Η συνταγματικότητα της κάμψης της απαγόρευσης άσκησης δεύτερης προσφυγής. Αποφάσεις ΣτΕ Ολ 1828, 1829/2023 (Σύνθεση Δημοσίου Δικαίου, 1-4-2024)

Αποφάσεις 

ΣτΕ Ολ 1828/2023

ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΗΣ ΕΠΙΚΡΑΤΕΙΑΣ (ΟΛΟΜΕΛΕΙΑ)

Συνεδρίασε δημόσια στο ακροατήριό του στις 6 Μαΐου 2022, με την εξής σύνθεση: Δημήτριος Σκαλτσούνης, Πρόεδρος, Σπυριδούλα Χρυσικοπούλου, Ευαγγελία Νίκα, Αντιπρόεδροι του Συμβουλίου της Επικρατείας, Βαρβάρα Ραφτοπούλου, Κωνσταντίνος Κουσούλης, Ταξιαρχία Κόμβου, Αναστασία-Μαρία Παπαδημητρίου, Μαρία Σωτηροπούλου, Χριστίνα Σιταρά, Χρήστος Λιάκουρας, Βασίλειος Ανδρουλάκης, Σταυρούλα Κτιστάκη, Δημήτριος Βασιλειάδης, Αικατερίνη Ρωξάνα, Κασσιανή Μαρίνου, Μαρίνα-Αλεξάνδρα Τσακάλη, Ελένη Γεωργούτσου, Μαρία Αθανασοπούλου, Γεωργία Ανδριοπούλου, Σύμβουλοι, Δημήτριος Τομαράς, Ελευθέριος Μελισσαρίδης, Σπυριδούλα Καρύδα, Πάρεδροι. Από τους ανωτέρω οι Σύμβουλοι Αικατερίνη Ρωξάνα και Μαρία Αθανασοπούλου, καθώς και η Πάρεδρος Σπυριδούλα Καρύδα, μετέχουν ως αναπληρωματικά μέλη, σύμφωνα με το άρθρο 26 παρ. 2 του ν. 3719/2008. Γραμματέας η Ελένη Γκίκα.

Για να δικάσει την από 5 Ιουνίου 2019 αίτηση:

του Γεωπονικού Πανεπιστημίου Αθηνών, ….

κατά του Ν. Σ., ….

Η πιο πάνω αίτηση παραπέμφθηκε στην Ολομέλεια του Δικαστηρίου, κατόπιν της υπ’ αριθμ. 2460/2021 αποφάσεως του Στ΄ Τμήματος του Συμβουλίου της Επικρατείας, προκειμένου να επιλύσει η Ολομέλεια το ζήτημα που αναφέρεται στην απόφαση.

Με την αίτηση αυτή το αναιρεσείον Πανεπιστήμιο επιδιώκει να αναιρεθεί η υπ’ αριθμ. 802/2019 απόφαση του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών.

…..

2. Επειδή, με την κρινόμενη αίτηση, η οποία ασκήθηκε κατά τον νόμο χωρίς καταβολή παραβόλου, ζητείται η αναίρεση της 802/2019 αποφάσεως του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών. Με την εν λόγω απόφαση απερρίφθη έφεση του αναιρεσείοντος Γεωπονικού Πανεπιστημίου Αθηνών κατά της 1705/2018 αποφάσεως του Τριμελούς Διοικητικού Πρωτοδικείου Αθηνών, καθό μέρος με αυτήν έγινε δεκτή η από 9.7.2015 προσφυγή του αναιρεσιβλήτου κατά της 5771/11.10.2007 πράξεως του Πρυτάνεως του εν λόγω Πανεπιστημίου και ακυρώθηκε η πράξη αυτή, με την οποία είχε γνωστοποιηθεί στον αναιρεσίβλητο, υπάλληλο, τότε, του κλάδου ΠΕ Διοικητικού-Οικονομικού του ως άνω Πανεπιστημίου, ότι αυτό δεν νομιμοποιείται να του καταβάλει αναδρομικές αποδοχές Γενικού Διευθυντή από την 14η.2.2004, οπότε προήχθη αναδρομικά στον βαθμό αυτόν. Ειδικότερα, με την αναιρεσιβαλλόμενη -όπως και με την πρωτόδικη- απόφαση κρίθηκε, μεταξύ άλλων, ότι η ανωτέρω προσφυγή του αναιρεσιβλήτου συνιστά δεύτερη προσφυγή, η οποία ασκήθηκε παραδεκτώς, κατά το άρθρο 70 παρ. 1 του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας (ΚΔΔ), ενόψει του ότι η πρώτη (από 11.12.2007) προσφυγή του κατά της ίδιας ως άνω πράξεως -ασκηθείσα ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας ως αίτηση ακυρώσεως και παραπεμφθείσα από αυτό με την 4251/2012 απόφασή του στο Διοικητικό Πρωτοδικείο Αθηνών για να δικαστεί ως προσφυγή ουσίας- είχε απορριφθεί από το τελευταίο με την 140/2015 απόφασή του ως απαράδεκτη λόγω μη υπογραφής της από δικηγόρο.

3. Επειδή, η υπόθεση εισάγεται ενώπιον της Ολομελείας του Δικαστηρίου μετά την 2460/2021 απόφαση του ΣΤ΄ Τμήματος, με την οποία παραπέμφθηκαν, κατ’ άρθρο 14 παρ. 2 (περ. β΄) και 5 του π.δ/τος 18/1989, τα εξής ζητήματα: 1) αν η διάταξη του άρθρου 70 παρ. 1 του ΚΔΔ, ως ίσχυε κατά τον κρίσιμο χρόνο, ήτοι μετά την τροποποίησή του με το άρθρο 24 του ν. 4274/2014, κατά την οποία είναι επιτρεπτή η άσκηση δεύτερης προσφυγής στην περίπτωση που η πρώτη προσφυγή απερρίφθη για «τυπικό λόγο», καταλαμβάνει όλους τους τυπικούς λόγους που συνεπάγονται την απόρριψη της προσφυγής ως απαράδεκτης και δη αυτόν της μη υπογραφής του εισαγωγικού δικογράφου από δικηγόρο (εφόσον αυτή απαιτείται από τις οικείες διατάξεις) και 2) αν η ανωτέρω διάταξη του άρθρου 70 παρ. 1 του ΚΔΔ, καθό μέρος με αυτήν επιτρέπεται η άσκηση δεύτερης προσφυγής στην ως άνω περίπτωση, αντίκειται στις διατάξεις των άρθρων 25 παρ. 1, 20 παρ. 1 και 4 παρ. 1 του Συντάγματος και, ως εκ τούτου, είναι μη εφαρμοστέα.

Εξέλιξη της διάταξης του άρθρου 70 ΚΔΔ 

4. Επειδή, στο άρθρο 70 του ΚΔΔ (κυρωθέντος με το άρθρο πρώτο του ν. 2717/1999, Α΄ 97) ορίζονταν, αρχικώς, τα εξής: «1. Είναι απαράδεκτη η άσκηση δεύτερης προσφυγής από τον ίδιο προσφεύγοντα κατά της αυτής πράξης ή παράλειψης. 2. Προσφυγή, από το δικόγραφο της οποίας παραιτήθηκε ο προσφεύγων, θεωρείται ότι δεν ασκήθηκε». Στο άρθρο 76 του ιδίου Κώδικα, ως προς το ένδικο βοήθημα της αγωγής, αντιστοίχως, ορίζονταν, αρχικώς, τα εξής: «1. Είναι απαράδεκτη η άσκηση δεύτερης αγωγής, με το αυτό αντικείμενο, από τον ίδιο ενάγοντα. 2. Αγωγή, από το δικόγραφο της οποίας παραιτήθηκε ο ενάγων, θεωρείται ότι δεν ασκήθηκε».

5. Επειδή, περαιτέρω, με την παράγραφο 1 του άρθρου 8 του ν. 3659/2008 «Βελτίωση και επιτάχυνση των διαδικασιών της δίκης στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια και άλλες διατάξεις» (Α΄ 77) προστέθηκε νέα παράγραφος 2 (και η παλαιά αναριθμήθηκε ως 3) στο άρθρο 76 του ΚΔΔ. Με τη διάταξη αυτή εισήχθη, ως πάγια ρύθμιση, εξαίρεση από τη γενική ως άνω απαγόρευση ασκήσεως δεύτερης αγωγής, ειδικότερα δε, ορίσθηκε ότι: «Κατ’ εξαίρεση επιτρέπεται η άσκηση δεύτερης αγωγής όταν η πρώτη έχει απορριφθεί τελεσιδίκως για λόγους τυπικούς. Η αγωγή αυτή ασκείται εντός προθεσμίας εξήντα (60) ημερών από την κοινοποίηση της τελεσίδικης απόφασης και τα αποτελέσματα της άσκησής της ανατρέχουν στο χρόνο άσκησης της πρώτης». Στην αιτιολογική έκθεση επί των ως άνω διατάξεων (του ν. 3659/2008) αναφέρεται ότι: «Σε αντίθεση προς την προϊσχύσασα ρύθμιση του άρθρου 29 παρ. 2 του π.δ. 341/78 για τις αγωγές στη διοικητική δίκη, αλλά και προς την αντίστοιχη ρύθμιση του άρθρου 222 του ΚΠολΔ για τις αγωγές στην πολιτική δίκη, η ισχύουσα ρύθμιση του άρθρου 76 παρ. 1 του ΚΔΔ απαγορεύει την άσκηση δεύτερης αγωγής με το αυτό αντικείμενο από τον ίδιο ενάγοντα, ακόμη και σε περιπτώσεις κατά τις οποίες η πρώτη αγωγή απερρίφθη για λόγους τυπικούς και η αξίωση του ενάγοντος δεν έχει υποπέσει ακόμη σε παραγραφή. Η ρύθμιση αυτή παρίσταται, στην τελευταία αυτή περίπτωση, αδικαιολόγητη και αντίθετη με τη γενική δικονομική αρχή που συνάγεται από τις προμνημονευθείσες διατάξεις. Για το λόγο αυτόν, με την προτεινόμενη ρύθμιση αίρεται, στην εν λόγω περίπτωση, το απαράδεκτο, τάσσεται όμως, ταυτοχρόνως στον ενάγοντα και συγκεκριμένη επαρκής προθεσμία για την άσκηση της νέας αγωγής, προκειμένου να μην διαιωνίζεται η σχετική εκκρεμότητα».

6. Επειδή, εν συνεχεία, με το άρθρο 83 του ν. 4139/2013 (Α΄ 74), προστέθηκαν στην παράγραφο 1 του άρθρου 70 του ΚΔΔ νέα εδάφια με το εξής περιεχόμενο: «Κατ’ εξαίρεση επιτρέπεται η άσκηση δεύτερης προσφυγής όταν η πρώτη έχει απορριφθεί τελεσιδίκως για λόγους τυπικούς. Η προσφυγή αυτή ασκείται εντός προθεσμίας εξήντα (60) ημερών από την κοινοποίηση της τελεσίδικης απόφασης και τα αποτελέσματα της άσκησής της ανατρέχουν στον χρόνο άσκησης της πρώτης». Σύμφωνα δε με το άρθρο 98 του ίδιου νόμου, το οποίο διορθώθηκε με νέα δημοσίευση στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως (Α΄ 92/19.4.2013), το άρθρο 83 καταλαμβάνει και τις εκκρεμείς υποθέσεις. Εξ άλλου, όπως αναφέρεται στην αιτιολογική έκθεση του ν. 4139/2013, «με τη ρύθμιση αυτή, κατ’ αναλογία με τις εν ισχύι διατάξεις του άρθρου 76 του ΚΔΔ, επιδιώκεται η δυνατότητα θεραπείας περιπτώσεων απόρριψης προσφυγής για τυπικούς λόγους, ώστε πέραν των άλλων, να αποτρέπεται η ιδιαίτερα δυσμενής συνέπεια που προκαλείται από την απόρριψη αυτή και να διασφαλίζεται πληρέστερα το δικαίωμα δικαστικής προστασίας των διαδίκων. Επιτυγχάνεται, εξ άλλου, για την ταυτότητα του λόγου και για λόγους ασφαλείας δικαίου το ενιαίο της αντιμετώπισης ενδίκων βοηθημάτων που απορρίφθηκαν για τυπικό λόγο». Όπως δε αναφέρθηκε κατά τη συζήτηση του σχετικού σχεδίου νόμου στη Βουλή (Πρακτικά συνεδριάσεως ΡΛΘ΄ της 6ης Μαρτίου 2013, σελ. 8579), «[…] είναι προφανές ότι η ρύθμιση βρίσκεται σε απόλυτη συμφωνία με την αρχή της δικονομικής ισότητας των διαδίκων, ακόμη και αν ο ένας εξ αυτών είναι το κράτος. Είναι αρχή που διαπνέει το εθνικό αλλά και το ευρωπαϊκό δίκαιο. Διότι μέχρι τώρα δινόταν η δυνατότητα μόνο στη διοίκηση να επανέλθει, εκδίδοντας νέα επαχθή διοικητική πράξη κατά του πολίτη, στην περίπτωση που η πρώτη διοικητική πράξη είχε ακυρωθεί από το δικαστήριο για τυπικούς λόγους. Με την παρούσα διάταξη για πρώτη φορά δίνεται το ίδιο δικαίωμα και στον διοικούμενο». Επίσης, στην έκθεση αξιολογήσεως των συνεπειών της ρυθμίσεως αναφέρεται για τη συγκεκριμένη διάταξη: «Αντιμετωπίζεται το φαινόμενο της μη επαρκούς δικαστικής προστασίας πολιτών για τυπικούς λόγους και προκειμένου να διασφαλίζεται πληρέστερα το δικαίωμα δικαστικής προστασίας των διαδίκων».

7. Επειδή, ακολούθως, η ανωτέρω παράγραφος 1 του άρθρου 70 του ΚΔΔ, αντικαταστάθηκε από το άρθρο 24 του ν. 4274/2014 (Α΄ 147/14.7.2014), το οποίο τυγχάνει, εν προκειμένω, εφαρμογής, ως εκ του χρόνου ασκήσεως (9.7.2015) της προσφυγής του αναιρεσιβλήτου, ως εξής: «Είναι απαράδεκτη η άσκηση δεύτερης προσφυγής από τον ίδιο προσφεύγοντα κατά της αυτής πράξης ή παράλειψης. Κατ’ εξαίρεση, επιτρέπεται η άσκηση δεύτερης προσφυγής όταν η πρώτη έχει απορριφθεί τελεσιδίκως για λόγους τυπικούς, εκτός από την περίπτωση της απόρριψης αυτής ως εκπρόθεσμης και τις περιπτώσεις εφαρμογής των διατάξεων των άρθρων 28 παρ. 3, 139Α και 277 παρ. 1 του παρόντος Κώδικα. Η προσφυγή αυτή ασκείται εντός προθεσμίας εξήντα (60) ημερών από την κοινοποίηση της τελεσίδικης απόφασης και τα αποτελέσματα της άσκησής της ανατρέχουν στο χρόνο άσκησης της πρώτης». Επί των διατάξεων αυτών, στην αιτιολογική έκθεση του ν. 4274/2014 αναφέρονται τα ακόλουθα: «Με το άρθρο 83 του ν. 4139/2013, κατ’ αναλογία προς τα ισχύοντα επί αγωγής του ΚΔΔ (άρθρο 76) και του ΚΠολΔ (άρθρο 222), θεσπίσθηκε το δικαίωμα άσκησης δεύτερης προσφυγής, προκειμένου να δοθεί η δυνατότητα θεραπείας περιπτώσεων απόρριψης της πρώτης προσφυγής για τυπικούς λόγους. Σκοπός του νομοθέτη ήταν, εκτός άλλων, να αποτρέπεται η ιδιαίτερα δυσμενής συνέπεια που προκαλείται από την απόρριψη αυτή και να διασφαλίζεται πληρέστερα το δικαίωμα δικαστικής προστασίας των διαδίκων. Με την προτεινόμενη ρύθμιση, για λόγους ασφάλειας δικαίου, που συναρτώνται με την οριστικότητα των διοικητικών καταστάσεων, αλλά και αποφυγής επανόδου διαδίκων, στους οποίους δόθηκε η ευκαιρία συμπλήρωσης τυπικών παραλείψεων, αποκλείεται η άσκηση δεύτερης προσφυγής, όταν η πρώτη έχει απορριφθεί ως εκπρόθεσμη, καθώς και όταν ο προσφεύγων έχει κληθεί από το δικαστήριο ή τον εισηγητή δικαστή, κατ’ εφαρμογή των διατάξεων των άρθρων 28 παρ. 3, 139Α και 277 παρ. 1, να καλύψει τις τυπικές παραλείψεις ή την έλλειψη παραβόλου που οδήγησαν στην απόρριψη του ασκηθέντος ενδίκου βοηθήματος ως απαράδεκτου».

8. Επειδή, τέλος, η ως άνω παρ. 1 του άρθρου 70 του ΚΔΔ και δη το δεύτερο εδάφιο αυτής αντικαταστάθηκε εκ νέου από το άρθρο 25 παρ. 1 του ν. 4509/2017 (Α΄ 201), μη εφαρμοστέο εν προκειμένω, και έλαβε το ακόλουθο περιεχόμενο: «Είναι απαράδεκτη η άσκηση δεύτερης προσφυγής από τον ίδιο προσφεύγοντα κατά της αυτής πράξης ή παράλειψης. Κατ’ εξαίρεση, επιτρέπεται η άσκηση δεύτερης προσφυγής, όταν η πρώτη έχει απορριφθεί τελεσιδίκως για οποιονδήποτε τυπικό λόγο και σε κάθε περίπτωση, εκτός από αυτή της απόρριψής της ως εκπρόθεσμης, καθώς και όταν ο προσφεύγων κλήθηκε κατ’ εφαρμογή των άρθρων 28 παράγραφος 3, 139Aκαι 277 παράγραφος 1 του παρόντος Κώδικα. Η προσφυγή αυτή ασκείται εντός προθεσμίας εξήντα (60) ημερών από την κοινοποίηση της τελεσίδικης απόφασης και τα αποτελέσματα της άσκησής της ανατρέχουν στο χρόνο άσκησης της πρώτης». Στη δε παρ. 3 του άρθρου 25 ορίσθηκε ότι: «Οι διατάξεις των παραγράφων 1 και 2 καταλαμβάνουν και τις εκκρεμείς υποθέσεις, δύναται δε να ασκηθεί δεύτερη προσφυγή κατά την παράγραφο 1 […] εντός προθεσμίας εξήντα (60) ημερών από τη δημοσίευση του παρόντος. Δεύτερη προσφυγή δεν δύναται να ασκηθεί αν έχουν περάσει τρία (3) έτη από τη δημοσίευση της απορριπτικής απόφασης». Στην αιτιολογική έκθεση του νόμου αναφέρεται ότι: «Η προτεινόμενη ρύθμιση διασαφηνίζει πλήρως την εφαρμογή του άρθρου 70 όπως αυτό τροποποιήθηκε με τη διάταξη του άρθρου 24 του ν. 4274/2014, καθώς καθίσταται εφαρμοστέα σε όλες γενικά τις κατηγορίες υποθέσεων, συμπεριλαμβανομένων των φορολογικών διαφορών, ώστε να αρθούν οι αμφιβολίες που ανέκυψαν στη νομολογία ειδικά ως προς τη συμπλήρωση του παραβόλου στις φορολογικές διαφορές». Στα δε πρακτικά της Διαρκούς Επιτροπής της Βουλής, αναφέρεται, μεταξύ άλλων, ότι η ρύθμιση αυτή «[…] πράγματι επιταχύνει τη διαδικασία της δικαιοσύνης και όχι μόνο αυτό, σώζει και το δικηγορικό κόσμο από πολλές περιπτώσεις απόρριψης των δικογράφων τους, των αγωγών τους, των προσφυγών τους, για λόγους που θα μπορούσαν να είχαν θεραπευθεί, κατά τη διάρκεια, με μία απλή κλήτευση, κλήση του συνηγόρου από τα δικαστικά όργανα, από τους δικαστές […]».

Ερμηνεία του άρθρου 70 παρ. 1 ΚΔΔ

9. Επειδή, με τις ανωτέρω διατάξεις του άρθρου 70 παρ. 1 του ΚΔΔ καθιερώθηκε αρχικώς απόλυτη απαγόρευση ασκήσεως δεύτερης προσφυγής του αυτού προσφεύγοντος κατά της αυτής διοικητικής πράξεως ή παραλείψεως. Ειδικότερα, δεύτερη θεωρείται η προσφυγή, η οποία κατατίθεται μετά την άσκηση προηγούμενης προσφυγής και δη ανεξαρτήτως εκδόσεως δικαστικής αποφάσεως επί της πρώτης προσφυγής, εφόσον υφίσταται ταυτότητα α) του προσφεύγοντος και β) της προσβαλλομένης πράξεως ή παραλείψεως, έστω και αν η εν λόγω προσφυγή στρέφεται κατά κεφαλαίου της πράξεως διαφόρου εκείνου κατά του οποίου εστρέφετο η πρώτη προσφυγή (ΣτΕ 223/1978, 1038/2021). Κατ’ ακολουθίαν τούτων, δεύτερη θεωρείται η προσφυγή και στην περίπτωση που η πρώτη απερρίφθη λόγω μη υπογραφής του δικογράφου, καίτοι αυτή απητείτο, εφόσον υφίσταται ταυτότητα του προσφεύγοντος και της προσβαλλομένης πράξεως. Και ναι μεν, κατά τα παγίως γενόμενα δεκτά, δικόγραφο που δεν φέρει υπογραφή δικηγόρου (στις περιπτώσεις όπου αυτή απαιτείται από τις οικείες δικονομικές διατάξεις) είναι, κατ’ αρχήν, άκυρο (βλ. ενδεικτ. ΣτΕ Ολομ. 3351/1977, 1032/2009, 175/2017 πρβλ. ΣτΕ 3750/1979, 4108/1995, 479/1990, βλ. όμως ΣτΕ 2680/2003, καθώς και ΣτΕ 2713/2002 και την σε συνέχεια αυτής ΣτΕ 1629/2003 καθώς και ΣτΕ 2849/2001 και την σε συνέχεια αυτής ΣτΕ 434/2005, κατά δε τη χρησιμοποιούμενη από τον Άρειο Πάγο ορολογία, είναι δικονομικά ανυπόστατο βλ. ΑΠ 156/2013, 83/2008, 1509/2006), και, ως εκ τούτου, το οικείο ένδικο βοήθημα, λογιζόμενο ως μηδέποτε ασκηθέν, δύναται μεν να επανασκηθεί (βλ. ΣτΕ 325/1983, 4704/1986, 3491/2000), εφόσον, όμως, δεν έχει λήξει η σχετική προθεσμία (βλ. ΣτΕ 949/1999). Πλην, οι κρίσεις αυτές, εξενεχθείσες υπό την ισχύ και κατ’ εφαρμογή διατάξεων που θέσπιζαν την απόλυτη απαγόρευση ασκήσεως δεύτερης προσφυγής ή άλλων ενδίκων βοηθημάτων κατά της αυτής πράξεως ή στο πλαίσιο άλλων νομικών ζητημάτων, δεν μπορούν να συσχετισθούν με την ανωτέρω διάταξη του άρθρου 70 παρ. 1, η οποία το πρώτον προέβλεψε την ως άνω δυνατότητα και δη για όλες, κατ’ αρχήν, τις περιπτώσεις απορρίψεως για τυπικούς λόγους, κατά τα προεκτεθέντα. Η ανωτέρω δικονομική ρύθμιση, η οποία αποτελεί επανάληψη προγενεστέρων διατάξεων της φορολογικής δικονομίας και της δικονομίας των λοιπών διοικητικών διαφορών ουσίας {άρθρα 83 του ΚΦΔ [π.δ/μα 331/1985 (Α΄ 116)] και 29 παρ. 1 του π.δ/τος 341/1978 (Α΄ 71)}, αποτυπώνει την αρχή της άπαξ ασκήσεως των ενδίκων βοηθημάτων στη διοικητική δίκη, η οποία στην περίπτωση της προσφυγής, όπως άλλωστε και της αιτήσεως ακυρώσεως, έχει ως δικαιολογητικό λόγο, τη σταθερότητα των διοικητικών καταστάσεων, με την αποφυγή της παρατάσεως της εκκρεμότητας που προκαλείται από την αμφισβήτηση της νομιμότητας εκτελεστών διοικητικών πράξεων εξοπλισμένων με το τεκμήριο της νομιμότητας (ΣτΕ 2800/2018, 1038/2021). Απόκλιση από την ανωτέρω απαγόρευση εισήχθη για πρώτη φορά με τις προαναφερθείσες διατάξεις του άρθρου 83 του ν. 4139/2013 -ενόψει της αντίστοιχης τροποποιήσεως του άρθρου 76 του ΚΔΔ με το άρθρο 8 του ν. 3659/2008 για το ένδικο βοήθημα της αγωγής- και μεταγενεστέρως με τις διατάξεις του άρθρου 24 του ν. 4274/2014 και του άρθρου 25 του ν. 4509/2017, με τις οποίες παρασχέθηκε, υπό τις οριζόμενες σε αυτές προϋποθέσεις, η δυνατότητα ασκήσεως δεύτερης προσφυγής, όταν η πρώτη προσφυγή απερρίφθη τελεσιδίκως για τυπικό λόγο, εκτός από την περίπτωση της απορρίψεως της προσφυγής ως εκπρόθεσμης, καθώς και όταν ο προσφεύγων κλήθηκε κατ’ εφαρμογή των άρθρων 28 παρ. 3, 139Α και 277 παρ. 1 να καλύψει τις σχετικές παραλείψεις που οδήγησαν στην απόρριψη της προσφυγής ως απαράδεκτης.

Έννοια της απόρριψης της προσφυγής για τυπικό λόγο

10. Επειδή, ως απόρριψη προσφυγής για «τυπικό λόγο» που δικαιολογεί την άσκηση δεύτερης προσφυγής σύμφωνα με τη διάταξη του άρθρου 70 παρ. 1 του ΚΔΔ, όπως τροποποιήθηκε κατά τα ανωτέρω με το άρθρο 24 του ν. 4274/2014, νοείται κάθε περίπτωση -πλην των ρητώς θεσπιζομένων εξαιρέσεων- κατά την οποία η (πρώτη) προσφυγή απορρίπτεται για έλλειψη δικονομικής προϋποθέσεως ως απαράδεκτη, χωρίς να εξετασθεί κατά τη βασιμότητά της, εφόσον η έλλειψη αυτή, ως εκ της φύσεώς της, δύναται αντικειμενικώς να καλυφθεί με την εκ νέου άσκηση της προσφυγής. Ότι είναι αυτό το νόημα της ως άνω διατάξεως προκύπτει τόσο από το περιεχόμενο και τη διατύπωσή της όσο και από τον σκοπό και την ιστορία της. Εκτός δηλαδή από τη γενική και αδιάστικτη αναφορά σε «τυπικούς λόγους» και την ευθύς εξαρχής αιτιολόγηση της ρυθμίσεως (με αναφορά στην εναρμόνισή της με τα ισχύοντα επί αγωγής, στην πληρέστερη διασφάλιση της δικαστικής προστασίας κ.λπ.), με την τροποποίηση του ν. 4274/2014 και την εισαγωγή ρητών εξαιρέσεων, έγινε σαφές ότι ο νομοθέτης αντιλαμβάνεται ως εμπίπτοντα στην ως άνω ρύθμιση κάθε εν γένει λόγο απαραδέκτου της προσφυγής για έλλειψη δικονομικής προϋποθέσεως, ο οποίος προκάλεσε την απόρριψή της χωρίς να κριθεί η βασιμότητά της, πράγμα που θεωρήθηκε «ιδιαίτερα δυσμενές» (βλ. ανωτέρω σκ. 6) ώστε να δικαιολογείται η παροχή μιας ακόμη ευκαιρίας για κρίση επί της ουσίας της υποθέσεως. Τούτο δε αποσαφηνίσθηκε ακόμη περισσότερο με τη μεταγενέστερη τροποποίηση του ν. 4509/2017 και την -χαρακτηριστικά πλέον- ευρεία διατύπωση ότι χωρεί δεύτερη προσφυγή όταν η πρώτη έχει απορριφθεί «για οποιονδήποτε τυπικό λόγο και σε κάθε περίπτωση, εκτός […]». Κατ’ ακολουθίαν των ανωτέρω, η επίδικη περίπτωση του απαραδέκτου της προσφυγής λόγω μη υπογραφής του δικογράφου της από δικηγόρο, μη εμπίπτουσα στις ως άνω εξαιρέσεις του νόμου, υπάγεται στην έννοια της απορρίψεως για τυπικό λόγο κατά την ανωτέρω διάταξη του άρθρου 70 του ΚΔΔ.

Ερμηνεία των προϋποθέσεων του παραδεκτού υπό το πρίσμα του άρθρου 20 παρ. 1 Σ – “procedure [should] be the servant of justice andnot its mistress” – ιστορικό γένεσης της διάταξης του άρθρου 76 ΚΔΔ – ενιαίο της αντιμετωπίσεως ενδίκων βοηθημάτων απορριφθέντων για τυπικό λόγο – διασφάλιση του δικαιώματος κρίσεως της υποθέσεως του διαδίκου επί της ουσίας σε πρώτο βαθμό

11. Επειδή, το άρθρο 20 παρ. 1 του Συντάγματος, το οποίο ορίζει ότι «καθένας έχει δικαίωμα στην παροχή έννομης προστασίας από τα δικαστήρια και μπορεί να αναπτύξει σ’ αυτά τις απόψεις του για τα δικαιώματα ή τα συμφέροντά του, όπως νόμος ορίζει» συνιστά πρωταρχικό και αναπόσπαστο πυλώνα του κράτους δικαίου, που αποτελεί τη σύγχρονη δικαιική βάση για την απόλαυση όλων των ατομικών δικαιωμάτων και ελευθεριών και την ανάπτυξη της δημοκρατίας. Η πρόσβαση σε δικαστήριο αποτελεί επίσης την ουσιώδη έκφανση της δίκαιης δίκης, όπως αυτή θεμελιώνεται στα άρθρα 6 παρ. 1 της ΕΣΔΑ και 14 παρ. 1 του Διεθνούς Συμφώνου για τα Ατομικά και Πολιτικά Δικαιώματα (ΔΣΑΠΔ). Ωστόσο, αν και το δικαίωμα προσβάσεως σε δικαστήριο δεν είναι απόλυτο, αλλά υπόκειται σε επιτρεπόμενους περιορισμούς, αυτοί πρέπει να επιδιώκουν θεμιτό σκοπό και, ιδίως όταν πρόκειται για τις προϋποθέσεις παραδεκτού της προσφυγής, δεν πρέπει να περιορίζουν ή να μειώνουν την πρόσβαση στο δικαστήριο με τέτοιο τρόπο ή σε τέτοιο βαθμό που να θίγεται η ίδια η ουσία του δικαιώματος, αλλά η πρόσβαση πρέπει να εξασφαλίζεται στον προσφεύγοντα κατά τρόπο αποτελεσματικό και ουσιαστικό (πρβλ. ΕΔΔΑ Brualla Gomez de la Torre κατά Ισπανίας της 19.12.1997 §§ 33-37, ΕΔΔΑ Ευσταθίου κατά Ελλάδος της 27.7.2006 § 27, ΕΔΔΑ Beles κ.ά. κατά Τσεχικής Δημοκρατίας της 12.11.2002 §§ 60-69). Περαιτέρω, η απονομή της δικαιοσύνης σημαίνει, κατ’ αρχήν, εξέταση της ουσίας της υποθέσεως, η δε αποφυγή εξετάσεως από τον δικαστή της ουσίας της διαφοράς, ενδέχεται υπό προϋποθέσεις να ισοδυναμεί με άρνηση απονομής της δικαιοσύνης που πλήττει το δικαίωμα προσβάσεως σε δικαστήριο (πρβλ. ΕΔΔΑ Γιαννούσης κατά Ελλάδος της 14.12.2006 § 26∙ πρβλ. επίσης Federal Court of Canada, Djilal v. Canada (Ministerof Citizenship and Immigration), 2014 FC 812 (par. 36) και Supreme Court of Canada Hamel v. Brunelle, 1975, τη σχετική σκέψη της οποίας επαναλαμβάνει η πρώτη απόφαση (Συλλογή 1977, σελίδα 156): “procedure [should] be the servant of justice and not its mistress” – η διαδικασία πρέπει να υπηρετεί τη δικαιοσύνη και όχι να κυριαρχεί επ’ αυτής). Εξ άλλου, με τον ΚΔΔ, [από την έναρξη ισχύος του οποίου έπαυσε να ισχύει, κατά τα οριζόμενα στο άρθρο 285 αυτού, κάθε γενική ή ειδική διάταξη, η οποία αναφέρεται σε θέμα ρυθμιζόμενο από αυτόν, πλην των ρητώς μνημονευομένων (και, συνεπώς, εισέτι ισχυουσών) στο άρθρο αυτό δικονομικών διατάξεων], θεσπίσθηκε ένα οργανωμένο σύστημα κανόνων παροχής δικαστικής προστασίας στο πεδίο των διοικητικών διαφορών ουσίας, το οποίο, μεταξύ άλλων, καθόρισε τις προϋποθέσεις ασκήσεως των προβλεπομένων από αυτόν ενδίκων βοηθημάτων. Στο πλαίσιο αυτό, ο ΚΔΔ όρισε αρχικώς στο άρθρο 70 παρ. 1 αυτού ότι είναι απαράδεκτη η άσκηση δεύτερης προσφυγής από τον ίδιο προσφεύγοντα κατά της αυτής πράξεως ή παραλείψεως, επαναλαμβάνοντας τον προ της ενάρξεως ισχύος του κανόνα (περί απαγορεύσεως δεύτερης προσφυγής), ο οποίος είχε θεσπισθεί τόσο με το άρθρο 83 του ΚΦΔ, όσο και με το άρθρο 29 παρ. 1 του π.δ/τος 341/1978. Περαιτέρω, ο ΚΔΔ, στο άρθρο 76 παρ. 1 αυτού όρισε, αντιστοίχως, ότι είναι απαράδεκτη η άσκηση δεύτερης αγωγής με το αυτό αντικείμενο από τον ίδιο ενάγοντα, τροποποιώντας, κατά τούτο, τον προ της ενάρξεως ισχύος του κανόνα του άρθρου 29 παρ. 2 του π.δ/τος 341/1978. Ειδικότερα, η προϊσχύσασα αυτή διάταξη, με την οποία οριζόταν ότι το απαράδεκτο της δεύτερης αγωγής ίσχυε μόνον όσο διαρκούσε η εκκρεμοδικία, επέτρεπε την επανάσκηση αγωγής μετά την τελεσίδικη απόρριψη της προηγούμενης αγωγής (υπό την αυτονόητη προϋπόθεση ότι η νεότερη αγωγή δεν προσέκρουε στο δεδικασμένο της αποφάσεως επί της αρχικής αγωγής), εναρμονιζόταν δε με τις ισχύουσες στην πολιτική δικονομία ρυθμίσεις, οι οποίες παγίως επέτρεπαν -και εξακολουθούν να επιτρέπουν- την επανάσκηση αγωγής στην περίπτωση που η προηγούμενη απερρίφθη για τυπικούς λόγους (βλ. ιδίως άρθρο 222 ΚΠολΔ σε συνδυασμό με το άρθρο 263 ΑΚ, κατά το οποίο αν η αγωγή απερρίφθη τελεσίδικα για λόγους μη ουσιαστικούς, και ο δικαιούχος επανασκήσει την αγωγή εντός 6 μηνών, η παραγραφή θεωρείται ότι έχει διακοπεί με την προηγούμενη αγωγή). Εν συνεχεία, ο νομοθέτης τροποποίησε το άρθρο 76 του ΚΔΔ, προσέθεσε δε εξαίρεση στον κανόνα της απαγορεύσεως ασκήσεως δεύτερης αγωγής, με το άρθρο 8 του ν. 3659/2008, με το οποίο ορίσθηκε ειδικότερα ότι επιτρέπεται η άσκηση δεύτερης αγωγής, όταν η πρώτη έχει απορριφθεί τελεσιδίκως για λόγους τυπικούς, επαναφέροντας (υπό τις οριζόμενες σε αυτό προϋποθέσεις, ήτοι ασκήσεως της δεύτερης αγωγής μέσα σε προθεσμία εξήντα ημερών από την κοινοποίηση της τελεσίδικης αποφάσεως) τον προϊσχύοντα κανόνα περί δυνατότητας επανασκήσεως αγωγής. Όπως δε προκύπτει τόσο από την οικεία εισηγητική έκθεση, όσο και από τα αναφερόμενα στην Επιστημονική Υπηρεσία της Βουλής, η τροποποίηση αυτή έλαβε χώρα διότι η αρχική ρύθμιση, ήτοι η ρύθμιση της απόλυτης απαγορεύσεως επανασκήσεως αγωγής ακόμη και στην περίπτωση όπου η πρώτη είχε απορριφθεί μόνο για τυπικούς λόγους και όχι για λόγους αφορώντες στην ουσία της υποθέσεως, και ενώ μάλιστα η αξίωση του ενάγοντος δεν έχει υποπέσει ακόμη σε παραγραφή, αφενός παρίστατο αυστηρή και αδικαιολόγητη, αφετέρου ερχόταν σε ευθεία αντίθεση με τη σχετική ρύθμιση που ισχύει στο πεδίο της πολιτικής δίκης, ως αυτή οριοθετείται στο άρθρο 263 του ΑΚ. Ο δε νομοθέτης, προφανώς συνεκτιμώντας τη δυνατότητα του διοικητικού δικαστή για άσκηση παρεμπίπτοντος ελέγχου της νομιμότητας των διοικητικών πράξεων στο πλαίσιο εκδικάσεως της αγωγής αποζημιώσεως, η οποία ήδη, από τη θέσπιση του άρθρου 19 του ν. 1868/1989 (Α΄ 230), συνιστά αυτοτελές ένδικο βοήθημα σε σχέση με την προσφυγή, χορήγησε μεν τη δυνατότητα αυτή, πλην εντός συντόμου προθεσμίας εξήντα ημερών από την κοινοποίηση στον ενάγοντα της τελεσίδικης αποφάσεως, διαφοροποιούμενος, κατά τούτο, από τα ισχύοντα στην πολιτική δίκη, η οποία δεν προβλέπει τέτοια προθεσμία. Μετά την ως άνω τροποποίηση του ΚΔΔ ως προς το ένδικο βοήθημα της αγωγής, ο νομοθέτης επανήλθε και με το άρθρο 83 του ν. 4139/2013 μετέφερε αυτούσια την ως άνω ρύθμιση και στο πεδίο της προσφυγής, συμπληρώνοντας σχετικά το άρθρο 70 παρ. 1 και ορίζοντας ότι κατ’ εξαίρεση επιτρέπεται η άσκηση δεύτερης προσφυγής όταν η πρώτη έχει απορριφθεί τελεσιδίκως για λόγους τυπικούς, μέσα σε προθεσμία εξήντα ημερών από την κοινοποίηση της τελεσίδικης αποφάσεως. Όπως δε προκύπτει από τα αναφερόμενα στην αιτιολογική έκθεση, ως εξετέθη ανωτέρω, βασικός σκοπός του νομοθέτη ήταν να διασφαλισθεί πληρέστερα το δικαίωμα δικαστικής προστασίας και να επιτευχθεί, για την ταυτότητα του λόγου, αλλά και για λόγους ασφάλειας δικαίου, το ενιαίο της αντιμετωπίσεως ενδίκων βοηθημάτων απορριφθέντων για τυπικό λόγο. Εξ άλλου, η δυνατότητα που παρεσχέθη, όλως κατ’ εξαίρεσιν, με την ως άνω ρύθμιση, μετά τη δεύτερη τροποποίηση του άρθρου 70 παρ. 1 που επήλθε με το άρθρο 24 του ν. 4274/2014, περιορίσθηκε σημαντικά, δεδομένου ότι η άσκηση νέας προσφυγής αποκλείσθηκε στην περίπτωση κατά την οποία η πρώτη προσφυγή απερρίφθη λόγω εκπρόθεσμης ασκήσεώς της (βλ. ΣτΕ 2800/2018), καθώς και στις περιπτώσεις εφαρμογής των άρθρων 28 παρ. 3, 139Α και 277 παρ. 1 του ΚΔΔ, εφόσον, δηλαδή, ο προσφεύγων εκλήθη να συμπληρώσει τις σχετικές με τα άρθρα αυτά τυπικές ελλείψεις και δεν ανταποκρίθηκε. Η ρύθμιση αυτή, αν και φαίνεται καταρχήν να επιφέρει ρήγμα στη μνημονευθείσα ανωτέρω αρχή της άπαξ ασκήσεως των ενδίκων βοηθημάτων, η οποία ισχύει στη διοικητική δικονομία, και η οποία, πάντως, συνιστά γενική αρχή του δικαίου (βλ. ΣτΕ 3351/1977 Ολομ., 322/2015 σε Συμβούλιο), χορηγεί δικαίωμα επανασκήσεως της προσφυγής για την ουσιαστική πραγμάτωση του δικαιώματος δικαστικής προστασίας συνισταμένης σε κρίση από το αρμόδιο διοικητικό δικαστήριο της υπάρξεως ή μη δικαιώματος που απορρέει από έννομη σχέση δημοσίου δικαίου. Εξ άλλου, το γεγονός ότι η νομοθετική απαγόρευση ασκήσεως δεύτερης προσφυγής δεν προσκρούει στις μνημονευθείσες υπερνομοθετικής ισχύος διατάξεις δεν έχει ως αυτόθροη συνέπεια ότι αντίκειται στις διατάξεις αυτές ρύθμιση επιτρέπουσα, και μάλιστα υπό προϋποθέσεις, την άσκηση δεύτερης προσφυγής μετά την απόρριψη της πρώτης. Εν προκειμένω δε, η άσκηση του δικαιώματος αυτού παρέχεται υπό αυστηρές και συγκεκριμένες προϋποθέσεις και εντός σύντομης προθεσμίας προκειμένου να μην ανατρέπεται η σταθερότητα των διοικητικών καταστάσεων μετά την πάροδο μακρού χρόνου, παραμένει δε, ακόμη και υπό τις προϋποθέσεις αυτές, εξαιρετική δικονομική δυνατότητα του διοικουμένου. Κατ’ ακολουθίαν τούτων, με το ως άνω περιεχόμενο, η κρινόμενη ρύθμιση, ενόψει του σκοπού που υπαγόρευσε τη θέσπισή της, ήτοι της διασφαλίσεως του δικαιώματος κρίσεως της υποθέσεως του διαδίκου επί της ουσίας σε πρώτο βαθμό, δεν αντίκειται στο Σύνταγμα και την αρχή του κράτους δικαίου, θεμελιώδης επιδίωξη του οποίου είναι η ουσιαστική πραγμάτωση του δικαίου στην Πολιτεία, λαμβανομένου υπόψη και του ότι η αρχή της ασφάλειας δικαίου δεν μπορεί να οδηγήσει, χωρίς αποχρώντα λόγο ο οποίος εκτιμάται, κατ’ αρχήν, από τον νομοθέτη, σε ουσιώδη περιορισμό ή σε αδυναμία διαγνώσεως της υπάρξεως δικαιωμάτων των πολιτών. Πέραν δε τούτων, ναι μεν οι αρχές της ασφάλειας δικαίου και της σταθερότητας των διοικητικών καταστάσεων επιβάλλουν, κατ’ αρχήν, την άρση της αμφισβητήσεως περί τη νομιμότητα ατομικής διοικητικής πράξεως εντός ευλόγου χρόνου (πρβλ. όμως ΕΔΔΑ απόφαση επί του παραδεκτού [decision] Millon κατά Γαλλίας της 30.8.2007, ΣτΕ 2814-15/2012), δεδομένου όμως ότι με την άσκηση της αγωγής, όταν αυτή είναι επιτρεπτή, καθίσταται εφικτός ο παρεμπίπτων έλεγχος της νομιμότητας ατομικής διοικητικής πράξεως (άρθρο 80 παρ. 2 του ΚΔΔ) και μάλιστα από δικαστήριο ενδεχομένως αναρμόδιο για τον ευθύ έλεγχο αυτής, η αμφισβήτηση αυτή παρατείνεται, εφόσον δεν υπάρχει δεδικασμένο, μέχρι την παραγραφή της σχετικής αξιώσεως, η οποία διακόπτεται με την επίδοση της αγωγής (άρθρο 75 παρ. 2 του ΚΔΔ, όπως αντικαταστάθηκε από το άρθρο 19 του ν. 3900/2010) και αρχίζει εκ νέου από την τελεσιδικία της αποφάσεως ή την κατάργηση της δίκης∙ επί δε ασκήσεως δεύτερης αγωγής, κατά τα ανωτέρω, η αμφισβήτηση αυτή παρατείνεται έτι περαιτέρω. Συνεπώς, στην ως άνω περίπτωση, η απαγόρευση ασκήσεως δεύτερης προσφυγής δεν θεραπεύει την αρχή της ασφάλειας δικαίου∙ αντιθέτως, το επιτρεπτό αυτής καθιστά δυνατή την ευθεία κρίση της νομιμότητας της προσβαλλόμενης πράξεως από το καθ’ ύλην αρμόδιο δικαστήριο. Περαιτέρω, η δυνατότητα θεραπείας τυπικών ελλείψεων κατά τη διάρκεια της δίκης (άρθρα 28 παρ. 3, 139Α και 277 του ΚΔΔ) δεν συνεπάγεται την αντισυνταγματικότητα νομοθετικών ρυθμίσεων, ως η εξεταζόμενη. Τέλος, δεν υφίσταται ζήτημα παραβάσεως της δικονομικής ισότητας μεταξύ των διαδίκων που αφορά η ρύθμιση και εκείνων, οι οποίοι έχουν τηρήσει τις προβλεπόμενες από τον ΚΔΔ προϋποθέσεις, προκειμένου η προσφυγή τους να μην απορριφθεί για τυπικούς λόγους, εφόσον οι τελευταίοι δεν υφίστανται από την ένδικη ρύθμιση ορισμένη δικονομική βλάβη∙ αντιθέτως, επιτυγχάνουν, στο πλαίσιο μιας και μόνο δίκης, κρίση επί της ουσίας της υποθέσεως ενωρίτερα και με μικρότερου ύψους δαπανήματα σε σχέση με τους πρώτους.

Μειοψηφία: αρχή της άπαξ ασκήσεως των ενδίκων βοηθημάτων – αρχή της ασφάλειας δικαίου της σταθερότητας των διοικητικών καταστάσεων και της εμπιστοσύνης των διοικουμένων προς το κράτος – τεκμήριο νομιμότητας – διαφορετική φύση και αποστολή αγωγής και προσφυγής – αρχή της δικονομικής ισότητας των διαδίκων

12. Επειδή, μειοψήφησαν η Αντιπρόεδρος Ε. Νίκα, οι Σύμβουλοι Μ. Σωτηροπούλου, Χ. Σιταρά, Κ. Μαρίνου, Μ. Τσακάλη, Μ. Αθανασοπούλου, Γ. Ανδριοπούλου και ο Πάρεδρος Ε. Μελισσαρίδης, οι οποίοι υποστήριξαν τα εξής: Η απαγόρευση ασκήσεως δεύτερης προσφυγής από τον ίδιο προσφεύγοντα κατά της ίδιας διοικητικής πράξεως ή παραλείψεως, ισχύσασα απαρεγκλίτως προ της ψηφίσεως του ΚΔΔ και επαναληφθείσα στο άρθρο 70 παρ. 1 αυτού -ως η διάταξη αυτή ίσχυε πριν από την τροποποίησή της με το άρθρο 83 του ν. 4139/2013, οπότε και προεβλέφθη το πρώτον η επίμαχη εξαίρεση- αποτυπώνει τη γενική αρχή της άπαξ ασκήσεως των ενδίκων βοηθημάτων που ισχύει στο διοικητικό δίκαιο (βλ. ΣτΕ 2800/2018). Στο πλαίσιο δε της αρχής αυτής είναι επιτρεπτή η εκ νέου άσκηση προσφυγής, μετά την παραίτηση από το δικόγραφο της αρχικής, η οποία θεωρείται ως μη ασκηθείσα, κατά τα ρητώς οριζόμενα στην παρ. 2 του ιδίου ως άνω άρθρου 70 του ΚΔΔ, εφόσον, όμως, δεν έχει λήξει η σχετική προθεσμία. Η αρχή αυτή (της απόλυτης απαγορεύσεως ασκήσεως δευτέρου ενδίκου βοηθήματος) διαπλάσθηκε για τα ένδικα βοηθήματα που κατατείνουν στην -κατόπιν ευθείας προσβολής- ακύρωση διοικητικών πράξεων ή παραλείψεων, ενόψει της συνταγματικώς κατοχυρωμένης αρχής της ασφάλειας του δικαίου, η οποία αποτελεί βασική απαίτηση του κράτους δικαίου, καθώς και των αρχών της σταθερότητας των διοικητικών καταστάσεων και της εμπιστοσύνης των διοικουμένων προς το κράτος. Στη διασφάλιση δε των αρχών αυτών στοχεύει, άλλωστε, το τεκμήριο νομιμότητας, με το οποίο είναι εξοπλισμένες οι ατομικές διοικητικές πράξεις και, συναφώς, η σύντομη αποσβεστική προθεσμία ευθείας προσβολής τους με προσφυγή, προκειμένου οι αφορώσες στην εγκυρότητα των πράξεων αυτών αμφισβητήσεις να επιλύονται σε σύντομο χρονικό διάστημα και να διασφαλίζεται, κατά τον τρόπο αυτόν, η εύρυθμη λειτουργία της διοικήσεως και η εμπέδωση της εμπιστοσύνης των διοικουμένων. Εξ άλλου, το γεγονός ότι στο πλαίσιο τυχόν ασκήσεως αγωγής καθίσταται εφικτός ο παρεμπίπτων έλεγχος των φερομένων ως ζημιογόνων διοικητικών πράξεων, εντός του χρόνου της παραγραφής, δεν συνιστά, κατ’ ουσίαν, παράταση της αμφισβητήσεως της εγκυρότητάς τους, εφόσον ο έλεγχος αυτός δεν άγει σε ακύρωση των εν λόγω πράξεων, οι οποίες θα εξακολουθούν να ίστανται στον νομικό κόσμο, έχει δε μόνον αποζημιωτικής φύσεως συνέπειες, μη συναρτώμενες με τη σταθερότητα των διοικητικών καταστάσεων και την εμπιστοσύνη των διοικουμένων, ιδίως αυτών που έλκουν δικαιώματα από την ύπαρξη ή την ανυπαρξία των πράξεων αυτών. Κατά τα ήδη δε κριθέντα (βλ. ΣτΕ 3840/2009 Ολομ., 3351/2012, 334, 340/2012, 2892/2014), η ως άνω αρχή της απόλυτης απαγορεύσεως ασκήσεως δεύτερης προσφυγής δεν προσκρούει στο άρθρο 20 παρ. 1 του Συντάγματος. Και τούτο, διότι από τη συνταγματική αυτή διάταξη δεν κωλύεται ο κοινός νομοθέτης να θεσπίζει δικονομικές προϋποθέσεις για το έγκυρο της ασκήσεως των ενδίκων βοηθημάτων, εφόσον οι προϋποθέσεις συνάπτονται προς τη λειτουργία των δικαστηρίων και την απονομή από αυτά της δικαιοσύνης και δεν υπερβαίνουν τα όρια, πέρα από τα οποία ισοδυναμούν με κατάλυση άμεση ή έμμεση του δικαιώματος δικαστικής προστασίας (βλ. ΣτΕ 1583/ 2010 Ολομ.). Δεν υπερβαίνει δε τα επιτρεπτά αυτά όρια η θέσπιση του απαραδέκτου της εκ νέου ασκήσεως του ενδίκου βοηθήματος, όταν το πρώτο έχει απορριφθεί για τυπικούς λόγους, ήτοι για μη τήρηση δικονομικών προϋποθέσεων, ενόψει και του ότι οι δικονομικές αυτές προϋποθέσεις παγίως κρίνονται ως μη υπερβαίνουσες τα όρια, πέραν των οποίων ισοδυναμούν με κατάλυση του δικαιώματος δικαστικής προστασίας. Εξ άλλου, όπως έχει κριθεί συναφώς, η παραμέληση των δικονομικών προϋποθέσεων από τον διάδικο, έστω και αν συνεπάγεται απώλεια του δικαιώματος κρίσεως κατ’ ουσίαν της υποθέσεως, δεν καθιστά τη σχετική ρύθμιση αντίθετη προς την παραπάνω συνταγματική διάταξη (ΣτΕ 272/2011, 1386/1990, 4916/1988) ούτε και προς τη διάταξη του άρθρου 6 παρ. 1 της ΕΣΔΑ (ΣτΕ 2892/2014, 1147/2011 επταμ., 215/2004). Ωστόσο, η επίμαχη ρύθμιση, με την οποία επετράπη η άσκηση δεύτερης προσφυγής, στην περίπτωση που η πρώτη (προσφυγή) απερρίφθη τελεσιδίκως για τυπικό λόγο, έχει ως αποτέλεσμα να διαρρηγνύεται σε μεγάλο βαθμό -και χωρίς να υφίσταται αποχρών λόγος, ικανός να συγχωρήσει αντικειμενικά την παραμέληση των δικονομικών προϋποθέσεων του νόμου από τον διάδικο- η ως άνω βασική για το διοικητικό δίκαιο αρχή της άπαξ ασκήσεως των ενδίκων βοηθημάτων, κατά παράβαση των συνταγματικώς κατοχυρωμένων αρχών της ασφάλειας του δικαίου και της σταθερότητας των διοικητικών καταστάσεων. Ειδικότερα, η επίμαχη διάταξη έχει ως αποτέλεσμα να παρατείνεται η αμφισβήτηση της τεκμαιρομένης και κατ’ αρχήν υφισταμένης νομιμότητας ατομικής διοικητικής πράξεως και δη για ένα μακρύ χρονικό διάστημα στο πλαίσιο νέας δίκης, υπερβαίνον τον απαιτούμενο εύλογο χρόνο, δοθέντος ότι η προθεσμία ασκήσεως της δεύτερης προσφυγής εκκινεί από την κοινοποίηση της τελεσίδικης απορριπτικής αποφάσεως -τελεσιδικία, η οποία δύναται να έχει επέλθει όχι μόνο λόγω παρελεύσεως απράκτου της προθεσμίας ασκήσεως των τακτικών ενδίκων μέσων, αλλά και κατόπιν εξαντλήσεως αυτών- ενώ, εξ άλλου, η διάρκεια της ως άνω προθεσμίας δύναται, κατά τα οριζόμενα ήδη στο άρθρο 25 παρ. 3 του ν. 4509/2017, να φθάσει μέχρι και την τριετία από τη δημοσίευση της τελεσίδικης απορριπτικής αποφάσεως, καθιστώντας ουσιαστικά την προσφυγή απρόθεσμη (πρβλ. ΣτΕ 3840/2009 Ολομ., 97/2011 επταμ., 3351/2012, 2088/2014). Περαιτέρω, ο νομοθέτης εμφανίζεται ως αντιφάσκων προς εαυτόν, και τούτο διότι η επίδικη διάταξη, καθό μέρος θεσπίζει έστω και «κατ’ εξαίρεση», πλην παγίως, τη δυνατότητα επανασκήσεως προσφυγής μετά την τελεσίδικη απόφαση επί της πρώτης, δεν εναρμονίζεται με το ευρύτερο υφιστάμενο δικονομικό πλαίσιο για την άσκηση της προσφυγής, την πρόοδο της δίκης και την άσκηση των ενδίκων μέσων. Ειδικότερα, ο κανόνας της απόλυτης απαγορεύσεως δεύτερης προσφυγής ενετάσσετο σε ένα ολοκληρωμένο σύστημα κανόνων δικαίου, το οποίο προέβλεπε και εξακολουθεί να προβλέπει, αφού δεν υπέστη κατά τούτο τροποποιήσεις, τόσο τις συγκεκριμένες προϋποθέσεις παραδεκτής ασκήσεως προσφυγής με σαφείς και προβλέψιμες, ως προς το περιεχόμενο και την επερχόμενη συνέπεια σε περίπτωση μη τηρήσεώς τους, διατάξεις (πρβλ. ενδεικτ. ΣτΕ 1583/2010 Ολομ., 1995/2011, 4458/2012, 4324/2014, 1313/2016), όσο και ρυθμίσεις διασφαλιστικές της πληρέστερης παροχής δικαστικής προστασίας. Στο πλαίσιο αυτό υφίστατο και εξακολουθεί υφιστάμενη η δυνατότητα θεραπείας τυπικών ελλείψεων κατά τη διάρκεια της δίκης, την οποία ο νομοθέτης προβλέπει ήδη με τις διατάξεις των άρθρων 28 παρ. 3, 139Α και 277 του ΚΔΔ [βλ. σχετικές διατάξεις των άρθρων R411-3, R 412-1, R 612-1 του Code de Justice Administrative, συνδυαστικά ερμηνευόμενες, επιτρέπουσες την «τακτοποίηση» (regularisation) τυπικών ελλείψεων κατά τη διάρκεια της δίκης]. Κατά τούτο, η επίμαχη ρύθμιση, επιτρέποντας την έναρξη νέας δίκης για τη θεραπεία δικονομικών απαραδέκτων, τα οποία ο νομοθέτης, εντούτοις, αξιολογεί ως τέτοιας βαρύτητας, ώστε να μην είναι δεκτικά θεραπείας στο πλαίσιο της αρχικής δίκης, δεν εναρμονίζεται ούτε με τις προβλέπουσες τα απαράδεκτα αυτά ισχύουσες δικονομικές διατάξεις -καθιστώσα, εν τοις πράγμασι, αυτές κενές περιεχομένου- ούτε με τις προαναφερθείσες ως άνω διατάξεις. Περαιτέρω, πέραν των ανωτέρω ρητώς προβλεπομένων διασφαλιστικών ρυθμίσεων, συγχωρείται παγίως η επανάσκηση ενδίκου βοηθήματος στις περιπτώσεις που αποδεδειγμένα ήταν δυσχερής η τήρηση των δικονομικών προϋποθέσεων λόγω τυχόν υπάρξεως ασαφούς δικονομικού πλαισίου ή στις περιπτώσεις κατά τις οποίες μεσολάβησε νομοθετική μεταβολή που αιφνιδίασε τον διάδικο (βλ. ενδεικτ. ΣτΕ 3845/1997 Ολομ., 465/2020, βλ. a contrario ΣτΕ 331/2021 Ολομ.). Εξ άλλου, για την αποκατάσταση της ζημίας που θεμελιώνεται σε παράνομη πράξη ή παράλειψη υφίσταται, κατά τα οριζόμενα στα άρθρα 71 επ. του ΚΔΔ, η δυνατότητα του διαδίκου να ασκήσει το ένδικο βοήθημα της αγωγής, το οποίο καθιερώθηκε ως αυτοτελές σε σχέση με την προσφυγή (όπως και με την αίτηση ακυρώσεως ή άλλα ένδικα βοηθήματα) ήδη με το άρθρο 19 του ν. 1868/1989, ο δε δικαστής δύναται πλέον να προβεί σε παρεμπίπτοντα έλεγχο της νομιμότητας της σχετικής ατομικής πράξεως ή παραλείψεως (βλ. και άρθρα 78 και 80 παρ. 2 του ΚΔΔ). Το ως άνω περιγραφόμενο σύστημα κανόνων δικαίου σε συνδυασμό με τις προαναφερθείσες νομολογιακές παραδοχές υπηρετεί -και γι’ αυτό, άλλωστε, κρίνεται παγίως σύμφωνο με το Σύνταγμα- την εύρυθμη λειτουργία της διοικητικής δικαιοσύνης, εξακολουθεί δε να ισχύει, χωρίς να κρίνεται αναγκαία η τροποποίησή του. Η επίκληση δε της ανάγκης ενιαίας αντιμετωπίσεως των ενδίκων βοηθημάτων (προσφυγής – αγωγής) που απερρίφθησαν για τυπικούς λόγους, η οποία, μεταξύ άλλων, κατά την εκτίμηση του νομοθέτη, υπαγόρευσε τη θέσπιση της επίμαχης ρυθμίσεως, παραγνωρίζει τη διαφορετική φύση και αποστολή της προσφυγής (η οποία, κατά τα προεκτεθέντα, κατατείνει στην ακύρωση ή τροποποίηση διοικητικής πράξεως) έναντι της αγωγής (η οποία, ως εμπεριέχουσα απλώς χρηματική αξίωση, είναι απρόθεσμη, μόνος δε χρονικός περιορισμός τίθεται από τον θεσμό της παραγραφής της αξιώσεως), όπως και στις χρηματικές αξιώσεις στο πεδίο του ιδιωτικού δικαίου, από το οποίο, άλλωστε, έλκουν την καταγωγή τους οι επίμαχες ρυθμίσεις. Η αντίληψη, εξ άλλου, του νομοθέτη (βλ. Πρακτικά Συνεδριάσεως ΡΛΘ΄ της 6.3.2013) ότι η διάταξη εναρμονίζεται με την αρχή της δικονομικής ισότητας των διαδίκων, επειδή μέχρι τώρα δινόταν η δυνατότητα μόνο στη διοίκηση να επαναλάβει την έκδοση της διοικητικής πράξεως στην περίπτωση που αυτή είχε ακυρωθεί από το δικαστήριο για τυπικούς λόγους, είναι εσφαλμένη, διότι ταυτίζει την περίπτωση ακυρώσεως διοικητικής πράξεως για τυπικό λόγο και την επανάληψή της από τη διοίκηση, σύμφωνα με την αρχή της νομιμότητας, την αρχή της ισότητας των πολιτών ενώπιον του νόμου και σε συμμόρφωση προς την ακυρωτική απόφαση, με την περίπτωση της απορρίψεως του ενδίκου βοηθήματος της προσφυγής, λόγω μη τηρήσεως από τον διάδικο δικονομικής προϋποθέσεως. Η δε περαιτέρω αιτιολόγηση της θεσπίσεως της ως άνω ρυθμίσεως, σύμφωνα με την οποία «αποτρέπεται η ιδιαίτερα δυσμενής συνέπεια που προκαλείται από την απόρριψη [της προσφυγής για τυπικούς λόγους] και […] διασφαλίζεται πληρέστερα το δικαίωμα δικαστικής προστασίας των διαδίκων», παραγνωρίζει ότι η δυσμενής συνέπεια για την οποία γίνεται λόγος δεν οφείλεται παρά στον ηττώμενο διάδικο, ο οποίος δεν επέδειξε τη δέουσα επιμέλεια για την τήρηση των ισχυόντων κατά τ’ ανωτέρω και υπηρετούντων τη λειτουργία της δικαιοσύνης δικονομικών κανόνων (πρβλ. ΕΔΔΑ Bakowska κ. Πολωνίας της 12ης.1.2010 § 54, πρβλ. ΕΔΔΑ Zubac κ. Κροατίας της 5ης.4.2018 § 93). Εξ άλλου, όταν ο νομοθέτης θεσπίζει ο ίδιος, κατ’ εκτίμηση των αναγκών έγκαιρης προόδου της δίκης και παροχής αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας, δικονομικές προϋποθέσεις και απαράδεκτα στο πλαίσιο της διοικητικής δίκης (βλ. ΣτΕ 2124/2007), δύναται μεν, σε περίπτωση που υφίστανται συγκεκριμένοι λόγοι δημοσίου συμφέροντος ή αναφαίνονται έκτακτες και απρόβλεπτες συνθήκες, να εισαγάγει εξαιρετικές ρυθμίσεις. Δεν δύναται όμως χωρίς τη συνδρομή δικαιολογητικού λόγου να επιτρέπει την κατ’ εξαίρεση θεραπεία πάσης δικονομικής πλημμελείας και δη κατά τρόπο άγοντα σε καταστρατήγηση των διατάξεων περί προθεσμίας, ενόψει και της υφισταμένης στον χώρο του διοικητικού δικαίου ανάγκης οριστικοποιήσεως των εννόμων καταστάσεων που δημιουργούνται από τις ατομικές διοικητικές πράξεις, από τις οποίες ενδέχεται να έχουν απορρεύσει και δικαιώματα τρίτων. Διότι τότε ο νομοθέτης καθιστά -και δη εκ των προτέρων- γνωστή στον εκάστοτε διάδικο την παγίως χορηγούμενη δυνατότητα θεραπείας απαραδέκτων που προκαλούνται από την παραμέληση εκ μέρους του των θεσπιζομένων από τις ως άνω διατάξεις δικονομικών προϋποθέσεων, αδρανοποιώντας κατ’ ουσίαν τις παραλλήλως ισχύουσες πάγιες διατάξεις περί παραδεκτού. Τούτο δε έχει ως συνέπεια την καθυστέρηση περατώσεως της διοικητικής δίκης, κατά τρόπο μη τελούντα σε σχέση αναλογικότητας προς τον σκοπό για τον οποίο ο νομοθέτης θέσπισε τη ρύθμιση αυτή, ήτοι τη διασφάλιση των δικαιωμάτων προσβάσεως στη δικαιοσύνη και παροχής δικαστικής προστασίας(πρβλ. ΕΔΔΑ Zubac κ. Κροατίας της 5ης.4.2018 § 96). Επιπλέον, καταλήγει σε αδικαιολόγητα ευνοϊκή μεταχείριση των διαδίκων αυτών, οι οποίοι, καίτοι ηδύναντο, δεν άσκησαν το δικαίωμά τους για παροχή δικαστικής προστασίας με τον ενδεικνυόμενο δικονομικά τρόπο έναντι των λοιπών διαδίκων, οι οποίοι τήρησαν άπασες τις προβλεπόμενες από τον ΚΔΔ προϋποθέσεις, προκειμένου η προσφυγή τους να μην απορριφθεί για τυπικούς λόγους (πρβλ. ΣτΕ 3351/2012). Τούτο δε κατά παράβαση της δικονομικής ισότητας των διαδίκων, η οποία, κατά τα παγίως γενόμενα δεκτά, επιβάλλει, μεταξύ άλλων, την ίση μεταχείριση των διαδίκων, ακόμα και στο πλαίσιο διαφορετικών δικών, από τους δικονομικούς νόμους που ρυθμίζουν τους όρους παροχής έννομης προστασίας (βλ. ΣτΕ 761/2014 επταμ., 1229-1233/2015, 1992-1993/2016 επταμ., 1106/2020). Έχουσα όμως το ανωτέρω περιεχόμενο, η επίδικη ρύθμιση αντίκειται στη συνταγματική αρχή της ασφάλειας του δικαίου, η οποία απορρέει από την αρχή του κράτους δικαίου και ιδίως από τις διατάξεις των άρθρων 2 παρ. 1 και 25 παρ. 1 εδ. πρώτο του Συντάγματος (βλ. και ΣτΕ 1596/2019), καθώς και στην κατά το Σύνταγμα (άρθρα 4 παράγραφος 1 και 20 παράγραφος 1) υποχρέωση του νομοθέτη να διασφαλίζει αφενός μεν την ισότητα στη δικονομική μεταχείριση των διαδίκων, αφετέρου δε την αποτελεσματική παροχή δικαστικής προστασίας, η οποία εμπεριέχει ως έννοια και αυτήν της ταχείας απονομής της διοικητικής δικαιοσύνης, καθώς και την ορθολογική προς τούτο οργάνωση και λειτουργία της κατά τα άρθρα 94 και 95 του Συντάγματος.

13. Επειδή, σύμφωνα με όσα έγιναν δεκτά στις προηγούμενες σκέψεις, η διάταξη του άρθρου 70 παρ. 1 του ΚΔΔ, με την οποία θεσπίζεται δυνατότητα ασκήσεως δεύτερης προσφυγής όταν η πρώτη έχει απορριφθεί τελεσιδίκως για τυπικούς λόγους, καταλαμβάνει και την περίπτωση απορρίψεως της προσφυγής λόγω μη υπογραφής της από δικηγόρο. Περαιτέρω, η διάταξη αυτή, υπό την προεκτεθείσα έννοια, δεν αντίκειται στο Σύνταγμα.

14. Επειδή, μετά την επίλυση των παραπεμφθέντων ζητημάτων, η Ολομέλεια κρίνει ότι η υπόθεση πρέπει να παραπεμφθεί στο ΣΤ΄ Τμήμα προς περαιτέρω εκδίκαση (άρθρο 14 παρ. 3 του π.δ/τος 18/1989).

Η διάσκεψη έγινε στην Αθήνα στις 31 Μαΐου 2022 και η απόφαση δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση της 20ής Οκτωβρίου 2023.