Κανονιστική πράξη οργάνου διοίκησης νομικού προσώπου ιδιωτικού δικαίου: ΣτΕ 745/2024

Κανονιστική πράξη οργάνου διοίκησης ΝΠΙΔ: ΣτΕ 745/2024 [ΣτΕ 745:2024]

1. Στο πλαίσιο ακυρωτικής δίκης με αντικείμενο προσβολής μια απόφαση του Διοικητικού Συμβουλίου του Οργανισμού Λιμένος Ηγουμενίτσας (Ο.Λ.ΗΓ. Α.Ε.) το Συμβούλιο της Επικρατείας (Δ΄Τμήμα, 7μελής σύνθεση) είχε την ευκαιρία να διευκρινίσει σημαντικά ζητήματα ουσιαστικού, πρωτίστως, και δικονομικού, στη συνέχεια, διοικητικού δικαίου. Ειδικότερα, ζητήθηκε η ακύρωση της υπ’ αριθ. 330/2021 απόφασης του Διοικητικού Συμβουλίου της ανώνυμης εταιρείας με την επωνυμία «Οργανισμός Λιμένος Ηγουμενίτσας Α.Ε.» (Ο.Λ.ΗΓ. Α.Ε.), με την οποία αποφασίστηκε, σύμφωνα με το άρθρο 6 του Κανονισμού (ΕΕ) 2017/352 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, ο περιορισμός του αριθμού των παρόχων της λιμενικής υπηρεσίας «ευκολίες υποδοχής αποβλήτων και καταλοίπων φορτίου των πλοίων που καταπλέουν στους λιμένες αρμοδιότητας της Ο.Λ.ΗΓ. Α.Ε.», σε έναν πάροχο για την κατηγορία των στερεών αποβλήτων και σε έναν πάροχο για την κατηγορία των υγρών αποβλήτων και εξουσιοδοτήθηκε ο Διευθύνων Σύμβουλος να προβεί σε όλες τις νόμιμες ενέργειες για την ανάδειξη των παρόχων βάσει διαγωνιστικής διαδικασίας κατά τις διατάξεις του Ν. 4413/2016. Το Δικαστήριο υπενθύμισε τη νομική φύση και το καθεστώς των Οργανισμών Λιμένων και αξιοποίησε τη νομολογία περί νομικού προσώπου διφυούς χαρακτήρα, χωρίς να αναφέρει ρητώς τον σχετικό νομολογιακό όρο. Περαιτέρω, δέχθηκε τον κανονιστικό χαρακτήρα πράξης του ΔΣ του Οργανισμού Λιμένα Ηγουμενίτσας, που έχει τη νομική μορφή ΑΕ, έστω και αν αυτή η πράξη δεν εντάσσεται στη διαδικασία σύναψης σύμβασης παραχώρησης κατά τον Ν. 4413/2016. Τέλος, η απόφαση ερμηνεύει και εφαρμόζει τις διατάξεις του Ν. 4727/2020 για την ανάρτηση διοικητικών πράξεων στο διαδίκτυο σε συνδυασμό με αυτές του Ν. 3469/2006 για το Εθνικό Τυπογραφείο, καθώς και τη σχέση μεταξύ, αφενός, της δημοσίευσης διοικητικής πράξης ως στοιχείο του υποστατού της και, αφετέρου, της υποχρέωσης ανάρτησης στο διαδίκτυο, τόσο υπό το πρίσμα του ουσιαστικού δικαίου όσο και του δικονομικού (έναρξη προθεσμίας δικαστικής προσβολής της πράξης). Στο πλαίσιο της εφαρμογής και ερμηνείας των διατάξεων περί ανάρτησης των κανονιστικών πράξεων στο διαδίκτυο, το Δικαστήριο αξιοποιεί την αρχή της διαδικαστικής αυτονομίας των κρατών μελών και τις αρχές που την οριοθετούν (αρχή της ισοδυναμίας και αρχή της αποτελεσματικότητας) οι οποίες καθορίζουν την επιρροή του ενωσιακού δικαίου σε εθνικές διαδικαστικές διατάξεις.

Νομική φύση Οργανισμών Λιμένων

2.Το Δικαστήριο υπενθυμίζει τη νομική φύση των Οργανισμών Λιμένων. Πρόκειται για ΝΠΙΔ τα οποία προήλθαν από τη μετατροπή των Λιμενικών Ταμείων, τα οποία αποτελούσαν ΝΠΔΔ. Η μετατροπή των περισσότερων λιμενικών ταμείων έγινε με τον Ν. 2932/2001 «Ελεύθερη παροχή υπηρεσιών στις θαλάσσιες ενδομεταφορές – Σύσταση Γενικής Γραμματείας Λιμένων και Λιμενικής Πολιτικής – Μετατροπή Λιμενικών Ταμείων σε Ανώνυμες Εταιρείες και άλλες διατάξεις», είναι δε στο πνεύμα του ευρύτερης εμβέλειας Ν. 2414/1996, «Εκσυγχρονισμός των Δημοσίων Επιχειρήσεων και Οργανισμών», ΦΕΚ Α΄ 135), στις διατάξεις του οποίου υπήχθησαν τριανταέξι δημόσιες επιχειρήσεις και οργανισμοί («που ονομάζονται για τους σκοπούς του νόμου δημόσιες επιχειρήσεις»), μεταξύ των οποίων και ορισμένα ΝΠΔΔ. Στο άρθρο 2 του νόμου αυτού ορίσθηκαν τα εξής: «1. Με προεδρικά διατάγματα … δύνανται να μετατρέπονται σε ανώνυμες εταιρίες οι δημόσιες επιχειρήσεις που δεν έχουν τη μορφή αυτή και να καταρτίζονται τα καταστατικά τους, σύμφωνα με τις διατάξεις του παρόντος νόμου και του κ.ν. 2190/1920. …». Χαρακτηριστικές περιπτώσεις τέτοιων ΝΠΔΔ που μετατράπηκαν με προεδρικά διατάγματα σε ανώνυμες εταιρίες ήταν ο Οργανισμός Κεντρικής Αγοράς Αθηνών (Ο.Κ.Α.Α.) [ΣτΕ 1512/2002], ο Οργανισμός Σχολικών Κτιρίων (Ο.Σ.Κ.) [ΣτΕ 2166/2002], ο Οργανισμός Διαχειρίσεως Δημοσίου Υλικού (Ο.Δ.Δ.Υ.) [ΣτΕ 866/2002]. Κρίθηκε ότι, στις παραπάνω περιπτώσεις, η νομική μορφή του ΝΙΠΔ είναι η πλέον κατάλληλη για την εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος. Όσον αφορά τον Οργανισμό Λιμένος Πειραιώς και τον Οργανισμό Λιμένος Θεσσαλονίκης (ΟΛΠ, ΟΛΘ), λίγο αργότερα δημοσιεύθηκε ο Ν. 2688/1999 με τον τίτλο : “Μετατροπή του Οργανισμού Λιμένος Πειραιώς και του Οργανισμού Λιμένος Θεσσαλονίκης σε ανώνυμες εταιρείες” (ΦΕΚ 40 Α’). Κατά το άρθρο πρώτο αυτού, «1. Το ΝΠΔΔ με την επωνυμία “Οργανισμός Λιμένος Πειραιώς, που ιδρύθηκε με τον Ν. 4748/1930 (ΦΕΚ 166 Α’) και αναμορφώθηκε με τον Α.Ν. 1559/1950 (ΦΕΚ 252 Α’), που κυρώθηκε με τον Ν. 1630/1951 (ΦΕΚ 8 Α’), όπως τροποποιήθηκε και συμπληρώθηκε μεταγενέστερα, μετατρέπεται σε ανώνυμη εταιρεία με την επωνυμία “Οργανισμός Λιμένος Πειραιώς – Ανώνυμη Εταιρεία” και με διακριτικό τίτλο “Ο.Λ.Π. Α.Ε.”. Η Ο.Λ.Π. Α.Ε. είναι ανώνυμη εταιρεία κοινής ωφελείας, με σκοπό την εξυπηρέτηση του δημόσιου συμφέροντος, λειτουργεί κατά τους κανόνες της ιδιωτικής οικονομίας, απολαμβάνει διοικητικής και οικονομικής αυτοτελείας, τελεί υπό την εποπτεία του Υπουργού Εμπορικής Ναυτιλίας και διέπεται από τον παρόντα νόμο και τον κ.ν. 2190/1920 και συμπληρωματικά από τις διατάξεις του ν. 2414/1996 (ΦΕΚ 135 Α’) καθώς και του α.ν.1559/1950, όπως κάθε φορά ισχύουν». Αντίστοιχη ρύθμιση περιέχει ο νόμος και για τον ΟΛΘ. Επομένως, με τη θέση σε ισχύ του Ν. 2688/1999, που μετέτρεψε τον Ο.Λ.Π. σε ανώνυμη εταιρεία, την Ο.Λ.Π. Α.Ε. και περαιτέρω θέσπισε ειδική εξ υπαρχής ρύθμιση για τη λειτουργία της, ματαιώθηκε πλέον εφεξής η δυνατότητα έκδοσης για τον Ο.Λ.Π. προεδρικού διατάγματος κατ’ εφαρμογή του άρθρου 2 του Ν. 2414/1996, για τη μετατροπή του σε ανώνυμη εταιρεία (αποφάσεις ΣτΕ 273/2000 και 274/2000, αντιστοίχως για ΟΛΠ και ΟΛΘ). Στη συνέχεια, με τον Ν. 2932/2001, μετατράπηκαν τα ΝΠΔΔ με την επωνυμία Λιμενικό Ταμείο Αλεξανδρούπολης, Λιμενικό Ταμείο Βόλου, Λιμενικό Ταμείο Ελευσίνας, Λιμενικό Ταμείο Ηρακλείου, Λιμενικό Ταμείο Ηγουμενίτσας, Λιμενικό Ταμείο Καβάλας, Λιμενικό Ταμείο Ν.Κέρκυρας, Λιμενικό Ταμείο Λαυρίου, Λιμενικό Ταμείο Πατρών και Λιμενικό Ταμείο Ραφήνας σε ανώνυμες εταιρίες με τις επωνυμίες αντίστοιχα “Οργανισμός Λιμένος Αλεξανδρούπολης ΑΕ”, “Οργανισμός Λιμένος Βόλου ΑΕ”, “Οργανισμός Λιμένος Ελευσίνας ΑΕ”, “Οργανισμός Λιμένος Ηγουμενίτσας ΑΕ”, “Οργανισμός Λιμένος Ηρακλείου ΑΕ”, “Οργανισμός Λιμένος Καβάλας ΑΕ”, “Οργανισμός Λιμένος Κέρκυρας ΑΕ”, “Οργανισμός Λιμένος Λαυρίου ΑΕ”, “Οργανισμός Λιμένος Πατρών ΑΕ”, “Οργανισμός Λιμένος Ραφήνας ΑΕ”.

3. Όσον αφορά, ειδικότερα, τον Οργανισμό Λιμένος Ηγουμενίτσας, με την 222/5.11.2012 απόφαση της Διυπουργικής Επιτροπής Αναδιαρθρώσεων και Αποκρατικοποιήσεων (Β΄ 2996) μεταβιβάστηκαν κατά πλήρη κυριότητα οι μετοχές που αντιστοιχούν σε ποσοστό 100% του μετοχικού κεφαλαίου της ανώνυμης εταιρείας «Οργανισμός Ηγουμενίτσας Α.Ε.» στην ανώνυμη εταιρεία με την επωνυμία «Ταμείο Αξιοποίησης Ιδιωτικής Περιουσίας του Δημοσίου Α.Ε.» (Τ.Α.Ι.ΠΕ.Δ.), η οποία ιδρύθηκε με τον Ν. 3986/2011 (Α΄ 152) με σκοπό, μεταξύ άλλων, «την αξιοποίηση περιουσιακών στοιχείων της ιδιωτικής περιουσίας του Δημοσίου, καθώς και περιουσιακών στοιχείων ΝΠΔΔ ή δημοσίων επιχειρήσεων των οποίων το μετοχικό κεφάλαιο ανήκει, άμεσα ή έμμεσα, στο Δημόσιο ή σε ΝΠΔΔ, όπως ορίζεται στην παρ. 1 του άρθρου 5, σύμφωνα με τις επικρατούσες συνθήκες της αγοράς και με εγγυήσεις πλήρους διαφάνειας, προκειμένου να επιτευχθούν οι στόχοι των εσόδων.

Ακολούθως, με το άρθρο 188 παρ. 6 του Ν. 4389/2016 (Α΄ 94) οι μετοχές του TΑΙΠΕΔ μεταβιβάστηκαν από το Ελληνικό Δημόσιο στην ανώνυμη εταιρεία με την επωνυμία «Ελληνική Εταιρεία Συμμετοχών και Περιουσίας Α.Ε.», η οποία συνεστήθη με την παρ. 1 του άρθρου 184 του Ν. 4389/2016, διέπεται από τις διατάξεις του νόμου αυτού και συμπληρωματικά από τις διατάξεις του κ.ν. 2190/2020 (άρθρο 184 παρ. 3 του Ν. 4389/2016), λειτουργεί χάριν του δημοσίου συμφέροντος, σύμφωνα με τους κανόνες της ιδιωτικής οικονομίας και εξυπηρετεί ειδικό δημόσιο σκοπό, ειδικότερα, διαχειρίζεται και αξιοποιεί τα περιουσιακά της στοιχεία προκειμένου να συνεισφέρει πόρους για την υλοποίηση της επενδυτικής πολιτικής της χώρας και για την πραγματοποίηση επενδύσεων που συμβάλλουν στην ενίσχυση της ανάπτυξης της ελληνικής οικονομίας (άρθρο 185 παρ. 1 περίπτ. α) και το μετοχικό κεφάλαιο της οποίας καλύπτεται στο σύνολό του από το Ελληνικό Δημόσιο (άρθρο 187). Περαιτέρω, εν προκειμένω τυγχάνει εφαρμογής και ο Ν. 3429/2005 «Δημόσιες Επιχειρήσεις και Οργανισμοί (ΔΕΚΟ)» (Α΄ 27), του οποίου το άρθρο 1 ορίζει τα εξής: «1. Για τους σκοπούς του νόμου αυτού, ως “δημόσια επιχείρηση” νοείται κάθε ανώνυμη εταιρεία στην οποία το Ελληνικό Δημόσιο δύναται να ασκεί άμεσα ή έμμεσα επιρροή, λόγω της συμμετοχής του στο μετοχικότης κεφάλαιο … 2. Η άσκησηαποφασιστικής επιρροής από το Ελληνικό Δημόσιο τεκμαίρεται, όταν το Ελληνικό Δημόσιο ή ΝΠΔΔ ή ΝΠΙΔ χρηματοδοτούμενα από το ελληνικό δημόσιο ή από ΝΠΔΔ σε ποσοστό άνω του πενήντα τοις εκατό ή άλλες δημόσιες επιχειρήσεις υπό την έννοια του παρόντος νόμου: α) είναι κύριοι μετοχών που εκπροσωπούν την απόλυτη πλειοψηφία του καταβεβλημένου μετοχικού κεφαλαίου της…». Τέλος, με το άρθρο 1 κεφ. Δ. του Ν. 4597/2019 (Α΄ 35), όπως τροποποιήθηκε με το άρθρo 12 του Ν. 4664/2020 (Α΄ 32), κυρώθηκε και απέκτησε ισχύ τυπικού νόμου από κοινού με τα προσαρτήματα αυτής η ως άνω από 3.2.2002 σύμβαση παραχώρησης που έχει συναφθεί μεταξύ του Ελληνικού Δημοσίου και της εταιρείας Οργανισμός Λιμένος Ηγουμενίτσας Α.Ε. και της οποίας η διάρκεια ορίστηκε στα εξήντα (60) έτη από την ημερομηνία υπογραφής της.

2. Οι Οργανισμοί Λιμένων ως νομικά πρόσωπα διφυούς χαρακτήρα

4. Οι οργανισμοί λιμένων, που αποτελούν ΝΠΙΔ και μάλιστα ΑΕ, έχουν χαρακτηρισθεί από το Συμβούλιο της Επικρατείας ως διοικητικές αρχές κατά την άσκηση ορισμένων αρμοδιοτήτων τους. Χαρακτηριστική περίπτωση συναφώς αποτελεί η απόφαση ΣτΕ Ολ 1211/2010, με την οποία κρίθηκε ότι η διακήρυξη της εταιρίας «Οργανισμός Λιμένος Πειραιώς Α.Ε.», με την οποία προκηρύχθηκε ανοικτός διεθνής πλειοδοτικός διαγωνισμός για τη σύναψη συμβάσεως παραχωρήσεως για την ανάπτυξη, λειτουργία και εκμετάλλευση της υφισταμένης Προβλήτος ΙΙ και την κατασκευή, λειτουργία και εκμετάλλευση Προβλήτος ΙΙΙ του Σταθμού Εμπορευματοκιβωτίων του Λιμένος Πειραιώς και η οποία εντάσσεται σε διαδικασία καταρτίσεως συμβάσεως παραχωρήσεως σε ιδιώτες της διαχειρίσεως και εκμεταλλεύσεως τμήματος του Σταθμού Εμπορευματοκιβωτίων του Λιμένος, αποτελεί, ως εμπεριέχουσα παραχώρηση τμήματος της χερσαίας ζώνης του λιμένος, δηλαδή κοινοχρήστου πράγματος, εκτελεστή διοικητική πράξη. Στο ίδιο πνεύμα εντάσσεται και η απόφαση ΣτΕ 345/2017, η οποία αφορά τον Οργανισμό Λιμένος Βόλου: η απόφαση του ΔΣ του ΟΛΒ με την οποία εγκρίθηκε, υπό όρους και με την επιφύλαξη ανάκλησης, η προσωρινή παραχώρηση σε Δήμο ιδιαιτέρου δικαιώματος χρήσης του τμήματος της χερσαίας ζώνης λιμένος εκδόθηκε στο πλαίσιο διοίκησης και διαχείρισης της χερσαίας ζώνης λιμένα, δηλαδή δημοσίου πράγματος κοινής χρήσης που προορίζεται για την εξυπηρέτηση σκοπών δημοσίου συμφέροντος, ο δε Οργανισμός Λιμένος, ο οποίος είναι ΝΠΙΔ (ανώνυμη εταιρεία), κατά τη διοίκηση και διαχείριση της χερσαίας ζώνης λιμένος ενεργεί κατά τον νόμο (άρθρα 21 και 22 του ν. 2932/2001, άρθρο 24 ν. 2971/2001) ως διοικητική αρχή. Ετσι και ΣτΕ 2080/2018 όσον αφορά τον Οργανισμό Λιμένος Αλεξανδρούπολης και ΣτΕ 2392/2020 για τον Οργανισμό Λιμένος Ραφήνος. Βλ. ακόμη ΣτΕ 112/2013 (που αφορούσε ατομικές διοικητικές πράξεις του ΟΛΠ, ασκούντος δημόσια εξουσία, δηλαδή ενεργούντος, ανεξάρτητα από τη νομική μορφή του, ως διοικητική αρχή. Βλ. και τις αποφάσεις ΣτΕ Ολ 1129-1155/2016 που εκδόθηκαν επί αιτήσεων ακύρωσης κατά απόφασης της Διυπουργικής Επιτροπής Αναδιαρθρώσεων και Αποκρατικοποιήσεων σχετικά με τη «Μεταφορά στην Εταιρεία «Ταμείο Αξιοποίησης Ιδιωτικής Περιουσίας του Δημοσίου» περιουσιακών στοιχείων του Δημοσίου κατά τις διατάξεις του Ν. 3986/2011», κατά το μέρος που σε αυτή περιλαμβάνονταν διάφοροι τουριστικοί λιμένες.

3. Έκδοση κανονιστικής διοικητικής πράξης από νομικό πρόσωπο διφυούς χαρακτήρα

5. Με την υπό εξέταση απόφαση, το Δικαστήριο δέχθηκε ότι το Διοικητικό Συμβούλιο του Οργανισμού Λιμένος Ηγουμενίτσης, δηλαδή ενός ΝΠΙΔ, εξέδωσε κανονιστική διοικητική πράξη. Η μέχρι τώρα νομολογία για τα νομικά πρόσωπα διφυούς χαρακτήρα αφορούσε, κυρίως, την έκδοση ατομικών διοικητικών πράξεων από ΝΠΙΔ, ή την έκδοση διακηρύξεων για τη διενέργεια διαγωνισμών με σκοπό την κατάρτιση συμβάσεων παραχώρησης σε ιδιώτες της διαχείρισης τμημάτων λιμένων. Εν προκειμένω, με την απόφαση του Διοικητικού Συμβουλίου της Ο.Λ.ΗΓ. Α.Ε. υπ’ αριθ. 330/2021 ρυθμίζεται, κατ’ επίκληση των διατάξεων του Κανονισμού (ΕΕ) 2017/352, ο τρόπος διαχείρισης κοινοχρήστων χώρων του λιμένα Ηγουμενίτσας, όσον αφορά την παροχή της λιμενικής υπηρεσίας της συλλογής και απομάκρυνσης των αποβλήτων πλοίων και καταλοίπων φορτίου, προκρίνεται δε ειδικότερα το κατά τα άρθρα 3 παρ. 1 περ. β και 6 του Κανονισμού αυτού μοντέλο του περιορισμού του αριθμού των παρόχων σε έναν, ανά κατηγορία αποβλήτων, για λόγους αναγόμενους στην ασφάλεια και την περιβαλλοντική βιωσιμότητα της παροχής της εν λόγω υπηρεσίας.«Η πράξη αυτή έχει εκδοθεί από όργανο διοίκησης του Οργανισμού Λιμένα που λειτουργεί με τη μορφή ανώνυμης εταιρείας, κατ’ ενάσκηση όμως δημόσιας εξουσίας και για την εξυπηρέτηση δημόσιου σκοπού που συνίσταται στην ορθολογική οργάνωση των λιμενικών υπηρεσιών χάριν της αποτελεσματικής χρήσης και λειτουργίας του διευρωπαϊκού δικτύου μεταφορών και της εσωτερικής αγοράς, με κριτήρια αναγόμενα στην ασφάλεια, την προστασία και την περιβαλλοντική βιωσιμότητα της παροχής των υπηρεσιών αυτών (πρβ. Σ.τ.Ε. 2392/2020, 2080/2018, 1457/2018, 99/2002) και, επομένως, έχει κανονιστικό χαρακτήρα». Η προσβαλλόμενη κανονιστική πράξη θέτει αυτοτελώς το ρυθμιστικό πλαίσιο για την παροχή των υπηρεσιών και δεν εντάσσεται στη διαδικασία του διαγωνισμού που ακολουθεί για την επιλογή του παρόχου και τη σύναψη της οικείας σύμβασης μεταξύ του Οργανισμού Λιμένα και του παρόχου λιμενικής υπηρεσίας. Το Δικαστήριο διατυπώνει στο σημείο αυτό έναν ακριβή και περιεκτικό ορισμό της κανονιστικής διοικητικής πράξης, με ανάδειξη του τυπικού (ενάσκηση δημόσιας εξουσίας) και του λειτουργικού (εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος) κριτηρίου. Η συνδρομή του οργανικού κριτηρίου διασφαλίζεται μέσω του πλάσματος του νομικού προσώπου διφυούς χαρακτήρα, στο οποίο, πάντως, δεν αναφέρεται ρητά το Δικαστήριο. Η απόφαση θυμίζει την κλασική γαλλική νομολογία Monpeurt (CE 31 juillet 1942), Bouguen (CE 2 avril 1943) και Epoux Bertin (15 janvier 1968), στο πλαίσιο της οποίας το γαλλικό Conseil d’Etatδέχθηκε ότι οργανισμοί ιδιωτικού δικαίου επιφορτισμένοι με αποστολή δημόσιας υπηρεσίας υπό λειτουργική έννοια (είτε διοικητικού χαρακτήρα είτε βιομηχανικού και εμπορικού), όπως σωματεία που έχουν αναλάβει την οργάνωση της βιομηχανικής παραγωγής ή επαγγελματικές ενώσεις (ordres professionnels) εκδίδουν διοικητικές πράξεις, τόσο κανονιστικές (σε κάθε περίπτωση) όσο και ατομικές (εκτός αν πρόκειται για δημόσια υπηρεσία βιομηχανικού ή εμπορικού χαρακτήρα, η οποία εκδίδει μόνο κανονιστικές διοικητικές πράξεις. Βλ. απόφαση Epoux Bertin για την εταιρία Air France). Στο πλαίσιο της νομολογίας αυτής, η διοικητική φύση της πράξης αποσυνδέεται από τη φύση του εκδόντος οργάνου και συνδέεται με τις αρμοδιότητές του [αναλυτικά B. Plessix, Droit administratif général, LexisNexis2022, αρ. περ. 592, κυρίως δε Marceau Long/Prosper Weil/Guy Braibant/Pierre Delvolvé/Bruno Genevois, Les grandsarrêts de la jurisprudence administrative, Dalloz, 2023, 24^eédition].

4. Ζητήματα δημοσίευσης κανονιστικών πράξεων (δημοσίευση δι’ αναρτήσεως στο διαδίκτυο) – Ν. 4727/2020 και Ν. 3469/2006

6. Η απόφαση συστηματοποιεί τη σχέση, αφενός, της δημοσίευσης των κανονιστικών πράξεων, ως στοιχείου του υποστατού αυτών, και, αφετέρου, της ανάρτησης στο διαδίκτυο που επιβάλλεται για λόγους διαφάνειας της διοικητικής και γενικότερα της κρατικής δράσης. Εξετάζει, μάλιστα, τις σχετικές διατάξεις και υπό το πρίσμα των επιταγών του δικαίου της Ένωσης και της ΕΣΔΑ. Διευκρινίζει ρητώς ότι η ανάρτηση στο διαδίκτυο μπορεί να αποτελεί και πρόσφορο τρόπο δημοσίευσης μιας δημοσιευτέας πράξης, δηλαδή πράξης της οποίας η δημοσίευση απαιτείται από τον νόμο ως στοιχείο του υποστατού της.

7. Σύμφωνα με το άρθρο 75 του Ν. 4727/2020 «Ψηφιακή Διακυβέρνηση (Ενσωμάτωση στην Ελληνική Νομοθεσία της Οδηγίας (ΕΕ) 2016/2102 και της Οδηγίας (ΕΕ) 2019/1024) Ηλεκτρονικές Επικοινωνίες (Ενσωμάτωση στο Ελληνικό Δίκαιο της Οδηγίας (ΕΕ) 2018/1972) και άλλες διατάξεις» (Α΄ 184), αντικείμενο του κεφαλαίου IA΄ του νόμου αυτού με τον τίτλο «ΨΗΦΙΑΚΗ ΔΙΑΦΑΝΕΙΑ – ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ ΔΙΑΥΓΕΙΑ» είναι η ρύθμιση της υποχρέωσης ανάρτησης στο Διαδίκτυο των νόμων, των προεδρικών διαταγμάτων και των πράξεων που εκδίδουν τα αναφερόμενα στο άρθρο 76 του ίδιου νόμου πρόσωπα και όργανα, καθώς και των προϋποθέσεων και διαδικασιών για τη διασφάλιση ευρύτατης δημοσιότητας των πράξεων αυτών. Στην παρ. 1 του άρθρου 76 του ανωτέρω νόμου ορίζεται ότι οι ρυθμίσεις του κεφαλαίου αυτού εφαρμόζονται, μεταξύ άλλων, σε αποφάσεις και πράξεις που εκδίδουν τα όργανα διοίκησης ΝΠΔΔ και τα όργανα διοίκησης φορέων του ευρύτερου δημόσιου τομέα στις περιπτώσεις που αναφέρονται στο παρόν κεφάλαιο, κατά δε την παρ. 2 περίπτ. α) του άρθρου 76, ως φορείς του ευρύτερου δημόσιου τομέα νοούνται τα ΝΠΙΔ που ανήκουν στο κράτος ή επιχορηγούνται τακτικώς από κρατικούς πόρους κατά πενήντα τοις εκατό (50%) [υποπερίπτ. αα περ. α παρ. 2 άρθρου 76] και οι δημόσιες επιχειρήσεις και οργανισμοί που προβλέπονται στο άρθρο 1 του Ν. 3429/2005 [υποπερίπτ. αβ περ. α παρ. 2 άρθρου 76]. Περαιτέρω, στην παρ. 3 του άρθρου 76 ορίζεται ότι στο διαδίκτυο αναρτώνται, μεταξύ άλλων, α) νόμοι που εκδίδονται και δημοσιεύονται κατά το Σύνταγμα, β) πράξεις νομοθετικού περιεχομένου της παρ. 1 του άρθρου 44 του Συντάγματος, γ) τα προεδρικά διατάγματα, δ) λοιπές πράξεις κανονιστικού χαρακτήρα, με εξαίρεση τις κανονιστικές πράξεις που αφορούν την οργάνωση, διάρθρωση, σύνθεση, διάταξη τον εφοδιασμό και τον εξοπλισμό των Ενόπλων Δυνάμεων. Κατά την παρ. 4 άρθρου 76, από την υποχρέωση πρωτογενούς ανάρτησης εξαιρούνται τα έγγραφα και τα στοιχεία των δημοσίων συμβάσεων που καταχωρίζονται υποχρεωτικά στο ΚΗΜΔΗΣ του άρθρου 11 του ν. 4013/2011 (Α΄ 204), που λειτουργεί παραγωγικά στη Γενική Γραμματεία Πληροφοριακών Συστημάτων Δημόσιας Διοίκησης. Περαιτέρω, κατά την παρ. 1 του άρθρου 77 του Ν. 4727/2020, «Οι πράξεις που αναφέρονται στο άρθρο 76 αναρτώνται αμελλητί στο Διαδίκτυο με μέριμνα του οργάνου που τις εξέδωσε. … Οι πράξεις των οργάνων διοίκησης των Ν.Π.Δ.Δ., των οργάνων διοίκησης του ευρύτερου δημόσιου τομέα … αναρτώνται στους κατά περίπτωση οικείους δικτυακούς τόπους που αυτά διατηρούν». Σύμφωνα δε με το άρθρο 78 του Ν. 4727/2020, «1. Οι πράξεις που αναφέρονται στο άρθρο 76, όταν είναι κατά νόμο δημοσιευτέες στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, ισχύουν από τη δημοσίευσή τους, εκτός αν ορίζεται διαφορετικά. 2. Με εξαίρεση τις πράξεις της παρ. 1, οι λοιπές πράξεις του άρθρου 76 αναρτώνται στο διαδίκτυο κατά τα οριζόμενα στο παρόν Κεφάλαιο και ισχύουν από την ανάρτησή τους στον δικτυακό τόπο «Διαύγεια». 3. Οι ρυθμίσεις της παρ. 2 δεν θίγουν τις σχετικές δικονομικές ρυθμίσεις ως προς την άσκηση ενδίκων μέσων και βοηθημάτων ούτε τις ρυθμίσεις που ισχύουν για τις διοικητικές προσφυγές. 4. … ». Εξάλλου, ο Ν. 3469/2006 «Εθνικό Τυπογραφείο, Εφημερίς της Κυβερνήσεως και λοιπές διατάξεις» (Α΄ 131), στο άρθρο 5 παρ. 2 περ. θ ορίζει ότι στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως δημοσιεύονται «οι κανονιστικού χαρακτήρα πράξεις του Πρωθυπουργού, του Υπουργικού Συμβουλίου, των Υπουργών, καθώς και οποιουδήποτε άλλου οργάνου της Διοίκησης, με την επιφύλαξη των ειδικών διατάξεων του άρθρου 8 του νόμου αυτού και εφόσον η κείμενη νομοθεσία δεν προβλέπει άλλον ειδικότερο τρόπο δημοσίευσης», στο δε άρθρο 7 παρ. 7 περ. α ορίζει ότι στο τεύχος Καταχώρισης Πράξεων και Στοιχείων Λοιπών Φορέων Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα [(ΠΡΑ.Δ.Ι.Τ.) άρθρο 6 παρ. 1 περ. στ του ν. 3469/2006] δημοσιεύονται σε περίληψη «οι πράξεις και τα στοιχεία … δημοσίων επιχειρήσεων και οργανισμών που λειτουργούν με μορφή ιδιωτικού δικαίου, η δημοσίευση των οποίων στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως προβλέπεται από την κείμενη νομοθεσία».

8. Το Δικαστήριο υπενθυμίζει την πάγια νομολογία του, κατά την οποία, από τις διατάξεις των άρθρων 42 παρ. 1 και 35 παρ. 1 του Συντάγματος επιβάλλεται η πλήρης δημοσίευση όχι μόνον των τυπικών νόμων αλλά και όλων των κανονιστικών διοικητικών πράξεων, ως συστατικό στοιχείο του κύρους τους (ΣτΕ 1096/2023 7μ., 13/2022 7μ., 1611/2021, Ολ 1362/2021). Περαιτέρω, από τον συνδυασμό των γενικής φύσεως διατάξεων των νόμων 4727/2020 για την Ψηφιακή Διακυβέρνηση και 3469/2006 για την Εφημερίδα της Κυβερνήσεως συνάγεται ότι επιβάλλεται η υποχρέωση ανάρτησης στο διαδίκτυο των κανονιστικών πράξεων των οργάνων διοίκησης των δημοσίων επιχειρήσεων και οργανισμών που λειτουργούν με τη μορφή ΝΠΙΔ, οι πράξεις δε αυτές ισχύουν από την ανάρτησή τους στο διαδίκτυο, ενώ υποχρέωση δημοσίευσης των πράξεων αυτών στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως επιβάλλεται μόνον όταν τούτο ορίζεται ειδικώς στον νόμο. Στην ειδική νομοθεσία περί διαχείρισης λιμένων [άρθρα 108-132 του Ν. 4389/2016 (Α΄ 94), 85 επ. του Ν. 4504/2017 (Α΄ 29) και 21 του Ν. 2932/ 2001] δεν υπάρχει πρόβλεψη περί υποχρεωτικής δημοσίευσης στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως των αποφάσεων του Δ.Σ. των Οργανισμών Λιμένων, οι οποίοι λειτουργούν ως ανώνυμες εταιρείες, ούτε περιέχονται διατάξεις περί άλλου τρόπου δημοσίευσης των αποφάσεων των οργάνων των Οργανισμών Λιμένων, με τις οποίες ρυθμίζονται τα θέματα διαχείρισης των λιμενικών υπηρεσιών. Περαιτέρω, στην παρ. 3 του άρθρου 6 του Κανονισμού (ΕΕ) 2017/352, κατ’ εφαρμογή του οποίου εκδόθηκε η προσβαλλόμενη πράξη, ορίζεται ότι «ο διαχειριστικός φορέας ή η αρμόδια αρχή δημοσιεύει την απόφαση για τον περιορισμό των παρόχων λιμενικών υπηρεσιών». Με τη διάταξη αυτή του Κανονισμού δεν επιβάλλεται στα κράτη μέλη κάποιος ιδιαίτερος τρόπος δημοσιότητας των ανωτέρω πράξεων, απαιτείται όμως η προβλεπόμενη στην εθνική νομοθεσία διαδικασία δημοσιότητας να μην παραβιάζει τις ενωσιακές αρχές της ασφάλειας δικαίου, της ισοδυναμίας και της αποτελεσματικότητας, εναπόκειται δε στο εθνικό δικαστήριο να κρίνει αν οι αρχές αυτές έχουν τηρηθεί σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση. Ειδικότερα, κατά τη σχετική νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ) τα κράτη μέλη πρέπει να εκπληρώνουν τις υποχρεώσεις τους που απορρέουν από το ενωσιακό δίκαιο κατά τρόπο που συνεπάγεται αναμφισβήτητα δεσμευτικά αποτελέσματα και δεν αφήνει αβεβαιότητα στα ενδιαφερόμενα υποκείμενα δικαίου ως προς την έκταση των δικαιωμάτων και υποχρεώσεών τους. Το ΔΕΕ επισημαίνει ότι η αρχή της ασφάλειας δικαίου απαιτεί την προσήκουσα δημοσιότητα για τα εθνικά μέτρα που θεσπίζονται κατ’ εφαρμογή ενωσιακής ρύθμισης, δεν επιβάλλει όμως ιδιαίτερη μορφή δημοσιότητας, όπως είναι η δημοσίευση των μέτρων στην επίσημη εφημερίδα του οικείου κράτους μέλους, εφόσον πάντως διασφαλίζεται ότι τα πρόσωπα στα οποία αφορά το μέτρο πράγματι ενημερώνονται (απόφαση ΔΕΚ της 20.6.2002, C-313/99 Gerard Mulligan κ.λπ. ECLI:EU:C:2002:386). Οι αρμόδιες εθνικές αρχές οφείλουν να διασφαλίζουν ότι οι διαδικαστικοί όροι για την ενημέρωση των ενδιαφερομένων δεν είναι λιγότερο ευνοϊκοί από τους όρους που διέπουν παρεμφερείς περιπτώσεις εσωτερικού χαρακτήρα (αρχή της ισοδυναμίας) και ότι οι χρησιμοποιούμενοι δίαυλοι ενημέρωσης μπορούν ευλόγως να θεωρούνται πρόσφοροι για την πληροφόρηση των ενδιαφερομένων, ώστε να μην καθίσταται αδύνατη ή υπέρμετρα δυσχερής η άσκηση των παρεχόμενων σε αυτούς δικαιωμάτων (αρχή της αποτελεσματικότητας). Οι ίδιες αρχές πρέπει να τηρούνται και όσον αφορά την αφετηρία και τον υπολογισμό των προθεσμιών για την άσκηση ενδίκου βοηθήματος (απόφαση ΔΕΕ της 7.11.2019, C-280/18 Alain Flausch κ.λπ. κατά Υπουργού Περιβάλλοντος και Ενέργειας, ECLI:EU:C:2019:928. Βλ. τις αποφάσεις ΣτΕ 674/2018 και 1037/2022. Αναλυτικά για το θέμα Δ. Πυργάκης, Νομολογιακές εξελίξεις ως προς την προθεσμία της αιτήσεως ακυρώσεως, ΕφημΔΔ 2019, σ. 4489 επ.· Δ. Πυργάκης, Η προθεσμία, στο έργο Α. Ράντου/Ε. Πρεβεδούρου (επιμ.), Η Αίτηση Ακυρώσεως. Το κύριο ένδικο βοήθημα του Διοικητικού Δικονομικού Δικαίου, Νομική Βιβλιοθήκη, 2023, σ. 245 (257 επ.). Κατ’ ακολουθίαν, η ανάρτηση σε δικτυακό τόπο ως αποκλειστικός τρόπος δημοσιότητας των κανονιστικών πράξεων των οργάνων των Οργανισμών Λιμένων, με τις οποίες ρυθμίζεται η παροχή λιμενικών υπηρεσιών κατ’ εφαρμογή του Κανονισμού (ΕΕ) 2017/352, δεν προσκρούει στις επιβαλλόμενες από το ενωσιακό δίκαιο αρχές της ασφαλείας δικαίου, της ισοδυναμίας και της αποτελεσματικότητας, αφού η ανάρτηση αυτή προβλέπεται σαφώς στο εσωτερικό δίκαιο με τον Ν. 4727/2020 (άρθρα 75 επ.) ως τρόπος δημοσιότητας των κανονιστικών πράξεων των νομικών αυτών προσώπων, μνημονεύεται δε ρητώς στον ίδιο τον Κανονισμό (ΕΕ) 2017/352, ως πρόσφορος τρόπος δημοσίευσης των πράξεων με τις οποίες οι αρμόδιοι φορείς των κρατών μελών ρυθμίζουν την παροχή των λιμενικών υπηρεσιών [βλ. αιτιολογική σκέψη (21) στο προοίμιο του Κανονισμού όπου διαλαμβάνεται ότι δημοσιεύεται στο διαδίκτυο η «πρόθεση» του διαχειριστικού φορέα ή της αρμόδιας αρχής «να κινήσουν τη διαδικασία επιλογής για την παροχή λιμενικής υπηρεσίας»]. Επιπροσθέτως, η δημοσίευση κανονιστικής πράξης αποκλειστικά μέσω διαδικτύου συνιστά, κατ’ αρχήν, τρόπο δημοσιότητας συμβατό προς τις απαιτήσεις του άρθρου 6 παρ. 1 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (Ε.Σ.Δ.Α.) [βλ. απόφαση Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (Ε.Δ.Δ.Α.) 31.5.2021, Stiching Landgoed Steenbergen κ.ά. κατά Ολλανδίας, αίτηση με αριθ. 19732/17]. Δεδομένου δε ότι ο τρόπος αυτός δημοσιότητας εξασφαλίζει τη δυνατότητα ενημέρωσης των ενδιαφερομένων, το γεγονός της ανάρτησης στο διαδίκτυο αποτελεί την αφετηρία των προθεσμιών άσκησης των σχετικών ενδίκων βοηθημάτων κατά των παραπάνω κανονιστικών πράξεων.

9. Με άλλα λόγια, η δημοσίευση των κανονιστικών πράξεων των Οργανισμών Λιμένων, δηλαδή ΝΠΙΔ, η οποία αποτελεί στοιχείο του υποστατού τους, πραγματοποιείται με την ανάρτηση στο διαδίκτυο (ΔΙΑΥΓΕΙΑ). Ο εν λόγω τρόπος δημοσίευσης συνιστά τρόπο δημοσιότητας συμβατό προς τις απαιτήσεις τόσο του ενωσιακού δικαίου (εν προκειμένω του εφαρμοστέου κανονισμού 2017/352/ΕΕ) όσο και του άρθρου 6 παρ. 1 της ΕΣΔΑ, δηλαδή είναι πρόσφορος για την πληροφόρηση των ενδιαφερομένων, ώστε να μην καθίσταται αδύνατη ή υπέρμετρα δυσχερής η άσκηση των παρεχόμενων σε αυτούς δικαιωμάτων Επομένως, η ανάρτηση στο διαδίκτυο αποτελεί την αφετηρία των προθεσμιών άσκησης των σχετικών ενδίκων βοηθημάτων κατά των παραπάνω κανονιστικών πράξεων.