Η σύνθετη διοικητική ενέργεια
1. Η σύνθετη διοικητική ενέργεια ή πράξη είναι μια νομολογιακή κατασκευή γαλλικής έμπνευσης που επιτρέπει την παρέκκλιση από θεμελιώδεις αρχές του διοικητικού δικαίου –τεκμήριο νομιμότητας των ατομικών διοικητικών πράξεων και τον αποκλεισμό παρεμπίπτοντος ελέγχου– για την παροχή πληρέστερης έννομης προστασίας. Αποτελεί το αντικείμενο σταθερής και συνεπούς νομολογιακής πρακτικής του Συμβουλίου της Επικρατείας, χωρίς σημαντικές μεταστροφές και εξελίξεις, η οποία διατήρησε το πεδίο εφαρμογής της έννοιας αυτής εντός αυστηρών ορίων.
2. Ορισμό της σύνθετης διοικητικής ενέργειας περιέχει η απόφαση ΣτΕ 3619/1995 της Ολομέλειας, η οποία είναι διατυπωμένη με πρωτοφανή πληρότητα για δικαστική απόφαση. Κατά τη σκέψη 5 της απόφασης, δύο ή περισσότερες εκτελεστές πράξεις μπορούν να θεωρηθούν ότι συγκροτούν σύνθετη διοικητική ενέργεια, όταν εκδίδονται στο πλαίσιο της ίδιας νομοθεσίας, η οποία, περαιτέρω, προβλέπει τη διαδοχική έκδοση αυτών για την επίτευξη συγκεκριμένης ενέργειας που συντελείται με την έκδοση της τελικής πράξης. Στη διαδικασία της σύνθετης διοικητικής ενέργειας, οι προηγούμενες πράξεις αποβάλλουν την αυτοτέλειά τους, δηλαδή τον εκτελεστό χαρακτήρα τους, και ενσωματώνονται στην τελική. Δικονομική συνέπεια των ανωτέρω είναι ότι με την άσκηση της αίτησης ακύρωσης κατά της τελικής πράξης, της μόνης παραδεκτώς προσβαλλομένης, αφού οι προηγούμενες απέβαλαν με την έκδοσή της τον εκτελεστό χαρακτήρα τους, επιτρέπεται, κατ’απόκλιση από την αρχή του ανελέγκτου εκτελεστών πράξεων που διέφυγαν την ευθεία προσβολή, να προβληθούν πλημμέλειες των προηγούμενων πράξεων [Νόμος και Φύση 3/1996, σ. 201, με παρατηρήσεις Κ. Δρούγκα, σ. 206. Οι συνοπτικότεροι ορισμοί που απαντούν σε όλα τα εγχειρίδια του διοικητικού δικαίου τονίζουν τη δικονομική σημασία της έννοιας, δηλαδή τη δυνατότητα αμφισβήτησης της νομιμότητας ατομικής διοικητικής πράξης εκτός της προθεσμίας για την άσκηση αίτησης ακύρωσης, χωρίς να αναλύουν τα κριτήρια που διακρίνουν τη σύνθετη διοικητική ενέργεια από σειρές διαδοχικών πράξεων οι οποίες όμως δεν εμπίπτουν στην κατηγορία αυτή].
3. Χαρακτηριστικές περιπτώσεις σύνθετης διοικητικής ενέργειας στην πρόσφατη νομολογία του ΣτΕ είναι η διαδικασία σύναψης διοικητικής σύμβασης, η πλήρωση θέσεων καθηγητών (προηγουμένως μελών ΔΕΠ) των ΑΕΙ, η διαδικασία επιβολής κυρώσεων σε τηλεοπτικούς σταθμούς κατά το άρθρο 2 του Ν. 2328/1995, η οικοδομική άδεια που εκδίδεται κατόπιν έγκρισης της δευτεροβάθμιας Επιτροπής Πολεοδομικού και Αρχιτεκτονικού Ελέγχου (στο εξής: ΕΠΑΕ) [ΣτΕ 494/2013: «Η έκδοση οικοδομικής αδείας και αδείας κατεδαφίσεως ύστερα από έγκριση της ΕΠΑΕ και οι σχετικές εγκριτικές πράξεις της επιτροπής αυτής αποτελούν σύνθετη διοικητική ενέργεια, στην εκδιδόμενη δε τελικώς άδεια ενσωματώνεται και η αντίστοιχη εγκριτική πράξη της ΕΠΑΕ, η οποία στερείται πλέον εκτελεστότητας, ελεγχόμενη επ` ευκαιρία της προσβολής των αδειών που επακολουθούν. Συνεπώς, παραδεκτώς προσβάλλεται, εν προκειμένω, μόνο η …./19.11.2010 άδεια κατεδαφίσεως, όπως αναθεωρήθηκε ως προς τον χρόνο ισχύος της με την 689/15.7.2011 πράξη, στην άδεια δε αυτή έχει ενσωματωθεί η αναφερόμενη στη σκέψη 2 υπό στοιχείο (α) πράξη της οικείας ΕΠΑΕ, που αποτελεί κατά νόμον αναγκαία προϋπόθεση, σύμφωνα με όσα εκτίθενται ανωτέρω, για τη χορήγηση της αδείας κατεδαφίσεως. Τυχόν πλημμέλειες, όμως, της σχετικής εγκριτικής πράξεως της ΕΠΑΕ, η οποία απαραδέκτως προσβάλλεται αυτοτελώς, ερευνώνται κατά την εξέταση της νομιμότητας της ανωτέρω αδείας κατεδαφίσεως (ΣτΕ 3926/2008). Αντίθετα, οι πράξεις περί μη χαρακτηρισμού ως μνημείων κτιρίων δισκογραφικής εταιρείας και άδειας κατεδάφισης αυτών αποτελούν συναφείς πράξεις (ΣτΕ 3611/2007)], η διαγωνιστική διαδικασία για την πρόσληψη προσωπικού στον δημόσιο τομέα υπό τον έλεγχο της εφαρμογής των σχετικών διατάξεων από το ΑΣΕΠ (Ν. 2190/1994), καθώς και οι ειδικές διαδικασίες πρόσληψης δημοσίων λειτουργών και υπαλλήλων που εξαιρέθηκαν από το εισαγόμενο με τον Ν 2190/1994 σύστημα προσλήψεων, είτε διότι διέπονται από ειδικό συνταγματικό ή νομοθετικό καθεστώς, είτε διότι η φύση των καθηκόντων τους δεν συμβιβάζεται με το σύστημα του νόμου [ ΣτΕ Ολ 195/2013, 3185-87/2013], η διαδικασία πρόσληψης δικηγόρων με πάγια αντιμισθία από νομικά πρόσωπα του δημόσιου τομέα [ΣτΕ 353/2013]. Επίσης, στις διατάξεις των άρθρων 85 και 86 του Υπαλληλικού Κώδικα (ν. 3528/2007) προβλέπεται σύνθετη διοικητική ενέργεια, η οποία αποβλέπει στην επιλογή προϊσταμένων Γενικών Διευθύνσεων με τριετή θητεία. Η εν λόγω σύνθετη διοικητική ενέργεια αρχίζει με την απόφαση-προκήρυξη, με την οποία προσδιορίζονται οι κενές θέσεις Προϊσταμένων Γενικών Διευθύνσεων και καθορίζονται οι όροι και οι προϋποθέσεις συμμετοχής στη διαδικασία επιλογής, συνεχίζεται με την έκδοση της απόφασης του Ειδικού Υπηρεσιακού Συμβουλίου, με την οποία επιλέγεται ο υπάλληλος που καταλαμβάνει θέση Προϊσταμένου Γενικής Διεύθυνσης και ολοκληρώνεται με την απόφαση του οικείου οργάνου περί τοποθέτησης του επιλεγέντος ως Προϊσταμένου Γενικής Διεύθυνσης [559/2013]. Τέλος, η μεταφορά της έδρας Δήμου αποτελεί σύνθετη διοικητική ενέργεια, η οποία αποτελείται από την οικεία απόφαση του Δημοτικού Συμβουλίου και το προεδρικό διάταγμα, με το οποίο και ολοκληρώνεται [ΣτΕ 3400/2006]. Σύνθετη διοικητική ενέργεια αποτελεί και η ειδική διοικητική διαδικασία της κτηματογράφησης (ΣτΕ 805/2016, 1203/2017, σκ. 6).
4. Από τον ανωτέρω ορισμό και τα παραδείγματα προκύπτει ότι η σύνθετη διοικητική ενέργεια είναι λειτουργική έννοια, δηλαδή χαρακτηρίζεται από τον σκοπό της, από τη λειτουργία που επιτελεί, η οποία και μόνο της προσδίδει ενότητα. Δεδομένου όμως ότι η λειτουργία της συνεπάγεται παρέκκλιση από βασικές αρχές του διοικητικού δικαίου, επιβάλλεται η αναζήτηση των στοιχείων που την καθορίζουν ώστε να είναι δυνατή η οριοθέτηση του πεδίου εφαρμογής της. Πράγματι, σε ελάχιστες περιπτώσεις το επιδιωκόμενο από τον νόμο αποτέλεσμα επιτυγχάνεται με μία μόνο διοικητική πράξη και οι απλές διοικητικές πράξεις αποτελούν, κατά την εύστοχη διατύπωση του Γ. Αγγελίδη, φαινόμενο τόσο σπάνιο όσο και οι μονοκυτταρικοί οργανισμοί στη φύση. Η περιπλοκότητα της πραγματικότητας απαιτεί για τη μορφοποίησή της περίπλοκες ρυθμίσεις. Αυτό όμως δεν σημαίνει ότι όλες οι ενέργειες της Διοίκησης που περιλαμβάνουν πλείονες της μιας πράξεις εντάσσονται όλες στην κατηγορία της σύνθετης διοικητικής ενέργειας και υπάγονται στο εξαιρετικό δικονομικό καθεστώς της. Πριν από την εξέταση του καθεστώτος αυτού, που αποτελεί και τη ratio του θεσμού της σύνθετης διοικητικής ενέργειας (ΙΙ), είναι αναγκαία η οριοθέτηση της έννοιας (Ι).
Ι. Η οριοθέτηση της έννοιας
5. Για να χαρακτηρισθεί ως σύνθετη διοικητική ενέργεια, μια αλυσίδα πράξεων πρέπει να παρουσιάζει έναν ιδιαίτερο νομικό δεσμό, να συνιστά ενότητα με συγκεκριμένο σκοπό. Για την οριοθέτηση της έννοιας απαιτείται η διασάφηση του περιεχομένου της (Α), η οποία θα επιτρέψει τη διάκρισή της από άλλες ενέργειες, κυρίως δε τις συναφείς πράξεις, των οποίων τα στοιχεία δεν παρουσιάζουν την ίδια συνεκτικότητα (Β).
Α. Το περιεχόμενο της έννοιας
6. Δύο είναι οι βασικές προϋποθέσεις μιας σύνθετης διοικητικής ενέργειας: ένα τυπικό υπόστρωμα που αποτελείται από μια σειρά νομικών πράξεων (1) και μια ιδιαίτερη σχέση μεταξύ τους (2) που δικαιολογεί την ενιαία δικονομική μεταχείριση του συνόλου.
1.Τα συστατικά στοιχεία της έννοιας
7. Δεδομένου ότι πρόκειται για έννοια που επιτελεί δικονομική κυρίως λειτουργία, το περιεχόμενό της καθορίζεται κατ’ανάγκη και βάσει δικονομικών παραμέτρων. Εφόσον, δηλαδή, σκοπός του σχετικού μορφώματος είναι ο δικαστικός έλεγχος διοικητικών πράξεων μετά την προθεσμία της κατ’αυτών αίτησης ακύρωσης, η σύνθετη διοικητική ενέργεια πρέπει να περιλαμβάνει δύο τουλάχιστον εκτελεστές διοικητικές πράξεις. Δεν αποτελούν, επομένως, σύνθετη διοικητική ενέργεια οι πράξεις που εκδίδονται κατόπιν πρότασης ή γνώμης (άρθρο 20 του ΚΔΔιαδ). Πέραν του ελαχίστου αυτού περιεχομένου, στα πλαίσια της σύνθετης διοικητικής ενέργειας πραγματοποιούνται υλικές ενέργειες και εκδίδονται προπαρασκευαστικές πράξεις που δεν έχουν εκτελεστό χαρακτήρα, πλην όμως οι πλημμέλειές τους επηρεάζουν τη νομιμότητα των εκτελεστών πράξεων με τις οποίες συνδέονται [ΣτΕ 3136, 3412/2003] οπότε αποτελούν και αυτές στοιχεία της σύνθετης διοικητικής ενέργειας [Γ. Παπαχατζή, Σύστημα του ισχύοντος στην Ελλάδα Διοικητικού Δικαίου, Αθήναι, 1983, σ. 898].
2. Η μεταξύ των πλειόνων εκτελεστών πράξεων σχέση
8. Ο δεσμός μεταξύ των πράξεων που συγκροτούν τη σύνθετη διοικητική ενέργεια είναι τελολογικός: πρόκειται για πράξεις «ων η συνδρομή τυγχάνει νόμω απαραίτητος δια την επέλευσιν του σκοπουμένου αποτελέσματος» [ΣτΕ 2718/1975, ΤοΣ 1975, σ. 339] το οποίο συντελείται με την έκδοση της τελικής πράξης [ΣτΕ Ολ 3619/1995]. Ακριβέστερα, μια σειρά εκτελεστών διοικητικών πράξεων συνιστά σύνθετη διοικητική ενέργεια, όταν οι προηγούμενες πράξεις εκδόθηκαν ειδικά για να καταστήσουν δυνατή την έκδοση της τελικής πράξης, η οποία είναι αναγκαία για να παραγάγουν όλες αυτές τα έννομα αποτελέσματά τους, οπότε και αποτελεί την κυρίαρχη πράξη της όλης διαδικασίας. Η πράξη δηλαδή που εκδίδεται στο τέλος της αλυσίδας δημιουργεί μια νομική πραγματικότητα λόγω της συνδρομής και μόνο της προηγούμενης υποχρεωτικής διαδικασίας, ενώ η ενδιάμεση ή οι ενδιάμεσες πράξεις δεν μπορούν να παραγάγουν το σύνολο των εννόμων συνεπειών τους, ή ορθότερα, να τροποποιήσουν οριστικά την νομική κατάσταση του αποδέκτη παρά μέσω της έκδοσης της τελικής πράξης που τους προσδίδει την πλήρη νομική τους υπόσταση. Πρόκειται, με άλλα λόγια, για πράξεις που δεν πραγματώνουν οι ίδιες τον σκοπό τους. Μολονότι είναι λογικώς ανεξάρτητες μεταξύ τους και συχνά ετερόκλητες, συνδέονται με έναν αδιάρρηκτο ουσιαστικό δεσμό, όχι μόνον υπό την έννοια της χρονικής αλληλουχίας, αλλά υπό την έννοια κυρίως ότι η προηγούμενη απόφαση δεν μπορεί να καταλήξει παρά στην επόμενη, δεν μπορεί να έχει ως συνέπεια, παρά την επόμενη. Πράγματι, η τεχνική αξιολόγηση προσφορών σε διαγωνισμό δεν αποτελεί αυτοσκοπό: η σχετική πράξη εκδίδεται ειδικά για να επιτρέψει την κατακύρωση του διαγωνισμού και τη σύναψη της σύμβασης. Ομοίως, η πράξη συγκρότησης της ειδικής επιτροπής επιλογής ή εξέλιξης (άρθρο 19 του Ν. 4009/2011) από τη Γενική Συνέλευση Τμήματος ή Σχολής ΑΕΙ εκδίδεται αποκλειστικά για να καταστήσει δυνατή την έκδοση της πράξης του πρύτανη περί διορισμού του εκλεγέντος ή εξελιχθέντος καθηγητή ΑΕΙ στον οποίο απέβλεπαν όλες οι προηγούμενες πράξεις της σχετικής διαδικασίας. Εύστοχα, επομένως, η γαλλική θεωρία συνοψίζει τα ανωτέρω στη σχέση ειδικότητας ή αποκλειστικότητας που συνδέει τις πράξεις της σύνθετης διοικητικής ενέργειας [H. Charles, Actes rattachables et actes détachables en droit administratif français (Contribution à une théorie de l’opération administrative), LGDJ 1968, σ. 14].
9. Η σχέση αποκλειστικότητας δεν σημαίνει και υποχρέωση του αρμοδίου διοικητικού οργάνου να προβεί στην έκδοση της τελικής πράξης, δεν μετατρέπει δηλαδή τη διακριτική ευχέρεια της Διοίκησης σε δέσμια αρμοδιότητα όσον αφορά την έκδοση της τελικής πράξης, αλλά έχει την έννοια ότι η έκδοση της αρχικής πράξης μπορεί να έχει ως συνέπεια την έκδοση της τελικής και μόνο πράξης που θα ρυθμίσει συγκεκριμένο θέμα, χωρίς φυσικά να προδικάζει και το ακριβές περιεχόμενο της ρύθμισης, πχ τον υποψήφιο για τη θέση καθηγητή ΑΕΙ που θα διοριστεί ή τον διαγωνιζόμενο στον οποίο θα κατακυρωθεί ο διαγωνισμός. Είναι όμως δυνατόν να ματαιωθεί η ολοκλήρωση της σύνθετης διοικητικής ενέργειας, εάν το αρμόδιο όργανο κρίνει αιτιολογημένα ότι ο σχετικός διαγωνισμός δεν εξυπηρετεί πλέον το δημόσιο συμφέρον. Ωστόσο, κατά παγία νομολογία του ΣτΕ, συντελείται παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας στην περίπτωση σύνθετης διοικητικής ενέργειας, όταν το διοικητικό όργανο δεν εκδίδει την επόμενη πράξη που οφείλει να εκδώσει σύμφωνα με τις σχετικές διατάξεις εντός της αποκλειστικής προθεσμίας που αυτές τάσσουν. Ομοίως, οι αρχές της χρηστής και εύρυθμης διοίκησης επιβάλλουν στη Διοίκηση, εφόσον εκδηλώθηκε η χρήση της διακριτικής ευχέρειας εκ μέρους της με την έναρξη της σύνθετης διοικητικής ενέργειας, να ολοκληρώσει τη σχετική διαδικασία σε περίπτωση ακύρωσης ενδιάμεσης πράξης ενόψει και των λόγων για τους οποίους απαγγέλθηκε η ακύρωση. Επομενως, με την έναρξη της σύνθετης διοικητικής ενέργειας, η διακριτική ευχέρεια της Διοίκησης περιορίζεται, όχι όσον αφορά το περιεχόμενο των πράξεων, αλλά ως προς το καθήκον προς ενέργεια.
10. Ο τελολογικός σύνδεσμος, δηλαδή ο κοινός σκοπός των πράξεων που συγκροτούν τη σύνθετη διοικητική ενέργεια πρέπει, κατά ρητή νομολογιακή επιταγή, να προκύπτει από την ίδια τη νομοθεσία στην οποία αυτές στηρίζονται. Με την επιβολή της προϋπόθεσης αυτής, η απόφαση ΣτΕ Ολ 3619/2005 έθεσε τέρμα σε προηγούμενες νομολογιακές παλινδρομήσεις. Απαιτώντας την έκδοση των πράξεων της σύνθετης διοικητικής ενέργειας «στα πλαίσια της ίδιας νομοθεσίας», η νομολογία δεν εννοεί ότι οι πράξεις πρέπει να ερείδονται στο ίδιο νομοθετικό ή κανονιστικό κείμενο, αλλά ότι τα νομικά τους ερείσματα, έστω και αν πρέπει να αναζητηθούν σε διαφορετικε΄ς διατάξεις, εξυπηρετούν τον ίδιο σκοπό.
11. Από τον τελολογικό δεσμό των πράξεων που συγκροτούν τη σύνθετη διοικητική ενέργεια συνάγεται και η προϋπόθεση χρονικής εγγύτητας μεταξύ τους ως προς την οποία ψήγματα μόνον απαντούν στη νομολογία. Έτσι, το Συμβούλιο της Επικρατείας αναφέρεται στην επιτασσόμενη από τον νόμο ταχεία περάτωση της διαδικασίας εκλογής και εξέλιξης καθηγητών ΑΕΙ, πράγμα που συνεπάγεται την υποχρέωση των αρμοδίων οργάνων να τηρούν τις αποκλειστικές προθεσμίες για τη διενέργεια των σχετικών πράξεων. Ακόμη όμως και όταν ο νόμος δεν τάσσει τέτοιες προθεσμίες, τη συντομία του χρόνου του μεσολαβούντος από βήματος εις βήμα επιβάλλουν τα ίδια τα πράγματα, ιδίως η ανάγκη διατήρησης των ίδιων συνθηκών καθόλη τη διάρκεια της διαδικασίας.
12. Παρά την ουσιαστική αλληλεξάρτηση μεταξύ των πράξεων που συγκροτούν τη σύνθετη διοικητική ενέργεια, από τυπική και οργανική άποψη οι πράξεις αυτές διατηρούν την αυτοτέλειά τους και τη νομική τους βιωσιμότητα. Πράγματι, δεν χρειάζεται να εκδοθούν ούτε από το ίδιο όργανο ούτε κατά την ίδια διαδικασία, ενώ αποκτούν τυπική ισχύ έστω και αν δεν επακολουθήσει η έκδοση των υπολοίπων πράξεων που απαρτίζουν τη σύνθετη διοικητική ενέργεια. Έτσι, ακόμη και χωρίς την αλυσίδα των πράξεων που θα κατέληγε στον διορισμό του νέου καθηγητή ΑΕΙ, η απόφαση της Γενικής Συνέλευσης περί συγκρότησης επταμελούς επιτροπής επιλογής ή εξέλιξης διατηρεί την ισχύ της μέχρις ότου περιπέσει σε αχρησία, στερούμενη βεβαίως πρακτικού ενδιαφέροντος. Κάθε πράξη δηλαδή αποτελεί μια εννοιολογική ενότητα, δεδομένου ότι μόνο σε συνάρτηση με τη σημασία που αυτή εκφράζει μπορεί να εκδοθεί η επόμενη πράξη.
Β. Διάκριση από τις συναφείς πράξεις που υπάγονται σε διαφορετικό δικονομικό καθεστώς
13. Παρά το γεγονός ότι συχνά, για την επίτευξη του εκάστοτε επιδιωκομένου από τον νόμο σκοπού δεν αρκεί μια πράξη αλλά απαιτείται σωρεία πράξεων που οπωσδήποτε συνδέονται μεταξύ τους εφόσον όλες τείνουν στην επίτευξη του τελικού αποτελέσματος, ο δεσμός μεταξύ τους δεν είναι αρκούντως ισχυρός ώστε να γίνει λόγος για σύνθετη διοικητική ενέργεια που δικαιολογεί την ιδιαίτερη δικονομική μεταχείριση που επιφυλάσσεται στην κατασκευή αυτή. Η βασική κατηγορία που δημιουργεί προβλήματα οριοθέτησης είναι αυτή των συναφών πράξεων.
- Προϋποθέσεις της συνάφειας
14. Η έννοια της συνάφειας εισήχθη στο θετικό δίκαιο για τη ρύθμιση δικονομικών ζητημάτων, καθόσον αποτελεί κριτήριο για την ταυτόχρονη προσβολή δύο ή περισσοτέρων πράξεων με το ίδιο δικόγραφο και, συνακολούθως, τη συνεκδίκαση και την έκδοση κοινής δικαστικής απόφασης. Η εν λόγω συνύπαρξη περισσοτέρων πράξεων στην ίδια ένδικη διαφορά στηρίζεται σε μια λογική ερμηνεία του περιεχομένου των πράξεων, η οποία επιτρέπει τη σύνδεσή τους προκειμένου να κριθούν από κοινού. Για να γίνει αυτό, οι πράξεις πρέπει να παρουσιάζουν κάποιο συνδετικό στοιχείο. Συναφείς είναι οι πράξεις όταν η μια εκδόθηκε κατ’εφαρμογή προγενέστερης και επομένως στηρίζεται σ’αυτήν [ΣτΕ 2292/2007, 2087/2003], ή με άλλη διατύπωση, η μια αποτελεί προϋπόθεση για την έκδοση της άλλης [ΣτΕ 2518/2009, 3858/2007], οπότε η νομιμότητα της μιας εξαρτάται κατ’ανάγκη από τη νομιμότητα της άλλης. Επίσης συναφείς θεωρούνται και οι πράξεις που ερείδονται στην ίδια πραγματική και νομική βάση [ΣτΕ 1929/2010, 3691/2004]. Έτσι κρίθηκε ότι αποτελούν συναφείς πράξεις α) η απόφαση της Γενικής Συνέλευσης τμήματος ΑΕΙ με την οποία αποφασίστηκε η μετεγγραφή και κατάταξη σπουδαστών και φοιτητών ίση προς το 5% των εισακτέων στο τμήμα, β) η απόφαση του ΔΣ του ιδίου τμήματος κατά το μέρος που απορρίφθηκε αίτημα του αιτούντος να μετεγγραφεί στο τμήμα αυτό και γ) η απόφαση του ΔΣ του ιδίου τμήματος με την οποία, αφού επανεξετάσθηκαν όλες οι αιτήσεις μετεγγραφής που είχαν υποβληθεί, αποφασίσθηκε, καθ’υπέρβαση του αρχικού αριθμού μετεγγραφή και άλλων φοιτητών, κατά το μέρος που με αυτή απορρίφθηκε το ανωτέρω αίτημα του αιτούντος. Ομοίως, η απόφαση του Νομάρχη περί εντετοπισμένης τροποποίησης ρυμοτομικού σχεδίου και η σχετική οικοδομική άδεια σε Ο.Τ. βάσει της ανωτέρω τροποποίησης [ΣτΕ 1357/2010]. Αντιθέτως, πράξεις που εκδίδονται βάσει διαφορετικών διατάξεων, από διαφορετικά όργανα και κατά διαφορετική διαδικασία, δεν είναι συναφείς [Το πρακτικό του Α.Σ. του Πυροσβεστικού Σώματος με το οποίο επελέγη έτερος σε θέση υπαρχηγού του σώματος κατά παράλειψη του αιτούντος και η απόφαση του ιδίου οργάνου με την οποία ο αιτών τιμωρήθηκε για πειθαρχικό παράπτωμα δεν είναι συναφείς πράξεις, διότι κάθε μία εξ αυτών στηρίζεται σε διαφορετικές διατάξεις και ρυθμίζει αυτοτελώς διαφορετικό θέμα της υπηρεσιακής κατάστασης του αιτούντος (ΣτΕ 2734/1989)].
15. Κατά το άρθρο 17 του ΠΔ 18/1989, «η αόριστη μνεία στο δικόγραφο ως συμπροσβαλλόμενης και κάθε συναφούς πράξης ή απόφασης δεν υποχρεώνει το Δικαστήριο να ερευνήσει από την άποψη αυτή την υπόθεση», πράγμα που σημαίνει ότι, με το δικόγραφο της αίτησης ακύρωσης, πρέπει να γίνεται σαφής προσδιορισμός των προσβαλλομένων πράξεων. Το Δικαστήριο, πάντως, μπορεί να διευρύνει οίκοθεν το αντικείμενο της δίκης θεωρώντας συμπροσβαλλόμενες και μη ρητώς προσβαλλόμενες πράξεις, εφόσον αυτές είναι συναφείς με τις ευθέως προσβαλλόμενες [ΣτΕ 1086/1988] και υπό την περαιτέρω προϋπόθεση ότι η αίτηση ακύρωσης ασκείται κατ’αρχήν παραδεκτώς, υπό την έννοια ότι με αυτή προσβάλλεται ευθέως τουλάχιστον μια εκτελεστή πράξη [ΣτΕ 2632/2006] . Οι πράξεις αυτές, ρητές ή σιωπηρές [ΣτΕ 3984/2008, 1190/2006], είναι, κατά κανόνα, μεταγενέστερες των ρητώς προσβαλλομένων [ΣτΕ 4148/2009, 2892/2009, 2783/2007]. Πάντως, το Συμβούλιο της Επικρατείας μπορεί να θεωρήσει ως συμπροσβαλλόμενη, καθ’ερμηνεία του δικογράφου της αίτησης ακύρωσης, και προγενέστερη χρονικώς πράξη, εφόσον ναι μεν αυτή δεν προσβάλλεται ρητώς, πλην όμως προβάλλονται κατ’αυτής λόγοι ακύρωσης [ΣτΕ 4221/2010, 655/2007, 500/2007]. Η καθ’ερμηνεία του δικογράφου διεύρυνση του αντικειμένου της δίκης με τον δικαστικό έλεγχο χρονικώς προγενέστερων πράξεων υπόκειται στους περιορισμούς που απορρέουν από το τεκμήριο νομιμότητας των διοικητικών πράξεων. Επομένως, εφόσον έχει παρέλθει η κατ’άρθρο 46 του ΠΔ 18/1989 προθεσμία ευθείας προσβολής διοικητικής πράξης, η προβολή λόγων που αφορούν στη δική της νομιμότητα προβάλλονται απαραδέκτως, εφόσον άγουν σε παρεμπίπτοντα έλεγχο διοικητικής πράξης, η οποία έχει διαφύγει του ευθέως ακυρωτικού ελέγχου [ΣτΕ 3940/2008, 379/2007, πρβλ. ΣτΕ 3588/2007]. Στην περίπτωση κατά την οποία κριθεί βάσιμος κάποιος λόγος ακύρωσης που αφορά τη νομιμότητα της ρητώς προσβαλλόμενης πράξης, μαζί με αυτήν ακυρώνονται και οι μεταγενέστερες πράξεις, ανεξαρτήτως του αν κατ’αυτών δεν προβάλλονται αυτοτελείς λόγοι ακύρωσης, τούτο δε ως αυτονόητη συνέπεια της αυτεπάγγελτης διεύρυνσης του αντικειμένου της δίκης. Στην περίπτωση, όμως, κατά την οποία ο αιτών προσβάλλει ευθέως περισσότερες συναφέίς μεταξύ τους πράξεις, προβάλλοντας λόγους ακύρωσης μόνο κατά της χρονικά προγενέστερης, απόρριψη των λόγων αυτών άγει στην απόρριψη της αίτησης ακύρωσης και ως προς τις λοιπές πράξεις, εφόσον ο αιτών δεν έχει προβάλει κατ’αυτών αυτοτελείς λόγους ακύρωσης [ΣτΕ 3845/2007]. Το ίδιο ισχύει και στην περίπτωση που η χρονικώς προηγούμενη πράξη προσβάλλεται απαραδέκτως [ΣτΕ 1357/2010, 3945/2008]. Αντιστρόφως, εάν λόγοι ακύρωσης προβάλλονται μόνο κατά της καθ’ερμηνεία του δικογράφου συμπροσβαλλόμενης πράξης και όχι κατά της ρητώς προσβαλλόμενης προγενέστερης, η αίτηση ακύρωσης είναι απορριπτέα ως προς την τελευταία [ΣτΕ 2294/2008]. Σε περίπτωση έλλειψης συνάφειας διατάσσεται ο χωρισμός του δικογράφου.
16. Από την περίπτωση της προσβολής με το ίδιο δικόγραφο περισσότερων διοικητικών πράξεων λόγω συναφείας, πρέπει να διακρίνεται η συνεκδίκαση περισσοτέρων αιτήσεων ακύρωσης λόγω συνάφειας [ΣτΕ 444, 2653/2010]. Στην περίπτωση αυτή οι προσβαλλόμενες πράξεις δεν είναι απαραιτήτως συναφείς μεταξύ τους, αλλά συνδέονται διότι αφορούν πχ το ίδιο αντικείμενο [ΣτΕ 1877, 1878/2010] . ή πρόκειται για πράξεις επιβολής κυρώσεων για αυτοτελείς παραβάσεις της ίδιας νομοθεσίας [ΣτΕ 416/2009]. Επίσης, συναφείς είναι οι υποθέσεις όταν προσβάλλεται η ίδια διοικητική πράξη από διάφορους αιτούντες με χωριστές αιτήσεις ακύρωσης [ΣτΕ 3536/2009].
2. Σχέση συναφών πράξεων και σύνθετης διοικητικής ενέργειας
17. Από τα ανωτέρω συνάγεται ότι στα πλαίσια αυστηρής δογματικής ανάλυσης και λαμβανομένων υπόψη των σκοπών της έννοιας, η συνάφεια προϋποθέτει σχέση αιτιότητας μεταξύ των συμπροσβαλλομένων πράξεων, υπό την έννοια ότι η νομική λύση ως προς τη μία εξαρτάται από τη νομική λύση ως προς την άλλη, ότι η ακύρωση της μιας συνεπάγεται αναγκαίως την ακύρωση και της άλλης. Ωστόσο, ο δεσμός μεταξύ συναφώς πράξεων είναι σαφώς πιο χαλαρός από τον δεσμό των πράξεων μιας σύνθετης διοικητικής ενέργειας. Συχνά, μάλιστα, ο χαρακτηρισμός αποδίδεται για λόγους δικονομικής σκοπιμότητας, που αφορούν την ταχύτερη και αποτελεσματικότερη απονομή της δικαιοσύνης, έστω και αν οι υποθέσεις θα μπορούσαν να κριθούν χωριστά, χωρίς οι κατ’ιδίαν λύσεις να είναι κατ’ανάγκη ασυμβίβαστες μεταξύ τους. Η ανάγκη σύγκλισης και λόγοι δικονομικού ρεαλισμού επιβάλλουν τη συνεκδίκαση, χωρίς, όμως, οι πράξεις να παρουσιάζουν, από πλευράς περιεχομένου, επαρκή σύνδεσμο μεταξύ τους.
18. Είναι χαρακτηριστικό ότι η νομολογία, με τη μεταστροφή που σηματοδότησε η απόφαση της Ολομέλειας ΣτΕ Ολ 3619/1995, χαρακτήρισε τη σύνθετη διοικητική ενέργεια της περιβαλλοντικής αδειοδότησης (τελική πράξη ή έγκριση περιβαλλοντικών όρων άσκησης ορισμένης δραστηριότητας) και τη διοικητική άδεια για την άσκηση κάποιας δραστηριότητας ως συναφείς πράξεις, ενώ μέχρι τότε συγκροτούσαν σύνθετη διοικητική ενέργεια που ολοκληρωνόταν με την έκδοση της άδειας στην οποία ενσωματώνονταν οι πράξεις της περιβαλλοντικής αδειοδότησης (προέγκριση χωροθέτησης και έγκριση περιοβαλλοντικών όρων).
ΙΙ. Το δικονομικό καθεστώς της σύνθετης διοικητικής ενέργειας
19. Η σύνθετη διοικητική ενέργεια αποσκοπεί στην παροχή της δυνατότητας εκπρόθεσμης δικαστικής προσβολής ατομικής διοικητικής πράξης με την επίκληση των νομικών πλημμελειών της στα πλαίσια αίτησης ακύρωσης κατά άλλης πράξης, η οποία εντάσσεται στην ίδια σύνθετη ενέργεια, την οποία και ολοκληρώνει. Το
πρακτικό ενδιαφέρον του νομολογιακού μορφώματος έγκειται δηλαδή στη δυνατότητα παρεμπίπτοντος δικαστικού ελέγχου της νομιμότητας ατομικής διοικητικής πράξης κατά παρέκκλιση απότ το τεκμήριο νομιμότητας. προς τούτο απαιτείται η ενιαία δικονομική αντιμετώπιση του συνολου της σύνθετης διοικητικής ενέργειας (Α). Σε ορισμένες περιπτώσεις, πάντως, λόγοι ασφάλειας του δικαίου και ταχείας διευθέτησης των εκκρεμοτήτων σχετικά με τη νομιμότητα της διαδικασίας επιβάλλουν τη συσταλτική ερμηνεία της παρέκκλισης και την επιστροφή στον κανόνα της χωριστής προσβολής των κατ’ιδίαν πράξεων, με περαιτέρω συνέπεια την τήρηση των δικονομικών προθεσμιών σε σχέση με κάθε ενδιάμεση πράξη (Β).
Α. Ο κανόνας: η ενιαία δικονομική αντιμετώπιση του συνόλου
20. Η σύνθετη διοικητική ενέργεια αντιμετωπίζεται ως ενιαία πράξη όσον αφορά το αντικείμενο του ενδίκου βοηθήματος της αίτησης ακύρωσης (1), την αρμοδιότητα του δικαστηρίου (2) και τις συνέπειες της ακυρωτικής απόφασης (3).
1. Η προσβαλλόμενη πράξη
21. Στην περίπτωση της σύνθετης διοικητικής ενέργειας, είναι δυνατόν να προσβληθεί με αίτηση ακύρωσης είτε αυτοτελώς η αρχική ή μία από τις ενδιάμεσες εκτελεστές διοικητικές πράξεις, εφόσον δεν έχει ακόμη εκδοθεί η τελική, είτε η τελική, στην οποία ενσωματώνονται οι προηγούμενες. Εάν μετά την άσκηση της αίτησης ακύρωσης εκδοθεί η τελική πράξη της σύνθετης διοικητικής ενέργειας με την οποία εγκρίθηκε το αποτέλεσμα της δημοπρασίας και ανατέθηκε η εκτέλεση του έργου σε κάποιον υποψήφιο,ή η πράξη διορισμού του εκλεγέντος καθηγητή ΑΕΙ, αυτή πρέπει να θεωρηθεί συμπροσβαλλόμενη με την κρινόμενη αίτηση και είναι πλέον η μόνη εκτελεστή πράξη που προσβάλλεται παραδεκτώς. Κατά την έρευνα όμως της νομιμότητάς της, είναι δυνατός ο έλεγχος και λόγων ακύρωσης που αναφέρονται σε πλημμέλειες των ενδιάμεσων πράξεων. Οι ευθέως προσβαλλόμενες ενδιάμεσες πράξεις (π.χ. η απόφαση περί κρίσης των αντιρρήσεων και περί τελικής βαθμολογίας ή περί ορισμού της επταμελούς επιτροπής επιλογής ή εξέλιξης) έχασαν, εν τω μεταξύ, λόγω της έκδοσης της τελικής πράξης, τον εκτελεστό χαρακτήρα τους, οπότε προσβάλλονται πλέον απαραδέκτως [Απαραδέκτως προσβάλλονται βεβαίως οι εξ αρχής μη εκτελεστές πράξεις της σύνθετης διοικητικής ενέργειας, όπως η γνωμοδότηση (ΣτΕ 2166/2003, 2069/2001, 2285/2000, 2239/1999, 868/1997, 2913/1995), ενώ είναι δυνατή η προβολή πλημμελειών που ανάγονται σ’αυτές, όπως κακή σύνθεση του γνωμοδοτούντος οργάνου (ΣτΕ 3136, 3412/2003)].
22. Πάντως, σε περίπτωση ευθείας προσβολής ενδιάμεσης πράξης της σύνθετης διοικητικής ενέργειας, το έννομο συμφέρον του αιτούντος κρίνεται σε σχέση με τη συγκεκριμένη πράξη και όχι την τελική. Έτσι, επί άσκησης αίτησης ακύρωσης κατά της πράξης αξιολόγησης των τεχνικών προσφορών, το έννομο συμφέρον του αιτούντος πρέπει να υπάρχει κατά την έκδοση της πράξης αυτής και να συνδέεται με βλάβη που του προκαλεί η προσβαλλόμενη ενδιάμεση πράξη και όχι η μεταγενέστερη πράξη κατακύρωσης [ΣτΕ 1520/1999, 1442/1997. Γλ. Σιούτη, Το έννομο συμφέρον στην αίτηση ακυρώσεως, Εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή, 1998, σ. 168]. Αντίθετα, το εμπρόθεσμο του ενδίκου βοηθήματος κρίνετεαι κατά πάγια νομολογία από την έγκαιρη ή μη προσβολή της τελευταίας διοικητικής πράξης, με την οποία τερματίζεται η όλη σύνθετη ενέργεια και στην οποία ενσωματώνονται οι προηγηθείσες πράξεις, ανεξάρτητα από τον χρόνο της τυχόν κοινοποίησης των πράξεων αυτών στον αιτούντα ή της γνώσης του περιεχομένου τους από αυτόν [ΣτΕ 3758/2012, ΕΑ 532/2008, 3400/2006 [ο ισχυρισμός του Δήμου… ότι η αίτηση πρέπει να απορριφθεί ως εκπρόθεσμη κατά το μέρος που στρέφεται κατά της προσβαλλόμενης απόφασης του Δημοτικού Συμβουλίου του που ενσωματώθηκε στο ΠΔ που ολοκληρώνει τη σύνθετη διοικητική ενέργεια και ότι, συνακόλουθα, οι προβαλλόμενες πλημμέλειες της πράξης αυτής δεν μπορούν να ερευνηθούν κατά την παρούσα δίκη δεν ευσταθεί], 3725/1995, 312/1989, 3909/1985]. Η νομολογία αυτή αφορά, πάντως, περιπτώσεις κατά τις οποίες η τελική πράξη της σύνθετης διοικητικής ενέργειας εκδόθηκε ενώ εκδικαζόταν το ένδικο βοήθημα κατά της ενδιάμεσης πράξης [ΣτΕ 3758/2012, ΕΑ 532/2008, 3400/2006 [ο ισχυρισμός του Δήμου… ότι η αίτηση πρέπει να απορριφθεί ως εκπρόθεσμη κατά το μέρος που στρέφεται κατά της προσβαλλόμενης απόφασης του Δημοτικού Συμβουλίου του που ενσωματώθηκε στο ΠΔ που ολοκληρώνει τη σύνθετη διοικητική ενέργεια και ότι, συνακόλουθα, οι προβαλλόμενες πλημμέλειες της πράξης αυτής δεν μπορούν να ερευνηθούν κατά την παρούσα δίκη δεν ευσταθεί], 3725/1995, 312/1989, 3909/1985]. Η νομολογία αυτή αφορά, πάντως, περιπτώσεις κατά τις οποίες η τελική πράξη της σύνθετης διοικητικής ενέργειας εκδόθηκε ενώ εκδικαζόταν το ένδικο βοήθημα κατά της ενδιάμεσης πράξης [Τούτο καταδεικνύεται σαφώς στη ΣτΕ 3725/1995, σκέψη 4]. Αν δεν εκδοθεί η τελική πράξη, το εμπρόθεσμο της αίτησης ακύρωσης κατά της αυτοτελώς προσβαλλόμενης ενδιάμεσης πράξης θα πρέπει να κριθεί σε σχέση με τη συγκεκριμένη πράξη.
23. Εάν η τελική πράξη της σύνθετης διοικητικής ενέργειας δεν μπορεί, λόγω της φύσης της, να προσβληθεί με αίτηση ακύρωσης, είτε διότι δεν είναι εκτελεστή διοικητική πράξη, όπως η διοικητική σύμβαση στην κατάρτιση της οποίας τείνει η διαδικασία του διαγωνισμού [Με το άρθρο 8 του Ν. 3886/2010, αναγνωρίσθηκε η δικονομική δυνατότητα κήρυξης της σύμβασης άκυρης, για συγκεκριμένους, εξαντλητικά απαριθμούμενους λόγους: «1. Ο ενδιαφερόμενος μπορεί να ζητήσει την κήρυξη της ακυρότητας σύμβασης που υπογράφηκε, εφόσον ανατέθηκε χωρίς προηγούμενη δηµοσίευση προκήρυξης στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης ή δεν τηρήθηκε η υποχρέωση αναστολής της σύναψης, κατ` εφαρμογή της παραγράφου 2 του άρθρου 5 ή, σε περίπτωση σύναψης συμφωνίας – πλαισίου και εφαρμογής δυναμικού συστήματος αγορών, όταν παραβιάζονται οι υποχρεώσεις που προκύπτουν από τη δεύτερη περίπτωση του δευτέρου εδαφίου της παρ. 4 του άρθρου 26 και τις παραγράφους 5 και 6 του άρθρου 27 του π.δ. 60/2007»] , είτε διότι συντρέχει παράλληλη προσφυγή, όπως η προσφυγή ενώπιον των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων κατά του κύρους των αρχαιρεσιών με τη μορφή άμεσης εκλογής για την ανάδειξη των οργάνων διοίκησης των νπδδ σωματειακής φύσης [Ν. 1406/1983, άρθρο 1 παρ. 2, στοιχ. ζ΄: «το κύρος των δημοτικών και κοινοτικών εκλογών καθώς και τωναρχαιρεσιών για την ανάδειξη των οργάνων διοίκησης των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου.»], η εφαρμογή της, επίσης γαλλικής προέλευσης, θεωρίας των αποσπαστών πράξεων (actes détachables) επιτρέπει τον αποχωρισμό από το σύνολο της σύνθετης διοιητικής ενέργειας των τυχών υπαρχουσών προηγουμένων εκτελεστών και μη υποκειμένων σε άλλο ένδικο βοήθημα πράξεων, προκειμένου να υπαχθούν στον ακυρωτικό έλεγχο του ΣτΕ [ΣτΕ 120/1987, 452/1963].
2. Ζητήματα αρμοδιότητας του κρίνοντος δικαστηρίου
24. Είναι δυνατόν, για τα διάφορα στάδια της σύνθετης διοικητικής ενέργειας να εχουν αρμοδιότητα είτε διαφορετικά δικαστήρια είτε διαφορετικοί σχηματισμοί του ιδίου δικαστηρίου. Πράγματι, η απόφαση της ΕΠΑΕ και η εκδιδόμενη στη συνέχεια οικοδομική άδεια αποτελούν σύνθετη διοικητική ενέργεια. Η απόφαση της ΕΠΑΕ είναι εκτελεστή πράξη και παραδεκτώς προσβάλλεται αυτοτελώς με αίτηση ακύρωσης. Περαιτέρω, συμπροσβαλλόμενη πρέπει να θεωρηθεί η οικοδομική άδεια η οποία εκδόθηκε μετά την άσκηση της αίτησης ακύρωσης κατά της πρώτης πράξης. Η οικοδομική άδεια υπάγεται στην αρμοδιότητα του Διοικητικού Εφετείου (Ν. 2944/2001), ενώ οι πράξεις της ΕΠΑΕ εκδόθηκαν κατ’εφαρμογή διατάξεων που αποβλέπουν στην προστασία του φυσικού περιβάλλοντος οπότε αρμοδιότητα έχει το Ε΄Τμήμα του ΣτΕ. Χάριν της οικονομίας της δίκης, μπορεί να εκδικασθεί η υπόθεση στο σύνολό της από το ΣτΕ (άρθρο 34 του Ν. 1968/1991) [Χαρακτηριστική συναφώς ή ΣτΕ 2676/2003: «η απόφαση της δευτεροβάθμιας Ε.Π.Α.Ε. με την οποία η Επιτροπή,κατ’ ενάσκηση ελέγχου σύμφωνα με τις [οικείες] διατάξεις … αποφαίνεται οριστικώς επί των ζητημάτων της αρμοδιότητάς της, είναι εκτελεστή διοικητική πράξη και αποτελεί, με την οικοδομική άδεια που εκδίδεται στη συνέχεια, σύνθετη διοικητική ενέργεια (πρβλ. ΣΕ 1109/2000, 2833/97, 1353/94). Επομένως, εκτελεστή και παραδεκτώς προσβαλλόμενη πράξη εν προκειμένω είναι η απόφαση 1/15. 2.1996 της δευτεροβάθμιας Ε.Π.Α.Ε., στην οποία συγχωνεύθηκε η απόφαση 2/1995. Περαιτέρω, ως συμπροσβαλλόμενη πρέπει να θεωρηθεί και η ανωτέρω οικοδομική άδεια 393/1.9.1997 της Διευθύνσεως Χ.Ο.Π. της Νομαρχίας Ευβοίας, η οποία εκδόθηκε μετά την άσκηση της κρινόμενης αιτήσεως. Και ναι μεν η οικοδομική αυτή άδεια υπάγεται ήδη στην ακυρωτική αρμοδιότητα του Διοικητικού Εφετείου, σύμφωνα με το άρθρο 1 παράγρ. 1 περίπτ. θ΄ του ν. 702/1977, όπως η παράγρ. αυτή αντικαταστάθηκε με το άρθρο 1 παράγρ. 1 του ν. 2944/2001, εν όψει, όμως, της πλοκής της υποθέσεως και χάριν οικονομίας της δίκης, η υπόθεση δύναται να εκδικασθεί στο σύνολό της από το Συμβούλιο της Επικρατείας, κατ’ άρθρο 34 του Ν.1968/1991. Κατά την γνώμη, όμως, των Παρέδρων, το πρακτικό 1/1996 της Ε.Π.Α.Ε. δεν αποτελεί εκτελεστή πράξη αλλά προπαρασκευαστική πράξη που εντάσσεται στην διαδικασία εκδόσεως της οικοδομικής αδείας (βλ. ΣΕ 3326/99, 4291, 2193/ 98, 2301/95 Ολομ.) και, επομένως, η υπόθεση ανήκει ήδη στην αρμοδιότητα του Διοικητικού Εφετείου, το οποίο θα κρίνει αν, μη υφισταμένης παραδεκτώς προσβαλλόμενης πράξεως, δύναται να θεωρηθεί ως συμπροσβαλλομένη η οικοδομική άδεια που εκδόθηκε μετά την άσκηση της κρινόμενης αιτήσεως (βλ. ΣΕ 719/99, 3582/97)». Έτσι και ΣτΕ ΕΑ 523/2007, ΣτΕ 3846/2006, 977, 4588/2005. Σημειώνεται ότι ζητήματα αρμοδιότητας ανέκυψαν και στην υπόθεση σχετικά με την προέγκριση χωροθέτησης ορισμένης δραστηριότητας και την έγκριση περιβαλλοντικών όρων άσκησής της, ως προς τις οποίες κρίθηκε, με την παραπεμπτική απόφαση ΣτΕ 1210/1994 του Δ΄Τμήματος του ΣτΕ, ότι συγκροτούν, μαζί με την εκδιδόμενη βάσει άλλων διατάξεων άδεια άσκησης της σχετικής δραστηριότητας, σύνθετη διοικητική ενέργεια. Δεδομένου ότι με την προαναφερθείσα απόφαση ΣτΕ Ολ 3619/1995 η άδεια άσκησης της δραστηριότητας χαρακτηρίσθηκε απλώς συναφής σε σχέση προς τις προαναφερθείσες δύο εκτελεστές πράξεις που αποτελούν σύνθετη διοικητική ενέργεια, το ζήτημα της αρμοδιότητας λύθηκε υπέρ του Ε΄Τμήματος, για τον λόγο ότι συμπροσβαλλόμενη απόφαση [η απόφαση του Νομάρχη που εγκρίνει την κατά 25% μείωση της προβλεπόμενης ελάχιστης απόστασης από τα όρια της κοινότητας για την εγκατάσταση κτηνοτροφικής μονάδας] που είναι χρονικώς προηγούμενη και συναφής με τις ως άνω προσβαλλόμενες ανήκει στην αρμοδιότητα του τμήματος αυτού, εφόσον εκδόθηκε βάσει κανονιστικής υπουργικής απόφασης που εντάσσεται στη νομοθεσία περί προστασίας του περιβάλλοντος ή στην πολεοδομική νομοθεσία.].
25. Ιδιαίτερο ενδιαφέρον για τη δικονομική λειτουργία της σύνθετης διοικητικής ενέργειας παρουσιάζει και η διαδικασία επιλογής μέλους ΔΕΠ κατά το νομοθετικό καθεστώς που ίσχυε πριν από τον Ν. 4009/2011 (Ν. 2083/1992). Η υπόθεση αφορούσε την πλήρωση κενής θέσης μέλους ΔΕΠ που προκηρύχθηκε στη βαθμίδα του επίκουρου καθηγητή και, επικουρικά, στη βαθμίδα του λέκτορα. Η αίτηση ακύρωσης ασκήθηκε κατά του πρακτικού της κοινής συνεδρίασης της Γενικής Συνέλευσης του οικείου Τμήματος με το εκλεκτορικό σώμα, με το οποίο κρίθηκαν αρχικά οι υποψήφιοι που διεκδίκησαν την κενή θέση στην βαθμίδα του επίκουρου καθηγητή και, στη συνέχεια, επειδή κανένας εξ αυτών δεν μπόρεσε να συγκεντρώσει την απόλυτη πλειοψηφία του συνόλου των εκλεκτόρων και να εκλεγεί, κρίθηκαν με το ίδιο πρακτικό οι υποψήφιοι που διεκδίκησαν την ίδια θέση στη βαθμίδα του λέκτορα και εξελέγη ένας από αυτούς. Ως συμπροσβαλλομένη με την κρινόμενη αίτηση θεωρήθηκε και η πρυτανική πράξη διορισμού του εκλεγέντος στη βαθμίδα του λέκτορα, η οποία είναι και η μόνη παραδεκτώς προσβαλλόμενη, διότι με αυτήν τελειώθηκε σύνθετη διοικητική ενέργεια εκλογής και διορισμού μέλους ΔΕΠ ΑΕΙ και, συνεπώς, ενσωματώθηκε σ’αυτήν το πρακτικό κοινής συνεδριάσεως της Γενικής Συνελεύσεως του οικείο Τμήματος με το εκλεκτορικό σώμα, που απαραδέκτως προσβάλλεται αυτοτελώς [ΣτΕ 2655/2012, 2460/2010 [«πρέπει να θεωρηθεί ως συμπροσβαλλόμενη με την υπό κρίσιν αίτηση η προαναφερθείσα πρυτανική πράξη, περί διορισμού του …………. , η οποία είναι και η μόνη παραδεκτώς προσβαλλόμενη, διότι σ’ αυτήν ενσωματώθηκε η προσβαλλόμενη προκήρυξη Φ.121.1/47/146980/Β2/10.2.2004, η οποία όμως, λόγω της ενσωματώσεώς της στην ως άνω πρυτανική απόφαση, απέβαλε την εκτελεστότητά της και δεν προσβάλλεται πλέον αυτοτελώς»], 3496/2009, 1571, 3720/2006, 3271/2003]. Επειδή, παρά το γεγονός ότι η μόνη παραδεκτώς προσβαλλομένη πρυτανική πράξη αφορά τον διορισμό του αιτούντος ως μέλους ΔΕΠ της βαθμίδας του λέκτορα και υπόκειται, συνεπώς, στον ακυρωτικό έλεγχο του Διοικητικού Εφετείου κατά τις διατάξεις των παραγράφων 1 α΄ και 2 γ΄ του άρθρου 1 του Ν. 702/1977, όπως αντικαταστάθηκε τελικά με το άρθρο 1 του Ν. 2944/2001, το Συμβούλιο της Επικρατείας έκρινε ότι έπρεπε να κρατήσει και να εκδικάσει την υπόθεση κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 34 παρ. 1 του Ν. 1968/1991, δεδομένου ότι, στη σύνθετη διοικητική ενέργεια εκλογής και διορισμού του εκλεγέντος στη βαθμίδα του λέκτορα εμπεριέχεται και η απόρριψη της υποψηφιότητας του αιτούντος για την πλήρωση κενής θέσης της βαθμίδας του επίκουρου καθηγητή [η οποία κατά το τότε ισχύον δικονομικό καθεστώς υπήγετο στην ακυρωτική αρμοδιότητα του ΣτΕ. Βλ. όμως Ν. 3900/2010, η οποία περιόρισε την ακυρωτική αρμοδιότητα του ΣτΕ στις εξελίξεις των τακτικών καθηγητών].
3. Συνέπειες της ακυρωτικής απόφασης
26. Σε περίπτωση ακύρωσης σύνθετης διοικητικής ενέργειας όπως είναι η εκλογή καθηγητών ΑΕΙ, κατόπιν προσβολής είτε της τελικής πράξης είτε κάποιας ενδιάμεσης, οπότε, με την εν συνεχεία έκδοση της τελικής, αυτή καθίσταται η μόνη παραδεκτώς προσβαλλόμενη, η Διοίκηση, επιλαμβανομένη εκ νέου της υπόθεσης πρέπει να κρίνει από το σημείο στο οποίο εμφιλοχώρησε η πλημμέλεια που προκάλεσε τη δικαστική ακύρωση και εντεύθεν και να λάβει υπόψη τα στοιχεία διέθετε κατά την αρχική της κρίση [ΣτΕ 2558/2009, 2130/2002, 4932/1995], δηλαδή το πραγματικό και νομικό καθεστώς του χρόνου έκδοσης της ακυρωθείσας πράξης και όχι το τυχόν ισχύον κατά το χρόνο, κατά τον οποίο λαμβάνουν χώρα οι ενέργειες συμμορφώσεως προς την ακυρωτική απόφαση [ΣτΕ 1021/2010, 138/2009, 2686/1993, 3144/1991. Βλ. και ΣτΕ 1606/2011, σκέψη 8]. Σε περίπτωση μεταβολής όμως του νομοθετικού καθεστώτος εφαρμόζονται οι νεότερες διαδικαστικές (όχι ουσιαστικές) διατάξεις και, συνεπώς, αρμόδιο όργανο γιά τη διενέργεια της νέας κρίσης είναι το προβλεπόμενο από τις νέες διατάξεις όργανο και όχι το όργανο που είχε εκδόσει την αρχική πράξη [ΣτΕ 2694/2010, 429/2001. Σε ορισμένες περιπτώσεις, οι νεώτεροι νόμοι περιλαμβάνουν μεταβατικές διατάξεις που ρυθμίζουν τις εν εξελίξεις διαδικασίες. Έτσι, στο άρθρο 16 παρ. 3 του Ν. 2327/1995, Εθνικό Συμβούλιο Παιδείας κλπ. ορίστηκαν τα εξής: «3. Η διάταξη του άρθρου 6 κεφ. Δ΄ του ν. 2083/1992 …, όπως τροποποιήθηκε με την παράγραφο 6 του άρθρου 1 του Ν. 2188/1994 …, [η οποία αφορά τη συγκρότηση των εκλεκτορικών σωμάτων] έχει εφαρμογή από την έναρξη ισχύος του παρόντος στην εκλογή ή εξέλιξη μελών Δ.Ε.Π. όλων των Α.Ε.Ι.. Το ίδιο ισχύει για τη μετάκληση καθηγητών και την πρόσληψη ειδικών επιστημόνων, επισκεπτών καθηγητών και εντεταλμένων επίκουρων καθηγητών. Οι διατάξεις αυτές εφαρμόζονται και στις περιπτώσεις εκείνες όπου η διαδικασία έχει αρχίσει αλλά δεν έχει ολοκληρωθεί κατά τη δημοσίευση αυτού του νόμου. Κάθε άλλη αντίθετη διάταξη ειδική ή γενική καταργείται.»]. Πάντως, ακόμη και αν δεν είχε μεταβληθεί το νομοθετικό καθεστώς, το συλλογικό όργανο το οποίο επιλαμβάνεται υπόθεσης μετά από ακυρωτική απόφαση οφείλει να συνέρχεται και να αποφασίζει με την εκάστοτε νόμιμη συγκρότηση και σύνθεση αυτού και όχι με την υφιστάμενη κατά τον χρόνο έκδοσης της ακυρωθείσας πράξης [ΣτΕ 429/2001, 4579/1998].
27. Όπως προαναφέρθηκε, η τυχόν ακύρωση ενδιάμεσης πράξης της σύνθετης διοικητικής ενέργειας πριν από την έκδοση της τελικής πράξης επιφέρει την ακυρότητα των επομένων που στηρίζονται σ’αυτή και οι οποίες την είχαν ως βάση και νόμιμη προϋπόθεση. Η ακριβής έκταση των συνεπειών εξαρτάται από τους λόγους ακύρωσης και το τι ακριβώς ακυρώθηκε: αν πάσχει ακυρότητα ο κατάλογος των επιτυχόντων σε διαγωνισμό επειδή ορισμένοι υποψήφιοι δεν πληρούσαν τις προϋποθέσεις συμμετοχής, η μερική ακύρωση ως προς αυτούς δεν επηρεάζει τους διορισμούς των υπολοίπων που είχαν δικαίωμα συμμετοχής. Η Διοίκηση, συμμορφούμενη προς την ακυρωτική ενδιάμεσης πράξης απόφαση, οφείλει να απέχει από κάθε εφαρμογή ή εκτέλεση πράξης επιγενόμενης της ακυρωθείσας και να ανακαλέσει κάθε πράξη επιγενόμενη της ακυρωθείσας. Υποχρεούται, επίσης, «επιλαμβανομένη και πάλι της υποθέσεως», να επαναλάβει την ενέργεια από το σημείο στο οποίο αυτή ακυρώθηκε. Εάν, πάντως, εκκρεμούσης της δίκης κατά της ενδιάμεσης πράξης εκδοθεί η τελική πράξη, αυτή θεωρείται συμπροσβαλλομένη και μόνη παραδεκτώς προσβαλλόμενη, εφόσον η αρχικώς προσβληθείσα ενδιάμεση πράξη χάνει την εκτελεστότητά της και ενσωματώνεται στην τελική [ΣτΕ 2571/1993].
28. Επί αποσπαστών πράξεων, τέλος, ανακύπτει το ζήτημα των επιπτώσεων της δικαστικής ακύρωσης της πράξης που προηγείται της κατάρτισης διοικητικής σύμβασης επί του κύρους της σύμβασης, δεδομένου ότι η σχετική διαδικασία αποτελεί την πλέον χαρακτηριστική περίπτωση εφαρμογής της ως άνω θεωρίας. Απάντηση δίδει συναφώς το άρθρο 7 παρ. 2 του Ν 3886/2010 [Δικαστική προστασία κατά τη σύναψη δημόσιων συμβάσεων – Εναρμόνιση της ελληνικής νομοθεσίας με την Οδηγία 89/665/ΕΟΚ του Συμβουλίου της 21ης Ιουνίου 1989 (L 395) και την Οδηγία 92/13/ΕΟΚ του Συμβουλίου της 25ης Φεβρουαρίου 1992 (L 76), όπως τροποποιήθηκαν με την Οδηγία 2007/66/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 11ης Δεκεμβρίου 2007 (L 335)], το οποίο αποτυπώνει την ήδη κρατούσα στη θεωρία και τη νομολογία άποψη [Βλ. προηγουμένως την αντίστοιχη διάταξη του άρθρου 4 παρ. 2 του Ν 2522/1997], ότι δηλαδή αν το δικαστήριο ακυρώσει πράξη ή παράλειψη της αναθέτουσας αρχής μετά τη σύναψη της σχετικής σύμβασης, η τελευταία δεν θίγεται, εκτός αν πριν από τη σύναψη αυτής είχε ανασταλεί η διαδικασία κατακύρωσης του διαγωνισμού με απόφαση ασφαλιστικών μέτρων ή προσωρινή διαταγή. Στην περίπτωση αυτή, ο ενδιαφερόµενος δικαιούται να αξιώσει αποζημίωση. Με άλλα λόγια, η ακύρωση της προηγούμενης αποσπαστής πράξης δεν επισύρει αυτομάτως την ακύρωση της σύμβασης που στηρίζεται σ’αυτή, καθόσον ο ακυρωτικός έλεγχος αποσκοπεί όχι στην ανατροπή της σύμβασης, αλλά στον έλεγχο της αντικειμενικής νομιμότητας της προσβαλλόμενης πράξης [ΣτΕ Ολ 452/1963, 1828/1967]. Με τη διαδικασία των προσωρινών μέτρων αποτρέπεται η δημιουργία μη αντιστρέψιμων πραγματικών καταστάσεων –υπογραφή και έναρξη εκτέλεσης της σύμβασης– και διασφαλίζονται τόσο τα συμφέροντα των διαγωνιζομένων (όχι απλώς θεωρητική δικαίωση του αποκλεισθέντος από τον διαγωνισμό) όσο και το δημόσιο συμφέρον που επιτάσσει την ταχεία εκτέλεση των διοικητικών συμβάσεων [Σπ. Βλαχόπουλου, Όψεις της δικαστικής προστασίας ενώπιον του ΣτΕ – το παράδειγμα του Ν. 2522/1997 για τα δημόσια έργα, Εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή, 1998, σ. 207˙ Χρ. Γεραρή, Η προσωρινή προστασία στα δημόσια έργα, τις προμήθειες και τις υπηρεσίες (ν. 2522/1997), Εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή, 1998, σ. 46].
29. Όσον αφορά την ολοκλήρωση της αρξαμένης διαδικασίας, κατά τη γενικώς κρατούσα άποψη στη θεωρία, ο ακυρωτικός δικαστής φαίνεται να δέχεται ότι υφίσταται σχετική υποχρέωση της Διοίκησης, έστω και αν η έναρξη αυτής ανήκε στη διακριτική της ευχέρεια. Πράγματι, εφόσον εκδηλώθηκε η χρήση της διακριτικής ευχέρειας εκ μέρους της Διοίκησης, αντίκειται στις αρχής της χρηστής και εύρυθμης διοίκησης η μη συνέχιση της σχετικής διαδικασίας [Δ. Κοντόγιωργα-Θεοχαροπούλου, Αι συνέπειαι της ακυρώσεως, ό.π., σ. 151, με σχετικές νομολογιακές παραπομπές˙ Β. Ρώτη, Περί την αυτοδέσμευσιν των διοιητικών αρχών, σ. 522] . Η διακριτική ευχέρεια περιστέλλεται όταν η ακυρωθείσα πράξη εντάσσεται σε ενδιάμεσο στάδιο σύνθετης διοικητικής ενέργειας [Ευ. Κουτούπα-Ρεγκάκου, Το δεδικασμένο των αποφάσεων των Διοικητικών Δικαστηρίων, Εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2001, σ. 74]. Εντούτοις, παρά την εμμονή επιφανών θεωρητικών του δημοσίου δικαίου στην ως άνω υποχρέωση, το θετικό καθήκον αποκατάστασης της νομιμότητας μετά τη δικαστική ακύρωση υπό την έννοια ολοκλήρωσης της σύνθετης διοικητικής ενέργειας δεν φαίνεται να προκύπτει από τη νεώτερη νομολογία. Η εξέταση της νομολογίας αυτής παρέχει τη δυνατότητα συναγωγής του συμπεράσματος ότι η άρνηση της Διοίκησης να ολοκληρώσει τη σύνθετη διοικητική ενέργειας συνιστά παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας μόνον εφόσον η υποχρέωση της Διοίκησης προς έκδοση της εν λόγω πράξης προκύπτει ρητώς από τη διάταξη που την προβλέπει [Θα μπορούσε να αναφερθεί συναφώς η εξουσία της αναθέτουσας αρχής να ματαιώσει διαγωνισμό για τη σύναψη σύμβασης δημοσίου έργου για τους λόγους που προβλέπει η σχετική ενωσιακή και ελληνική νομοθεσία (Νόμοι 3263/2004 και 3669/2008). Βλ. συναφώς Μ. Βερβενιώτη, Η ματαίωση διαγωνισμού για την ανάθεση σύμβασης δημοσίου έργου, ΔηΣΚΕ 2/2010, σ. 34]. Το ίδιο θα πρέπει να γίνει δεκτό και στην περίπτωση δικαστικής ακύρωσης ενδιάμεσης πράξης. Υποχρέωση ολοκλήρωσης υπέχει η Διοίκηση μόνον εάν αυτή επιβάλλεται από τις σχετικές διατάξεις, ισχύει δε ανεξαρτήτως παρεμβολής δικαστικής απόφασης περί ακύρωσης ενδιάμεσης πράξης [ΓΝΜΔ ΝΣΚ 525/2002, ΣτΕ 3389/1997].
Β. Εξαιρέσεις: επιστροφή στην υποχρέωση αυτοτελούς προσβολής των κατ’ιδίαν πράξεων
30. Από την έρευνα της σχετικής νομολογίας εντοπίζονται τρεις βασικές αποκλίσεις από τον κανόνα της ενιαίας δικονομικής αντιμετώπισης της σύνθετης διοικητικής ενέργειας. Στο πλαίσιο των αποκλίσεων αυτών, οι επιμέρους πράξεις της σύνθετης διοικητικής ενέργειας διατηρούν την αυτοτέλειά τους και πρέπει να προσβληθούν εμπροθέσμως, χωρίς να είναι δυνατή η αναμονή έκδοσης της τελικής πράξης.
1. Η προκήρυξη διαγωνισμού για την κατάρτιση δημόσιας σύμβασης
31. Η πρώτη περίπτωση απόκλισης αφορά την αδυναμία άσκησης παρεμπίπτοντος ελέγχου νομιμότητας της διακήρυξης του διαγωνισμού, της κανονιστικής δηλαδή πράξης που σηματοδοτεί την έναρξη της σύνθετης διοικητικής ενέργειας η οποία καταλήγει στη σύναψη διοικητικής σύμβασης. Μακροχρόνια νομολογιακή πρακτική επιβάλλει την ευθεία προσβολή της διακήρυξης του διαγωνισμού με αίτηση ακύρωσης εντός της νόμιμης προθεσμίας, η οποία αρχίζει να τρέχει από τον χρόνο δημοσίευσής της, με συνέπεια την αδυναμία της εκ των υστέρων αμφισβήτησης του κύρους των όρων της με την ευκαιρία προσβολής πράξεων που ανάγονται στη διεξαγωγή και τα αποτελέσματα του διαγωνισμού, έστω και αν οι προβαλλόμενοι λόγοι ακύρωσης αμφισβητούν τη συνταγματικότητα ρητρών της ή τη συμφωνία τους προς το ενωσιακό δίκαιο [ΣτΕ 2551/2013, 2543, 3972, 4237/2011, ΕΑ 654/2011, 2228/2010, Ολ 1415/2000]. Η εξαίρεση αυτή από τον κανόνα του διαρκούς ελέγχου νομιμότητας των κανονιστικών πράξεων, αλλά και από το δικονομικό καθεστώς της σύνθετης διοικητικής ενέργειας θεμελιώνεται στην αποδοχή από τους διαγωνιζομένους των όρων της διακήρυξης, η οποία προκύπτει από την ανεπιφύλακτη συμμετοχή τους στον διαγωνισμό και στη συνακόλουθη έλλειψη εννόμου συμφέροντος (κατ’εφαρμογή του γενικού κανόνα του άρθρου 29 του ΠΔ 18/1989). Δεν μπορεί δε να γίνει λόγος, στην περίπτωση αυτή, για προσβολή του δικαιώματος παροχής δικαστικής προστασίας, εφ’ όσον ο δικαιούμενος συμμετοχής στο διαγωνισμό έχει το δικαίωμα να προσβάλει ευθέως με αίτηση ακυρώσεως τη διακήρυξη του διαγωνισμού και παράλληλα είτε να μετάσχει με επιφύλαξη σε αυτόν, εάν η Διοίκηση προχωρήσει στη διεξαγωγή του, αναλαμβάνοντας την ευθύνη για τις συνέπειες ενδεχόμενης ακύρωσής του, είτε να ζητήσει και την παροχή προσωρινής δικαστικής προστασίας. Η αντίθετη άποψη δεν συμβιβάζεται με την ανάγκη της ασφάλειας δικαίου, που επιβάλλεται από την προστασία όχι μόνο του δημόσιου συμφέροντος αλλά και των ιδιωτικών συμφερόντων των εργοληπτικών επιχειρήσεων, τα οποία εξυπηρετούνται κατά τρόπο λυσιτελέστερο με την αμφισβήτηση της νομιμότητας της διακήρυξης πριν από τη διεξαγωγή του διαγωνισμού και όχι εκ των υστέρων και ανάλογα με την έκβασή του.
32. Η ανωτέρω νομολογιακή προσέγγιση αποτελεί λύση σκοπιμότητας που υπαγορεύεται από την μέριμνα εξασφάλισης της ταχείας εξέλιξης του διαγωνισμού και δέχεται σφοδρή κριτική από τη θεωρία [Κ. Γιαννακόπουλος, Διακηρύξεις δημοσίων έργων και παρεμπίπτων έλεγχος των κανονιστικών πράξεων. Σχόλιο στην απόφαση ΣτΕ 1415/2000, ΔτΑ 14/2002, σ. 513˙ Κ. Ρέμελης, Η αίτηση ασφαλιστικών μέτρων ενώπιον του ΣτΕ, Εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2000, σ. 182], ενώ οι μειοψηφίες των σχετικών αποφάσεων που επικαλούνται συναφώς το δικαίωμα δικαστικής προστασίας αφήνουν ανοικτό το ενδεχόμενο μεταστροφής προς λύσεις σύμφωνες με τους κανόνες και τις αρχές που διέπουν τη νομική φύση των διακηρύξεων.
33. Ενδιαφέρον παρουσιάζει συναφώς η διαφορετική αντιμετώπιση των διακηρύξεων διαγωνισμών πρόσληψης προσωπικού. Με την απόφαση ΣτΕ 900/2003, το Συμβούλιο της Επικρατείας έκρινε ότι υποψήφιος, ο οποίος έλαβε μέρος σε διαγωνισμό προς πλήρωση θέσεων με τη διαδικασία του ΑΣΕΠ και δεν περιέλαβε επιφύλαξη στη δήλωση συμμετοχής του στον διαγωνισμό σχετικά με τυχόν αντίθεση όρων της προκήρυξης προς το Σύνταγμα ή την ΕΣΔΑ, δεν αρκεί για να άρει το έννομο συμφέρον του προς άσκηση αίτησης ακύρωσης με την οποία να αμφισβητεί τη νομιμότητα των όρων αυτών της προκήρυξης, καθώς και των πράξεων που εκδίδονται στη συνέχεια και στηρίζονται στους όρους αυτούς, με τις οποίες ο εν λόγω υποψήφιος αποκλείσθηκε από διορισμό στις προκηρυχθείσες θέσεις. Τούτο διότι από μόνη τη μη υποβολή της ανωτέρω επιφύλαξης δεν συνάγεται, άνευ άλλου, σαφής και ανεπιφύλακτη αποδοχή των πιο πάνω όρων και, επομένως, τυχόν αποστέρηση του εννόμου συμφέροντος του υποψήφιου προς προσβολή των ανωτέρω όρων θα παραβίαζε ευθέως το δικαίωμα αυτού προς παροχή έννομης προστασίας το οποίο κατοχυρώνει το Σύνταγμα (άρθρο 20 παρ.1) και η ΕΣΔΑ (άρθρο 6 παρ. 1), ιδιαίτερα όταν πρόκειται για όρους οι βλαπτικές συνέπειες των οποίων δεν μπορούν σε κάθε περίπτωση να προβλεφθούν με ακρίβεια εκ των προτέρων ή οι οποίες είναι ενδεχόμενο μόνον ότι θα επέλθουν για τον υποψήφιο. Εξάλλου, τα όσα έχει δεχθεί το Δικαστήριο επί διεξαγωγής διαγωνισμών δημοσίων έργων, ότι δηλαδή η εργοληπτική επιχείρηση με την ανεπιφύλακτη συμμετοχή της στο διαγωνισμό αποδέχεται πλήρως τη νομιμότητα της διακήρυξης του διαγωνισμού και, επομένως, στερείται εννόμου συμφέροντος για να αμφισβητήσει, εκ των υστέρων, το κύρος των όρων της διακήρυξης, χωρίς τούτο να προσβάλλει το δικαίωμά της προς παροχή δικαστικής προστασίας (ΣτΕ Ολ 1415/2000), δεν σχετίζονται με την υπό κρίση περίπτωση. Πρόκειται για διαφορετικά αντικείμενα τα οποία διέπονται από διαφορετικές νομοθεσίες. Ειδικότερα, η νομοθεσία περί δημοσίων έργων (ν. 1418/1984 και πδ 609/1985) προβλέπει τη διεξαγωγή του διαγωνισμού σε περισσότερα, διακεκριμένα μεταξύ τους, στάδια, σε καθένα από τα οποία μπορεί να υποβληθούν αντιρρήσεις μόνο για λόγους που ανακύπτουν κατά το αντίστοιχο στάδιο (ΣτΕ Ολ 964/1998), οι δε εργοληπτικές επιχειρήσεις λαμβάνουν πλήρη γνώση των όρων της διακήρυξης, εφόσον επί τη βάσει αυτών υποβάλλουν τις προσφορές τους προς αξιολόγηση. Άλλωστε, η ανάγκη της ασφάλειας δικαίου, λόγω της φύσης του αντικειμένου, επιβάλλει όπως η τυχόν αμφισβήτηση της νομιμότητας της διακήρυξης εκ μέρους των εργοληπτικών επιχειρήσεων προηγείται της διεξαγωγής του διαγωνισμού, ενώ, τέλος, ο νομοθέτης έχει θεσπίσει ειδική διαδικασία προσωρινής δικαστικής προστασίας (ν. 2522/1997) για τις διαφορές που αναφύονται πριν από τη σύναψη των συμβάσεων εκτέλεσης δημοσίων έργων, προκειμένου να διασφαλίσει το συνταγματικά κατοχυρωμένο δικαίωμα παροχής έννομης προστασίας των εν λόγω επιχειρήσεων.
34. Πάντως, το ακριβώς αντίθετο (με μειοψηφία που επανέλαβε την κρίση της ΣτΕ 900/2003) κρίθηκε με την απόφαση ΣτΕ 1247/2003: εφόσον υποψήφιος έλαβε μέρος σε διαγωνισμό προς πλήρωση θέσεων με τη διαδικασία του ΑΣΕΠ, υποβάλλοντας σχετική αίτηση και δικαιολογητικά χωρίς να διατυπώσει επιφύλαξη σχετικά με τυχόν αντίθεση όρων της προκήρυξης, που αποτελούν ταυτοχρόνως διατάξεις της νομοθεσίας που διέπει τον διαγωνισμό, προς το Σύνταγμα ή την ΕΣΔΑ, στερείται πλέον εννόμου συμφέροντος να αμφισβητήσει τους όρους αυτούς, στρεφόμενος κατά της προκήρυξης ή των βλαπτικών γι` αυτόν πράξεων που στηρίζονται στους εν λόγω όρους, δεδομένου ότι από την παράλειψή του αυτή συνάγεται ότι έχει αποδεχθεί ανεπιφυλάκτως τη νομιμότητα των όρων αυτών της προκήρυξης [Όμοιες οι ΣτΕ 1236-1246/2003].
2. Αποδοχή ενδιάμεσης πράξης επι εκλογής καθηγητή (μέλους ΔΕΠ)
35. Υπό το προγενέστερο νομοθετικό καθεστώς της εκλογής και εξέλιξης των μελών ΔΕΠ, γινόταν νομολογιακά δεκτό ότι, εάν κάποιος υποψήφιος λάβει γνώση της έκθεσης της εισηγητικής επιτροπής και υποβάλει σχετικό υπόμνημα ή παραστεί κατά την κοινή συνεδρίαση της Γενικής Συνέλευσης και του εκλεκτορικού σώματος αναπτύσσοντας προφορικά τις απόψεις του για το περιεχόμενο της έκθεσης χωρίς να επικαλεστεί τυπικές ή ουσιαστικές πλημμέλειες που προκύπτουν από την έκθεση αυτή, δεν έχει πλέον έννομο συμφέρον να επικαλεστεί τέτοιες πλημμέλειες με την αίτηση ακύρωσης που ασκεί κατά της τελικής πράξης πλήρωσης της θέσης μέλους ΔΕΠ [ΣτΕ 2655/2012, 1674/2008, 2604/2004, 762/2002]. Ομοίως, εάν ο αιτών παρέστη κατά την κοινή συνεδρίαση της Γενικής Συνέλευσης του Τμήματος με το εκλεκτορικό σώμα χωρίς να διατυπώσει αντιρρήσεις ή επιφυλάξεις για πλημμέλειες αναφορικά με τη συγκρότηση της Γενικής Συνέλευσης και τα δοκιμαστικά μαθήματα που έγιναν για κάθε υποψήφιο, στερείται εννόμου συμφέροντος για την προβολή σχετικών λόγων ακύρωσης [ΣτΕ 3271/2003, 1752/2001]. Πρόκειται για συσταλτική νομολογιακή πολιτική ως προς το εύρος των συμφερόντων που δικαιολογούν την πρόσβαση στον ακυρωτικό δικαστή [Σπ. Βλαχόπουλου, Η παράλειψη ρητής εναντίωσης στο περιεχόμενο εισηγητικής έκθεσης για εκλογή μέλους ΔΕΠ ως λόγος απώλειας του εννόμου συμφέροντος, ΔιΔικ 1999, σ. 820 επ.˙ Κ. Γώγου, Το έννομο συμφέρον προσβολής πράξεων διορισμού μελών ΔΕΠ από καθηγητές του ιδίου Τμήματος. Με αφορμή την απόφαση ΣτΕ 2303/2011, ΕΔΔηΛΥ 3/2011, σ. 438]. Λόγοι ασφάλειας του δικαίου και ταχείας διευθέτησης των εκκρεμοτήτων όσον αφορά τη νομιμότητα της διαδικασίας πλήρωσης θέσεων μελών ΔΕΠ –στην οποία ο ίδιος ο νομοθέτης αποδίδει μεγάλη σημασία όπως προκύπτει από τη διεξοδική και σχεδόν εξαντλητική ρύθμιση των αλληλοδιάδοχων σταδίων της – επιβάλλουν τη συσταλτική ερμηνεία της παρέκκλισης από το τεκμήριο νομιμότητας και την επιστροφή στον κανόνα της απαγόρευσης του παρεμπίπτοντος ελέγχου.
3. Αποκλεισμός σε ενδιάμεσο στάδιο της σύνθετης διοικητικής ενέργειας
36. Στο πλαίσιο της σύνθετης διοικητικής ενέργειας, είναι δυνατόν να προσβληθεί με αίτηση ακύρωσης είτε αυτοτελώς η αρχική ή μία από τις ενδιάμεσες εκτελεστές διοικητικές πράξεις είτε η τελική, στην οποία ενσωματώνονται οι προηγούμενες. Από τη σχετική με τη διαδικασία διαγωνισμού για τη σύναψη διοικητικών συμβάσεων νομολογία συνάγεται, ωστόσο, ότι η εξαίρεση από την αρχή του ανέλεγκτου ατομικής πράξης που διέφυγε την ευθεία ακυρωτική προσβολή, την οποία κατοχυρώνει η σύνθετη διοικητική ενέργεια, ισχύει μόνο για τους διαγωνιζόμενους οι οποίοι συμμετέχουν μέχρι και την έκδοση της τελικής πράξης κατακύρωσης. Αντιθέτως, οι αποκλειόμενοι από τον διαγωνισμό με ενδιάμεση πράξη οφείλουν να προσβάλουν ευθέως τη βλαπτική πράξη και δεν μπορούν να παρακάμψουν το απαράδεκτο επωφελούμενοι από το γεγονός ότι ο διαγωνισμός συνεχίζεται μεταξύ τρίτων. Ειδικότερα, ο αποκλειόμενος σε ενδιάμεσο στάδιο της διαδικασίας από την περαιτέρω συμμετοχή στον διαγωνισμό, νομιμοποιείται να ασκήσει αίτηση ακύρωσης κατά της κατακυρωτικής πράξης και να αμφισβητήσει, επ’ευκαιρία της αίτησης αυτής, τη νομιμότητα της ενδιάμεσης πράξης περί αποκλεισμού του (η οποία ενσωματώθηκε ήδη στην κατακυρωτική πράξη, με την οποία ολοκληρώθηκε η σύνθετη διοικητική ενέργεια του διαγωνισμού), μόνον εάν, κατά τον χρόνο άσκησης της αίτησης ακύρωσης, δεν έχει ακόμη απολέσει την προθεσμία αυτοτελούς προσβολής της ως άνω ενδιάμεσης πράξης. Η διαφορετική αυτή δικονομική μεταχείριση του δημοσίου διαγωνισμού που συνεπάγεται κατάτμηση της σύνθετης διοικητικής ενέργειας και μειώνει την πρακτική σημασία της οφείλεται στο ότι ο διαγωνιζόμενος που αποκλείσθηκε από τα περαιτέρω στάδια της διαδικασίας με πράξη που δεν προσβλήθηκε εμπροθέσμως με αυτοτελή αίτηση ακύρωσης έχει πλέον καταστεί τρίτος σε σχέση με τον διαγωνισμό και στερείται εννόμου συμφέροντος προς αμφισβήτηση της τελικής έκβασής του [ΣτΕ 2929/2007, 1411/2002, 1087/2001].
37. Ο ανωτέρω νομολογιακός κανόνας έχει εφαρμογή και στα πλαίσια της προσωρινής προστασίας ως αρχή του επικαίρου της λήψης των ασφαλιστικών μέτρων, λαμβανομένου υπόψη ότι η προσωρινή προστασία πρέπει να παρέχεται στο κατάλληλο εκάστοτε χρονικό σημείο, ώστε, αφενος, ανα αποτρέπονται βλαπτικές πραγματικές καταστάσεις για τους διαγωνιζόμενους και, αφετέρου, να αποφεύγεται η υπέρμετρη παρακώλυση της εξέλιξης και ολοκλήρωσης της διαδικασίας του διαγωνισμού [Χρ. Γεραρή, Η προσωρινή προστασία στα δημόσια έργα, τις προμήθειες και τις υπηρεσίες (ν. 2522/1997), όπ.π., σ. 35˙ Κ. Ρέμελη, Η αίτηση ασφαλιστικών μέτρων ενώπιον του ΣτΕ, όπ.π., σ. 181]. Με νεότερη νομολογία της, η Επιτροπή Αναστολών έθεσε περιορισμούς στον κανόνα της κατ’αρχήν δυνατότητας υποβολής αίτησης ασφαλιστικών μέτρων κατά οποιασδήποτε πράξης της διαδικασίας του διαγωνισμού. Έκρινε ειδικότερα ότι όταν ο διαγωνισμός διεξάγεται σε δύο στάδια, με προεπιλογή, κατά το πρώτο στάδιο, των διαγωνιζομένων που θα συμμετάσχουν στο δεύτερο στάδιο κατά το οποίο διενεργείται ο ουσιαστικός έλεγχος των προσφορών και πραγματοποιείται η κατακύρωση, οι πλημμέλειες της προεπιλογής δεν μπορούν να προσβληθούν με αίτηση ασφαλιστικών μέτρων που στρέφεται κατά της κατακυρωτικής του διαγωνισμού πράξης. Συγκεκριμένα, ο διαγωνιζόμενος, ο οποίος αποκλείσθηκε κατά το στάδιο της προεπιλογής ή εκείνος που προκρίθηκε μεν, αλλά θεωρεί παράνομη τη συμμετοχή άλλου διαγωνιζόμενου στη δημοπρασία, οφίελει να ζητήσει προσωρινή προστασία στρεφόμενος κατά της απόφασης προεπιλογής και δεν δικαιούται να αναμείνει την ολοκλήρωση της διαδικασίας του διαγωνισμού με την έκδοση της πράξης κατακύρωσης [ΣτΕ ΕΑ 30/2001, 493/1998, 461/1999].Υποστηρίχθηκε ότι η νομολογιακή αυτή λύση δεν αντιβαίνει προς την παγία νομολογία περί σύνθετης διοικητικής ενέργειας, εφόσον στην περίπτωση της προεπιλογής πρόκειται, κατ’ουσίαν, για δύο αυτοτελείς σύνθετες διοικητικές ενέργειες, αφού έκαστο των δύο σταδίων αποβλέπει σε διαφορετικό σκοπό, δηλαδή το μέν πρώτο στην επιλογή των κατάλληλων επιχειρήσεων για τη συμμετοχή στον διαγωνισμό, το δε δεύτερο στην κατακύρωση του αποτελέσματος σε εκείνον από τους διαγωνιζόμενους που υπέβαλε την καλύτερη προσφορά [Χρ. Γεραρή, Η προσωρινή προστασία στα δημόσια έργα, τις προμήθειες και τις υπηρεσίες (ν. 2522/1997), όπ.π., σ. 36]. Κατά τη νεότερη νομολογία η αίτηση ασφαλιστικών μέτρων, όταν πρόκειται για πλημμέλειες αναφερόμενες σε εκτελεστές πράξεις που έχουν εκδοθεί πριν από τελική πράξη που ολοκληρώνει τη διαδικασία, πρέπει να ασκείται επικαίρως κατά των ενδιαμέσων αυτών πράξεων, μετά από προηγούμενη ως προς αυτές τήρηση της προδικασίας που προβλέπεται στο άρθρο 3 παρ. 2 του ν. 2522/1997, διαφορετικά απορρίπτεται ως απαράδεκτη [ΕΑ 30/2001, 585/2000, 493/1998].
38. Η εν λόγω νομολογιακή επιλογή που υποδηλώνει εγκατάλειψη της λογικής που διέπει τη σύνθετη διοικητική ενέργεια του διαγωνισμού, δυσχεραίνει τη δικονομική θέση των διαγωνιζομένων οι οποίοι, συνεπεία των λεπτών διαφοροποιήσεων της νομολογίας, άλλοτε πρέπει να στραφούν απευθείας κατά της ενδιάμεσης πράξης και άλλοτε μπορούν να στραφούν και κατά της τελικής πράξης προβάλλοντας πλημμέλειες των προηγουμένων σταδίων [Σπ. Βλαχόπουλος, Όψεις της δικαστικής προστασίας ενώπιον του ΣτΕ – το παράδειγμα του Ν. 2522/1997 για τα δημόσια έργα, όπ.π., σ. 78.].
39. Την ίδια προσέγγιση όσον αφορά τον αποκλειόμενο από τη διαδικασία σε αρχικά στάδια αυτής υιοθέτησε πρόσφατα η νομολογία και στο πλαίσιο άλλης κατηγορίας διαγωνισμού. Πρόκειται, ειδικότερα, για την προβλεπόμενη στις διατάξεις των άρθρων 3-12 του Κώδικα Δικαστικών Επιμελητών (Ν. 2318/1995) διαδικασία πλήρωσης με διαγωνισμό των κενών θέσεων δικαστικών επιμελητών στις περιφέρειας των Πρωτοδικείων, η οποία αποτελεί σύνθετη διοικητική ενέργεια που περαιώνεται με την έκδοση των πράξεων διορισμού του Υπουργού Δικαιοσύνης, με τις οποίες διορίζονται οι επιτυχόντες υποψήφιοι. Κατά την απόφαση ΣτΕ 2454/2010, μόνη παραδεκτώς προσβαλλόμενη πράξη από υποψήφια της οποίας απορρίφθηκε αίτηση συμμετοχής στον διαγωνισμό που προκηρύχθηκε με απόφαση του Υπουργού Δικαιοσύνης, γιατί είχε υπερβεί το 35ο έτος της ηλικίας της, είναι η εκάστοτε πράξη διορισμού του επιτυχόντος στον διαγωνισμό, κατά τον έλεγχο δε του κύρους αυτής είναι εξεταστέοι και λόγοι ακύρωσης, οι οποίοι ανάγονται στον έλεγχο νομιμότητας των προηγουμένων πράξεων που ενσωματώνονται στην πράξη διορισμού (εν προκειμένω της απόφασης της Επιτροπής Εξετάσεων καθό μέρος με αυτήν απορρίφθηκε η αίτηση συμμετοχής). Κατά τη μειοψηφούσα, όμως, γνώμη ενός Συμβούλου, η οποία εφαρμόζει εν προκειμένω τη νομολογία περί αποκλεισμού υποψηφίου από τη διαδικασία διαγωνισμού για σύναψη διοικητικής σύμβασης, μόνη παραδεκτώς προσβαλλόμενη πράξη που βλάπτει την αιτούσα είναι η απόφαση της Επιτροπής Εξετάσεων καθό μέρος απορρίφθηκε η αίτηση συμμετοχής της στον διαγωνισμό και αποκλείστηκε από την περαιτέρω διαδικασία, ενώ η πράξη διορισμού του επιτυχόντος στον διαγωνισμό δεν την αφορά (άρθρο 47 παρ. 1 του ΠΔ 18/1989). Δεδομένου ότι ανέκυψε ζήτημα συμβατότητας της διάταξης του άρθρου 3 παρ. 2 περ. α΄ του Ν. 2318/1995, σύμφωνα με την οποία κωλύεται να συμμετάσχει σε διαγωνισμό για την πλήρωση κενής οργανικής θέσεως δικαστικού επιμελητή υποψήφιος που έχει υπερβεί το τριακοστό πέμπτο έτος της ηλικίας του, προς τα άρθρα 5 παρ. 1 και 25 παρ. 1 του Συντάγματος, η υπόθεση παραπέμφθηκε στην Ολομέλεια του Δικαστηρίου, η οποία κατέληξε στην αντισυνταγματικότητα της διάταξης, την οποία έκρινε ανίσχυρη και μη εφαρμοστέα [ΣτΕ Ολ 1621/2012]. Όσον αφορά το δικονομικό ζήτημα της προσβαλλόμενης πράξης, η Ολομέλεια θεώρησε, υιοθετώντας την γνώμη της μειοψηφίας στην παραπεμπτική απόφαση και χωρίς καμία αναφορά στην έννοια της σύνθετης διοικητικής ενέργειας, ότι με την κρινόμενη αίτηση ζητείται, καθ’ ερμηνεία του δικογράφου, η ακύρωση της απόφασης της Επιτροπής Εξετάσεων καθό μέρος με αυτήν απορρίφθηκε αίτηση συμμετοχής της αιτούσας στο διαγωνισμό, την οποία και ακύρωσε. Το Δικαστήριο επιστρέφει, κατά συνέπεια, στην αυστηρή εφαρμογή του κανόνα περί εννόμου συμφέροντος του άρθρου 47 του ΠΔ 18/1989, εφόσον ο αιτών δεν συμμετέχει στο σύνολο της σύνθετης διοικητικής ενέργειας και, λόγω αποκλεισμού του σε αρχικό στάδιο της διαδικασίας, δεν συνδέεται με την τελική πράξη.
Συμπέρασμα
40. Η ιδιομορφία της σύνθετης διοικητικής ενέργειας, η οποία έγκειται στην αλληλεξάρτηση των επιμέρους πράξεων που τη συγκροτούν, δικαιολογεί τη διαμόρφωση ειδικού δικονομικού καθεστώτος που καταλήγει στην καθιέρωση ορισμένων «δικονομικών προνομίων» για τον ιδιώτη αντίδικο της Διοίκησης. Τα προνόμια αυτά είναι απόρροια της δυνατότητας παρεμπίπτοντος ελέγχου των ενδιαμέσων πράξεων της σύνθετης διοικητικής ενέργειας, δηλαδή ατομικών πράξεων που δεν προσβλήθηκαν ευθέως εν αναμονή της έκβασης της όλης διαδικασίας. Για την εξασφάλιση της δυνατότητας αυτής απαιτείται η ενιαία δικονομική αντιμετώπιση του συνόλου της σύνθετης διοικητικής ενέργειας. Τούτο συνεπάγεται για τον ενδιαφερόμενο επιλογή του αντικειμένου της δικαστικής προσβολής, διεύρυνση του εννόμου συμφέροντος, το οποίο εκτιμάται σε σχέση με περισσότερες πράξεις, παράταση της προθεσμίας δικαστικής προσβολής, εφόσον ως αφετηρία λαμβάνεται η τελική πράξη και διεύρυνση των λόγων ακύρωσης που μπορούν να προβληθούν προς στήριξη του ενδίκου βοηθήματος, εφόσον αυτοί είναι δυνατόν να αφορούν πλημμέλειες ενδιάμεσων πράξεων. Σε ορισμένες περιπτώσεις, όμως, λόγοι ασφάλειας του δικαίου και ταχείας διευθέτησης των εκκρεμοτήτων όσον αφορά τη νομιμότητα της διαδικασίας επιβάλλουν τη συσταλτική ερμηνεία της παρέκκλισης και την επιστροφή στον κανόνα της χωριστής προσβολής των κατ’ιδίαν πράξεων, με περαιτέρω συνέπεια την τήρηση των [δικονομικών] προϋποθέσεων παροχής έννομης προστασίας σε σχέση με κάθε πράξη της σύνθετης διοικητικής ενέργειας. Η νομολογία του ΣτΕ φαίνεται ότι έχει επιλύσει τα βασικά προβλήματα που ανακύπτουν τόσο ως προς την οριοθέτηση του πεδίου εφαρμογής της σύνθετης διοικητικής ενέργειας, αν και τα κριτήρια στα οποία στηρίζεται ο χαρακτηρισμός της δεν είναι απολύτως σαφή, όσο και ως προς το δικονομικό καθεστώς της. Πάντως, ενώ η σύνθετη διοικητική ενέργεια δεν φαίνεται να επιφυλάσσει εκπλήξεις σε αμιγώς εθνικές υποθέσεις, η εφαρμογή της σε διακρατικό επίπεδο, στα πλαίσια της Ευρωπαϊκής Ένωσης, δημιουργεί περιπλοκές που θα απασχολήσουν αναπόφευκτα τον εθνικό δικαστή.
Ενδεικτική βιβλιογραφία
Γ. Αγγελίδου, Σύνθετοι διοικητικαί πράξεις εξ απόψεως ουσιαστικού δικαίου, ΕΕΑΝ 1958, σ. 425
Φ. Αρναούτογλου, Η αίτηση ασφαλιστικών μέτρων του Ν 3886/2010, Νομική Βιβλιοθήκη, 2011
Σπ. Βλαχόπουλου, Όψεις της δικαστικής προστασίας ενώπιον του ΣτΕ – το παράδειγμα του Ν. 2522/1997 για τα δημόσια έργα, Εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή, 1998
Χρ. Γεραρή, Η προσωρινή προστασία στα δημόσια έργα, τις προμήθειες και τις υπηρεσίες (ν. 2522/1997), Εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή, 1998, σ. 46.
Δ. Κοντόγιωργα-Θεοχαροπούλου, Αι συνέπειαι της ακυρώσεως διοικητικής πράξεως έναντι της Διοικήσεως, Εκδ. Σάκκουλα, Θεσσαλονίκη, 1980
Αλ. Παραρά, Η σύνθετη διοικητική ενέργεια, Εκδόσεις Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή, 2004.
Ευγ. Πρεβεδούρου, Η σύνθετη διοικητική ενέργεια, Εθνικό δίκαιο και κοινοτική προοπτική, Εκδόσεις Σάκκουλα Α.Ε., 2005.
Κ. Ρέμελη, Η αίτηση ασφαλιστικών μέτρων ενώπιον του ΣτΕ, Εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2000
H. Charles, Actes rattachables et actes détachables en droit administratif français (Contribution à une théorie de l’opération administrative), LGDJ 1968, σ. 14
H. P. Nehl, Europäisches Verwaltungsverfahren und Gemeinschaftsverfassung. Eine Studie gemeinschaftsrechtlicher Verfahrensgrundsätze unter besonderer Berücksichtigung “mehrstufiger” Verwaltungsverfahren, Berlin, Duncker & Humblot, 2002
Πρόκειται για εισήγηση που πραγματοποιήθηκε στο πλαίσιο δύο σεμιναρίων με θεματικές «Αλληλεπίδραση Εθνικού και Ευρωπαϊκού Δικαίου» και «Ζητήματα Οργάνωσης Δικαστηρίων και Διοικητικής Δικονομίας» οργάνωσε ο Ευρωπαϊκός Οργανισμός Δημοσίου Δικαίου σε συνεργασία με τη Νομική Υπηρεσία της Δημοκρατίας της Κύπρου και το Ανώτατο Δικαστήριο στις 28 Φεβρουαρίου και 21 Μαρτίου αντίστοιχα, προσελκύοντας 120 Κύπριους νομικούς και δικαστές [programmecyprus].