Η συμβατότητα του ακυρωτικού ελέγχου προς τις επιταγές της ΕΣΔΑ
Θα εξεταστεί η συμβατότητα του ακυρωτικού ελέγχου προς τις επιταγές του άρθρου 6 της ΕΣΔΑ. Θα αναλυθεί η απόφαση της Ολομέλειας ΣτΕ Ολ 3319.2010, και θα γίνουν αναφορές στην παλαιότερη απόφαση ΣτΕ Ολ 189.2007. Σχετική και η μεταγενέστερη ΣτΕ 1361/2013.
Η ανάλυση θα στηριχθεί στο ακόλουθο διάγραμμα.
Διάγραμμα
Προσβαλλόμενη πράξη
Η υπ’ αριθ. 5/(αρ.πρωτ.67/συν 14-12-2006)/12.1.2007 απόφαση της Αρχής Διασφάλισης Απορρήτου των Επικοινωνιών (εφεξής A.Δ.Α.Ε.) με τίτλο «Επιβολή κύρωσης εις βάρος της εταιρείας με την επωνυμία «……………..», με την οποία της επιβλήθηκε πρόστιμο συνολικού ύψους 76.000.000 ευρώ για παραβάσεις της κείμενης νομοθεσίας περί απορρήτου των επικοινωνιών».
Εφαρμοστέες διατάξεις και ερμηνεία αυτών
Άρθρο 11 του Ν. 3115/03 («Αρχή διασφάλισης του Απορρήτου των Επικοινωνιών»- Α 47), με τον τίτλο «διοικητικές κυρώσεις»: «σε περίπτωση παραβάσεως της κείμενης νομοθεσίας, σε σχέση με το απόρρητο των επικοινωνιών ή τους όρους και τις διαδικασίες άρσης αυτού, η Α.Δ.Α.Ε. δύναται, με ειδικά αιτιολογημένη απόφασή της και ύστερα από προηγούμενη κλήση για παροχή εξηγήσεων των ενδιαφερομένων, να επιβάλει στο υπαίτιο νομικό ή φυσικό πρόσωπο μία ή περισσότερες από τις παρακάτω κυρώσεις: α. σύσταση για συμμόρφωση σε συγκεκριμένη διάταξη της νομοθεσίας με προειδοποίηση επιβολής κυρώσεων σε περίπτωση υποτροπής, β. πρόστιμο από δεκαπέντε χιλιάδες (15.000) ευρώ έως ένα εκατομμύριο πεντακόσιες χιλιάδες (1.500.000) ευρώ»
Άρθρο 6 παρ. 4 του ίδιου νόμου: «κατά των εκτελεστών αποφάσεων της Α.Δ.Α.Ε. μπορεί να ασκηθεί αίτηση ακυρώσεως ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας, καθώς και οι προβλεπόμενες από το Σύνταγμα και τη νομοθεσία διοικητικές προσφυγές. Ένδικα βοηθήματα κατά των αποφάσεων της Α.Δ.Α.Ε. μπορεί να ασκεί και ο Υπουργός Δικαιοσύνης».
Από τις διατάξεις των άρθρων 1 παρ. 1, 2 και 3, 66 παρ. 1, 93 παρ. 2 του Συντάγματος, συνάγεται η γενικότερη αρχής της φανερής δράσης των συντεταγμένων οργάνων της Πολιτείας (πρβλ. ΣτΕ Ολ 2386/1970, Ολ 2683/1973, Ολ 2233/1999).
Άρθρο 19 του Συντάγματος: «1. Το απόρρητο των επιστολών και της ελεύθερης ανταπόκρισης ή επικοινωνίας με οποιονδήποτε άλλο τρόπο είναι απόλυτα απαραβίαστο. Νόμος ορίζει τις εγγυήσεις υπό τις οποίες η δικαστική αρχή δεν δεσμεύεται από το απόρρητο για λόγους εθνικής ασφάλειας ή για διακρίβωση ιδιαίτερα σοβαρών εγκλημάτων. 2. Νόμος ορίζει τα σχετικά με τη συγκρότηση, την λειτουργία και τις αρμοδιότητες ανεξάρτητης αρχής που διασφαλίζει το απόρρητο της παραγράφου 1. 3…».
Άρθρο 101Α του Συντάγματος: «1. Όπου από το Σύνταγμα προβλέπεται η συγκρότηση και η λειτουργία ανεξάρτητης αρχής, τα μέλη της διορίζονται με ορισμένη θητεία και διέπονται από προσωπική και λειτουργική ανεξαρτησία, όπως νόμος ορίζει. 2. Νόμος ορίζει τα σχετικά με την επιλογή και την υπηρεσιακή κατάσταση του επιστημονικού και λοιπού προσωπικού της υπηρεσίας που οργανώνεται για την υποστήριξη της λειτουργίας κάθε ανεξάρτητης αρχής. Τα πρόσωπα που στελεχώνουν τις ανεξάρτητες αρχές πρέπει να έχουν τα ανάλογα προσόντα, όπως νόμος ορίζει. Η επιλογή τους γίνεται με απόφαση της Διάσκεψης των Προέδρων της Βουλής και με επιδίωξη ομοφωνίας ή πάντως με την αυξημένη πλειοψηφία των τεσσάρων πέμπτων των μελών της. Τα σχετικά με την διαδικασία επιλογής ορίζονται από τον Κανονισμό της Βουλής. 3. Με τον Κανονισμό της Βουλής ρυθμίζονται όσα αφορούν την σχέση των ανεξαρτήτων αρχών με την Βουλή και ο τρόπος άσκησης του κοινοβουλευτικού ελέγχου».
΄Αρθρο 6 παρ. 1 της ΕΣΔΑ (ΝΔ 53/1974-«Σύμβαση της Ρώμης περί ανθρωπίνων δικαιωμάτων» – 256 Α), το οποίο θεσπίζει το ατομικό δικαίωμα σε δικαστική προστασία σύμφωνα με τις αρχές της χρηστής απονομής της δικαιοσύνης («αρχή της δίκαιης δίκης»): «1. Παν πρόσωπον έχει δικαίωμα όπως η υπόθεσίς του δικασθή δικαίως, δημόσια και εντός λογικής προθεσμίας, υπό ανεξαρτήτου και αμερολήπτου δικαστηρίου, νομίμως λειτουργούντος, το οποίον θα αποφασίση είτε επί των αμφισβητήσεων επί των δικαιωμάτων και υποχρεώσεών του αστικής φύσεως, είτε επί του βασίμου πάσης εναντίον του κατηγορίας ποινικής φύσεως. Η απόφασις δέον να εκδοθή δημόσια, η είσοδος όμως εις την αίθουσαν των συνεδριάσεων δύναται να απαγορευθή εις τον τύπον και εις το κοινόν καθ` όλην την διάρκειαν ή μέρος της διαρκείας της δίκης προς το συμφέρον της ηθικής, της δημοσίας τάξεως ή της εθνικής ασφαλείας, εν δημοκρατική κοινωνία, όταν τούτο ενδείκνυται εκ των συμφερόντων των ανηλίκων ή της ιδιωτικής ζωής των διαδίκων, ή, εν τω κρινομένω υπό του Δικαστηρίου ως απολύτως αναγκαίω μέτρω, όταν υπό ειδικάς συνθήκας η δημοσιότης θα ηδύνατο να παραβλάψη τα συμφέροντα της δικαιοσύνης».
Ερμηνεία της διάταξης από το ΕΔΔΑ:
Από την επίμαχη διάταξη προκύπτει, κατ’ αρχάς, ότι καθένας έχει το δικαίωμα, η υπόθεσή του να εξετασθεί από «δικαστήριο», το οποίο πρέπει να λειτουργεί με τις εγγυήσεις της ανεξαρτησίας της αμεροληψίας και της δημοσιότητας, όταν αυτό αποφαίνεται είτε «επί των αμφισβητήσεων επί των δικαιωμάτων και υποχρεώσεών του αστικής φύσεως», είτε «επί του βασίμου πάσης εναντίον του κατηγορίας ποινικής φύσεως». Ως «δικαστήριο» δε, κατά την έννοια της επίμαχης διατάξεως, όπως αυτή έχει ερμηνευθεί, με πλούσια νομολογία, νοείται το όργανο εκείνο, το οποίο, αποφαίνεται, επί των υπαγομένων στην αρμοδιότητά του υποθέσεων, επί τη βάσει της κειμένης νομοθεσίας παγίως και όχι σε συγκεκριμένες περιπτώσεις και μετά την τήρηση ορισμένης διαδικασίας, η οποία πρέπει να τελεί υπό ορισμένες εγγυήσεις. Οι εγγυήσεις αυτές συνίστανται, εκτός της αμεροληψίας που πρέπει να έχει με τρόπο θεσμικά κατοχυρωμένο έναντι των διαδίκων το εν λόγω όργανο (τήρηση ίσων αποστάσεων από τους διαδίκους), της ανεξαρτησίας του από τη Διοίκηση και τα άλλα συντεταγμένα όργανα της Πολιτείας (εγγυήσεις σε ό,τι αφορά ιδίως τη σύνθεση του οργάνου, τον διορισμό των μελών του, τη διάρκεια της θητείας τους και τους λόγους εξαίρεσης ή παύσης τους), του παγίου (και όχι περιστασιακού ή ad hoc χαρακτήρα του), στην εκ μέρους του οργάνου αυτού εφαρμογή κανόνων δικαίου, στην δεσμευτικότητα των αποφάσεών του και, τέλος, στην θεμελιώδη για την λειτουργία κάθε Δικαστηρίου αρχή της δημοσιότητας των συνεδριάσεών του. Η δημοσιότητα αυτή δεν επιτρέπεται να αποκλεισθεί εκ των προτέρων με τους κανόνες που διέπουν την λειτουργία του «δικαστηρίου» αυτού, συλλήβδην για μία ολόκληρη κατηγορία υποθέσεων. Τούτο δε, προκειμένου να διατηρείται πάντα η δυνατότητα στους ενδιαφερόμενους να ζητήσουν τη διεξαγωγή της όλης διαδικασίας δημοσίως, αν το επιθυμούν. Οι διαδικαστικές αυτές εγγυήσεις αποτελούν, λόγω του θεμελιώδους χαρακτήρα αυτών, εφόσον με αυτές επιδιώκεται να επιτευχθεί η μεγαλύτερη δυνατή διαφάνεια, απέναντι στην κοινωνία, της Δικαιοσύνης, ουσιώδη στοιχεία της έννοιας της «δίκαιης δίκης» σε μία δημοκρατική κοινωνία, την οποία κατοχυρώνει υπέρ του ατόμου η διάταξη αυτή της ΕΣΔΑ. Περαιτέρω, από τη νομολογία του ΕΔΔΑ γίνεται δεκτό, ότι το δικαστήριο αυτό πρέπει να είναι δικαστήριο πλήρους δικαιοδοσίας, να αποφαίνεται δηλαδή, όχι μόνο επί του νομικού, αλλά και επί του ουσιαστικού μέρους των υποθέσεων, να μπορεί δε ιδίως να προβεί αυτό το ίδιο στην επιμέτρηση του ύψους επιβληθείσης κύρωσης και να έχει την εξουσία να την μεταρρυθμίσει ή να την μειώσει το ίδιο, χωρίς να είναι υποχρεωμένο, αν διαπιστώσει παρανομία αυτής, να αναπέμψει την όλη υπόθεση, προς νέα σύννομη κρίση, στο επιβαλόν αυτήν όργανο (πρβλ. και ΣτΕ Ολομέλεια 189/2007). Εξ άλλου, από τη νομολογία του ΕΔΔΑ γίνεται ακόμη δεκτό, ότι οι διαφορές, που προκύπτουν από την προσβολή, εκ μέρους συγκεκριμένου προσώπου, πράξης, εκδοθείσης από όργανο, το οποίο, σύμφωνα με τη νομοθεσία του οικείου κράτους μέλους, είναι διοικητική αρχή (και, επομένως, συνιστούν, κατ` αρχήν, σύμφωνα με την οικεία εθνική νομοθεσία διοικητικές διαφορές), θεωρούνται ως ισοδυναμούσες με τις δικαστικές διαφορές, αντικείμενο των οποίων είναι η εκδίκαση υπόθεσης ποινικής φύσης εις βάρος του προσώπου αυτού, με αποτέλεσμα να εμπίπτουν στο ρυθμιστικό πεδίο του άρθρου 6 παρ. 1 της ΕΣΔΑ και να πρέπει, συνακόλουθα, και αυτές να εκδικάζονται από «δικαστήριο», παρέχον τις εγγυήσεις της «δίκαιης δίκης», αν με τις προσβαλλόμενες αυτές διοικητικές πράξεις επιβάλλονται σοβαρές διοικητικές κυρώσεις (όπως είναι π.χ. πρόστιμα μεγάλου ύψους), θεσπισθείσες από την εν λόγω εσωτερική διοικητική νομοθεσία για αποτρεπτικό και κατασταλτικό σκοπό. Επομένως, και στις περιπτώσεις αυτές (δηλ. των διαφορών που προκαλούνται από την προσβολή διοικητικών κυρώσεων) πρέπει το δικαστήριο, που εκδικάζει τις διαφορές αυτές, να παρέχει τις εγγυήσεις της «δίκαιης δίκης», και, συνεπώς, να είναι δικαστήριο πλήρους δικαιοδοσίας. Μπορεί, ωστόσο, σύμφωνα πάντα με τη νομολογία του ΕΔΔΑ, να κρίνει επί των τελευταίων αυτών διαφορών και δικαστήριο, που δεν εκδικάζει τις ενώπιόν του αγόμενες διαφορές ως δικαστήριο πλήρους δικαιοδοσίας, αλλά ως ακυρωτικό δικαστήριο ελέγχου της νομιμότητας και μόνο των ενώπιόν του προσβαλλομένων διοικητικών πράξεων, αν το διοικητικό (ή πάντως το μη δικαστικό) όργανο, που εξέδωσε την πράξη, η αμφισβήτηση της οποίας προκάλεσε την δικαστική διαφορά, παρέχει αυτό το ίδιο, ως εκ των όρων της λειτουργίας του, ορισμένες εγγυήσεις, τέτοιες που να επιτρέπουν να μπορεί να θεωρηθεί ως «δικαστήριο» για τις ανάγκες εφαρμογής του άρθρου 6 παρ. 1 της Ε.Σ.Δ.Α. Οι εγγυήσεις αυτές είναι ο πάγιος χαρακτήρας του οργάνου αυτού, η αμεροληψία και ανεξαρτησία των μελών του, η εκ μέρους του έκδοση δεσμευτικών για την οικεία έννομη τάξη αποφάσεων, και η δημοσιότητα της ενώπιόν του διαδικασίας, κατά τα, με τρόπο ειδικότερο, εκτεθέντα ανωτέρω.
Μη εφαρμογή του μεταγενέστερου Ν 3674/2008 στην εκκρεμή δίκη
Μετά την άσκηση της αίτησης ακύρωσης στις 16.2.2007, δημοσιεύθηκε ο Ν. 3674/2008 («Ενίσχυση του θεσμικού πλαισίου διασφάλισης του απορρήτου της τηλεφωνικής επικοινωνίας και άλλες διατάξεις»). Με τις διατάξεις του νόμου αυτού δεν τροποποιήθηκαν οι διατάξεις του Ν. 3115/2003, περί της ΑΔΑΕ, με βάση τις οποίες επιβλήθηκε στην αιτούσα το επίδικο πρόστιμο, αλλά ελήφθησαν πρόσθετα μέτρα για τη διασφάλιση του απορρήτου της επικοινωνίας. Στο άρθρο 11 αυτού, με τίτλο «διοικητικές κυρώσεις» ορίστηκαν, μεταξύ άλλων, τα εξής: «1. Όταν παραβιάζεται υποχρέωση που προβλέπεται στα άρθρα 2 έως 8 ή τελείται πράξη από τις προβλεπόμενες στα άρθρα 9 και 10 του παρόντος νόμου από τον πάροχο υπηρεσιών τηλεφωνίας ή τον νόμιμο εκπρόσωπο του, μέλος της διοίκησης, τον υπεύθυνο διασφάλισης του απορρήτου, εργαζόμενο ή συνεργάτη του παρόχου, επιβάλλεται για κάθε παράβαση στον πάροχο, ανάλογα με τη βαρύτητα της παράβασης, το βαθμό υπαιτιότητας και την περίπτωση υποτροπής, μία από τις παρακάτω κυρώσεις: α) σύσταση για συμμόρφωση μέσα στα χρονικά όρια της τασσόμενης προθεσμίας με προειδοποίηση επιβολής προστίμου σε περίπτωση παράλειψης συμμόρφωσης, β) πρόστιμο από είκοσι χιλιάδες (20.000) ευρώ έως πέντε εκατομμύρια (5.000.000) ευρώ, γ) αναστολή από ένα μήνα έως ένα έτος ή οριστική ανάκληση του δικαιώματος παροχής υπηρεσιών τηλεφωνίας. 2. Οι κυρώσεις της σύστασης και του προστίμου επιβάλλονται με αιτιολογημένη απόφαση της ΑΔΑΕ ύστερα από προηγούμενη κλήση του ενδιαφερομένου για παροχή εξηγήσεων… 3. Οι αποφάσεις που εκδίδονται κατ` εφαρμογή των διατάξεων του παρόντος άρθρου υπόκεινται σε προσφυγή ενώπιον του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών. Για την άσκηση και εκδίκαση της προσφυγής εφαρμόζονται οι διατάξεις του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας. Κατά των αποφάσεων του Διοικητικού Εφετείου επιτρέπεται αίτηση αναιρέσεως ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας σύμφωνα με τις κείμενες διατάξεις». Τέλος, στο άρθρο 17 του εν λόγω νόμου ορίστηκε ότι η ισχύς του αρχίζει την πρώτη του μεθεπόμενου μήνα από τη δημοσίευση του στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως». Κατά την έννοια της προπαρατεθείσας διάταξης του άρθρου 11 παρ. 3 του εν λόγω νόμου, μπορούν, σύμφωνα με τη ρητή, σαφή και αδιάστικτη διατύπωση της, να προσβληθούν ενώπιον του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών με προσφυγή (πλήρους δικαιοδοσίας) μόνο οι αποφάσεις της ΑΔΑΕ, με τις οποίες επιβάλλονται κυρώσεις οι προβλεπόμενες από την παρ. 1 του ίδιου άρθρου κυρώσεις, δηλ. μόνον οι κυρώσεις οι οποίες επιβάλλονται σε παρόχους υπηρεσιών τηλεφωνίας (ή άλλα πρόσωπα που τους εκπροσωπούν ή είναι υπεύθυνα για την διασφάλιση του απορρήτου για λογαριασμό του) για τις παραβιάσεις των υποχρεώσεών τους, όπως αυτές προκύπτουν από τις συγκεκριμένες διατάξεις του νόμου αυτού, οι οποίες απαριθμούνται στην παρ. 1 του άρθρου 11. Για τον λόγο, άλλωστε, αυτό ο νόμος αυτός δεν περιέλαβε, ούτε και μπορούσε, εξ άλλου, να περιλάβει ρήτρα για τη δικονομική τύχη τυχόν εκκρεμών υποθέσεων που αφορούν κυρώσεις επιβληθείσες κατ’ εφαρμογή του Ν. 3115/2003, αφού, κατά τα προεκτεθέντα, η έναρξη ισχύος της ανωτέρω διάταξης του άρθρου 11 παρ. 3 του Ν. 3674/2008 περί της αρμοδιότητας του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών να δικάζει προσφυγές κατά των αποφάσεων περί επιβολής κυρώσεων συμπίπτει με την έναρξη ισχύος των ουσιαστικών διατάξεων του ίδιου νόμου, που επιβάλλουν τις σχετικές υποχρεώσεις και προβλέπουν τις αντίστοιχες κυρώσεις και, συνεπώς, εκκρεμείς υποθέσεις σε σχέση με την εφαρμογή του νεοτέρου αυτού νόμου δεν νοούνται. Επομένως, η δικονομική διάταξη της παρ. 3 του άρθρου αυτού δεν μπορεί να εφαρμοστεί επί εκκρεμών ενδίκων βοηθημάτων, που στρέφονται κατά αποφάσεων εκδοθεισών από την εν λόγω Αρχή, υπό το προϊσχύσαν του Ν. 3674/2008 καθεστώς, δηλαδή κατά αποφάσεων, εκδοθεισών, όπως και η προσβαλλόμενη, επί τη βάσει των διατάξεων του ν. 3115/2003, οι οποίες αναφέρονται σε κυρώσεις επιβαλλόμενες γενικώς σε οποιονδήποτε (και όχι μόνο στους παρόχους υπηρεσιών τηλεφωνίας, όπως προβλέπει ο νεότερος νόμος 3674/2008) για παραβιάσεις των διατάξεων της νομοθεσίας περί προστασίας του απορρήτου των επικοινωνιών. Ενόψει αυτών, το κρινόμενο ένδικο μέσο ορθώς ασκήθηκε ως αίτηση ακυρώσεως ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας βάσει των ως άνω διατάξεων του Ν. 3115/2003 και, συνεπώς, δεν συντρέχει περίπτωση παραπομπής του στο Διοικητικό Εφετείο Αθηνών, για να εκδικασθεί ως προσφυγή ουσίας, κατ’ εφαρμογή του άρθρου 11 παρ. 3 του ν. 3674/2008.
Ζήτημα συνδεόμενο με τη δικαιοδοσία του Δικαστηρίου (αυτεπαγγέλτως ερευνητέο):
Η διάταξη του άρθρου 6 παρ. 4 του ν. 3115/03, κατά το μέρος που με αυτήν προβλέπεται ότι αποφάσεις, όπως η προσβαλλόμενη, προσβάλλονται με αίτηση ακύρωσης και όχι με προσφυγή πλήρους δικαιοδοσίας, είναι σύμφωνη προς την υπερτέρου τυπικού κύρους διάταξη του άρθρου 6 παρ. 1 της Ε.Σ.Δ.Α.
Σχετικός ισχυρισμός της αιτούσης: ο χαρακτήρας του υπό κρίση ενδίκου βοηθήματος ως αίτησης ακύρωσης και η εκδίκαση της υπόθεσης αυτής από το Συμβούλιο της Επικρατείας, ως ακυρωτικό δικαστή, δεν παρέχουν τα εχέγγυα της «δίκαιης δίκης», κατά το άρθρο 6 παρ. 1 της Ε.Σ.Δ.Α., διότι το Συμβούλιο της Επικρατείας, ως ακυρωτικό δικαστήριο, μπορεί να ελέγξει μόνο πλημμέλειες σχετικές με τη νομιμότητα της προσβαλλόμενης απόφασης, όχι όμως και την ουσιαστική εκτίμηση των πραγματικών περιστατικών και την ορθότητα των πραγματικών παραδοχών, επί τη βάσει των οποίων η Α.Δ.Α.Ε. κατέληξε στο συμπέρασμα ότι πρέπει να επιβληθεί το συγκεκριμένο πρόστιμο στην αιτούσα.
Υπαγωγή της υπόθεσης στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 6 παρ. 1 ΕΣΔΑ ως δίκης σχετικής με ποινική κατηγορία εις βάρος της αιτούσας
Η δικαστική αμφισβήτηση της προσβαλλόμενης πράξης, που αφορά την επιβολή προστίμου ύψους 76.000.000 ευρώ στην αιτούσα, επί τη βάσει της προπαρατεθείσης διάταξης του άρθρου 11 του Ν. 3115/2003, η οποία αποσκοπεί στην αποτροπή και στην καταστολή των παραβιάσεων των υποχρεώσεων των απορρεουσών από τη νομοθεσία τη σχετική με την προστασία του απορρήτου των επικοινωνιών, γεννά δίκη σχετική με «ποινική εις βάρος της κατηγορία», κατά την έννοια του άρθρου 6 της ΕΣΔΑ, όπως έχει ερμηνευθεί από το ΕΔΔΑ. Εμπίπτει, συνεπώς, στο ρυθμιστικό πεδίο του άρθρου 6 παρ. 1 της ΕΣΔΑ και, επομένως, προκειμένου να αντιμετωπισθεί ο ισχυρισμός της αιτούσας (περί παραβίασης των αρχών της «δίκαιης δίκης») είναι απαραίτητο να εξετασθεί προηγουμένως το νομικό ζήτημα, αν η παρούσα, ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας, ακυρωτική δίκη παρέχει τα εχέγγυα της «δίκαιης δίκης» και το οποίο, περαιτέρω, συνδέεται με το ζήτημα αν η ΑΔΑΕ παρέχει, ως εκ του τρόπου συγκρότησης και λειτουργίας της, τις εγγυήσεις δικαστηρίου κατά την έννοια του άρθρου 6 παρ. 1 της ΕΣΔΑ.
Συμβατότητα της διαδικασίας ενώπιον της ΑΔΑΕ με τις επιταγές του άρθρου 6 παρ. 1 ΕΣΔΑ
Με την παρ. 2 του άρθρου 19 του Συντάγματος προβλέφθηκε ως θεσμική εγγύηση για τη διασφάλιση του απορρήτου των επικοινωνιών η σύσταση ειδικής ανεξάρτητης αρχής. Η θεσμική αυτή εγγύηση πρέπει να παρέχεται, κατά το Σύνταγμα, από ανεξάρτητη αρχή, η οποία οφείλει, λόγω, ακριβώς, του πρωταρχικού και σύμφυτου σε ένα σύγχρονο δημοκρατικό πολίτευμα χαρακτήρα των θεμελιωδών ατομικών ελευθεριών που καλείται να προστατεύσει, να έχει όλες τις απαραίτητες για τον σκοπό αυτό εγγυήσεις ανεξαρτησίας (προσωπικής και λειτουργικής) και αμεροληψίας των μελών της καθώς και της μέγιστης δυνατής διαφάνειας κατά την λειτουργία της. Για την εξασφάλιση δε της διαφάνειας αυτής η γενικότερη αρχή της φανεράς δράσεως των συντεταγμένων οργάνων της Πολιτείας, εφαρμοζόμενη ειδικότερα στον τρόπο λειτουργίας των συνταγματικά προβλεπομένων και κατοχυρωμένων ανεξαρτήτων αρχών, οι οποίες κατέχουν μία ιδιότυπη θέση στο κλασικό τριμερές σχήμα της διάκρισης των εξουσιών, με την έννοια ότι, αν και είναι, κατ’ αρχήν διοικητικές αρχές, εν ευρεία εννοία, και εκδίδουν διοικητικές πράξεις, πάντως δεν εντάσσονται στη δομή της εν στενή εννοία Δημόσιας Διοίκησης, εφόσον δεν υπόκεινται σε διοικητικό έλεγχο (αλλά μόνο κοινοβουλευτικό και δικαστικό), επιβάλλει οι αποφάσεις αυτών, με τις οποίες επιβάλλονται κυρώσεις εις βάρος διοικουμένων, να εκδίδονται ύστερα από προηγηθείσα δημόσια συνεδρίαση, στην οποία θα είναι ελεύθερη η είσοδος στο κοινό, να είναι δε το κείμενό τους προσιτό σε κάθε ενδιαφερόμενο πολίτη. Απόκλιση από την αρχή αυτή της δημοσιότητας των συνεδριάσεων επιτρέπεται από το Σύνταγμα μόνο επί τη βάσει ειδικής διάταξης τυπικού νόμου, ή κανονιστικής πράξης ερειδόμενης σε ειδική νομοθετική εξουσιοδότηση, με την οποία θα καθορίζονται οι περιπτώσεις, στις οποίες είναι επιτρεπτό, για συγκεκριμένους λόγους, αναγόμενους στην προστασία της δημόσιας τάξης και ασφάλειας, της εθνικής άμυνας του ιδιωτικού βίου και των συμφερόντων των ανηλίκων, όπως η προστασία αυτή νοείται σε μία σύγχρονη δημοκρατική κοινωνία, να διατάσσεται, με αιτιολογημένη απόφαση της οικείας αρχής, η διεξαγωγή σε συγκεκριμένη υπόθεση της όλης διαδικασίας, ή και μέρους αυτής, κεκλεισμένων των θυρών. Από το γεγονός, εξ άλλου, ότι ειδικά η ΑΔΑΕ, επί τη βάσει της προαναφερθείσης συνταγματικής επιταγής (άρθρο 19 παρ. 2 του Συντ.), έχει, μεταξύ άλλων, και την αρμοδιότητα να επιβάλλει κυρώσεις σε περιπτώσεις, που έχουν σχέση με την προστασία του απορρήτου των επικοινωνιών, δεν συνάγεται βούληση του συνταγματικού νομοθέτη να θεσπίσει ειδικώς για την ΑΔΑΕ απόκλιση από τους ανωτέρω κανόνες λειτουργίας και να αποκλείσει σε κάθε περίπτωση την δημοσιότητα κατά την συζήτηση των σχετικών υποθέσεων. Και τούτο διότι οι υποθέσεις, οι οποίες ανήκουν στην αρμοδιότητα της ΑΔΑΕ, δεν έχουν εξ ορισμού ούτε αυτοδικαίως τέτοια σχέση με τη δημόσια ασφάλεια και εθνική άμυνα της χώρας, ή την ιδιωτική ζωή των προσώπων, ώστε οι συνεδριάσεις της να πρέπει όλες, εκ των προτέρων και εξ ορισμού να λαμβάνουν χώρα κεκλεισμένων των θυρών, για την προστασία των εν λόγω αγαθών, ούτε εξ άλλου η διερεύνηση των υποθέσεων αυτών οδηγεί αναγκαίως σε δημόσια αποκάλυψη κρατικών απορρήτων πληροφοριών ή πληροφοριών αναφερομένων στην ιδιωτική ζωή συγκεκριμένων ατόμων. Εξ άλλου, αν, σε υπόθεση ενώπιον της ΑΔΑΕ, η οποία αφορά τον πειθαρχικό έλεγχο παραβάτου του απορρήτου των επικοινωνιών, συντρέχει λόγος που επιβάλλει να αποκλεισθεί η δημοσιότητα, όπως στην περίπτωση, κατά την οποία καθίσταται αναγκαίο να αναγνωσθεί το περιεχόμενο ιδιωτικών συνομιλιών κρατικών λειτουργών ή απλών πολιτών, οι οποίες υπεκλάπησαν, ακόμη και αν ο λόγος αυτός ανακύψει μετά την έναρξη της σχετικής διαδικασίας, η εν λόγω Αρχή πάντα διατηρεί την εξουσία να διατάξει συγκεκριμένη συνεδρίαση (ή συγκεκριμένες συνεδριάσεις) να λάβει (να λάβουν) χώρα κεκλεισμένων των θυρών. Τέλος, ούτε το γεγονός ότι οι υποθέσεις, οι οποίες άγονται προς κρίση ενώπιον της ΑΔΑΕ, σχετίζονται συχνά, λόγω των συγχρόνων ραγδαίων τεχνολογικών εξελίξεων, με ζητήματα τεχνικής φύσης, μπορεί να θεωρηθεί ως λόγος που καθιστά επιτρεπτή κατά το Σύνταγμα τη θέσπιση ως γενικού κανόνα της κεκλεισμένων των θυρών διεξαγωγής της όλης διαδικασίας.
Συγκρότηση και αρμοδιότητες της ΑΔΑΕ
Με τον ανωτέρω νόμο 3115/2003 συνεστήθη σύμφωνα με την προμνημονευθείσα διάταξη του άρθρου 19 παρ. 2 του Συντάγματος ανεξάρτητη αρχή με την επωνυμία Αρχή Διασφάλισης του Απορρήτου των Επικοινωνιών (Α.Δ.Α.Ε.), που απολαμβάνει διοικητικής αυτοτέλειας, ορίστηκε δε, ότι σκοπός της είναι η προστασία του απορρήτου των επιστολών και της ελεύθερης ανταπόκρισης ή επικοινωνίας με οποιονδήποτε άλλο τρόπο (άρθρο 1). Στο άρθρο 2 ορίστηκαν τα της συγκρότησης της εν λόγω αρχής, και προβλέφθηκε ειδικότερα ότι τα πρόσωπα που επιλέγονται ως μέλη της πρέπει να τυγχάνουν ευρείας κοινωνικής αποδοχής και να διακρίνονται για την επιστημονική τους κατάρτιση και την επαγγελματική τους ικανότητα στο νομικό τομέα ή στον τεχνικό τομέα των επικοινωνιών. Περαιτέρω, στο άρθρο 4 καθορίσθηκαν τα κωλύματα και τα ασυμβίβαστα των μελών της Α.Δ.Α.Ε.. Ακολούθως, στο άρθρο 6, με τίτλο «αρμοδιότητες της Α.Δ.Α.Ε.» ορίστηκε, μεταξύ άλλων, ότι«1. Η Α.Δ.Α.Ε., για την εκπλήρωση της αποστολής της, έχει τις ακόλουθες αρμοδιότητες: α)…ια) Εκδίδει τον κανονισμό εσωτερικής λειτουργίας της, ο οποίος δημοσιεύεται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως. Ο κανονισμός εσωτερικής λειτουργίας πρέπει να είναι σύμφωνος με τις διατάξεις του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας». Τέλος, στο άρθρο 7 ορίστηκε, μεταξύ άλλων, ότι η δράση της Α.Δ.Α.Ε. διέπεται από τις αρχές της διαφάνειας, της αντικειμενικότητας και της αμεροληψίας (παρ. 1) και ότι οι αποφάσεις της Α.Δ.Α.Ε. μπορούν να ανακοινώνονται δημοσίως, εκτός αν αφορούν την εθνική άμυνα ή τη δημόσια ασφάλεια (παρ. 3). Από τις προπαρατεθείσες διατάξεις του ν. 3115/2003 προκύπτει ότι, ούτε ο ίδιος ο νομοθέτης προέβλεψε, ούτε χορήγησε στην Α.Δ.Α.Ε. σχετική εξουσιοδότηση να θεσπίσει απαγόρευση της δημοσιότητας των συνεδριάσεών της, η οποία επιτάσσεται από το Σύνταγμα.
Μη εφαρμοστέα η διάταξη του Κανονισμού Εσωτερικής Λειτουργίας της ΑΔΑΕ περί απαγόρευσης της δημοσιότητας των συνεδριάσεων
Κατ’ επίκληση της ως άνω διάταξης, εκδόθηκε ο «Κανονισμός Εσωτερικής Λειτουργίας της Αρχής Διασφάλισης του Απορρήτου των Επικοινωνιών (Α.Δ.Α.Ε.)». Στο άρθρο 6 αυτού, με τον τίτλο «συνεδριάσεις της Αρχής» ορίζεται ότι οι συνεδριάσεις δεν είναι δημόσιες. Η ρύθμιση, όμως, αυτή του εν λόγω Κανονισμού, ο οποίος αποτελεί διοικητική πράξη κανονιστικού χαρακτήρα, η οποία είναι ελεγκτή παρεμπιπτόντως, ως προς το κύρος αυτής, από τον ακυρωτικό δικαστή, κείται εκτός των ορίων της χορηγηθείσης από την διάταξη του άρθρου 6 παρ. 1 περ. ια του ν. 3115/2003 εξουσιοδότησης, διότι θεσπίζει απαγόρευση της δημοσιότητας των συνεδριάσεων της Α.Δ.Α.Ε., ενώ για ορισμένους μόνο λόγους και ύστερα από ειδικά αιτιολογημένη κρίση της Αρχής μπορεί να αποφασίζεται η κεκλεισμένων των θυρών πραγματοποίηση των συνεδριάσεων. Επομένως, η διάταξη αυτή του Κανονισμού είναι ανίσχυρη και, συνεπώς, μη εφαρμοστέα.
Ο συνδυασμός της διαδικασίας ενώπιον της ΑΔΑΕ και του ακυρωτικού ελέγχου της από το ΣτΕ ακολουθεί συνάδει προς τις επιταγές του άρθρου 6 παρ. 1 ΕΣΔΑ
Η ΑΔΑΕ, σύμφωνα με τις ρυθμίσεις του ν. 3115/2003, που αφορούν τη συγκρότηση, οργάνωση και λειτουργία της, παρέχει όλες τις απαιτούμενες εγγυήσεις, έτσι ώστε ο ακυρωτικός έλεγχος των αποφάσεών της από το Συμβούλιο της Επικρατείας να καλύπτει τις εγγυήσεις της «δίκαιης δίκης» κατά την έννοια της διάταξης του άρθρου 6 παρ. 1 της ΕΣΔΑ, όπως έχει ερμηνευθεί από τη νομολογία του ΕΔΔΑ. Και τούτο ανεξάρτητα από το κατά πόσον ο ακυρωτικός έλεγχος, όπως ασκείται από το Συμβούλιο Επικρατείας, μπορεί ή όχι αυτοτελώς να χαρακτηρισθεί ως έλεγχος «πλήρους δικαιοδοσίας» για τις ανάγκες του άρθρου 6 παρ. 1 της ΕΣΔΑ, όπως αυτό έχει ερμηνευθεί, ενόψει του ότι, στο πλαίσιο του ακυρωτικού ελέγχου, το ΣτΕ δεν έχει την εξουσία να μεταρρυθμίσει πράξη, με την οποία έχει επιβληθεί διοικητική κύρωση, αλλά μόνο να την ακυρώσει. Τούτο δε για τους εξής λόγους: Η ΑΔΑΕ είναι ανεξάρτητη αρχή, προβλεπόμενη από το ίδιο το Σύνταγμα, τα μέλη της διορίζονται επί θητεία, με απόφαση της Διάσκεψης των Προέδρων της Βουλής και με επιδίωξη ομοφωνίας ή πάντως με την αυξημένη πλειοψηφία των τεσσάρων πέμπτων των μελών της Διάσκεψης αυτής και τελούν υπό ιδιαίτερες και αυξημένες εγγυήσεις αμεροληψίας και ανεξαρτησίας, επί τη βάσει των προπαρατεθεισών διατάξεων του ν. 3115/2003. Σε ό,τι, δε, αφορά τη δημοσιότητα της ενώπιόν της διαδικασίας, σύμφωνα με το Σύνταγμα και τον εκδοθέντα σε εκτέλεσή του ν. 3115/2003, η ελληνική έννομη τάξη επιτάσσει η ΑΔΑΕ (όταν επιβάλλει χρηματικά πρόστιμα εις βάρος διοικουμένων) να διεξάγει δημοσίως τις συνεδριάσεις της και να δημοσιοποιεί τις αποφάσεις της, υπό τους ειδικότερους όρους που έχουν ήδη εκτεθεί πιο πάνω. Εφόσον, επομένως, η ΑΔΑΕ παρέχει όλες τις απαιτούμενες εγγυήσεις, η υπαγωγή των αποφάσεών της σε ακυρωτικό μόνον δικαστικό έλεγχο δεν παραβιάζει την αρχή της «δίκαιης δίκης», και, κατ’ ακολουθία, είναι συμβατή με τις διατάξεις του οικείου άρθρου της ΕΣΔΑ η διάταξη του άρθρου 6 παρ. 4 του ν. 3115/03, που ορίζει, ότι, κατά των εκτελεστών αποφάσεων της ΑΔΑΕ μπορεί να ασκηθεί αίτηση ακύρωσης ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας. Συνεπώς, είναι απορριπτέος ο παραπάνω ισχυρισμός της αιτούσης εταιρείας περί παραβίασης της αρχής της δίκαιης δίκης.
Ακύρωση της προσβαλλόμενης πράξης λόγω εφαρμογής του Κανονισμού και έλλειψης δημοσιότητας της σχετικής διαδικασίας
Στην προκειμένη περίπτωση εφαρμόσθηκε ο καθ’ υπέρβαση της νομοθετικής εξουσιοδότησης εκδοθείς Κανονισμός εσωτερικής λειτουργίας της ΑΔΑΕ, ο οποίος προβλέπει ότι οι συνεδριάσεις της Αρχής δεν είναι δημόσιες, με αποτέλεσμα σε όλες τις σχετικές με την υπό κρίση υπόθεση συνεδριάσεις να μην έχει τηρηθεί ο κανόνας της δημοσιότητας αυτών, και συνακόλουθα χωρίς εκ του λόγου τούτου και να έχει δοθεί έστω η δυνατότητα στην αιτούσα να ζητήσει να διεξαχθεί η όλη διαδικασία δημόσια. Με τον τρόπο όμως αυτό, δεν τηρήθηκε, κατά τη διαδικασία έκδοσης της προσβαλλόμενης απόφασης, η συνταγματικά επιτασσόμενη δημόσια διεξαγωγή των συνεδριάσεων της ΑΔΑΕ, η οποία αποτελεί ουσιώδη τύπο της διαδικασίας κατά την εκ μέρους της εν λόγω Αρχής επιβολή κυρώσεων. Πρέπει, δε για τον λόγο αυτό, αυτεπαγγέλτως εξεταζόμενο, ως αναγόμενο στο κύρος του εφαρμοσθέντος κανόνος δικαίου, που ρυθμίζει τα της εφαρμοστέας ενώπιον της ΑΔΑΕ διαδικασίας, και ως συναρτώμενο επίσης με τον ανωτέρω ισχυρισμό της αιτούσης εταιρείας περί παράβασης του άρθρου 6 παρ. 1 της Ε.Σ.Δ.Α. και μη εξαρτώμενο από την εξέταση πραγματικού εφόσον το Δικαστήριο έχει ήδη ιαπιστώσει, στο πλαίσιο του εκ μέρους του νομικού ελέγχου του κύρους του ισχύοντος κανόνος δικαίου του διέποντος τη λειτουργία της ΑΔΑΕ, ότι ο εφαρμοσθείς απ’ αυτήν Κανονισμός, κατά το μέρος που αποκλείει τη δημοσιότητα της λειτουργίας της και στις υποθέσεις επιβολής κυρώσεων, έχει τεθεί μη νομίμως, να ακυρωθεί η, προσβαλλόμενη με την υπό κρίση αίτηση απόφαση της Αρχής αυτής, δεκτής γενομένης της κρινόμενης αίτησης ενώ παρέλκει, περαιτέρω, ως αλυσιτελής η έρευνα των προβαλλομένων λόγων ακύρωσης.
Δεν συντρέχει λόγος έκδοσης αναβλητικής απόφασης
Κατά την πλειοψηφήσασα γνώμη, δεν συντρέχει λόγος έκδοσης προδικαστικής αναβλητικής απόφασης, προκειμένου να δοθεί η δυνατότητα στους διαδίκους, να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους επί του εν λόγω αυτεπαγγέλτως εξετασθέντος λόγου, ο οποίος οδηγεί στην ακύρωση της προσβαλλόμενης πράξης. Και τούτο διότι, ανεξάρτητα από το αν η αρχή της αντιμωλίας επιβάλλει ή όχι την έκδοση αναβλητικών αποφάσεων σε κάθε περίπτωση που Δικαστήριο άγεται στην αυτεπάγγελτη υιοθέτηση ενός καθαρά νομικού συλλογισμού, έχοντος επίδραση στην λύση εκκρεμούς ενώπιόν του υπόθεσης και μη συναρτωμένου με προβολή πραγματικού, προκειμένου να λαμβάνουν θέση επ’ αυτού οι διάδικοι, στην προκειμένη πάντως περίπτωση, η κρίση επί του νομικού ζητήματος αν εκ του Συντάγματος επιβάλλεται οι συνεδριάσεις της ΑΔΑΕ να είναι δημόσιες, με συνέπεια, σε καταφατική περίπτωση ο εφαρμοσθείς Κανονισμός Λειτουργίας αυτής, ο ορίζων το αντίθετο να είναι ανίσχυρος, δεν συνιστά νέα αυτοτελή νομική κρίση, υιοθετηθείσα πρωτοτύπως και εξ υπαρχής από το Δικαστήριο, αλλά συνδέεται αρρήκτως με το ευρύτερο ζήτημα, αν η εν λόγω Αρχή παρέχει τις εγγυήσεις «δικαστηρίου», κατά την έννοια του άρθρου 6 παρ. 1 της ΕΣΔΑ, το οποίο με την σειρά του συνδέεται, επίσης αρρήκτως, με το περαιτέρω ζήτημα αν η ακυρωτική δικαιοδοσία του παρόντος Δικαστηρίου καλύπτει τις εγγυήσεις της «δίκαιης δίκης», δηλαδή, ζήτημα, για το οποίο υποβλήθηκε σχετικός ισχυρισμός από την αιτούσα και επί του οποίου, σύμφωνα με τα εκτεθέντα ανωτέρω (σκέψη 8) οι διάδικοι διετύπωσαν τις απόψεις τους.
Μειοψηφία: ανεπάρκεια ακυρωτικού ελέγχου, ανάγκη ελέγχου πλήρους δικαιοδοσίας
– Νόμιμη η έλλειψη δημοσιότητας των συνεδριάσεων της ΑΔΑΕ
Ανεξαρτήτως του ακριβούς περιεχομένου της συνταγματικής αρχής της φανεράς δράσης των συντεταγμένων οργάνων της Πολιτείας, πάντως ούτε από την αρχή αυτή ούτε από κάποια συνταγματική διάταξη μπορεί, καθ’ οιονδήποτε τρόπο να συναχθεί ότι οι διοικητικές αρχές ή τα συλλογικά διοικητικά όργανα, όπως είναι, σαφώς, κατά το Σύνταγμα και τη σχετική νομοθεσία και οι εντεταγμένες στην εκτελεστική λειτουργία του κράτους ανεξάρτητες διοικητικές αρχές, πρέπει να συνεδριάζουν δημόσια πριν από την λήψη αποφάσεων, με τις οποίες επιβάλλουν κυρώσεις σε βάρος των διοικουμένων. Aλλωστε, όπου ο συντακτικός νομοθέτης θέλησε συντεταγμένα όργανα της Πολιτείας να συνεδριάζουν δημόσια, το όρισε ρητά, όπως π.χ. στα άρθρα 66 παρ. 1 και 93 παρ. 2 του Συντάγματος για τις συνεδριάσεις της Βουλής και των δικαστηρίων αντιστοίχως, ενώ δεν όρισε κάτι τέτοιο για τις ανεξάρτητες διοικητικές αρχές, παρόλο ότι διαλαμβάνει για ορισμένες από αυτές, μεταξύ των οποίων και για την ΑΔΑΕ, ρητές διατάξεις (βλ. σχετ. άρθρα 9Α, 19 παρ. 2 κ.ά.). Ειδικότερα δε προκειμένου περί της κατά το άρθρο 19 παρ. 2 του Συντάγματος ανεξάρτητης διοικητικής αρχής για τη διασφάλιση του απορρήτου των επιστολών και της ελεύθερης ανταπόκρισης ή επικοινωνίας με οποιοδήποτε άλλο τρόπο (ΑΔΑΕ), η οποία ερευνά κατά κανόνα ζητήματα που σχετίζονται με απόρρητες πληροφορίες και ανάγονται στην δημόσια τάξη και ασφάλεια ή στην προστασία της ιδιωτικής ζωής, είναι κατά την έννοια της συνταγματικής αυτής διάταξης επιτρεπτό οι αποφάσεις της, με τις οποίες επιβάλλονται κυρώσεις στους διοικουμένους για παραβίαση του ανωτέρω απορρήτου να μην λαμβάνονται κατόπιν δημόσιας συνεδρίασης των μελών της. Περαιτέρω, ούτε από το άρθρο 6 παρ. 1 της ΕΣΔΑ συνάγεται – ή έχει γίνει δεκτό από τη νομολογία του ΕΔΔΑ την σχετική με το άρθρο αυτό- ότι οι διοικητικές αρχές ή τα συλλογικά όργανα οφείλουν οπωσδήποτε, να συνεδριάζουν δημόσια, αλλά απλώς έχει γίνει δεκτό ότι, αν το οικείο δημόσιο όργανο δεν συγκεντρώνει τα χαρακτηριστικά «δικαστηρίου», κατά το άρθρο 6 παρ. 1 της ΕΣΔΑ, στα οποία περιλαμβάνεται, κατά τη σχετική νομολογία του ΕΔΔΑ και η δημοσιότητα των συνεδριάσεών του, πρέπει, για να είναι σύμφωνη η εθνική νομοθεσία με τις κατά το άρθρο αυτό εγγυήσεις «δίκαιης δίκης», να προβλέπεται κατά των πράξεων του εν λόγω οργάνου από το εσωτερικό δίκαιο ένδικο βοήθημα ενώπιον δικαστηρίου πλήρους δικαιοδοσίας. Τέλος, ούτε από τη σχετική με τις ανεξάρτητες διοικητικές αρχές και, ειδικότερα, με την ΑΔΑΕ νομοθεσία προκύπτει ή συνάγεται ότι η εν λόγω Αρχή πρέπει να συνεδριάζει δημόσια. Επομένως, εφόσον, κατά τα προεκτεθέντα, δεν επιβάλλεται ούτε καθ’ οιονδήποτε τρόπο συνάγεται από συνταγματική, υπερνομοθετικής ισχύος ή νομοθετική διάταξη ότι οι συνεδριάσεις της ΑΔΑΕ πρέπει να είναι δημόσιες (τούτο, άλλωστε, έχει, γίνει, σιωπηρά, παγίως δεκτό από τη μέχρι τώρα νομολογία για τις ανεξάρτητες διοικητικές αρχές – βλ. σχετ. ΣΕ 3154/08, 1367/08, 2251/05, 749/05 κ.ά.) είναι νόμιμη και συγκεκριμένα, κείται εντός των ορίων της εξουσιοδότησης του άρθρου 6 παρ. 1 του ν. 3115/2003, η προαναφερθείσα διάταξη του άρθρου 6 του Κανονισμού Εσωτερικής Υπηρεσίας της ΑΔΑΕ, κατά την οποία οι συνεδριάσεις της εν λόγω αρχής δεν είναι δημόσιες, ενόψει και της γενικής διατάξεως του άρθρου 14 παρ. 10 του κυρωθέντος με το ν. 2690/1999 Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, κατά την οποία οι συνεδριάσεις των συλλογικών οργάνων της Διοίκησης, αν στο νόμο δεν ορίζεται διαφορετικά, είναι μυστικές.
– Ανεπάρκεια ακυρωτικού ελέγχου των πράξεων της ΑΔΑΕ
Κατόπιν των ανωτέρω και εφόσον, ειδικότερα, η ΑΔΑΕ κατά την εξέταση των υπαγομένων στην αρμοδιότητά της υποθέσεων, νομίμως προβλέπεται ότι δεν συνεδριάζει δημόσια, η πιο πάνω διοικητική αρχή δεν πληροί τις προϋποθέσεις του «δικαστηρίου» κατά την έννοια του άρθρου 6 της ΕΣΔΑ, όπως το άρθρο αυτό έχει, κατά τα προεκτεθέντα ερμηνευθεί από τη νομολογία του ΕΔΔΑ και, συνεπώς, τα ένδικα βοηθήματα κατά των αποφάσεων της Αρχής αυτής, με τις οποίες επιβάλλονται κυρώσεις στους διοικουμένους, πρέπει, σύμφωνα με την ως άνω νομολογία, να εκδικάζονται από δικαστήριο πλήρους δικαιοδοσίας.
– Εφαρμογή του μεταγενέστερου ν. 3674/2008 που προβλέπει προσφυγή ουσίας
Ενόψει αυτού ο Eλληνας νομοθέτης, συμμορφούμενος με την προκύπτουσα από το επίμαχο άρθρο της ΕΣΔΑ υποχρέωσή του, να θεσπίζει διατάξεις, με τις οποίες θα τίθενται δικονομικοί κανόνες που διασφαλίζουν τις εγγυήσεις της «δίκαιης δίκης», όπως ανεπτύχθησαν ανωτέρω, με τον (μεταγενέστερο της έκδοσης της προσβαλλόμενης απόφασης και της άσκησης της υπό κρίση αίτησης) νόμο 3674/2008 (με τίτλο «ενίσχυση του θεσμικού πλαισίου διασφάλισης του απορρήτου της τηλεφωνικής επικοινωνίας κλπ.»- 136 Α/8.7.2008) όρισε, ότι οι αποφάσεις της ΑΔΑΕ, με τις οποίες επιβάλλονται κυρώσεις στους παρόχους υπηρεσιών τηλεφωνίας, όπως η αιτούσα εταιρεία, υπόκεινται σε προσφυγή ενώπιον του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών, καθώς και ότι κατά των αποφάσεων του Δικαστηρίου αυτού επιτρέπεται η άσκηση αίτησης αναίρεσης ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας (άρθρ. 11 παρ. 3). Με τη διάταξη, δηλαδή αυτή, ο Έλληνας νομοθέτης αναγνωρίζοντας, εμμέσως πλην σαφώς, ότι η ΑΔΑΕ δεν συνιστά «δικαστήριο», κατά την έννοια του άρθρου 6 παρ. 1 της ΕΣΔΑ, θέσπισε κατά των αποφάσεων αυτής, με τις οποίες επιβάλλονται κυρώσεις στους ως άνω παρόχους, ένδικο βοήθημα ενώπιον δικαστηρίου πλήρους δικαιοδοσίας, προκειμένου η συνολική διαδικασία να παρέχει τις εγγυήσεις της «δίκαιης δίκης». Η διάταξη αυτή πρέπει, κατά την παρούσα γνώμη, να εφαρμοσθεί και στην περίπτωση του υπό κρίση ενδίκου βοηθήματος, το οποίο ασκήθηκε μεν πριν από την ημερομηνία θέσεως σε ισχύ του τελευταίου αυτού νόμου (1.9.2008- βλ. σχετικώς άρθρο 17), πλην όμως ήταν εκκρεμές, ενώπιον του Δικαστηρίου, κατά την ως άνω ημερομηνία. Τούτο δε, προκειμένου η αιτούσα να τύχει «δίκαιης δίκης» σε ό,τι αφορά την εκδίκαση της παρούσας υπόθεσης. Και, ναι μεν ορίζεται στο άρθρο 17 του τελευταίου αυτού νόμου, ότι η ισχύς του αρχίζει την πρώτη του μεθεπόμενου μήνα από τη δημοσίευση του στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως (τουτέστιν την 1.9.2008), στη διάταξη όμως αυτή, η οποία είναι ερμηνευτέα κατά τρόπο σύμφωνο προς το άρθρο 6 της ΕΣΔΑ, και στην οποία δεν ορίζεται, εξ άλλου, ρητώς ότι εξαιρούνται της εφαρμογής της τα εκκρεμή ένδικα βοηθήματα, πρέπει να δοθεί η έννοια ότι, με αυτήν, δεν είναι δυνατόν να ηθελήθη, από τον νομοθέτη, η εξαίρεση από τον κανόνα της προσαρμογής του Ελληνικού εσωτερικού δικαίου προς τις απαιτήσεις της «δίκαιης δίκης», των περιπτώσεων των εκκρεμών κατά την θέση σε ισχύ του νέου αυτού νόμου υποθέσεων των σχετικών με ένδικα βοηθήματα κατά αποφάσεων της ΑΔΑΕ περί επιβολής διοικητικών κυρώσεων για πράξεις ή παραλείψεις που συνιστούν παραβάσεις των ουσιαστικών ρυθμίσεων του νόμου 3115/2003. Συνεπώς, κατά την γνώμη αυτή, θα έπρεπε το υπό κρίση ένδικο βοήθημα να χαρακτηρισθεί ως προσφυγή ουσίας και να παραπεμφθεί προς εκδίκαση στο αρμόδιο προς τούτο Δικαστήριο και συγκεκριμένα το Διοικητικό Εφετείο Αθηνών.
Ελάσσων μειοψηφία επί του ζητήματος αν η ακυρωτική διαδικασία ενώπιον του παρόντος Δικαστηρίου πληροί τις προϋποθέσεις της «δίκαιης δίκης»
– Αρκεί η κάλυψη των απαιτήσεων της ΕΣΔΑ από τη διαδικασία, τόσο ενώπιον του διοικητικού, όσο και ενώπιον του δικαστικού οργάνου, εν τω συνόλω λαμβανομένη
Από τη νομολογία του ΕΔΔΑ προκύπτει ότι το δικαστήριο αυτό, προκειμένου να αποφανθεί εάν η εξέταση μιάς υπόθεσης από ένα διοικητικό, κατά την εσωτερική διάρθρωση του οικείου Κράτους, όργανο και, εν συνεχεία, η εκδίκαση της εντεύθεν διαφοράς από ένα δικαστικό, κατά την αυτή διάρθρωση, όργανο πληροί τις προϋποθέσεις της δίκαιης δίκης, όπως αυτή κατοχυρώνεται στο άρθρο 6 της ΕΣΔΑ, δεν περιορίζεται στην εξέταση του ζητήματος εάν καθένα από τα όργανα αυτά ή, έστω, το ένα εξ αυτών πληροί αυτοτελώς τις ανωτέρω προϋποθέσεις. Αντιθέτως, έχοντας πάντοτε ως δεδομένο ότι σε όλες τις εν προκειμένω νομολογιακές περιπτώσεις υπάρχει, πάντως, ένα δικαστικό όργανο, το οποίο αποφαίνεται, τελικώς, επί της διαφοράς, χωρίς, όμως, για διάφορους εκάστοτε λόγους, αυτό να καλύπτει αυτοτελώς την συνδρομή όλων των κρίσιμων προϋποθέσεων, εξετάζει εν συνεχεία μήπως η ενώπιον του διοικητικού οργάνου διαδικασία, ως εκ των συνθηκών υπό τις οποίες εκτυλίσσεται, καλύπτει εκείνη τις ελλείπουσες από το δικαστικό όργανο προϋποθέσεις, κατά τρόπο ώστε το μεν διοικητικό αυτό όργανο να θεωρείται ως «δικαστήριο», κατά την έννοια της ΕΣΔΑ, η δε διαδικασία, τόσο ενώπιον του διοικητικού, όσο και ενώπιον του δικαστικού οργάνου, εν τω συνόλω λαμβανομένη, να καλύπτει τις σχετικές απαιτήσεις. Αντίθετη ανάγνωση της σχετικής νομολογίας του ΕΔΔΑ το μεν άγει στο άτοπο συμπέρασμα ότι, κατά την έννοια της νομολογίας του δικαστηρίου αυτού, μπορεί να υπάρχουν και διοικητικές πράξεις, οι οποίες (δεν χρειάζεται να) υπόκεινται σε δικαστικό έλεγχο, εφόσον είναι «αυτάρκεις» από την άποψη αυτή, το δε παραγνωρίζει τον περιπτωσιολογικό τρόπο, με τον οποίο το δικαστήριο αυτό προσεγγίζει τις ενώπιον αυτού αγόμενες υποθέσεις, εξετάζοντας αν σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση, ανεξαρτήτως του είδους και των σταδίων των τηρουμένων εθνικών διαδικασιών, ικανοποιείται το ωφέλιμο αποτέλεσμα που εκάστοτε επιδιώκεται με τις διατάξεις της Συνθήκης, δηλαδή η τήρηση όλων των επί μέρους προϋποθέσεων της δίκαιης δίκης. Επομένως, εξεταστέο εν προκειμένω ζήτημα είναι εάν η τηρηθείσα ενώπιον της ΑΔΑΕ διαδικασία, σε συνδυασμό με τη διαδικασία ενώπιον του παρόντος δικαστηρίου, πληροί τις προϋποθέσεις της δίκαιης δίκης (πρβλ. ΣτΕ Ολ 189/2007).
– Η συγκεκριμένη διαδικασία ενώπιον της ΑΔΑΕ σε συνδυασμό με τον ακυρωτικό έλεγχο του Συμβουλίου της Επικρατείας πληροί τις προϋποθέσεις της δίκαιης δίκης
Η αίτηση ακύρωσης παραδεκτώς ασκείται, για τον λόγο ότι ο εν προκειμένω ασκούμενος από το Δικαστήριο έλεγχος, σε συνδυασμό με την ενώπιον της ΑΔΑΕ διαδικασία, καλύπτει τις, κατά την ΕΣΔΑ, απαιτήσεις της δίκαιης δίκης. Τούτο, διότι, ναι μεν η ακυρωτική διαδικασία ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας δεν καλύπτει, μόνη της, τις ανωτέρω απαιτήσεις στην ειδική κατηγορία ελέγχου πράξεων επιβολής χρηματικού περιεχομένου διοικητικών κυρώσεων μεγάλου ύψους. Η διαδικασία, όμως, αυτή, όπως οργανώνεται στην ελληνική έννομη τάξη, περιλαμβάνει δίκη διεξαγόμενη κατ αντιμωλία ενώπιον ανωτάτου δικαστηρίου που συνεδριάζει δημόσια, στην οποία μπορεί να συμμετάσχουν, ως κύριοι διάδικοι ή ως παρεμβαίνοντες, ευρύς κύκλος προσώπων, ο δε ασκούμενος από το δικαστήριο έλεγχος περιλαμβάνει, εκτός από την εξέταση της εν στενή εννοία νομιμότητος της προσβαλλομένης διοικητικής πράξεως, και έλεγχο της νομιμότητος της αιτιολογίας της και της συνδρομής περιπτώσεως πλάνης περί τα πράγματα, με εξέταση, και στις δύο αυτές περιπτώσεις, του συνόλου των στοιχείων του φακέλου της υποθέσεως και επιβεβαίωση της ουσιαστικής βασιμότητος των κρίσεων, στις οποίες κατέληξε το διοικητικό όργανο. Περιλαμβάνει, επίσης, και έλεγχο κατάχρησης εξουσίας, δηλαδή έλεγχο συνδρομής του σκοπού, για τον οποίο εξεδόθη η διοικητική πράξη. Το δικαστήριο, περαιτέρω, μπορεί να διατάξει και αποδείξεις ή προσκόμιση συμπληρωματικών στοιχείων, προκειμένου να είναι αποτελεσματικός ο κατά τα ανωτέρω ασκούμενος έλεγχος. Τέλος, το δικαστήριο δεν μπορεί μεν να μεταρρυθμίσει την ελεγχόμενη ως προς την νομιμότητά της χρηματική κύρωση, ανάγοντάς την στο προσήκον, κατά την εκτίμησή του, ύψος, μπορεί, όμως, σε περιπτώσεις όπου η χρηματική κύρωση αναλύεται, ως εν προκειμένω, σε επί μέρους ποσά ή σε περιπτώσεις όπου αυτή υπερβαίνει συγκεκριμένα επιτρεπτά από τον νόμο όρια, να την ακυρώσει εν μέρει, να απαγγείλει, δηλαδή, έννομη συνέπεια προσεγγίζουσα προς μεταρρύθμιση. Εξ άλλου, η ανεξάρτητη αρχή, της οποίας εν προκειμένω πράξη ελέγχεται, είναι αρχή κατοχυρωμένη από το ίδιο το Σύνταγμα, έχει υψηλού επιπέδου ανεξάρτητη συγκρότηση, εξετάζει πλήρως κάθε είδους ισχυρισμό των ενδιαφερομένων, οι οποίοι παρίστανται κατά την συνεδρίασή της και μετέχουν στην ενώπιόν της διαδικασία και κρίνει επί όλως ειδικών τεχνικών θεμάτων, αναγομένων σε ειδικούς τομείς του δικαίου (πρβλ. μεταξύ άλλων και μνημονευθείσα απόφαση ΕΔΑΔ Alatulkkila). Και ναι μεν η αρχή αυτή δεν συνεδριάζει δημοσία, όπως, άλλωστε, και όλες, κατ΄αρχήν, οι ανεξάρτητες αρχές στην Χώρα, τούτο, όμως, δικαιολογείται από το γεγονός ότι τα αναγόμενα στην αρμοδιότητά της ζητήματα αφορούν προσωπικά δεδομένα, γεγονός, άλλωστε, που απετέλεσε και τον λόγο συστάσεώς της και συστηματικής εντάξεώς της στο άρθρο 19 του Συντάγματος, μπορεί δε και να αφορούν υψίστης εθνικής σημασίας ζητήματα, ως εν προκειμένω, όπου η υπόθεση αφορούσε ζήτημα παρακολουθήσεως, μεταξύ άλλων, των επικοινωνιών του Πρωθυπουργού και του Αρχηγού της αξιωματικής αντιπολιτεύσεως της χώρας. Σε κάθε περίπτωση, τα αγόμενα ενώπιον της αρχής ζητήματα είναι, από την φύση τους, εξόχως τεχνικά, κατά τρόπο ώστε να αποβαίνει χωρίς ουσιαστικό αντίκρυσμα για τους πολίτες η ενδεχόμενη δυνατότητα παρακολουθήσεως των συνεδριάσεών της. Ο συνδυασμός, επομένως, των δύο διαδικασιών, που περιλαμβάνει τόσο πλήρη ουσιαστικό έλεγχο της υποθέσεως, όσο και δημόσια εξέταση αυτής στο δικαστήριο, καλύπτει, εν όψει και της εκτεθείσης ιδιόμορφης φύσεως των σχετικών υποθέσεων, όλες τις απαιτήσεις της δίκαιης δίκης (πρβλ. ΣτΕ Ολομ. 189/2007).
– Δεν επιβάλλεται από τη συνταγματικά κατοχυρωμένη αρχή της φανεράς δράσης η δημοσιότητα των συνεδριάσεων της ΑΔΑΕ
Από καμμία συνταγματική διάταξη ή αρχή, και, πάντως, όχι από την αρχή της φανεράς δράσης των οργάνων της πολιτείας και την αρχή της διαφάνειας, προκύπτει ότι οι αποφάσεις των κατά το Σύνταγμα ανεξαρτήτων αρχών και, εν προκειμένω, της ΑΔΑΕ, πρέπει να λαμβάνονται σε δημόσια συνεδρίαση. Οι ανωτέρω αρχές έχουν ως περιεχόμενο τη συμμετοχή των ενδιαφερομένων πολιτών, όπου αυτό απαιτείται, στην διαδικασία λήψης διοικητικών αποφάσεων, με αιτήσεις και παραστάσεις, προηγούμενες ή και ταυτόχρονες, της λήψης της απόφασης, την προηγούμενη ή επόμενη της ολοκλήρωσης της οικείας διοικητικής διαδικασίας πρόσβαση στα στοιχεία του διοικητικού φακέλου, την υποχρέωση πλήρους αιτιολογήσεως των διοικητικών αποφάσεων, προκειμένου να καθίστανται σαφείς στους πολίτες οι λόγοι, για τους οποίους εκδίδεται μία διοικητική πράξη, καθώς και την δημοσίευση, έκδοση και, εν γένει, την κατά τον προσήκοντα εκάστοτε τρόπο εξωτερίκευση της πράξης. Αντιθέτως, κατά γενική αρχή, τα συλλογικά διοικητικά όργανα, σε αντίθεση προς τα δικαστήρια, τα οποία διέπονται από την αρχή της δημοσιότητος των συνεδριάσεων, δεν συνεδριάζουν, κατ’ αρχήν, δημόσια αλλά σε συμβούλιο. Μάλιστα, κατά κανόνα, η συμμετοχή τρίτων προσώπων στις συνεδριάσεις μπορεί να συνεπάγεται, αν δεν επιτρέπεται ρητά, την ακυρότητα των σχετικών αποφάσεων. Το αυτό ισχύει, κατά μείζονα λόγο, στις συνταγματικά κατοχυρούμενες ανεξάρτητες αρχές, όπου εξ ορισμού τα υπαγόμενα στην αρμοδιότητά τους θέματα είτε είναι ιδιαιτέρου ενδιαφέροντος για την Πολιτεία, οπότε η δημοσιότητα μπορεί να παραβλάψει υπέρτερα δημόσια αγαθά, είτε άπτονται προσωπικών στοιχείων και δεδομένων, που δεν πρέπει να δημοσιοποιούνται, είτε αφορούν ιδιαζόντως τεχνικά ζητήματα, για τα οποία η συμμετοχή του κοινού δεν μπορεί να συνεισφέρει στην αρτιότητα της διαδικασίας. Οι αρχές, επομένως, αυτές δεν συνεδριάζουν, κατ’ αρχήν, δημόσια, εκτός αν αυτό προβλέπεται από ειδική διάταξη νόμου. Τούτο ισχύει κατ’ εξοχήν για την ΑΔΑΕ, οι αρμοδιότητες της οποίας έχουν, από την φύση τους, όλα τα ανωτέρω χαρακτηριστικά. Η υιοθετούμενη από την πλειοψηφία ερμηνευτική εκδοχή εξομοιώνει αδικαιολογήτως, από την άποψη αυτή, χωρίς καμία συνταγματική περί τούτου ένδειξη, τις ανεξάρτητες αρχές προς δικαστήρια, επιτείνοντας, έτσι, την ούτως ή άλλως δυσχερή κατάταξή τους στο όλο σύστημα διασταύρωσης και αμοιβαίου ελέγχου των λειτουργιών της ελληνικής συνταγματικής τάξης. Προσδίδει δε στις ανωτέρω γενικές αρχές του δικαίου εννοιολογικό περιεχόμενο, που ουδέποτε θεωρήθηκε ότι είχαν ή έχουν. Συνεπώς, κατά την αυτή μειοψηφήσασα γνώμη ο λόγος ακύρωσης, ο οποίος πρέπει να γίνει δεκτός κατά την πλειοψηφία, ο οποίος άλλωστε ούτε προβάλλεται, ούτε είναι αυτεπαγγέλτως εξεταστέος, εφόσον συνάπτεται με πραγματικά στοιχεία, πρέπει να απορριφθεί, διότι ούτε από συνταγματική διάταξη, ούτε από το νόμο επιβάλλεται η υποχρεωτική δημοσιότητα των συνεδριάσεων της ΑΔΑΕ, το δε σύστημα εξέτασης της υπόθεσης από την αρχή αυτή, με πράξη υποκειμένη στον δικαστικό έλεγχο του Συμβουλίου της Επικρατείας, καλύπτει τις απαιτήσεις του Συντάγματος και της ΕΣΔΑ.
– Ανάγκης έκδοσης αναβλητικής απόφασης
Εφόσον το Δικαστήριο άγεται τελικώς, σε ακύρωση για λόγο αυτεπαγγέλτως εξεταζόμενο, και, μάλιστα, ανεξαρτήτως του εάν αυτός στηρίζεται, όπως εν προκειμένω, ή όχι σε πραγματικό, το Δικαστήριο όφειλε, κατά γενική δικονομική αρχή, να μην εκδώσει ακυρωτική απόφαση, αλλά να αναβάλει, με την έκδοση προδικαστικής απόφασης την οριστική επίλυση της διαφοράς, προκειμένου να δοθεί η δυνατότητα στους διαδίκους, να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους επί του λόγου αυτού (βλ. απόφαση ΔΕΚ, Τμήματος μείζονος σύνθεσηςτης 2.12.2009, υποθ. C-89/08, Επιτροπή κατά Ιρλανδίας).
Eιδική βιβλιογραφία: Κ. Γώγος, Παρατηρήσεις στην απόφαση ΣτΕ 2978/2005 Τμήμα Γ΄, ΤοΣ 1/2006, σ. 223˙ Κ. Γώγος, Δικαίωμα δικαστικής προστασίας-ακυρωτική αρμοδιότητα ΣτΕ. Παρατηρήσεις σε ΣτΕ 189/2007, ΤοΣ 3/2007, ΤοΣ 2/2007, σ. 891˙ Π. Μουζουράκη, Πρόστιμα ΑΔΑΕ για παραβιάσεις της νομοθεσίας περί προστασίας του απορρήτου των επικοινωνιών και αρχή δημοσιότητας των συνεδριάσεων, ΕφημΔΔ 5/2010, σ. 622˙ Ε. Πρεβεδούρου, Ο ακυρωτικός έλεγχος των διοικητικών πράξεων υπό το πρίσμα της Ευρωπαϊκής Συμβάσεως των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, ΘΠΔΔ 8-9/2010, σ. 858˙ Α. Προυσανίδης, Δικαστικός έλεγχος πράξεων ΑΔΑΕ–Εγγυήσεις δίκαιης δίκης. Σχόλιο στη ΣτΕ 1361/2013, ΘΠΔΔ 5/2013, σ. 421˙ Ι. Συμεωνίδης, Η μεταρρύθμιση στο χώρο της διοικητικής δικαιοσύνης, ΕφημΔΔ 4/2010, σ. 515˙ Ι. Συμεωνίδης, Οι πρόσφατες μεταρρυθμίσεις στη διοικητική δικαιοσύνη και ο διάλογος που έχει ανοίξει για μια νέα πορεία του κλάδου, ΕφημΔΔ 3/2011, σ. 384