοσίου συμφέροντος.»
[1]CE, ass., 11 mai 2004, Association AC !, n° 255886, AJDA 2004, σ. 1183, chron. C. Landais/F. Lenica, ibid. σ. 1049, tribune J.-C. Bonichot, ibid. σ. 1603, chron. B. Mathieu, ibid. 2005, σ. 26, obs. P.-L. Frier, ibid. σ. 2187, obs. C. Willmann/J.-M. Labouz/L. Gamet/V. Antoine-Lemaire, ibid. 2014, σ. 116, chron. J.-E. Schoettl Just. & cass. 2007, σ. 15, étude J. Arrighi de Casanova, RFDA 2004, σ. 438, note J.-H. Stahl/A. Courrèges, ibid. σ. 454, concl. C. Devys,GAJA, 18e éd., n° 112
[2]Κ. Μενουδάκου, Ομιλία της 12-05-2014 κατά την αναγόρευση σε επίτιμο Διδάκτορα της Νομικής Σχολής του ΑΠΘ, με θέμα “Νομιμότητα, δημόσιο συμφέρον και αποτελεσματικός δικαστικός έλεγχος (θεσμικά όρια της εξουσίας του διοικητικού δικαστή μεταξύ φορμαλισμού και δικαστικού ακτιβισμού)”, ΘΠΔΔ Ιούλιος/2014, σ. 670. Επίσης K. Γώγου, Η παράλειψη της διοίκησης να αναπροσαρμόσει τις αντικειμενικές αξίες των ακινήτων ως πεδίο εφαρμογής των «διευρυμένων εξουσιών» του διοικητικού δικαστή, ΤοΣ 3-4/2014, σ. 677 επ.· του ιδίου, Ο κατά χρόνο περιορισμός των αποτελεσμάτων ακυρωτικών αποφάσεων, εισήγηση στο συνέδριο της Εταιρείας Διοικητικών Μελετών και της Νομικής Σχολής ΑΠΘ (25 Απριλίου 2015), ΘΠΔΔ 8-9/2015, σ. 726· Ηλ. Κουβαρά, Ν. 4274/2014. Οι νέες διατάξεις για την ακυρωτική δίκη: Η θετικοποίηση σε δικονομικό επίπεδο της αρχής της ασφάλειας δικαίου, ΘΠΔΔ 8-9/2014, σ. 718· Ε. Πρεβεδούρου, Οι νέες δυνατότητες βελτίωσης της δικαστικής προστασίας υπό το πρίσμα των ευρωπαϊκών προτύπων, ΕΔΚΑ 2015, σ. 649· της ίδιας, Οι συνέπειες του ακυρωτικού ελέγχου-περιορισμός του ακυρωτικού αποτελέσματος, εις Ο Δικαστής, ο Νόμος και το Περιβάλλον-ΤιμΤομ για τον επ. Πρόεδρο του ΣτΕ Κων/νο Μενουδάκο, Εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2016, σ. 397. Για τις νομολογιακές και νομοθετικές εξελίξεις σε άλλες έννομες τάξεις, βλ. Ε. Πρεβεδούρου, Νομοθετικές πρωτοβουλίες και νομολογιακές εξελίξεις στον περιορισμό των αναδρομικών αποτελεσμάτων ακυρωτικής δικαστικής απόφασης, ΘΠΔΔ 6/2014, σ. 570.
[3] B. Genevois, L’application du droit communautaire par le Conseil d’Etat, RFDA 2009, σ. 201.
[4] 9 Δεκεμβρίου1994, n° 13427/87, Raffineries grecques Stran καιΣτρατήςΑνδρεάδης, AJDA 1995, σ. 124, chron. J.-F. Flauss, RTD civ. 1995, σ. 652, obs. F. Zenati, ibid. 1996, σ. 1019, obs. J.-P. Marguénaud.
[5] 27 Μαΐου 2005, n° 277975, Provin, Lebon σ. 212 με τις προτάσεις, AJDA 2005, σ. 1455, chron. C. Landais/F. Lenica, RFDA 2005, σ. 1003, προτάσεις C. Devys.
[6] 14 févr. 2014, n° 2013-366 QPC, AJDA 2014, σ. 1204, note J. Roux.
[7] (CE 21 déc. 2007, n° 298463, Fédération de l’hospitalisation privée, Lebon σ. 532, AJDA 2008, σ. 2280, note H. Rihal, Cons. const. 15 janv. 2013, n° 2012-287 QPC.
[8] Για τα ζητήματα που ανακύπτουν κατά τον περιορισμό των αναδρομικών αποτελεσμάτων της ακυρωτικής απόφασης (πρώτον, σταθμίσεις στις οποίες προβαίνει ο διοικητικός δικαστής και, δεύτερον, συνέπειες για την αποτελεσματική εφαρμογή του δικαίου της Ένωσης) βλ. X. Domino/A. Bretonneau, Miscellanées contentieuses, AJDA 2012, σ. 2373.
[9] Ι. Δημητρακόπουλου, Ζητήματα πρόσβασης στον ακυρωτικό δικαστή και έκτασης των εξουσιών του σε σχέση με τον καθορισμό των αντικειμενικών αξιών των ακινήτων(πρόσφατη νομολογία ΣτΕ – βάση της εισήγησης του Ι. Δημητρακόπουλου, Παρέδρου ΣτΕ, στο από 15.3.2017 σεμινάριο της Νομικής Σχολής Α.Π.Θ.) (www.humanrightscaselaw.gr)