Σύνθεση Δημοσίου Δικαίου – Η παρέμβαση του νομοθέτη στην απονομή της δικαιοσύνης

Η παρέμβαση του νομοθέτη στην απονομή της δικαιοσύνης (25-10-2021)

Στο πλαίσιο της ως άνω θεματικής (παρεμβάσεις της νομοθετικής εξουσίας στην απονομή της δικαιοσύνης), θα αναλυθούν οι αποφάσεις  ΣτΕ 391.2008 του Ε΄Τμήματος που παρέπεμψε την υπόθεση στην Ολομέλεια, η απόφαση της Ολομέλειας  ΣτΕ Ολ 4076.2010 και θα αναφερθούν οι βασικές σκέψεις της απόφασης του ΔΕΕ της 18ης Οκτωβρίου 2011, C-128.2009, C-129/09, C-130/09, C-131/09 C-134/09 και C-135/09, Bonus et Roua κ.λπ. κατόπιν προδικαστικών ερωτημάτων με το ίδιο αντικείμενο των βελγικών Conseil d’Etat και Cour constitutionnelle. Μετά την έκδοση της ως άνω απόφασης του ΔΕΕ, ακολούθησε η έκδοση της ΣτΕ Ολ 376/2014 [A376-2014], με την οποία  συμπληρώθηκε η τριλογία των αποφάσεων στο πλαίσιο των οποίων το Συμβούλιο της Επικρατείας αντιμετώπισε το ζήτημα του δικαστικού ελέγχου ατομικής μεν ρύθμισης, πλην όμως περιβεβλημένης το ένδυμα τυπικού νόμου.   Η Ολομέλεια, διστάζοντας να παρεκκλίνει από τη δικονομική «ορθοδοξία», δέχθηκε την πιο «συντηρητική» γνώμη από αυτές που διατυπώθηκαν στην παραπεμπτική ΣτΕ 391/2008 και έκρινε ότι πρέπει να θεωρηθεί ότι η αίτηση ακύρωσης στρέφεται κατά της «σιωπηρής έγκρισης» της εκτέλεσης της ατομικής νομοθετικής ρύθμισης από τα όργανα της εκτελεστικής εξουσίας, η οποία είναι αρμόδια κατά το Σύνταγμα για την εκτέλεση των νόμων (εν προκειμένω από τη Διεύθυνση Οικοδομικών και Κτηριοδομικών Κανονισμών του ΥΠΕΧΩΔΕ). Κατά την πλέον «προωθημένη» άποψη, που όμως δεν υιοθετήθηκε στην απόφαση της Ολομέλειας [η οποία ως φαίνεται, δεν είναι ο κατάλληλος δικαιοδοτικός σχηματισμός για την εισαγωγή καινοτόμων λύσεων], «δεν αποκλείεται, όταν η νομοθετική ρύθμιση δεν καταλείπει περιθώριο εξειδίκευσής της με την έκδοση διοικητικών πράξεων, η ευθεία προσβολή με αίτηση ακύρωσης ατομικής ρύθμισης που έχει μορφή διάταξης τυπικού νόμου. Ειδικότερα, με το ένδικο βοήθημα παραδεκτώς αμφισβητείται, στην περίπτωση αυτή, μόνον η συμφωνία της ρύθμισης με κανόνες υπέρτερης του νόμου τυπικής ισχύος, και, αν ο σχετικός λόγος κριθεί βάσιμος, ακυρώνεται η διά του νόμου επιβαλλόμενη ατομική ρύθμιση κατά τρόπο ώστε να αποκλείεται η εκτέλεσή της με υλικές ενέργειες».

Η ανάλυση στηρίζεται στο ακόλουθο διάγραμμα.

Διάγραμμα

Ι. Προκαταρκτικές παρατηρήσεις

Οι παρεμβάσεις της νομοθετικής εξουσίας στην απονομή της δικαιοσύνης καλύπτουν ένα ευρύ φάσμα περιπτώσεων και αναφέρονται ιδίως στην αναδρομική, ως επί το πλείστον, θέσπιση κανόνων δικαίου με τη βούληση αυτοί να καταλάβουν δικαιώματα, σχέσεις ή καταστάσεις που εκκρεμούν ενώπιον των δικαστηρίων ή έχουν ήδη κριθεί από αυτά. Η εν λόγω νομοθετική πρακτική θέτει θεμελιώδη ζητήματα συνταγματικής τάξης αναγόμενα ιδίως στη διάκριση των πολιτειακών λειτουργιών και εξουσιών, συχνά δε και το θέμα της συνέχισης ή της κατάργησης της ακυρωτικής δίκης κατά διοικητικής πράξης που καθίσταται, μετά τη δικαστική προσβολή, αντικείμενο νομοθετικής ρύθμισης. Από τη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας που εμπλουτίσθηκε ουσιωδώς από την επίδραση και της σχετικής νομολογίας του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (ΕΔΔΑ), μπορούν να εντοπισθούν τρεις περιπτώσεις νομοθετικής παρέμβασης. Η πρώτη αφορά την αναδρομική κύρωση με νόμο κανονιστικής πράξης που εκδόθηκε χωρίς νομοθετική εξουσιοδότηση ή κατά παράβαση αυτής, η δεύτερη την αναδρομική εφαρμογή νόμου σε εκκρεμείς υποθέσεις και η τρίτη τη θέσπιση ατομικής διοικητικής πράξης με νόμο. Πριν από την ανάλυση των περιπτώσεων αυτών, επιβάλλεται η συνοπτική παρουσίαση της γενικότερης προβληματικής των νομοθετικών κυρώσεων υπό το πρίσμα του δικαιώματος δικαστικής προστασίας.

Το ΕΔΔΑ ενέταξε στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 6 παρ. 1 της ΕΣΔΑ τους κυρωτικούς νόμους, ασκώντας έτσι για πρώτη φορά έλεγχο συμβατότητας προς την ΕΣΔΑ των νομοθετικών κυρώσεων, με την απόφαση Ελληνικά Διυλιστήρια κατά Ελλάδας [ΕΔΔΑ της 9ης Δεκεμβρίου 1994 (13427/1987)]. Η υπόθεση αφορούσε τον Ν. 1701/1987, Αναγκαστική συμμετοχή δημοσίων φορέων στις ιδιωτικές επιχειρήσεις του Ν. 98/1975 και εξαγορά μεριδίων, ο οποίος προέβλεψε ότι με τη λύση των συμβάσεων που είχαν καταρτισθεί κατά το χρονικό διάστημα από 21 Απριλίου 1967 μέχρι 24 Ιουλίου 1974 καταργούνται και οι ρήτρες διαιτησίας που περιείχαν, δεν ισχύουν δε και δεν εκτελούνται οι διαιτητικές αποφάσεις που στηρίζονταν στις ανωτέρω ρήτρες. Ο νόμος αυτός εκδόθηκε ενώ εκκρεμούσε ενώπιον του Αρείου Πάγου υπόθεση μεταξύ του Δημοσίου και αντισυμβαλλομένου του με αντικείμενο την ισχύ σχετικής διαιτητικής απόφασης εις βάρος του Δημοσίου. Το ΕΔΔΑ έκρινε ότι ο σχετικός νόμος απέκλειε οποιονδήποτε πραγματικό έλεγχο της υπόθεσης από τον Άρειο Πάγο, οπότε αποτελούσε επέμβαση στην απονομή της δικαιοσύνης προκειμένου να επηρεάσει την έκβαση της δίκης υπέρ του Δημοσίου [Σημειωτέον ότι με την ΑΠ Ολ 4/1989 (που εκδόθηκε κατόπιν της παραπεμπτικής ΑΠ 1387/1987 του Α΄ Τμήματος) κρίθηκε ότι δεν είναι, κατ’ αρχήν, αντισυνταγματική η παράγραφος 4 του άρθρου 12 του Ν. 1701/1987 με την οποία καταργούνται εκκρεμείς κατά την έναρξη της ισχύος του δίκες, υπό την προϋπόθεση ότι με τον τρόπο αυτόν δεν θίγονται συνταγματικώς προστατευόμενα κεκτημένα δικαιώματα. Στην υπό κρίση υπόθεση όμως, που αποτέλεσε την occasio legis, η επιδίωξη αποκλεισμού της δικαστικής έρευνας για το κύρος της επίμαχης διαιτητικής απόφασης με την έκδοση του εν λόγω ερμηνευτικού νόμου τις παραμονές της συζήτησης της αναίρεσης ενώπιον του Α΄ τμήματος ΑΠ συνιστά σφετερισμό της αρμοδιότητας του δικαστηρίου επί της συγκεκριμένης διαφοράς και αντιβαίνει στην αρχή της διάκρισης των εξουσιών (ΕΕΝ 1989, σ. 622, Δ 1990, σ. 938, ΝοΒ 1990, σ. 442)]. Ομοίως, με την απόφαση Παπαγεωργίου κατά Ελλάδας [ΕΔΔΑ της 22ας Οκτωβρίου 1997 (97/1996/716/913)], κρίθηκε ότι το άρθρο 26 του Ν. 2020/1992, το οποίο προέβλεψε ότι οι εισφορές εργοδοτών και εργαζομένων για τους κλάδους ασφάλισης ΟΑΕΔ, ΟΕΚ και ΟΕΕ θεωρούνται κοινωνικοί πόροι υπέρ των οργανισμών αυτών και ότι εισφορές που έχουν καταβληθεί μέχρι τη δημοσίευση του νόμου δεν αναζητούνται, οι δε σχετικές αξιώσεις αποσβέννυνται και οι εκκρεμείς δίκες ενώπιον οποιουδήποτε δικαστηρίου για την αναζήτηση των εισφορών αυτών καταργούνται, συνιστά παρέμβαση στην απονομή της δικαιοσύνης  Πράγματι, το άρθρο αυτό ενσωματώθηκε σε νόμο με διαφορετικό αντικείμενο [Ν. 2020/1992, Διαρρυθμίσεις στον ενιαίο ειδικό φόρο κατανάλωσης των πετρελαιοειδών προϊόντων και άλλες διατάξεις] μετά την άσκηση αίτησης αναίρεσης της ΔΕΗ και παρέμβασης του ΟΑΕΔ κατά της απόφασης του Εφετείου Αθηνών και πριν από τη συζήτηση ενώπιον του Αρείου Πάγου, σε χρόνο δηλαδή κατά τον οποίο μπορούσε να προβλεφθεί με βεβαιότητα ότι το δικαστήριο αυτό θα ακολουθούσε την παγία νομολογία του που ήταν ευνοϊκή για τον ιδιώτη διάδικο. Η θέσπιση του άρθρου 26 σε ένα τόσο κρίσιμο χρονικό σημείο της διαδικασίας ενώπιον του Αρείου Πάγου ρύθμιζε στην πραγματικότητα επί της ουσίας τη διαφορά και καθιστούσε περιττή τη συνέχιση της δίκης. Κατά συνέπεια, συνιστούσε παράβαση του άρθρου 6 παρ. 1 ΕΣΔΑ.

Η συνταγματικότητα των κυρωτικών νόμων και η συμφωνία τους προς την ΕΣΔΑ, ιδίως οσάκις αυτοί καταλαμβάνουν δικαιώματα, σχέσεις ή καταστάσεις που εκκρεμούν ενώπιον των δικαστηρίων ή έχουν ήδη κριθεί από αυτά, έχει αποτελέσει το αντικείμενο πλουσιότατης νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας. Από τη νομολογία αυτή, που επηρεάστηκε στις βασικές θεωρήσεις της από την αντίστοιχη νομολογία του Δικαστηρίου του Στρασβούργου, συνάγεται ότι οι παρεμβάσεις της νομοθετικής εξουσίας στην απονομή της δικαιοσύνης συνδέονται ιδίως με τη λειτουργική ανεξαρτησία του δικαστή, τη διάκριση των εξουσιών (άρθρο 26 Συντ.), την άσκηση της νομοθετικής εξουσίας (άρθρο 43 Συντ.), την αρχή της ισότητας (άρθρο 4 Σ), το δικαίωμα δικαστικής προστασίας (άρθρο 20 παρ. 1 Συντ.) και τη συνταγματική κατοχύρωση της αίτησης ακύρωσης (άρθρο 95). Η κατωτέρω ανάλυση περιορίζεται στις επιπτώσεις των νομοθετικών κυρώσεων στο δικαίωμα δικαστικής προστασίας. Από δικονομική σκοπιά, η νομοθετική κύρωση οποιασδήποτε μορφής αποσκοπεί να προσδώσει δικαστική ασυλία στη διοικητική πράξη.

ΙΙ. Νόμος που θεσπίζει διοικητική πράξη

Ιδιαίτερη περίπτωση νομοθετικής κύρωσης αποτελούν οι νόμοι οι οποίοι, κατά παράβαση του κανόνα της γενικότητας του νόμου, ενσωματώνουν διοικητικές πράξεις και μάλιστα μέχρι του σημείου που να περιλαμβάνουν όλη την ατομική ρύθμιση του ζητήματος, ώστε να μην προβλέπεται η έκδοση καμιάς ατομικής πράξης. Χαρακτηριστική περίπτωση της τάσης αυτής εντοπίζεται στην απόφαση ΣτΕ 391/2008 του Ε΄ τμήματος, η οποία εκδόθηκε στο πλαίσιο αίτησης ακύρωσης κατά πολεοδομικών ρυθμίσεων που θεσπίσθηκαν υπό το ένδυμα νόμου. Επρόκειτο ειδικότερα, για την έγκριση ρυμοτομικού σχεδίου στον χώρο ΟΑΚΑ Αμαρουσίου, την έγκριση πράξεων εφαρμογής, την άδεια κατασκευής εγκαταστάσεων, τον καθορισμό χρήσεων, την έγκριση της θέσης και διάταξης των κτιρίων με τον χαρακτηρισμό της έγκρισης αυτής ως πολεοδομικής άδειας και, τέλος, την άδεια απ’ ευθείας εκποίησης των ακινήτων του ΟΕΚ. Με την απόφαση αυτή παραπέμφθηκε στην Ολομέλεια το ζήτημα της συμβατότητας προς το Σύνταγμα διατάξεων του N 3207/2003, Ρύθμιση θεμάτων Ολυμπιακής Προετοιμασίας και άλλες διατάξεις, βάσει των οποίων, κατ’ απόκλιση από τη συνήθη, προβλεπόμενη στο νόμο, διοικητική διαδικασία, θεσπίζονται ατομικές ρυθμίσεις χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού.

 Όσον αφορά τη δικαστική προστασία, εν προκειμένω, σε αντιδιαστολή προς τη νομοθετική κύρωση ήδη υφιστάμενης ατομικής διοικητικής πράξης, δεν ανακύπτει ζήτημα συνέχισης της ακυρωτικής δίκης, αλλά παραδεκτού της αίτησης ακύρωσης, εφόσον αυτή ασκείται κατά ατομικής μεν ρύθμισης, πλην όμως περιβεβλημένης το ένδυμα τυπικού νόμου. Και στις δύο περιπτώσεις, πάντως, η προβληματική εντάσσεται στο ίδιο πνεύμα της προσπάθειας διασφάλισης του δικαστικού ελέγχου της ρύθμισης.

Α. Η ΣτΕ 391/2008

–          Προσβαλλόμενη πράξη

Με τον Ν. 3207/2003 «Ρύθμιση Θεμάτων Ολυμπιακής προετοιμασίας και άλλες διατάξεις» (άρθρο 6 παρ. 1) εγκρίθηκε ρυμοτομικό σχέδιο στον υπερτοπικό πόλο του Ολυμπιακού Αθλητικού Κέντρου Αθήνας, με τον καθορισμό οικοδομήσιμων χώρων, οδών, πεζοδρόμων, κοινοχρήστου χώρου πρασίνου και τη δημιουργία δευτερεύοντος δικτύου πρασίνου αποκλειστικά για πεζούς, τροποποιήθηκε το εγκεκριμένο ρυμοτομικό σχέδιο με την κατάργηση οικοδομικών τετραγώνων, οδών, κοινοχρήστων χώρων, τη δημιουργία νέων οικοδομικών τετραγώνων και τον καθορισμό οδών, πεζοδρόμων, κοινοχρήστων χώρων πρασίνου και χώρου παιδικού σταθμού – αναψυχής – αθλητισμού, όπως οι ρυθμίσεις αυτές φαίνονται στο διάγραμμα κλίμακας 1:2000 που θεωρήθηκε από τον Προϊστάμενο του Τμήματος Τοπογραφικών Εφαρμογών του Υπουργείου Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων και του οποίου αντίτυπο σε φωτοσμίκρυνση δημοσιεύθηκε με το νόμο αυτόν στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως. Περαιτέρω, με την ως άνω παράγραφο ορίσθηκε ότι η έγκριση του ρυμοτομικού σχεδίου επέχει θέση έγκρισης Πράξης Εφαρμογής για την παραπάνω περιοχή και ότι για τον σκοπό αυτόν, προτάσεις που υποβλήθηκαν δυνάμει των περιπτώσεων β΄ και γ΄ της παραγράφου 2 του άρθρου 2 του Ν. 2947/2001 θεωρείται ότι επάγονται όλα τα έννομα αποτελέσματά τους και για την παρούσα ρύθμιση. Ακολούθως, με την παρ. 1β του ως άνω άρθρου 6 καθορίσθηκαν όροι και περιορισμοί δόμησης ανά οικοδομικό τετράγωνο. Στην συνέχεια με την παρ. 1γ προβλέφθηκε ότι στα οικοδομικά τετράγωνα που αναφέρονται στην προηγούμενη περίπτωση επιτρέπεται η κατασκευή μόνιμων εγκαταστάσεων για τη δημιουργία Ολυμπιακού Χωριού Φιλοξενίας των Δημοσιογράφων και ότι «μετά την τέλεση των Ολυμπιακών Αγώνων του 2004 στο οικοδομικό τετράγωνο 1 επιτρέπονται οι χρήσεις που προβλέπονται στην περ. ε της παρ. 2.3 του Παραρτήματος Α΄ του άρθρου 15 του Ν. 1515/1985, όπως η παρ. αυτή προστέθηκε με το άρθρο 1 παρ. 2 του Ν. 2730/1999, με εξαίρεση τις χρήσεις των περιπτώσεων 2, 12, 14, 16, 17, 18 και 19 του άρθρου 8 του από 23.2/6.3.1987 προεδρικού διατάγματος, όπως ισχύει. Στα οικοδομικά τετράγωνα 2 και 3 επιτρέπεται η χρήση αμιγούς κατοικίας. Στο οικοδομικό τετράγωνο 4 επιτρέπεται η χρήση κατοικίας και η χρήση γραφείων. Στο οικοδομικό τετράγωνο 5 επιτρέπεται η χρήση παιδικού σταθμού, αθλητισμού και αναψυχής». Οι ανωτέρω ρυθμίσεις απεικονίζονται σε δύο (2) σχέδια γενικής διάταξης ολυμπιακής και μεταολυμπιακής χρήσης σε κλίμακα 1:2000, τα οποία θεωρήθηκαν από τον Προϊστάμενο του Τμήματος Τοπογραφικών Εφαρμογών του Υπουργείου Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων και των οποίων αντίτυπα σε φωτοσμίκρυνση δημοσιεύθηκαν με το νόμο αυτόν στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως. Στη συνέχεια, με την παρ. 2. του ίδιου άρθρου 6 ορίσθηκε ότι στους πιο πάνω καθοριζόμενους χώρους εγκρίνεται η θέση και η διάταξη των κτιρίων, όπως φαίνονται σε τρία (3) τοπογραφικά διαγράμματα κλίμακας 1:200 και σε ένα (1) τοπογραφικό διάγραμμα 1:500, καθώς και σε τρία (3) διαγράμματα κάλυψης 1:200 και σε ένα (1) διάγραμμα κάλυψης 1:1000, που θεωρήθηκαν από τον Προϊστάμενο της Διεύθυνσης Οικοδομικών και Κτιριοδομικών Κανονισμών του Υ.ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε. και των οποίων αντίτυπα σε φωτοσμίκρυνση δημοσιεύθηκαν με το νόμο αυτόν στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως. Στην ίδια παράγραφο ορίσθηκε ότι «η παρούσα έγκριση επέχει θέση αδείας της αρμόδιας πολεοδομικής αρχής για την εκτέλεση των εργασιών που αφορούν την Ολυμπιακή και μεταολυμπιακή χρήση του έργου» και ότι «οι απαιτούμενες σύμφωνα με τις οικείες προδιαγραφές μελέτες για την εκτέλεση των πιο πάνω εργασιών κατατίθενται στην υπηρεσία που ορίζεται στην παρ. α της παραγράφου 3 του άρθρου 2 του Ν. 2947/2001, εντός αποκλειστικής προθεσμίας ενός (1) μηνός από την έναρξη ισχύος του παρόντος. Μελέτες που έχουν υποβληθεί πριν από την έναρξη ισχύος του νόμου αυτού συνεχίζουν να ισχύουν, εφόσον είναι σύμφωνες με τις ρυθμίσεις του παρόντος άρθρου». …. …. Ήδη, με την υπό κρίση αίτηση ζητείται από τους αιτούντες, από τους οποίους ο πρώτος φέρεται ως δημότης του Δήμου Αμαρουσίου και το τρίτο αποτελεί σωματείο που κατά το οικείο καταστατικό έχει ως σκοπό την συμβολή στην αναβάθμιση και προστασία του φυσικού και αστικού περιβάλλοντος και της ποιότητας ζωής των κατοίκων του Αμαρουσίου, η ακύρωση «των εις το ΦΕΚ Α΄ 302/24.12.2003, υπό το ένδυμα νόμου (3207/03, αρθ. 6), εμπεριεχομένων πολεοδομικών ρυθμίσεων, ήτοι εγκρίσεως ρυμοτομικού σχεδίου στον χώρον Ο.Α.Κ.Α. Αμαρουσίου, εγκρίσεως πράξεων εφαρμογής, αδείας κατασκευής εγκαταστάσεων, καθορισμού χρήσεων, εγκρίσεως της θέσεως και διατάξεως των κτιρίων δια χαρακτηρισμού της τοιαύτης εγκρίσεως ως πολεοδομικής αδείας και, τέλος, αδείας απ’ ευθείας εκποιήσεως των ακινήτων του Ο.Ε.Κ.».

–          Η κρίση του Δικαστηρίου

– – Εφαρμοστέες διατάξεις

 Από τις διατάξεις των άρθρων 24, 26 και 28 του Συντάγματος συνάγεται ότι δεν αποκλείεται μεν η, κατ’ απόκλιση από την συνήθη διοικητική διαδικασία που προβλέπεται από τις κείμενες κανονιστικού χαρακτήρα νομοθετικές διατάξεις, θέσπιση ατομικών ρυθμίσεων χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού με τυπικό νόμο, υπό την προϋπόθεση όμως ότι με τις ρυθμίσεις αυτές δεν θίγονται ατομικά δικαιώματα και δεν παραβιάζονται άλλες συνταγματικές διατάξεις ή αρχές, καθώς και οι σχετικοί ορισμοί του κοινοτικού δικαίου. Δεδομένου ότι πρόκειται πάντως για απόκλιση από την αρχή της διακρίσεως των λειτουργιών, η θέσπιση ατομικών ρυθμίσεων χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού με τυπικό νόμο είναι δυνατή μόνο σε εξαιρετικές περιπτώσεις, και επομένως, οι λόγοι προσφυγής στην διαδικασία αυτή πρέπει να προκύπτουν από τις προπαρασκευαστικές εργασίες του νόμου (ΣτΕ 1567/2005).

Περαιτέρω, στο άρθρο 20 του Συντάγματος ορίζεται ότι «1. Καθένας έχει δικαίωμα στην παροχή έννομης προστασίας από τα δικαστήρια και μπορεί να αναπτύξει σ’ αυτά τις απόψεις του για τα δικαιώματα ή συμφέροντά του, όπως νόμος ορίζει, ενώ στο άρθρο 87 αυτού ορίζεται ότι «1. Η δικαιοσύνη απονέμεται από δικαστήρια συγκροτούμενα από τακτικούς δικαστές, που απολαμβάνουν λειτουργική και προσωπική ανεξαρτησία. 2 …», στο άρθρο 93 ότι «1. Τα δικαστήρια διακρίνονται σε διοικητικά, πολιτικά και ποινικά και οργανώνονται με ειδικούς νόμους. 2 … 3 … 4. Τα δικαστήρια υποχρεούνται να μην εφαρμόζουν νόμο που το περιεχόμενό του είναι αντίθετο προς το Σύνταγμα», στο άρθρ. 94 ότι «1. Στο Συμβούλιο της Επικρατείας και τα τακτικά διοικητικά δικαστήρια υπάγονται οι διοικητικές διαφορές, όπως νόμος ορίζει, με την επιφύλαξη των αρμοδιοτήτων του Ελεγκτικού Συνεδρίου. 2. Στα πολιτικά δικαστήρια υπάγονται οι ιδιωτικές διαφορές, καθώς και υποθέσεις εκούσιας διαδικασίας, όπως νόμος ορίζει. 3. Σε ειδικές περιπτώσεις και προκειμένου να επιτυγχάνεται η ενιαία εφαρμογή της αυτής νομοθεσίας μπορεί να ανατεθεί με νόμο η εκδίκαση κατηγοριών ιδιωτικών διαφορών στα διοικητικά δικαστήρια ή κατηγοριών διοικητικών διαφορών ουσίας στα πολιτικά δικαστήρια. 4 …» και στο άρθρο 95 ότι «1. Στην αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας ανήκουν ιδίως : α) Η μετά από αίτηση ακύρωση των εκτελεστών πράξεων των διοικητικών αρχών για υπέρβαση εξουσίας ή παράβαση νόμου β) … γ) Η εκδίκαση των διοικητικών διαφορών ουσίας που υποβάλλονται σε αυτό σύμφωνα με το Σύνταγμα και τους νόμους. …».

— Οι διατυπωθείσες γνώμες

 Τα μέλη της σύνθεσης υποστήριξαν τρεις διαφορετικές γνώμες, οι οποίες μπορούν να συνοψισθούν ως εξής:

1. Κατά την πλέον προωθημένη άποψη, η συνταγματικότητα μιας νομοθετικής διάταξης δεν είναι δυνατόν να ελεγχθεί δικαστικώς, εκτός αν καταλείπεται στάδιο έκδοσης ατομικών διοικητικών πράξεων. Ένδικα βοηθήματα που ασκούνται με βάση το άρθρο 57 ΑΚ δεν παρέχουν ισοδύναμη προστασία με την αίτηση ακύρωσης. Εν όψει των ανωτέρω, ο αποκλεισμός της αμφισβήτησης με το ένδικο βοήθημα της αίτησης ακύρωσης της συμφωνίας με το Σύνταγμα αλλά και με κανόνες υπέρτερης του νόμου τυπικής ισχύος ατομικών ρυθμίσεων που έχουν θεσπισθεί με νόμο κατ’ απόκλιση, έστω και συνταγματικώς κατ’ αρχήν επιτρεπόμενη, της αρχής της διάκρισης των λειτουργιών, στις περιπτώσεις, τουλάχιστον, κατά τις οποίες είναι δυνατή η άμεση εκτέλεση της ρύθμισης, χωρίς δηλαδή να απαιτείται η περαιτέρω έκδοση διοικητικής πράξης, θα οδηγούσε σε ματαίωση της αποστολής των διοικητικών δικαστηρίων, όπως αυτή προβλέπεται στο Σύνταγμα και, γενικότερα, σε ανατροπή της ισορροπίας μεταξύ των τριών λειτουργιών του Κράτους, στην οποία αποβλέπει ο συντακτικός νομοθέτης με τις ανωτέρω διατάξεις. Κατά συνέπεια, κατά την έννοια τόσο της διάταξης του άρθρου 95 παρ. 1 του Συντάγματος, ερμηνευόμενης σε συνδυασμό προς τις διατάξεις των άρθρων 20, 28 και 93 αυτού και προς την αρχή της διάκρισης των λειτουργιών, ενόψει της οποίας είναι εφαρμοστέες οι συνταγματικές διατάξεις που αφορούν το σύστημα οργάνωσηςτης δικαιοσύνης, όσο και της παρ. 1 του άρθρου 45 του π.δ/τος 18/1989, κατά την οποία «1. Η αίτηση ακυρώσεως για υπέρβαση εξουσίας ή παράβαση νόμου επιτρέπεται μόνο κατά των εκτελεστών πράξεων των διοικητικών αρχών και των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου, που δεν υπόκεινται σε άλλο ένδικο μέσο ενώπιον δικαστηρίου», δεν αποκλείεται στις ανωτέρω περιπτώσεις η ευθεία προσβολή με αίτηση ακύρωσης ατομικής ρύθμισης που έχει μορφή διάταξηςτυπικού νόμου. Ειδικότερα, με το ένδικο βοήθημα παραδεκτώς αμφισβητείται, στην περίπτωση αυτή, μόνον η συμφωνία της ρύθμισης με κανόνες υπέρτερης του νόμου τυπικής ισχύος, και, αν ο σχετικός λόγος κριθεί βάσιμος, ακυρώνεται η διά του νόμου επιβαλλόμενη ατομική ρύθμιση κατά τρόπο ώστε να αποκλείεται η εκτέλεσή της με υλικές ενέργειες. Εν προκειμένω, οι διατάξεις του επίμαχου νόμου, κατά των οποίων στρέφεται η κρινόμενη αίτηση, περιέχουν ατομική ρύθμιση αμέσως εφαρμοστέα χωρίς να καταλείπεται στάδιο έκδοσης διοικητικής πράξης, αφού, όπως ρητώς αναφέρεται στις πληττόμενες διατάξεις, η ρύθμιση αυτή επέχει θέση οικοδομικής άδειας, η οποία, συνεπώς, έχει ενσωματωθεί στις διατάξεις αυτές του τυπικού νόμου. Κατ’ ακολουθίαν, σύμφωνα με όσα έχουν ήδη εκτεθεί, η κρινόμενη αίτηση, κατά τη γνώμη των ανωτέρω μελών του Δικαστηρίου, παραδεκτώς κατ’ αρχήν στρέφεται κατά της επίμαχης ρύθμισης.

2. Κατ’ άλλη γνώμη, στην περίπτωση προσβολής «απλώς τυπικού νόμου», ο οποίος προβαίνει σε εξαντλητική ατομική ρύθμιση αποκλείοντας τη δυνατότητα αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας με ευθεία προσβολή του, θεμελιώνεται παραβίαση των άρθρων 20 παρ. 1 Σ και 6 της ΕΣΔΑ. Πρέπει, συνεπώς, να θεωρηθεί ότι η αίτηση ακύρωσης στρέφεται κατά της «σιωπηρής έγκρισης» της εκτέλεσης της ατομικής αυτής ρύθμισης από τα όργανα της εκτελεστικής εξουσίας, η οποία είναι αρμόδια κατά το Σύνταγμα για την εκτέλεση των νόμων.

3. Τέλος, η τρίτη γνώμη μεταθέτει την προβληματική στο πεδίο του κοινοτικού δικαίου, στο μέτρο που τα κρινόμενα έργα εμπίπτουν στις ρυθμίσεις της οδηγίας 85/337/ΕΟΚ, η οποία επιτάσσει συναφώς αποτελεσματική δικαστική προστασία. Θα πρέπει, επομένως, κατά τη γνώμη αυτή, να απευθυνθεί στο ΔΕΚ προδικαστικό ερώτημα ως προς το αν η παρεχόμενη από τον πολιτικό δικαστή προστασία κατά το άρθρο 57 ΑΚ (αφού η πράξη έγκρισης του έργου είναι τυπικός νόμος κατά του οποίου δεν μπορεί να ασκηθεί παραδεκτώς αίτηση ακύρωσης) συνιστά αποτελεσματική ένδικη προστασία των δικαιωμάτων που απονέμει στους πολίτες το κοινοτικό δίκαιο.

Β. Η απόφαση ΣτΕ Ολ 4076/2010

 Επιλαμβανόμενη της αίτησης ακύρωσης, κατόπιν της ως άνω παραπεμπτικής, η Ολομέλεια ανέβαλε την έκδοση οριστικής απόφασης, επισημαίνοντας ότι εκκρεμούν ενώπιον του ΔΕΕ προδικαστικά ερωτήματα που υπέβαλε με σειρά αποφάσεών του (την άνοιξη του 2009) το βελγικό Conseil d’Etat. Τα ερωτήματα αυτά θέτουν το ζήτημα του αποτελεσματικού δικαστικού ελέγχου νομικών πράξεων με ισχύ τυπικού νόμου οι οποίες επιτρέπουν την εκτέλεση έργων που εμπίπτουν στην οδηγία 85/337/ΕΟΚ, αλλά δεν μπορούν να προσβληθούν ενώπιον του διοικητικού δικαστή και, συνεπώς, να τύχουν του απαιτούμενου από την οδηγία αυτή ελέγχου. Η Ολομέλεια θεώρησε ότι η απάντηση του ΔΕΕ στα ερωτήματα αυτά ενδέχεται να επηρεάσει τη λύση και της εκκρεμούσης ενώπιόν της υπόθεσης.

Γ. Η απόφαση ΔΕΕ της 18^ης Οκτωβρίου 2011, C-128/09, C-129/09, C-130/09, C-131/09 C-134/09 και C-135/09, Bonus et Roua κ.λπ.

 Με την απόφαση της 18ης Οκτωβρίου 2011 επί των ανωτέρω υποθέσεων C-128/09, C-129/09, C-130/09, C-131/09 C-134/09 και C-135/09, Bonus et Roua κ.λπ.,, το Δικαστήριο έκρινε ότι το άρθρο 1, παρ. 5, της οδηγίας 85/337/ΕΟΚ έχει την έννοια ότι από το πεδίο εφαρμογής της εν λόγω οδηγίας (επομένως και από το άρθρο 10α αυτής που προβλέπει δικαστικό έλεγχο των εμπιπτουσών στις διατάξεις της πράξεων ή παραλείψεων) εξαιρούνται μόνο τα σχέδια που εγκρίνονται καταλεπτώς με ειδική νομοθετική πράξη, κατά τρόπον ώστε οι σκοποί που επιδιώκονται με την οδηγία να επιτυγχάνονται μέσω της νομοθετικής διαδικασίας [Ειδικότερα, η διάταξη του άρθρου 1 παρ. 5 της οδηγίας 85/337/ΕΟΚ εξαρτά από δύο προϋποθέσεις την εξαίρεση από το πεδίο εφαρμογής της εν λόγω οδηγίας. Η πρώτη απαιτεί το σχέδιο να εγκρίνεται καταλεπτώς (δηλαδή κατά τρόπο επαρκώς ακριβή και οριστικό) με ειδική νομοθετική πράξη (η οποία πρέπει να περιέχει, όπως μια διοικητική άδεια, όλα τα στοιχεία του σχεδίου που κρίνονται λυσιτελή για την εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον, αφού προηγουμένως τα στοιχεία αυτά ληφθούν υπόψη από τον νομοθέτη). Σύμφωνα με τη δεύτερη, οι σκοποί της οδηγίας (η διασφάλιση, δηλαδή, πριν από τη χορήγηση της σχετικής άδειας ότι εκτιμώνται οι επιπτώσεις των σχεδίων που ενδέχεται να θίξουν σημαντικά το περιβάλλον, ιδίως λόγω της φύσης, του μεγέθους ή του τόπου πραγματοποίησής τους), συμπεριλαμβανομένου αυτού της παροχής πληροφοριών, πρέπει να επιτυγχάνονται μέσω της νομοθετικής διαδικασίας]. Στο εθνικό δικαστήριο απόκειται να εξακριβώσει ότι τηρήθηκαν οι προϋποθέσεις αυτές, αφού λάβει υπόψη τόσο το περιεχόμενο της εκδοθείσας νομοθετικής πράξης όσο και το σύνολο της νομοθετικής διαδικασίας που οδήγησε στην έκδοσή της. Συναφώς, νομοθετική πράξη η οποία «επικυρώνει» αμιγώς και μόνον προϋφιστάμενη διοικητική πράξη και η οποία περιορίζεται στην αναφορά επιτακτικών λόγων γενικού συμφέροντος χωρίς να έχει προηγηθεί κίνηση νομοθετικής διαδικασίας επί της ουσίας μέσω της οποίας διασφαλίζεται η τήρηση των εν λόγω προϋποθέσεων δεν μπορεί να λογίζεται ειδική νομοθετική πράξη κατά την έννοια της διάταξης αυτής και, ως εκ τούτου, δεν αρκεί για να εξαιρεθεί ένα σχέδιο από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 85/337/ΕΟΚ. Με άλλους λόγους, το Δικαστήριο δεν απαιτεί τον ευθύ δικαστικό έλεγχο νομοθετικής πράξης, αλλά την κατά τη νομοθετική διαδικασία τήρηση δύο προϋποθέσεων που εξασφαλίζουν την επίτευξη των σκοπών της οδηγίας.

Σημειώνεται ότι και το βέλγικό Cour constitutionnelle (Συνταγματικό Δικαστήριο), στο οποίο παρεπέμφθη η εξέταση της συνταγματικότητας των ως άνω βελγικών νομοθετικών πράξεων, υπέβαλε στο ΔΕΕ σχετικά προδικαστικά ερωτήματα, ζητώντας, μεταξύ άλλων, να διευκρινιστεί αν αποκλείονται από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 85/337/ΕΟΚ νομοθετικές πράξεις όπως οι πολεοδομικές ή περιβαλλοντικές άδειες καθώς και αν η οδηγία επιτρέπει την έκδοση νομοθετικών πράξεων, όπως οι αναδρομικής ισχύος επικυρώσεις πολεοδομικών ή περιβαλλοντικών αδειών. Πράγματι, η επικύρωση των οικοδομικών αδειών και των αδειών εργασιών με διάταγμα του Κοινοβουλίου προσδίδει στις εν λόγω πράξεις νομοθετικό χαρακτήρα, με συνέπεια, το Conseil d’État να καθίσταται πλέον αναρμόδιο να επιληφθεί αιτήσεων ακύρωσης στρεφομένων κατά πράξεων αυτών. Κατά συνέπεια, μετά την επικύρωσή τους, αυτές μπορούν να προσβληθούν μόνον ενώπιον του Cour constitutionnelle αποκλειστικά για λόγους αντλούμενους από τη συμφωνία προς τους κανόνες των οποίων την εφαρμογή είναι αρμόδιο να ελέγχει το δικαστήριο αυτό. Με την απόφαση της 16ης Φεβρουαρίου 2012, C-182/2010, Marie-Noëlle Solvay κ.λπ. κατά Région wallonne, το ΔΕΕ επανέλαβε τη λύση που συνήχθη από την προαναφερθείσα απόφαση Bonus et Roua κ.λπ.

Δ. Η απόφαση ΣτΕ Ολ 376/2014

Με την απόφαση ΣτΕ Ολ 376/2014, η Ολομέλεια του Δικαστηρίου ακύρωσε τη σιωπηρή διαπίστωση, από τη Διεύθυνση Οικοδομικών και Κτηριοδομικών Κανονισμών του Υπουργείου Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων, της συμφωνίας προς τις διατάξεις του άρθρου 6 παράγραφος 1 περ. α΄, β΄ και γ΄ και 2 του Ν. 3207/2003 των μελετών που υποβλήθηκαν σε αυτήν, έκρινε όμως ότι η αίτηση ακύρωσης δεν στρέφεται παραδεκτά κατά της παρεχόμενης με τον νόμο άδειας εκποίησης των ακινήτων του ΟΕΚ που συνιστά ρύθμιση τυπικού νόμου

Σημειώνεται ότι η ΣτΕ Ολ 376/2014 είναι μια ιδιαίτερα μακροσκελής απόφαση, καθόσον αναλύει διεξοδικά τα πολεοδομικά καθεστώτα που εφαρμοσθηκαν διαδοχικά στον υπερτοπικό πόλο του Ολυμπιακού Αθλητικού Κέντρου Αθήνας.

ΣτΕ Ολ 376/2014

Προσβαλλόμενη πράξη

Ζητείται η ακύρωση των «εις το ΦΕΚ Α΄ 302/24.12.2003, υπό το ένδυμα νόμου (3207/03, άρθρο 6), εμπεριεχομένων πολεοδομικών ρυθμίσεων, ήτοι εγκρίσεως ρυμοτομικού σχεδίου στον χώρον Ο.Α.Κ.Α. Αμαρουσίου, εγκρίσεως πράξεων εφαρμογής, άδειας κατασκευής εγκαταστάσεων, καθορισμού χρήσεων, εγκρίσεως της θέσεως και διάταξης των κτιρίων διά χαρακτηρισμού της τοιαύτης εγκρίσεως ως πολεοδομικής άδειας και, τέλος, άδειας απ’ ευθείας εκποιήσεως των ακινήτων του Ο.Ε.Κ.».

Ιστορικό της διαφοράς

Η Α.Ε. «ΟΕΟΑ Αθήνα 2004 Α.Ε.», στο πλαίσιο της διοργάνωσης των Ολυμπιακών Αγώνων της Αθήνας το 2004, ανέλαβε την υποχρέωση να εξασφαλίσει επαρκή και κατάλληλη φιλοξενία στους διαπιστευμένους, κατά την διάρκεια των Αγώνων, εκπροσώπους των μέσων μαζικής ενημέρωσης (Μ.Μ.Ε.). Ενόψει της υποχρεώσεώς της αυτής υπέγραψε μνημόνιο στις 20.3.2001 και, ακολούθως, στις 13.12.2001, σύμβαση με τον Δήμο Αμαρουσίου, με την οποία ο Δήμος ανέλαβε την υποχρέωση να διαμορφώσει κατάλληλα και να παραδώσει στην προαναφερόμενη Α.Ε. την χρήση χώρου ιδιοκτησίας αυτού για την φιλοξενία των εν λόγω εκπροσώπων των Μ.Μ.Ε. Ο χώρος αυτός αποτελείται από ιδιωτικά ακίνητα του Δήμου ή από ακίνητα που ο Δήμος απέκτησε εξ αγοράς από ιδιώτες ή κατόπιν απαλλοτριώσεως ή πολεοδόμησης, βάσει πράξεων εφαρμογής, και ευρίσκεται δίπλα στις εγκαταστάσεις του Ολυμπιακού Αθλητικού Κέντρου Αθηνών, στην Πολεοδομική Ενότητα υπ’ αριθμ. 6 του ισχύοντος Γενικού Πολεοδομικού Σχεδίου του Δήμου Αμαρουσίου. Εξ άλλου, ο αυτός Δήμος μαζί με την Α.Ε. υπό την επωνυμία «Δημοτική Επιχείρηση Αξιοποίησης Ακίνητης Περιουσίας του Δήμου Αμαρουσίου Α.Ε.» (ήδη LAMDA OLYMPIA VILLAGE ΑΝΩΝΥΜΗ ΕΤΑΙΡΕΙΑ ΑΝΑΠΤΥΞΗΣ ΚΑΙ ΑΞΙΟΠΟΙΗΣΗΣ ΑΚΙΝΗΤΩΝ) υπέγραψαν στις 20 Νοεμβρίου 2001 προγραμματική συμφωνία με τον Οργανισμό Εργατικής Κατοικίας (Ο.Ε.Κ.) για την εκμετάλλευση ακινήτου ιδιοκτησίας του τελευταίου, έκτασης 43.711 τ.μ., συνορεύοντος με τον προαναφερθέντα χώρο ιδιοκτησίας του Δήμου. Στο πλαίσιο της προγραμματικής αυτής συμφωνίας, ο Δήμος και η προαναφερθείσα Α.Ε. ανέλαβαν την υποχρέωση να κατασκευάσουν αυτοτελές κτίριο γραφείων, για λογαριασμό του Ο.Ε.Κ. στο τελευταίο αυτό ακίνητο, που ευρίσκεται σε περιοχή στερούμενη εγκεκριμένου σχεδίου πόλεως κατά τον χρόνο υπογραφής της εν λόγω συμφωνίας αλλά μέσα στα όρια της Πολεοδομικής Ενότητας 17 του ισχύοντος Γενικού Πολεοδομικού Σχεδίου (εφεξής Γ.Π.Σ.) του Δήμου Αμαρουσίου. Και για τις δύο αυτές Πολεοδομικές Ενότητες (6 και 17), το Γ.Π.Σ. του Δήμου, με την τελευταία του τροποποίηση πριν από την θέση σε ισχύ του Ν. 2947/2001 «Θέματα Ολυμπιακής Φιλοξενίας, Έργων Ολυμπιακής Υποδομής κ.λπ.» προέβλεπε μέσο συντελεστή δόμησης 0,8. Η τροποποίηση αυτή θεσπίστηκε, όπως προκύπτει από το προοίμιο της σχετικής αποφάσεως του Υπουργού ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε. 31477/6487/27.10.1997, ύστερα από εκτίμηση των στόχων και κατευθύνσεων του Ρυθμιστικού Σχεδίου της Αθήνας (εφεξής Ρ.Σ.Α., Ν. 1515/1985). Ως προς τις χρήσεις γης των συγκεκριμένων περιοχών των Πολεοδομικών Ενοτήτων 6 και 17 (δηλαδή των ως άνω χώρων ιδιοκτησίας του Δήμου Αμαρουσίου και του Ο.Ε.Κ., αντίστοιχα), είχε με την εν λόγω τροποποίηση του Γ.Π.Σ. καθορισθεί ως χρήση εκείνη της «αμιγούς κατοικίας». Εν συνεχεία δημοσιεύτηκε ο ανωτέρω Ν. 2947/2001, στο άρθρο 2 του οποίου καθορίζονται διάφορες περιοχές για την υποδοχή εγκαταστάσεων φιλοξενίας των εκπροσώπων των Μ.Μ.Ε. (τα επονομαζόμενα «χωριά τύπου») …. Μεταξύ των περιοχών αυτών είναι και περιοχή προσδιοριζόμενη ως εξής: «Εκτάσεις ιδιοκτησίας του Δήμου Αμαρουσίου, ιδιοκτησίας του Ο.Ε.Κ. και ιδιοκτησίας ιδιωτών στον Δήμο Αμαρουσίου Αττικής» (παρ. 1 περιπτ. δ΄ του εν λόγω άρθρου 2). Στην ίδια διάταξη ορίζεται, περαιτέρω, αφ’ ενός μεν ότι ο συντελεστής δόμησης για το σύνολο των οικοδομησίμων χώρων των πα­ραπάνω εκτάσεων δεν μπορεί να υπερβαίνει το 1, αφ’ ετέρου δε ότι από τις επίμαχες περιοχές η μεν περιοχή ιδιοκτησίας του Ο.Ε.Κ. (περιοχή για την οποία, κατά τα προεκτεθέντα, επί τη βάσει της προαναφερθείσης προγραμματικής συμφωνίας ο Δήμος Αμαρουσίου ανέλαβε την υποχρέωση να κατασκευάσει για λογαριασμό του εν λόγω Οργανισμού κτίριο γραφείων) θα λειτουργήσει μετά την τέλεση των Ολυμπιακών Αγώνων ως χώρος υποδοχής χρήσεων πολεοδομικού κέντρου, ενώ οι υπόλοιπες περιοχές (οι εκτάσεις δηλαδή ιδιοκτησίας του Δήμου Αμαρουσίου) ως χώροι αμιγούς κατοικίας. Ακολούθως στην παρ. 2α του ίδιου άρθρου ορίζεται… ότι με κοινές αποφάσεις του Υπουργού Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων (ΠΕ.Χ.Ω.Δ.Ε.) και του κατά περίπτωση αρμόδιου Υπουργού, που εκδίδονται ύστερα από γνώμη του Κεντρικού Συμβουλίου Χωροταξίας, Οικισμού και Περιβάλλοντος (Κ.Σ.Χ.Ο.Π.), οριοθετούνται οι παραπάνω περιοχές και καθορίζονται και εγκρίνονται ειδικότερα οι γενικοί και ειδικοί όροι και περιορισμοί δόμησης, οι τυχόν ειδικότερες χρήσεις γης, η γενική διάταξη των σχετικών εγκαταστάσεων και των συνοδευτικών τους δραστηριοτήτων καθώς και τα προβλεπόμενα δίκτυα υποδομής. Τέλος, στην παρ. 2β του αυτού άρθρου ορίζεται ότι με ΚΥΑ αυτές εγκρίνεται ή τροποποιείται επιπλέον και το ρυμοτομικό σχέδιο των παραπάνω περιοχών και ότι η δημοσίευση των σχετικών εγκριτικών αποφάσεων έχει τις συνέπειες έγκρισης σχεδίου πόλης κατά το ν.δ/μα της 17.7/16.8.1923. Κατόπιν δημοσιεύτηκε ο Ν.3010/2002 «Εναρμόνιση του Ν. 1650/1986 με τις Οδηγίες 97/11/ΕΕ και 96/61/ΕΕ, διαδικασία οριοθέτησης και ρυθμίσεις θεμάτων για τα υδατορέματα και άλλες διατάξεις». Με το άρθρο 11 παρ. 2 περιπτ. β΄ αυτού αντικαταστάθηκε η διάταξη του προπαρατεθέντος άρθρου 2 παρ. 1 περιπτ. δ΄ του Ν. 2947/2001, με την οποία είχε ορισθεί ότι ο συντελεστής δόμησης για το σύνολο των οικοδομησίμων χώρων των επιμάχων εκτάσεων δεν μπορεί να υπερβαίνει το 1 και ορίστηκε, αντ’ αυτού ότι «Ο μέσος συντελεστής δόμησης για το σύνολο των οικοδομησίμων χώρων των παραπάνω εκτάσεων δεν μπορεί να υπερβαίνει το 1 και ο συντελεστής δόμησης κάθε οικοδομικού τετραγώνου δεν μπορεί σε καμία περίπτωση να υπερβαίνει το 2». … Κατ’ επίκληση των διατάξεων αυτών του άρθρου 2 παρ. 1 (περ. δ) και παρ. 2 (περ. α, β) του Ν. 2947/2001, όπως τροποποιηθείσες κατά τα ανωτέρω με τον Ν. 3010/2002 ισχύουν, εκδόθηκε η κοινή απόφαση των Υπουργών Εσωτερικών, Δημόσιας Διοικήσεως και Αποκεντρώσεως, ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε. και Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεως 16043/12.8.2002, με την οποία οριοθετήθηκε η επίμαχη έκταση του χώρου φιλοξενίας των εκπροσώπων των Μ.Μ.Ε. και του προσωπικού ασφαλείας για την τέλεση των Ολυμπιακών Αγώνων (παρ. Ι 1), εγκρίθηκε το ρυμοτομικό σχέδιο της προοριζομένης, κατά την ανωτέρω διάταξη του άρθρου 2 του Ν. 2947/2001, για την υποδοχή εγκαταστάσεων φιλοξενίας των εκπροσώπων των Μ.Μ.Ε. περιοχής, που αποτελούσε την Πολεοδομική Ενότητα 17 του Γ.Π.Σ. του Δήμου Αμαρουσίου, τροποποιήθηκε το εγκεκριμένο ρυμοτομικό σχέδιο (παρ. Ι 2) και καθορίστηκαν η γενική διάταξη των κτιρίων (παρ. Ι 3) καθώς και οι όροι και περιορισμοί δόμησης της περιοχής αυτής αναλυτικά (παρ. ΙΙ), στο πλαίσιο της προαναφερθείσης διάταξης του Ν. 2947/2001 (άρθρο 2 παρ. 1 περ. δ΄).

ΣτΕ Ολ 1528/2003

 Η ως άνω Κ.Υ.Α. ακυρώθηκε τελικώς με την ΣτΕ Ολ 1528/2003… με την ακόλουθη αιτιολογία : «Με τη διάταξη του αρθρ. 2 παρ. 1 περιπτ. δ’ του ν. 2947/2001, ο νομοθέτης αφενός μεν προέβη στον καθορισμό ως χρήσεων γης για την έκταση ιδιοκτησίας του Ο.Ε.Κ. καθόσον αφορά για την χρονική περίοδο μετά την λήξη των Ολυμπιακών Αγώνων προβλέποντας τη χρήση του «πολεοδομικού κέντρου» ενώ … σύμφωνα με το προϊσχύον πολεοδομικό καθεστώς (…) είχε θεσπισθεί για την έκταση αυτή η χρήση της αμιγούς κατοικίας, αφετέρου δε προέβη σε αύξηση του συντελεστού δόμησης για το σύνολο της επίμαχης περιοχής από 0,8 κατά μέσο όρο που, κατά τα ανωτέρω, ίσχυε επί τη βάσει του προϊσχύοντος πολεοδομικού καθεστώτος, σε 1, ενώ με την νεότερη διάταξη του άρθρου 11 παρ. 2 β του Ν. 3010/02 τροποποιήθηκε περαιτέρω η εν λόγω διάταξη για να διευκρινισθεί ότι ο νέος αυτός αυξημένος στο 1 συντελεστής νοείται ως μέσος συντελεστής για το σύνολο των οικοδομικών τετραγώνων της επίμαχης περιοχής. Με τα δεδομένα όμως αυτά, οι συγκεκριμένες αυτές ρυθμίσεις του Ν. 2947/2001 επιφέρουν … ανεπίτρεπτη κατ’ άρθρο 24 παρ. 1 και 2 του Συντάγματος επιδείνωση του οικιστικού περιβάλλοντος και των όρων διαβιώσεως των κατοίκων, όπως είχαν διαμορφωθεί με το προϊσχύσαν πολεοδομικό καθε­στώς, εφ’ όσον με αυτές μεταβάλλονται στη συγκεκριμένη περιοχή επί τα χείρω οι χρήσεις γης με την επιβολή δυσμενεστέρων από την άποψη της επιβάρυνσης του περιβάλλοντος χρήσεων, αυξάνεται δε σ’ αυτήν ο μέσος συντελε­στής δόμησης, με συνέπεια να αυξάνεται σε σχέση με το παρελθόν ο αριθμός των δυναμένων να οικοδομηθούν συνολικά στην περιοχή επιφανειών. Περαιτέρω οι ρυθμίσεις αυτές, οι οποίες μάλιστα προβλέπονται ως πάγιες για την περίοδο μετά τη λήξη των Ολυμπιακών Αγώνων, θεσπί­στηκαν χωρίς ούτε στον ίδιο το νόμο ούτε στην εισηγητική του έκθεση να γίνεται επίκληση ειδικού πολεοδομικού λόγου, ο οποίος επέβαλλε την μεταβολή προς την συγκεκριμένη κατεύθυνση των πολεοδομικών ρυθμίσεων που είχαν καθιερωθεί με το μέχρι τότε ισχύον οικείο Γ.Π.Σ. (με πράξη δηλαδή εκδοθείσα επί τη βάσει σταθμίσεων και εκτιμήσεων προβλεπομένων από την πάγια πολεοδομική διαδικασία) σχετικά με τις χρήσεις γης στο συγκεκριμένο Ο.Τ. και με τον μέσο συντελεστή δόμησης στην οριοθετούμενη περιοχή. Τέλος, ούτε από τα οικεία πρακτικά των συζητήσεων του νόμου ενώπιον του οικείου Τμήματος διακοπής εργασιών της Βουλής του θέρους 2001 ούτε εξ άλλου από τα πρακτικά συζητήσεων της Βουλής σχετικά με το μεταγενέστερο νόμο 3010/2002, προκύπτει ότι ελήφθη υπόψη τέτοιος ειδικός και συγκεκριμένος πολεοδομικός λόγος, ο οποίος, συνδυαζόμενος τυχόν με στάθμιση και άλλων μη αμιγώς πολεοδομικών αναγκών, θα καθιστούσε ενδεχομένως, μετά από εκτίμηση των επιπτώσεων στο οι­κιστικό περιβάλλον, επιτρεπτές συνταγματικά τις συγκεκριμένες δυσμενείς, κατ’ αρχήν, για το περιβάλλον μεταβολές. Συνεπώς, δεν μπορούν να τύχουν εφαρμογής ως αντικείμενες στο άρθρο 24 παρ. 1 και 2 του Συντάγματος, οι εν λόγω δια­τάξεις του ν. 2947/2001 (άρθρ. 2 παρ. 1 περιπτ. δ΄ εδάφια δεύτερο και τέ­ταρτο) όπως ήδη ισχύουν, τροποποιηθείσες κατά τα ανωτέρω, με τη διά­ταξη του άρθρου 11 παρ. 2β του ν. 3010/2002. Δοθέντος δε ότι οι ρυθμί­σεις της προσβαλλόμενης απόφασης στις περιοχές των πολεοδομικών ενο­τήτων εν γένει (χρήσεις γης, συντελεστές δόμησης, ρυμοτομικό σχέδιο, οριοθέτηση) τελούν σε πλήρη αλληλεξάρτηση και είναι άδηλον αν ο κανονιστικός νομοθέτης θα έστεργε στη διατήρηση σε ισχύ επί μέρους ρυθμίσεων, πρέπει η προσβαλλόμενη υπουργική απόφαση, που ερείδεται στις εν λόγω αντίθετες με το Σύνταγμα νομοθετικές διατάξεις, να ακυρωθεί στο σύνολό της».

Ο Νόμος 3207/2003

 Επακολούθησε η έκδοση του Ν. 3207/2003 «Ρύθμιση Θεμάτων Ολυμπιακής προετοιμασίας και άλλες διατάξεις». Με την περ. α’ της παρ. 1 του άρθρου 6 του Ν. αυτού εγκρίθηκε ρυμοτομικό σχέδιο στον υπερτοπικό πόλο του Ολυμπιακού Αθλητικού Κέντρου Αθήνας, με τον καθορισμό οικοδομήσιμων χώρων, οδών, πεζοδρόμων, κοινοχρήστου χώρου πρασίνου και τη δημιουργία δευτερεύοντος δικτύου πρασίνου αποκλειστικά για πεζούς, τροποποιήθηκε το εγκεκριμένο ρυμοτομικό σχέδιο με την κατάργηση οικοδομικών τετραγώνων, οδών, κοινοχρήστων χώρων, τη δημιουργία νέων οικοδομικών τετραγώνων και τον καθορισμό οδών, πεζοδρόμων, κοινοχρήστων χώρων πρασίνου και χώρου παιδικού σταθμού – αναψυχής – αθλητισμού, … Περαιτέρω, με την ως άνω παράγραφο ορίσθηκε ότι η έγκριση του ρυμοτομικού σχεδίου επέχει θέση έγκρισης Πράξης Εφαρμογής για την παραπάνω περιοχή και ότι για τον σκοπό αυτόν, προτάσεις που υποβλήθηκαν δυνάμει των περιπτώσεων β΄ και γ΄ της παραγράφου 2 του άρθρου 2 του Ν. 2947/2001 θεωρείται ότι επάγονται όλα τα έννομα αποτελέσματά τους και για την παρούσα ρύθμιση. Ακολούθως, με την περ. β΄ της αυτής παρ. 1 του ως άνω άρθρου 6 καθορίσθηκαν όροι και περιορισμοί δόμησης ανά οικοδομικό τετράγωνο. … Στην ίδια παρά­γραφο ορίσθηκε ότι «η παρούσα έγκριση επέχει θέση αδείας της αρμόδιας πολεοδομικής αρχής για την εκτέλεση των εργασιών που αφο­ρούν την Ολυμπιακή και μεταολυμπιακή χρήση του έργου. Οι απαιτούμενες, σύμφωνα με τις οικείες προδιαγραφές, μελέτες για την εκτέλεση των πιο πάνω εργασιών κατατίθενται στην υπηρεσία που ορίζεται στην παρ. α’ της παραγράφου 3 του άρθρου 2 του Ν. 2947/2001, εντός αποκλειστικής προθεσμίας ενός (1) μηνός από την έναρξη ισχύος του παρόντος. Μελέτες που έχουν υποβληθεί πριν από την έναρξη ισχύος του νόμου αυτού συνεχίζουν να ισχύουν, εφόσον είναι σύμφωνες με τις ρυθμίσεις του παρόντος άρθρου». Τέλος με την μεν παρ. 3 του αυτού άρθρου ορίστηκε ότι «Επιτρέπεται στον Οργανισμό Εργατικής Κατοικίας … η απ’ ευθείας εκποίηση των ακινήτων κυριότητάς του εντός του ανωτέρω Ο.Τ. 1 … σε υλοποίηση του σκοπού της από 20.11.2001 προγραμματικής συμφωνίας μεταξύ αυτού, του Δήμου Αμαρουσίου και της «Δημοτικής Επιχείρησης Αξιοποίησης Ακίνητης Περιουσίας του Δήμου Αμαρουσίου Α.Ε. για τη δημιουργία Ολυμπιακού Χωριού Τύπου»….. Με την υπό κρίση αίτηση ακύρωσης ζητείται από τους αιτούντες,…., η ακύρωση «των εις το ΦΕΚ Α΄ 302/24.12.2003, υπό το ένδυμα νόμου (3207/03, άρθρο 6), εμπεριεχομένων πολεοδομικών ρυθμίσεων, ήτοι εγκρί­σεως ρυμοτομικού σχεδίου στον χώρον Ο.Α.Κ.Α. Αμαρουσίου, εγκρίσεως πράξεων εφαρμογής, αδείας κατασκευής εγκαταστάσεων, καθορισμού χρήσεων, εγκρίσεως της θέσεως και διάταξης των κτιρίων δια χαρακτηρισμού της τοιαύτης εγκρίσεως ως πολεοδομικής αδείας και, τέλος, αδείας απ’ ευθείας εκποιήσεως των ακινήτων του Ο.Ε.Κ.».

ΣτΕ 391/2008

 Επί της κρινόμενης αίτησης εκδόθηκε αρχικώς η 391/2008 απόφαση του Ε΄ Τμήματος του Συμβουλίου της Επικρατείας υπό επταμελή σύνθεση. Με αυτήν, λόγω της μείζονος σπουδαιότητας των θεμάτων που ανέκυψαν, αναγομένων α) στο παραδεκτό της αιτήσεως, εν όψει του αιτήματος αυτής να ακυρωθούν ρυθμίσεις τυπικού νόμου καλύπτουσες υπό το ένδυμά του αυτό θέματα αποτελούντα αντικείμενο ρύθμισής τους με διοικητικές πράξεις και β) του, εν όψει και του Κοινοτικού Δικαίου, ισοδυνάμου της προστασίας που παρέχει ο πολιτικός δικαστής κατ’ εφαρμογή του άρθρου 57 του Αστικού Κώδικα προς εκείνη που παρέχει η αίτηση ακυρώσεως, η υπόθεση παραπέμφθηκε στην Ολομέλεια σύμφωνα με τη διάταξη της παρ. 2β του άρθρου 14 του π.δ/τος 18/1989.

ΣτΕ Ολ 4076/2010

Επί της παραπομπής αυτής εκδόθηκε η 4076/2010 απόφαση της Ολομελείας, με την οποία … αναβλήθηκε … η έκδοση αποφάσεως, ώστε να εκδικασθεί η υπόθεση μετά την έκδοση απόφασης του ΔΕΕ επί εκκρεμών ενώπιόν του προδικαστικών ερωτημάτων εχόντων άμεση σχέση με το ανωτέρω υπό β) θέμα, τα οποία είχε ήδη υποβάλει σε αυτό με αποφάσεις του της 27 και 31.3.2009 το Βελγικό Συμβούλιο της Επικρατείας. Επ’ αυτών εκδόθηκε η απόφαση της 18.10.2011 του ΔΕΚ (τμήμα μείζονος συνθέσεως, υποθέσεις C-128 έως 135/09).

Οι εφαρμοστέες διατάξεις-Ερμηνεία-Υπαγωγή

O Νόμος 2730/1999

Με το άρθρο 2 του ν. 2730/1999 «Σχεδιασμός, ολοκληρωμένη ανάπτυξη και εκτέλεση Ολυμπιακών Έργων και άλλες διατάξεις» ορίζεται ότι «1. … 2.α. Ολυμπιακά αθλήματα θα διεξαχθούν επίσης σε υφιστάμενες ή προβλεπόμενες να κατασκευασθούν ή να επεκταθούν αθλητικές εγκαταστάσεις αρμοδιότητας της Γενικής Γραμματείας Αθλητισμού: Στο Ολυμπιακό Αθλητικό Κέντρο Αθήνας (Ο.Α.Κ.Α.), … β. Για την κατασκευή ή επέκταση των αθλητικών εγκαταστάσεων της προηγούμενης περιπτώσεως απαιτείται η προηγούμενη έγκριση των περιβαλλοντικών τους όρων, που χορηγείται με κοινή απόφαση των Υπουργών Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων και Πολιτισμού … Απαιτείται, επίσης, έκδοση οικοδομικής άδειας που χορηγείται σύμφωνα με τη διαδικασία του άρθρου 5. γ. …», με το δε άρθρο 5 του αυτού νόμου ότι «1.α. Οι μελέτες και τα σχέδια των Ολυμπιακών Έργων, των έργων υποδομής και ανέγερσης των συναφών κτιριακών και γενικά οικοδομικών εγκαταστάσεων που καλύπτουν τις ανάγκες υποδομής στις περιοχές υποδοχής των Ολυμπιακών Έργων, συντάσσονται και εκτελούνται από την «Οργανωτική Επιτροπή των Ολυμπιακών Αγώνων – Αθήνα 2004 Α.Ε.» είτε από την εταιρεία του άρθρου 17 του νόμου αυτού είτε από τρίτους στους οποίους έχει παραχωρηθεί κατά τις κείμενες διατάξεις η εκμετάλλευση των έργων. β. Οι οικοδομικές άδειες για τα έργα αυτά χορηγούνται από τον Υπουργό Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημόσιων Έργων….. Με απόφαση του Υπουργού Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημόσιων Έργων που δημοσιεύεται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, ορίζονται οι απαραίτητες μελέτες, σχέδια και λοιπά δικαιολογητικά που πρέπει να υποβληθούν για την έκδοση των οικοδομικών αδειών των παραπάνω έργων, η αρμόδια ή οι αρμόδιες υπηρεσίες του Υπουργείου για τον έλεγχο των μελετών και σχεδίων, ο χρόνος ισχύος και η διαδικασία αναθεώρησης των αδειών, καθώς και κάθε άλλη λεπτομέρεια για την εφαρμογή της παραγράφου αυτής. …». Κατ’ εφαρμογή της εξουσιοδοτικής αυτής διάταξης εκδόθηκαν οι εξής αποφάσεις του Υπουργού ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε.: α) Η οικ. 49493/5.7.2001 «Καθορισμός αρμόδιας Υπηρεσίας για την έκδοση οικοδομικών εργασιών των Ολυμπιακών Έργων ,… η οποία ορίζει τα εξής: «1. Ορίζουμε ως αρμόδια Υπηρεσία για την διαδικασία έκδοσης οικοδομικών αδειών των Ολυμπιακών Έργων, την Διεύθυνση Οικοδομικών και Κτιριοδομικών Κανονισμών του Υπουργείου Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων. … Και β) Η Α.Π. οικ. 49882/24.7.2001 «Απαιτούμενα δικαιολογητικά, διαδικασία και Όργανα Ελέγχου για την έκδοση των Οικοδομικών Εργασιών των Ολυμπιακών Έργων», στην οποία ορίζεται, με το άρθρο 2, ότι «1. Οι οικοδομικές άδειες των Ολυμπιακών Έργων χορηγούνται με Απόφαση του Υπουργού ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε., μετά την έγκριση των απαιτούμενων μελετών από την αρμόδια Επιβλέπουσα Υπηρεσία, την έκδοση των απαιτουμένων Αποφάσεων και εγκρίσεων και τον έλεγχο αυτών από την αρμόδια Υπηρεσία. … – Αρμόδια είναι η Δ/νση Οικοδομικών και Κτιριοδομικών Κανονισμών καθώς και για τον έλεγχο που απαιτείται σύμφωνα με τις διατάξεις της παραγρ. 1 του άρθρου 3 του Ν. 1577/85».

O Νόμος 2947/2001

Με τον επακολουθήσαντα Ν. 2947/2001, με το άρθρο 2 του οποίου καθορίστηκαν ως περιοχή υποδοχής εγκαταστάσεων φιλοξενίας των ΜΜΕ εκτάσεις ιδιοκτησίας του Δήμου Αμαρουσίου, του Ο.Ε.Κ. και ιδιωτών καθώς και οι σχετικοί όροι δόμησης και χρήσης (παρ. 1 περ. δ΄ αυτού), ορίστηκε επίσης, με την παρ. 3 αυτού, ότι «α. Οι οικοδομικές άδειες για τις μόνιμες κτιριακές εγκαταστάσεις, που θα ανεγερθούν στις περιοχές της παραγράφου 1, χορηγούνται σύμφωνα με τη διαδικασία και από την υπηρεσία που ορίζεται στην παρ. 1 περίπτωση β΄ του άρθρου 5 του Ν. 2730/1999, όπως αντικαθίσταται με το νόμο αυτόν, ύστερα από αίτηση του κυρίου της έκτασης ή του έλκοντος εξ αυτού δικαιώματα. Οι διατάξεις του προηγούμενου εδαφίου εφαρμόζονται και για την έκδοση οικοδομικών αδειών για την ανέγερση, επέκταση ή επισκευή κτιριακών εγκαταστάσεων που εξυπηρετούν τις ανάγκες των Ολυμπιακών Αγώνων του 2004 ή τις ανάγκες της Οργανωτικής Επιτροπής Ολυμπιακών Αγώνων (Ο.Ε.Ο.Α.) – Αθήνα 2004 Α.Ε. και για τις οποίες έχει συναφθεί σύμβαση ή άλλη συμφωνία συνεργασίας μεταξύ της Ο.Ε.Ο.Α. – Αθήνα 2004 Α.Ε. και του κυρίου της έκτασης ή εκείνου που έλκει από αυτόν δικαιώματα. β. …». Με το άρθρο 5 του αυτού Ν. 2947/2001 αντικαταστάθηκε η ανωτέρω αναφερόμενη διάταξη της περ. β’ της παρ. 1 του άρθρου 5 του Ν. 2730/1999 ως εξής: «β. Για την κατασκευή των μόνιμων κτιριακών εγκαταστάσεων που περιλαμβάνονται στα Ολυμπιακά έργα της παραγράφου 1 και στην περίπτωση ε΄ της παραγράφου 2 του άρθρου 2 του νόμου αυτού, όπως αυτές εκάστοτε ισχύουν, απαιτείται η προηγούμενη έκδοση οικοδομικών αδειών. Οι οικοδομικές άδειες των εγκαταστάσεων αυτών χορηγούνται από την Ειδική Υπηρεσία Δημοσίων Έργων “Ε.Υ.Δ.Ε./Ο.Ε. 2004” του Υπουργείου Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημόσιων Έργων, που συγκροτήθηκε με το υπ’ αρ. 158/2000 προεδρικό διάταγμα , …. Στην αρμοδιότητα της παραπάνω υπηρεσίας ανήκει επίσης η έκδοση οικοδομικών αδειών για τη μετασκευή, επισκευή, εκσυγχρονισμό, προσθήκη και επέκταση των μόνιμων Ολυμπιακών αθλητικών και συνοδευτικών εγκαταστάσεων που ανατίθενται στο Υπουργείο Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημόσιων Έργων, βάσει της προβλεπόμενης στην παράγραφο 11 του άρθρου 4 του Ν. 2819/2000 πράξης του Υπουργικού Συμβουλίου. Με απόφαση του Υπουργού Περιβάλλοντος Χωροταξίας και Δημόσιων Έργων, που δημοσιεύεται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, ορίζονται οι απαραίτητες μελέτες, σχέδια και λοιπά δικαιολογητικά που πρέπει να υποβληθούν για την έκδοση των οικοδομικών αδειών των παραπάνω εγκαταστάσεων, η σχετική διαδικασία θεώρησης ή ελέγχου, ο χρόνος ισχύος και η διαδικασία αναθεώρησης των αδειών, καθώς και κάθε άλλη λεπτομέρεια για την εφαρμογή της παραγράφου αυτής …» (παρ. 1) …. Κατ’ επίκληση, περαιτέρω, των αυτών Ν. 2730/1999 και 2947/2001, όπως ο τελευταίος τροποποιήθηκε με το άρθρ. 11 του Ν. 3010/2002, εκδόθηκαν αρχικώς η ακυρωθείσα με την 1528/2003 απόφαση της Ολομέλειας του Δικαστηρίου τούτου ΚΥΑ 16043/12.8.2002, ορίζουσα όρους δόμησης και χρήσεις στην επίδικη περιοχή και, εν συνεχεία, κατ’ επίκληση των αυτών νόμων, καθώς και των προαναφερόμενων αποφάσεων του Υπουργού ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε. 49493/5.7.2001 και 59936/24.7.2002 και του από 8.7.1993 π.δ/τος, οι αποφάσεις του αυτού Υπουργού 80204/5.9.2002 «Οικοδομική άδεια εκσκαφών και επιχώσεων στο χώρο ανεγέρσεως του χωριού φιλοξενίας δημοσιογράφων Αμαρουσίου στον Αγ. Θωμά Αμαρουσίου» και 61312/25.10.2002 «Οικοδομική άδεια ανέγερσης του Χωριού Φιλοξενίας Δημοσιογράφων Αμαρουσίου στον Αγ. Θωμά Αμαρουσίου», στην επικεφαλίδα των οποίων αναγράφεται ως αρμόδια υπηρεσία του Υπουργείου ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε. η Δ.Ο.Κ.Κ. Τέλος, εκδόθηκε ο Ν. 3207/2003, των πολεοδομικών ρυθμίσεων του άρθρου 6 του οποίου, διαφορετικών εκείνων της ακυρωθείσας Κ.Υ.Α. ζητείται η ακύρωση.

Ερμηνεία των ρυθμίσεων του άρθρου 6 του Ν. 3207/2003

 Οι προαναφερόμενες ρυθμίσεις του άρθρ. 6 του Ν. 3207/2003 πρέπει να ερμηνευθούν σε συνδυασμό με τις παρατιθέμενες στην προηγούμενη σκέψη διατάξεις καθώς και με εκείνες του από 8.7.1993 π.δ/τος. Το π.δ. αυτό εκδόθηκε κατ’ εφαρμογή της εξουσιοδοτικής διάταξης του προτελευταίου εδαφίου της παρ. 12 του άρθρ. 17 του Ν. 1337/1983, όπως η παράγραφος αυτή τροποποιήθηκε με την παρ. 12 του άρθρ. 8 του Ν. 1512/1985, η οποία ορίζει ότι «Με π.δ/γμα, που εκδίδεται με πρόταση του Υπουργού Χωροταξίας, Οικισμού και Περιβάλλοντος, καθορίζονται ο τρόπος και η διαδικασία έκδοσης των οικοδομικών αδειών και ελέγχου των ανεγειρόμενων οικοδομών, οι υποχρεώσεις του επιβλέποντος και του μελετητή καθώς και όσων συμπράττουν στην εκτέλεση του έργου». Ορίζεται δε με το άρθρο 1 του π.δ/τος αυτού ότι «Η οικοδομική άδεια είναι εκτελεστή διοικητική πράξη που επιτρέπει την εκτέλεση σε οικόπεδο ή γήπεδο των οικοδομικών εργασιών που προβλέπονται στις μελέτες που τη συνοδεύουν, εφόσον οι εργασίες αυτές είναι σύμφωνες με τις ισχύουσες διατάξεις», με το άρθρο 2 ότι «Αρμόδια όργανα για τη χορήγηση των οικοδομικών αδειών είναι οι Πολεοδομικές Υπηρεσίες του ΥΠΕΧΩΔΕ ή οι αρμόδιες Υπηρεσίες των Δήμων ή Κοινοτήτων, στις οποίες μεταβιβάζονται οι σχετικές αρμοδιότητες κατά τις κείμενες διατάξεις» και με το υπό τον τίτλο «Έλεγχος φακέλλου μελέτης – Χορήγηση οικοδομικής άδειας» άρθρο 5 ότι «1. Ο έλεγχος των υποβαλλομένων μελετών γίνεται από εξουσιοδοτημένους από τον Προϊστάμενο της Υπηρεσίας υπαλλήλους διπλωματούχους μηχανικούς … και σε περίπτωση έλλειψής των από τεχνικούς κατωτέρων βαθμίδων …. 2. Ο έλεγχος αυτός περιλαμβάνει: Α. Τον έλεγχο της Αρχιτεκτονικής Μελέτης … 6. Οι οικοδομικές άδειες υπογράφονται τελικώς από τους εξουσιοδοτημένους ελεγκτές μετά από επανέλεγχο του τοπογραφικού ως προς το ισχύον ρυμοτομικό σχέδιο και τους όρους δόμησης και χορηγούνται καταχωρούμενες σε ειδικό βιβλίο αφού ενημερωθούν τα πρωτόκολλα του τμήματος και της Υπηρεσίας». Περιέχει, συνεπώς, η οικοδομική άδεια, τη διαπίστωση, κατόπιν ελέγχου, της συμφωνίας των μελετών βάσει των οποίων θα εκτελεστούν οι προβλεπόμενες από αυτές οικοδομικές εργασίες προς τις οικείες διατάξεις, που αποτελεί προϋπόθεση για να επιτραπεί η εκτέλεσή τους. Τούτου έπεται ότι η παρεχόμενη με τις ρυθμίσεις του ανωτέρω άρθρου 6 του Ν. 3207/2003 έγκριση της θέσης και της διάταξης των κτηρίων που, κατά την παρ. 2 αυτού, «επέχει θέση άδειας της αρμόδιας πολεοδομικής αρχής για την εκτέλεση των εργασιών που αφορούν την Ολυμπιακή και μεταολυμπιακή χρήση του έργου», υποκαθιστά κατά περιεχόμενο την προβλεπόμενη από το άρθρο 1 του ανωτέρω από 8.7.1993 π.δ/τος οικοδομική άδεια, προϋποθέτουσα, επομένως, τη διαπίστωση ότι οι ανωτέρω εργασίες είναι σύμφωνες προς τις πολεοδομικές ρυθμίσεις που το ίδιο το άρθρο τούτο θέτει, δηλαδή ότι κατόπιν ελέγχου και οι μελέτες βάσει των οποίων οι εργασίες θα εκτελεστούν είναι σύμφωνες προς αυτές. Δεδομένου δε ότι…, μεταξύ των ρυθμίσεων του ανωτέρω άρθρου 6 του Ν. 3207/2003 και εκείνων της ακυρωθείσας ΚΥΑ υπάρχουν διαφορές, με την αυτή παρ. 2 αυτού προβλέπεται: Α. Ότι «οι απαιτούμενες, σύμφωνα με τις οικείες προδιαγραφές, μελέτες για την εκτέλεση των πιο πάνω εργασιών κατατίθενται στην υπηρεσία της περ. α’ της παρ. 3 του άρθρου 2 του Ν. 2947/2001», δηλαδή την Δ.Ο.Κ.Κ., …Β. ότι «μελέτες που έχουν υποβληθεί πριν από την έναρξη ισχύος του νόμου αυτού συνεχίζουν να ισχύουν εφ’ όσον είναι σύμφωνες προς τις ρυθμίσεις του παρόντος άρθρου», απαιτουμένου, συνεπώς, και στις δύο αυτές περιπτώσεις να ελεγχθούν όλες οι μελέτες από την Δ.Ο.Κ.Κ. και να διαπιστωθεί η συμφωνία τους προς τις ρυθμίσεις του. Και Γ. Ότι από τη δημοσίευσή του καταργείται η εκδοθείσα βάσει της ακυρωθείσας και θεσπίζουσας διαφορετικές ρυθμίσεις ΚΥΑ οικοδομική άδεια. Η μετά τον έλεγχο των μελετών από την Δ.Ο.Κ.Κ. διαπίστωση της συμφωνίας των μελετών των ολυμπιακών έργων προς τις οικείες πολεοδομικές ρυθμίσεις αποτελούσε προηγουμένως, κατά τις προαναφερόμενες δηλαδή διατάξεις των Ν. 2730/1999 και 2947/2001 και των βάσει αυτών εκδοθεισών κανονιστικών υπουργικών αποφάσεων, περιεχόμενο της χορηγούμενης από τον Υπουργό ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε. οικοδομικής άδειας. Και ναι μεν με τη διάταξη της παρ. 2 του άρθρου 6 του Ν. 3207/2003 δεν προβλέπεται η έκδοση οικοδομικής άδειας, για την εφαρμογή της όμως, την ενεργοποίηση δηλαδή της εγκρίσεως που επέχει θέση άδειας της αρμόδιας πολεοδομικής αρχής για την εκτέλεση των σχετικών εργασιών, απαιτείται να διαπιστωθεί από την αρμόδια υπηρεσία, δηλαδή την ΔΟΚΚ, αν τα υποβαλλόμενα σχέδια είναι σύμφωνα προς τις πολεοδομικές ρυθμίσεις του ανωτέρω άρθρου, η διαπίστωση δε της συνδρομής της προϋποθέσεως αυτής είναι δυνατόν, κατά την έννοια της εν λόγω διάταξης, να εκδηλώνεται και σιωπηρώς. Η διαπίστωση αυτή, που επιφέρει έννομα αποτελέσματα διότι αποτελεί όρο εφαρμογής της εν λόγω διάταξης, συνιστά εκτελεστή διοικητική πράξη, συνάγεται δε εν προκειμένω α) από την υποβολή στο ΥΠΕΧΩΔΕ (αρ. πρωτ. 3275/26.1.2004) σε ηλεκτρονική μορφή, όπως προβλέπεται από την περ. 7 του στοιχ. Α της παρ. 2 της παρατιθέμενης στην προηγούμενη σκέψη 59936/24.7.2002 αποφάσεως της Υπουργού ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε., των οικείων μελετών καθώς και β) από το έγγραφο 16056/3.5.2004 της Δ.Ο.Κ.Κ. προς τον παραιτηθέντα αιτούντα, στο οποίο αναφέρεται ότι φορέας του έργου είναι η παρεμβαίνουσα εταιρεία «LAMDA OLYMPIA VILLAGE ΑΝΩΝΥΜΗ ΕΤΑΙΡΕΙΑ ΑΝΑΠΤΥΞΗΣ ΚΑΙ ΑΞΙΟΠΟΙΗΣΗΣ ΑΚΙΝΗΤΩΝ». Τούτων έπεται ότι, καθ’ ερμηνεία της, η κρινόμενη αίτηση παραδεκτώς στρέφεται κατά της ανωτέρω σιωπηρής διαπίστωσης της συμφωνίας των υποβληθεισών μελετών από την ΔΟΚΚ προς τις ρυθμίσεις του άρθρ. 6 του Ν. 3207/2003, όχι όμως και κατά της παρεχομένης με το νόμο «αδείας απ’ ευθείας εκποιήσεως των ακινήτων του Ο.Ε.Κ.», η οποία συνιστά ρύθμιση τυπικού νόμου μη συνδεόμενη με ρητή ή σιωπηρή διοικητική πράξη.

Ειδική γνώμη

Με τις διατάξεις των άρθρ. 20 παρ. 1, 87 παρ. 1, 93 παρ. 1 και 4, 94 παρ. 1, 2 και 3 και 95 παρ. 1 και 3 του Συντάγματος προβλέπεται η επίλυση των διοικητικών διαφορών από τα διοικητικά δικαστήρια, που έχουν την εξουσία να ακυρώσουν την προσβαλλόμενη ενώπιόν τους πράξη όχι μόνο για παράβαση του νόμου βάσει του οποίου εκδόθηκε αλλά και λόγω του ανισχύρου του νόμου αυτού. Κατά διασταύρωση δε της λειτουργικής διάκρισης των δικαστηρίων, η εκδίκαση μόνο κατηγοριών διοικητικών διαφορών ουσίας και, πάντως, όχι μεμονωμένων υποθέσεων, μπορεί να ανατεθεί στα πολιτικά δικαστήρια και υπό την αυτονόητη προϋπόθεση ότι θα έχει προβλεφθεί και κατάλληλη διαδικασία, ώστε να επιτυγχάνεται ο αυτός βαθμός δικαστικής προστασίας που παρέχει η επίλυση των διαφορών αυτών από τον διοικητικό δικαστή. Περαιτέρω, ναι μεν κατά το προαναφερόμενο άρθρ. 95 παρ. 1 του Συντάγματος απαραδέκτως προσβάλλονται ευθέως ενώπιον των διοικητικών δικαστηρίων διατάξεις τυπικού νόμου, τούτο όμως δεν αποκλείει τον έλεγχο της συνταγματικότητάς τους και στην περίπτωση που με αυτές θεσπίζεται ατομική ρύθμιση. Εξ άλλου, τα ένδικα βοηθήματα που μπορούν να ασκηθούν ενώπιον του πολιτικού δικαστή με βάση το άρθρ. 57 Α.Κ. σε περιπτώσεις που αφορούν το περιβάλλον δεν παρέχουν προστασία ισοδύναμη της παρεχόμενης με την αίτηση ακυρώσεως διότι το έννομο συμφέρον προς άσκησή της δεν ταυτίζεται με τη νομιμοποίηση προς άσκηση των εν λόγω ενδίκων βοηθημάτων και διότι η εξουσία του πολιτικού δικαστή δεν εξικνείται μέχρι την ακύρωση της πράξης επιβολής της πληττόμενης ρυθμίσεως. Τούτων έπεται ότι, προκειμένου να αποφευχθεί ο αποκλεισμός της αμφισβήτησης με το ένδικο βοήθημα της αίτησης ακύρωσης της συμφωνίας με το Σύνταγμα αλλά και με κανόνες υπέρτερης του νόμου τυπικής ισχύος ατομικών ρυθμίσεων που έχουν θεσπισθεί με νόμο κατ’ απόκλιση, έστω και συνταγματικώς κατ’ αρχήν επιτρεπόμενη, της αρχής της διάκρισης των λειτουργιών, στις περιπτώσεις, τουλάχιστον, κατά τις οποίες είναι δυνατή η άμεση εκτέλεση της ρυθμίσεως, χωρίς δηλαδή να απαιτείται η περαιτέρω έκδοση διοικητικής πράξης, παραδεκτώς αμφισβητείται μόνο η συμφωνία της ρύθμισης με κανόνες υπέρτερης του νόμου τυπικής ισχύος, και, αν ο σχετικός λόγος κριθεί βάσιμος, ακυρώνεται η διά του νόμου επιβαλλόμενη ατομική ρύθμιση κατά τρόπο ώστε να αποκλείεται η εκτέλεσή της με υλικές ενέργειες. Εν προκειμένω, οι διατάξεις του επίμαχου νόμου, κατά των οποίων στρέφεται η κρινόμενη αίτηση, περιέχουν ατομική ρύθμιση αμέσως εφαρμοστέα χωρίς να καταλείπεται στάδιο έκδοσηςδιοικητικής πράξης, αφού, όπως ρητώς αναφέρεται στις πληττόμενες διατάξεις, η ρύθμιση αυτή επέχει θέση οικοδομικής άδειας, η οποία, συνεπώς, έχει ενσωματωθεί στις διατάξεις αυτές του τυπικού νόμου. Κατ’ ακολουθίαν, σύμφωνα με τα ανωτέρω, η κρινόμενη αίτηση, κατά τη γνώμη αυτή, παραδεκτώς κατ’ αρχήν στρέφεται κατά της επίμαχης ρυθμίσεως (ΣτΕ 391/2008).

Επιβολή με τυπικό νόμο μέτρων χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού ατομικού χαρακτήρα

 Από τις διατάξεις των άρθρων 4 παρ. 1, 20 παρ. 1, 26 και 28 παρ. 1 και 2 του Συντάγματος συνάγεται ότι δεν αποκλείεται μεν η κατ’ απόκλιση από τη συνήθη διοικητική διαδικασία που προβλέπεται από την κείμενη νομοθεσία, επιβολή με τυπικό νόμο μέτρων χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού ατομικού χαρακτήρα, υπό την προϋπόθεση όμως ότι με αυτά δεν θίγονται ατομικά δικαιώματα και δεν παραβιάζονται άλλες συνταγματικές διατάξεις ή αρχές, καθώς και οι σχετικοί ορισμοί του ενωσιακού δικαίου. Δεδομένου ότι πρόκειται, πάντως, για απόκλιση από την αρχή της διακρίσεως των λειτουργιών, η επιβολή των προαναφερόμενων μέτρων με τυπικό νόμο είναι δυνατή μόνο σε εξαιρετικές περιπτώσεις. Τούτου έπεται ότι οι λόγοι που επιβάλλουν την ανωτέρω απόκλιση πρέπει να προκύπτουν από την εισηγητική έκθεση του τυπικού αυτού νόμου και τα συνοδεύοντα αυτήν στοιχεία ή (και) από τις συζητήσεις κατά την ψήφισή του στη Βουλή ή, τέλος, από τις συντρέχουσες πραγματικές συνθήκες υπό τις οποίες καθίσταται πρόδηλη η ανάγκη ψήφισής του. Ο έλεγχος δε της απαιτούμενης από το Σύνταγμα συνδρομής των λόγων αυτών, η οποία δεν αφορά απλώς τη διαδικασία ψήφισης του νόμου, αλλά την εφαρμογή του Συντάγματος κατά την άσκηση της νομοθετικής λειτουργίας, υπόκειται στον οριακό έλεγχο του δικαστή (ΣτΕ Ολ 1847/2008, Ολ 3059/2009).

Ερμηνεία του άρθρου 24 του Συντάγματος

 Με το άρθρο 24 του Συντάγματος (όπως αναθεωρήθηκε με το Ψήφισμα της 6ης Απριλίου 2001 της Ζ´ Αναθεωρητικής Βουλής) ορίζει ότι: «1. Η προστασία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος αποτελεί υποχρέωση του Κράτους και δικαίωμα του καθενός. Για τη διαφύλαξή του το Κράτος έχει υποχρέωση να παίρνει ιδιαίτερα προληπτικά ή κατασταλτικά μέτρα στο πλαίσιο της αρχής της αειφορίας … 2. Η χωροταξική αναδιάρθρωση της Χώρας, η διαμόρφωση, η ανάπτυξη, η πολεοδόμηση και η επέκταση των πόλεων και των οικιστικών γενικά περιοχών υπάγεται στη ρυθμιστική αρμοδιότητα και τον έλεγχο του Κράτους, με σκοπό να εξυπηρετείται η λειτουργικότητα και η ανάπτυξη των οικισμών και να εξασφαλίζονται οι καλύτεροι δυνατοί όροι διαβίωσης. Οι σχετικές τεχνικές επιλογές και σταθμίσεις; γίνονται κατά τους κανόνες της επιστήμης …». Με τις διατάξεις αυτές έχει αναχθεί σε συνταγματικά προστατευόμενη αξία το οικιστικό, φυσικό και πολιτιστικό περιβάλλον, από το οποίο εξαρτάται η ποιότητα ζωής και η υγεία των κατοίκων των πόλεων και των οικισμών. Οι συνταγματικές αυτές διατάξεις απευθύνουν επιταγές στο νομοθέτη (τυπικό ή κανονιστικό) να ρυθμίσει τη χωροταξική ανάπτυξη και πολεοδομική διαμόρφωση της χώρας με βάση ορθολογικό σχεδιασμό υπαγορευόμενο από πολεοδομικά κριτήρια, σύμφωνα με την ιδιομορφία, την φυσιογνωμία και τις ανάγκες κάθε περιοχής (ΣτΕ 1528/2003 Ολομ., 1847/2008 Ολομ., 3059/2009 Ολομ., 415/2011 Ολομ.). Κριτήρια για την χωροταξική αναδιάρθρωση και την πολεοδομική ανάπτυξη των πόλεων και των οικιστικών εν γένει περιοχών είναι η εξυπηρέτηση της λειτουργικότητας και της αναπτύξεως των οικισμών και η εξασφάλιση των καλύτερων δυνατών όρων διαβίωσης των κατοίκων. Συνεπώς, για τη θέσπιση των σχετικών ρυθμίσεων πρέπει να λαμβάνονται υπόψη τόσο από τη Διοίκηση όσο και από τον τυπικό νομοθέτη τα πορίσματα και οι εφαρμογές των επιστημών της χωροταξίας και της πολεοδομίας, αλλά και κάθε άλλης επιστήμης που σχετίζεται με τη συγκεκριμένη ρύθμιση (ΣτΕ 415/2004 Ολομ., 3838/2009, 123/2007). Κατ’ ακολουθίαν τούτων, απαγορεύεται, καταρχήν, η λήψη μέτρων που επιφέρουν την επιδείνωση των όρων διαβιώσεως και την υποβάθμιση του υπάρχοντως φυσικού ή του προβλεπόμενου από την ισχύουσα πολεοδομική νομοθεσία οικιστικού περιβάλλοντος. Εάν δε τέτοια μέτρα ληφθούν με νόμο, πρέπει είτε σε αυτόν είτε στην εισηγητική του έκθεση και τα συνοδεύοντα αυτήν στοιχεία ή τις συζητήσεις στη Βουλή ή, τέλος, τις συντρέχουσες πραγματικές συνθήκες υπό τις οποίες κατέστη αναγκαία η ψήφισή του, να προκύπτει ο ειδικός πολεοδομικός λόγος σο οποίος απέβαλε τη λήψη τους (πρβλ. ΣτΕ Ολ 1528/2003). Η τήρηση της συνταγματικής αυτής επιταγής υπόκειται και στην περίπτωση αυτή στον οριακό έλεγχο του ακυρωτικού δικαστού, ο οποίος οφείλει βάσει των διδαγμάτων της κοινής πείρας να σταθμίσει σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση εάν και κατά πόσον υποβαθμίζεται το περιβάλλον (ΣτΕ Ολ 3059/2009, Ολ 415/2011) και, σε περίπτωση που τούτο κατ’ εξαίρεση συμβαίνει, εάν προκύπτει ο ανωτέρω ειδικός πολεοδομικός λόγος (ΣτΕ Ολ 1528/2003). Ειδικότερα, κατά τον καθορισμό ή την τροποποίηση των χρήσεων γης και τον καθορισμό του συντελεστή δόμησης, που συνιστούν ουσιώδη στοιχεία της κατά τα ανωτέρω επιβαλλόμενης ορθολογικής χωροταξίας και πολεοδομίας και καθορίζουν την πολεοδομική φυσιογνωμία κάθε οικισμού, από την οποία, εν όψει και των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών του, εξαρτάται η λειτουργικότητά του, πρέπει να αναζητείται ο πλέον πρόσφορος τρόπος θεραπείας των πολεοδομικών αναγκών, δυνάμει γενικών και αντικειμενικών κριτηρίων, συναπτομένων προς τον σεβασμό του περιβάλλοντος, την ασφάλεια, υγιεινή, αισθητική αλλά και τη λειτουργικότητα των πόλεων και των οικισμών, την ικανότητά τους, δηλαδή, να επιτελούν την κύρια λειτουργία τους και γι’ αυτούς αλλά και για το ευρύτερο χωρικό πλαίσιο στο οποίο εντάσσονται (πρβλ. ΣτΕ Ολ 415/2011, Ολ 3059/2009).

Το Ρυθμιστικό Σχέδιο της Αθήνας (Ν. 1515/1985)

 Με το Ρ.Σ.Α. [ορίζεται ως το «σύνολο των στόχων, των κατευθύνσεων, των προγραμμάτων και των μέτρων που προβλέπονται … ως αναγκαία για τη χωροταξική και πολεοδομική οργάνωσή της στα πλαίσια των πενταετών προγραμμάτων οικονομικής και κοινωνικής ανάπτυξης»], που ψηφίσθηκε με τον ν. 1515/1985, προβλέφθηκε η δημιουργία υπερτοπικών πόλων ως περιοχών προοριζομένων για αναψυχή, αθλητισμό και πολιτιστικές λειτουργίες, δηλαδή περιοχών, οι οποίες διαμορφώνονται, κατ’ αρχήν, σε ελεύθερους χώρους με υπαίθριες εγκαταστάσεις και στιες οποίες δεν αποκλείεται η κατασκευή στεγασμένων κτιριακών εγκαταστάσεων, υπό των όρο ότι είναι τέτοιες (ιδίως ως προς την έκταση και το μέγεθος) που να υπηρετούν τις ανωτέρω λειτουργίες χωρίς να αναιρούν τον κοινόχρηστο χαρακτήρα της περιοχής (βλ. Σ.τ.Ε. Ολομ. 415, 418/2011, 3059/2009, 2403/1997). Με το άρθρο 1 παρ. 2 περ. γ΄ του ν. 2730/1999 συμπληρώθηκε το Ρ.Σ.Α. και στην κατηγορία των υπερτοπικών πόλων αναψυχής, αθλητισμού και πολιτιστικών λειτουργιών, που προέβλεπε αρχικώς ο ν. 1515/1985, προστέθηκε νέα κατηγορία υπερτοπικών πόλεων, που περιλαμβάνουν περιοχές, στις οποίες έχουν χωροθετηθεί έργα, η κατασκευή και η λειτουργία των οποίων είχε κριθεί αναγκαία από τον νομοθέτη για την τέλεση των Ολυμπιακών Αγώνων του 2004, προς εκπλήρωση των σχετικών διεθνών υποχρεώσεων, τις οποίες είχε αναλάβει η χώρα. Με την ανωτέρω δε διάταξη του Ν. 2730/1999 προβλέφθηκε περαιτέρω ότι, μετά την τέλεση των Ολυμπιακών Αγώνων, οι πόλοι αυτοί θα εξυπηρετούν χρήσεις όχι μόνον αναψυχής, αθλητισμού και πολιτιστικές, όπως οι αρχικώς προβλεφθέντες με τον ν. 1515/1985 υπερτοπικοί πόλοι, αλλά και χρήσεις τουρισμού – αναψυχής και κοινωνικών εξυπηρετήσεων. Η διαφορετική αυτή ρύθμιση για την θεσπισθείσα με τον Ν. 2730/1999 νέα κατηγορία υπερτοπικών πόλων δικαιολογείται τόσο από τις ανάγκες που προέκυψαν εν όψει της διεξαγωγής των Ολυμπιακών Αγώνων όσο και από την ανάγκη, αφ’ ενός μεν να καταστεί δυνατόν να εξευρεθεί, μετά την λήξη των Ολυμπιακών Αγώνων, η κατάλληλη για καθεμία από τις ολυμπιακές εγκαταστάσεις χρήση, ενόψει του είδους της συγκεκριμένης εγκαταστάσεως, της λειτουργίας, που ήταν προορισμένη να επιτελέσει κατά την διάρκεια των Αγώνων, και των ιδιαιτέρων συνθηκών του πόλου, στον οποίο ευρίσκεται (ΣτΕ 415, 418/2011), αφ’ ετέρου δε να λειτουργήσει ο πόλος μεταολυμπιακής κατά πολεοδομικώς ορθό τρόπο. Υπό τα ανωτέρω δεδομένα συνέτρεχε πολεοδομικός λόγος να επεκταθεί ο προβλεπόμενος από τον Ν. 2730/1999 πόλος ήδη πριν την διεξαγωγή των Ολυμπιακών Αγώνων με την προσθήκη σε αυτόν α) γειτονικών εκτάσεων που ήδη συλλειτουργούσαν με αυτόν για τις ανάγκες των Ολυμπιακών Αγώνων και β) να προβλεφθεί στην περίπτωση αυτή (της προσθήκης), εξ αρχής και για λόγους ενιαίας ρυθμίσεως του συνόλου των χρήσεων του πόλου, πέραν των χρήσεων εκείνων που συνδέονται με κατασκευές που θα χρησιμοποιηθούν τόσο κατά τους Ολυμπιακούς Αγώνες όσο και μετά από αυτούς, και χρήση συνδεόμενη με κατασκευές που θα εξυπηρετούν την μεταολυμπιακή μόνο λειτουργία του.

Επείγουσα ανάγκη εκ νέου πολεοδομικής ρύθμισης της περιοχής

 Κατ’ εφαρμογή της Κ.Υ.Α. που ακυρώθηκε με τη ΣτΕ Ολ 1523/2003, είχαν ήδη εκδοθεί την 5.9.2002 και 25.10.2002 αντιστοίχως η οικοδομική άδεια εκσκαφών και επιχώσεων και η οικοδομική άδεια ανέγερσης του επίδικου έργου, οι οποίες, έκτοτε εκτελούντο εν όψει της διεξαγωγής των Ολυμπιακών Αγώνων στην Αθήνα επί ένα περίπου έτος πριν από τη δημοσίευση της δικαστικής αυτής αποφάσεως. Η ανάγκη εκ νέου πολεοδομικής ρύθμισης της περιοχής ήταν επομένως κατεπείγουσα, όπως προκύπτει από την αμέσως, εντός του Ιουνίου 2003 συνταγείσα «Χωροταξική Πολεοδομική Θεώρηση Ολυμπιακού Χωριού Τύπου», η οποία, κατατεθείσα μαζί με την εισηγητική έκθεση του Ν. 3207/2003 ως Παράρτημα αυτού, αποτελεί την επιστημονική θεμελίωσή του, αλλά και από τις σχετικές συζητήσεις στην Ολομέλεια της Βουλής κατά τη ψήφιση του Ν. αυτού …. Δεδομένου δε και ότι … οι χρήσεις γης και οι όροι δόμησης που καθορίζονται με το άρθρο 6 του Ν. 3207/2003, συνδέονται με τροποποίηση του Ρυθμιστικού Σχεδίου Αθήνας, που έχει θεσπιστεί με τυπικό νόμο, συνέτρεχε η απαιτούμενη από το Σύνταγμα εξαιρετική περίπτωση ρύθμισης πολεοδομικού θέματος με τυπικό νόμο. Με τα δεδομένα αυτά, ενόψει και του ότι στην προαναφερόμενη συνοδεύουσα το Ν. 3207/2003 μελέτη θεμελιώνεται επιστημονικώς η ανάγκη να προστεθεί στον ήδη υφιστάμενο δυνάμει των διατάξεων του Ν. 2730/1999 πόλο ή όμορη, ήδη συλλειτουργούσα με αυτόν και προβλεπόμενη από το Ν. 2947/2001 περιοχή, με χρήσεις συνδεόμενες με τη λειτουργία του α) κατά τους Ολυμπιακούς Αγώνες, β) τόσο κατ’ αυτούς όσο και κατά την μεταολυμπιακή περίοδο και γ) μόνο κατά τη μεταολυμπιακή περίοδο δεν έρχονται σε αντίθεση προς το άρθρο 24 του Συντάγματος α) η ανωτέρω διάταξη του Ν. 2730/1999 (ΣτΕ Ολομ. 415, 418/2011), καθώς και β) οι ρυθμίσεις του Ν. 3207/2003 περί επέκτασης του υπερτοπικού πόλου του Ο.Α.Κ.Α. και καθορισμού χρήσεων σε αυτόν και κατά την μεταολυμπιακή λειτουργία του. Εξ άλλου, υπό τα ανωτέρω δεδομένα, οι διατάξεις του άρθρου 6 του Ν. 3207/2003 δεν έρχονται σε αντίθεση προς τις διατάξεις του άρθρου 26 του Συντάγματος περί διακρίσεως των λειτουργιών.

Μειοψηφία

Οι προαναφερόμενες ρυθμίσεις του Ν. 3207/2003 προσκρούουν στο άρθρο 26 του Συντάγματος στο μέτρο που με αυτές προβλέπεται χρήση συνδεόμενη με κατασκευές που θα χρησιμοποιηθούν μόνο μετά τους Ολυμπιακούς αγώνες, εφ’ όσον στην περίπτωση αυτή δεν συντρέχει ειδικός λόγος θεσπίσεως της ανωτέρω διάταξης με τυπικό νόμο (κατεπείγον).

Ειδική εξέταση των συνεπειών των εισαγομένων νέων ρυθμίσεων στο αστικό περιβάλλον της περιοχής

Εν όψει της κατ’ αρχήν απαγορεύσεως, από το Σύνταγμα, να υποβαθμίζονται οι όροι διαβιώσεως, όπως προκύπτει από τις εισηγητικές εκθέσεις των τροποποιητικών του ΡΣΑ Ν. 2730/1999 και 3207/2003, ηθελήθη οι ρυθμίσεις τους να αποκλίνουν μεν κατά το δυνατόν ολιγότερο του υφισταμένου πριν από αυτούς και θεσπισθέντος εν όψει του τότε ισχύοντος ΡΣΑ γενικότερου πολεοδομικού σχεδιασμού της περιοχής, χωρίς όμως να ανατρέπεται ο νέος, δυνάμει των νόμων αυτών, προορισμός της ως υπερτοπικού πόλου που προβλέπεται με τις διατάξεις των δύο αυτών Νόμων, οι οποίες είναι κατά τούτο σύμφωνες με το άρθρο 24 του Συντάγματος. Από τη συνταγματικώς απαιτούμενη επιστημονική μελέτη, όμως, πρέπει να προκύπτει ότι εξετάστηκαν ειδικώς οι συνέπειες των εισαγομένων νέων ρυθμίσεων στο αστικό περιβάλλον της περιοχής, παρά το ότι δεν συνιστά ανεπίτρεπτη υποβάθμιση των όρων διαβιώσεως μόνη η αντίθεση των εν λόγω νέων ρυθμίσεων προς εκείνες του ανωτέρω προϋφισταμένου αυτών γενικώτερου πολεοδομικού σχεδιασμού.

Μεταβολή των χρήσεων γης και των όρων δόμησης στην επίδικη περιοχή με τις ρυθμίσεις του Ν. 3207/2003

 Η μεταβολή των όρων δόμησης (αύξηση του συντελεστή δόμησης κατά δύο δέκατα) και χρήσεων γης σε τμήμα 48.185,29 τ.μ. (37.154, 22 του Ο.Τ. 1 + 11.031 του Ο.Τ.3) από τα 121.371,55 του συνόλου της περιοχής) δεν συνιστά κατ’ αρχήν ανεπίτρεπτη κατά το Σύνταγμα μεταβολή του πολεοδομικού καθεστώτος της περιοχής εν όψει του νέου προορισμού της ως υπερτοπικού πόλου, ανεξαρτήτως αν η μεταβολή αυτή επέρχεται κατά τη διοικητική διαδικασία που προβλέπεται από την πολεοδομική νομοθεσία, δηλαδή κατά κανόνα με προεδρικό διάταγμα ή επιτρεπτώς με τυπικό νόμο λόγω των συντρεχουσών συνθηκών, όπως εν προκειμένω. Ως προς το Ο.Τ. 1 όμως, για το οποίο προβλέπεται συντελεστής δόμησης υπερδιπλάσιος του μ.σ.δ. του Γ.Π.Σ., δεν προκύπτει από την ανωτέρω επιστημονική μελέτη ειδικότερη αντιμετώπιση του ζητήματος της οικιστικής επιβαρύνσεως σε σχέση με το σύνολο της περιοχής και των εν γένει συνεπειών στο αστικό περιβάλλον, κατά την αξιολόγηση των οποίων είναι πάντως ληπτέα υπ’ όψει τα δεδομένα που συνδέονται προς το είδος και την έκταση της επιτρεπόμενης στο Ο.Τ. αυτό χρήσεως. Τούτου έπεται ότι δεν προκύπτει η συνδρομή των προϋποθέσεων που απαιτούνται κατά το άρθρο 24 του Συντάγματος για τον καθορισμό του εν λόγω συντελεστή δόμησης και, συνεπώς, είναι ως προς το Ο.Τ. 1 ανίσχυρη η διάταξη της περ. β΄ της παρ. 1 του άρθρου 6 του Ν. 3207/2003. Τούτου δε παρέπεται ότι είναι ακυρωτέα κατά τούτο, κατά τα αναφερόμενα στη σκέψη 10, η αποτελούσα προϋπόθεση εφαρμογής της ανωτέρω διάταξης και εκτελέσεως των σχετικών έργων σιωπηρή διαπίστωση, από την Δ.Ο.Κ.Κ., της συμφωνίας των σχετικών μελετών προς τη διάταξη αυτή.

1^η Μειοψηφία

      Ο αυξημένος συντελεστής δόμησης στο Ο.Τ. αυτό, που αποτελεί ολιγότερον του ενός τρίτου του συνόλου της έκτασης της επίδικης περιοχής, είναι αυτόθροη συνέπεια της μεταβολής του προορισμού του υπερτοπικού πόλου και, συνεπώς, δεν απητείτο ειδικότερη αιτιολόγηση του καθορισμού του εν λόγω συντελεστή δόμησης. Ως εκ τούτου, η ανωτέρω διάταξη δεν αντίκειται στο άρθρο 24 του Συντάγματος, και είναι ισχυρή.

2^η Μειοψηφία

Η ανωτέρω αύξηση του μ.σ.δ. κατά δύο δέκατα στο σύνολο της επίδικης περιοχής και σε πολύ μεγαλύτερο βαθμό στο Ο.Τ.1, σε συνδυασμό προς την προσθήκη ιδιαιτέρως οχλούσης χρήσεως μεγάλου μεγέθους στο Ο.Τ. αυτό και μάλιστα ανεξαρτήτως προς τη διεξαγωγή των Ολυμπιακών Αγώνων, συνεπάγονται υπέρμετρα επιβάρυνση του οικιστικού περιβάλλοντος και των όρων διαβίωσης των κατοίκων της επίδικης περιοχής σε σχέση με τις ευνοϊκότερες ρυθμίσεις του Γ.Π.Σ. αυτής και συνεπώς, είναι ανίσχυρες οι επίμαχες διατάξεις των περ. β΄ και γ΄ της παρ. 1 του άρθρου 6 του Ν. 3207/2003, ως αντίθετες προς το άρθρο 24 του Συντάγματος.

Ερμηνεία της οδηγίας 85/337/ΕΟΚ

 Με το άρθρο 1 παρ. 2 της οδηγίας 85/337 του Συμβουλίου (L 175/5.7.1985), όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 97/11 του Συμβουλίου (L 156/25.6.2003) ορίζεται ως σχέδιο: «- η υλοποίηση κατασκευαστικών εργασιών ή άλλων εγκαταστάσεων ή έργων, – άλλες επεμβάσεις στο φυσικό περιβάλλον ή το τοπίο …», ως «κύριος του έργου: είτε ο υποβάλλων αίτηση για άδεια που αφορά σχέδιο ιδιωτικού έργου είτε η δημόσια αρχή που αναλαμβάνει την πρωτοβουλία για ένα σχέδιο», ως «άδεια: [η] απόφαση της ή των αρμοδίων αρχών που δίνει το δικαίωμα στον κύριο του έργου να πραγματοποιήσει το σχέδιο». Σύμφωνα με το άρθρο 2 της οδηγίας, «Τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε πριν χορηγηθεί η άδεια, τα έργα τα οποία ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον, λόγω, μεταξύ άλλων, της φύσεως, του μεγέθους ή της θέσεώς τους, να χρειάζονται άδεια και εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων» (παρ. 1). Με το άρθρο 4 της οδηγίας τα «σχέδια» (projects κατά το αγγλικό κείμενο) κατατάχθηκαν σε δύο κατηγορίες: αυτά που περιλαμβάνονται στο Παράρτημα Ι και υποβάλλονται οπωσδήποτε σε εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων, σύμφωνα με τα άρθρα 5-10, διότι, κατά την αξιολόγηση του κοινοτικού νομοθέτη, έχουν, εκ της φύσεώς τους, επιπτώσεις στο περιβάλλον, και αυτά που περιλαμβάνονται στο Παράρτημα ΙΙ, τα οποία υποβάλλονται στην ανωτέρω εκτίμηση, μόνον εφόσον τα κράτη μέλη κρίνουν ότι το απαιτούν τα χαρακτηριστικά τους, ιδίως δε η φύση, το μέγεθος ή η θέση τους, διότι, κατά την αξιολόγηση του κοινοτικού νομοθέτη, δεν έχουν, άνευ ετέρου, τέτοιες επιπτώσεις. Για τα σχέδια που εμπίπτουν στο παράρτημα ΙΙ, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνονται τα «έργα αστικής ανάπτυξης», ειδικότερα δε «η κατασκευή εμπορικών κέντρων και χώρων στάθμευσης αυτοκινήτων», τα κράτη μέλη μπορεί να αποφασίζουν, ως προς την υποβολή τους ή μη σε εκτίμηση των επιπτώσεών τους, είτε κατά περίπτωση είτε καθορίζοντας κατηγορίες σχεδίων, δυνάμει κριτηρίων ή ορίων, βάσει των αναφερομένων στο παράρτημα ΙΙΙ της οδηγίας, είτε με συνδυασμό των δύο αυτών τρόπων επιλογής. Όπως πάντως έχει κρίνει το ΔΕΚ, η ανωτέρω ευχέρεια δεν περιλαμβάνει, κατά την έννοια της οδηγίας και την εκ προοιμίου εξαίρεση ενός συνόλου σχεδίων από την υποχρέωση εκτιμήσεως των επιπτώσεών τους, εκτός εάν πρόκειται για σύνολο, το οποίο δύναται να θεωρηθεί, βάσει συνολικής εκτιμήσεως, ότι αποκλείεται να έχει σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον. Σε περίπτωση δε υπερβάσεως του ως άνω περιθωρίου εκτιμήσεως, δεν εφαρμόζονται οι εθνικοί κανόνες που είναι ασύμβατοι προς τις διατάξεις της οδηγίας. Κατά το άρθρο 5 και το παράρτημα IV της ίδιας οδηγίας, οι πληροφορίες που πρέπει να παρέχει ο κύριος του έργου, το οποίο υποβάλλεται σε εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων, περιλαμβάνουν τουλάχιστον περιγραφή του σχεδίου, περιέχουσα στοιχεία σχετικά με τον τόπο πραγματοποιήσεώς του, τη σύλληψή του και το μέγεθός του, περιγραφή των μέτρων που μελετώνται προκειμένου να αποφευχθούν και να μειωθούν και, ει δυνατόν, να αντιμετωπισθούν οι σημαντικότερες δυσμενείς επιπτώσεις, καθώς και τα απαραίτητα στοιχεία για την εξακρίβωση και την εκτίμηση των σημαντικών επιπτώσεων που ενδέχεται να έχει το σχέδιο στο περιβάλλον. Από τα άρθρα 6 και 8 προκύπτει ότι οι πληροφορίες αυτές πρέπει να τίθενται στη διάθεση των αρχών, τις οποίες, λόγω της ειδικής τους αρμοδιότητας σε θέματα περιβάλλοντος, ενδέχεται να αφορά το σχέδιο, καθώς και του ενδιαφερομένου κοινού, ότι οι ανωτέρω αρχές και το κοινό πρέπει να είναι σε θέση να εκφράζουν την άποψή τους και ότι το σύνολο αυτών των στοιχείων πρέπει να λαμβάνεται υπόψη από την αρμόδια αρχή, στο πλαίσιο της διαδικασίας για τη χορήγηση της άδειας του σχεδίου. Εξ άλλου, στο άρθρο 1 παρ. 5 της οδηγίας ορίζεται ότι αυτή δεν εφαρμόζεται επί σχεδίων «που εγκρίνονται καταλεπτώς με ειδική εθνική νομοθετική πράξη, καθότι οι στόχοι που επιδιώκονται με την … οδηγία, συμπεριλαμβανομένης και της επιδιωκόμενης παροχής πληροφοριών, επιτυγχάνονται μέσω της νομοθετικής διαδικασίας». Όπως έκρινε το ΔΕΚ (ΔΕΚ της 16-9-1999 WWF, υπόθεση C-435/97, ΔΕΚ της 19-9-2000, Linster, υπόθεση C-287/98), η εφαρμογή της διάταξης αυτής προϋποθέτει τη συνδρομή δύο προϋποθέσεων: (α) η ειδική νομοθετική πράξη πρέπει να εγκρίνει λεπτομερώς το σχέδιο και (β) πρέπει να επιτυγχάνονται οι σκοποί της οδηγίας. Για να θεωρηθεί δε ότι η νομοθετική πράξη εγκρίνει καταλεπτώς το σχέδιο, θα πρέπει αυτή να έχει τα ίδια χαρακτηριστικά με την άδεια του άρθρου 1 παρ. 2, ήτοι να εγκρίνει το σχέδιο επακριβώς και κατά τρόπο οριστικό, ώστε να περιέχει όλα τα κρίσιμα στοιχεία του για την εκτίμηση των επιπτώσεών του στο περιβάλλον. Περαιτέρω, οι σκοποί της οδηγίας επιτυγχάνονται μέσω της νομοθετικής διαδικασίας, μόνον όταν ο νομοθέτης έχει στη διάθεσή του πληροφορίες, αντίστοιχες προς εκείνες που θα παρέχονταν στην αρμόδια αρχή, στο πλαίσιο της συνήθους διαδικασίας χορηγήσεως αδείας προς εκτέλεση κάποιου σχεδίου. Επομένως, για την εφαρμογή της οδηγίας, ένας νόμος δεν θεωρείται ότι εγκρίνει καταλεπτώς ένα σχέδιο όταν, αφενός, δεν έχει ενσωματώσει τα αναγκαία στοιχεία για την εκτίμηση των επιπτώσεων του σχεδίου στο περιβάλλον, αλλά, προς τον σκοπό αυτό, επιβάλλει την εκ των υστέρων εκπόνηση μελέτης, και, αφετέρου, προβλέπει την έκδοση άλλων πράξεων, για να παρασχεθεί στον κύριο του έργου το δικαίωμα να το πραγματοποιήσει. Τέλος, η κατά το άρθρο 1 παρ. 2 έννοια της «άδειας» είναι «κοινοτική». Κατά πάγια σχετική νομολογία του ΔΕΚ, ενόψει της αρχής της ενιαίας εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου και της αρχής της ισότητας, εφ’ όσον το γράμμα της διάταξης της οδηγίας δεν παραπέμπει ρητώς στο δίκαιο των κρατών-μελών, πρέπει να δίνεται στον ανωτέρω όρο αυτοτελής και ενιαία ερμηνεία, βάσει του σκοπού που επιδιώκει η σχετική κανονιστική ρύθμιση (ΔΕΚ 7.1.2004, Walls, C-201/02, 19.9.2000, Linster, C-287/98).

Οι εθνικές διατάξεις έγκρισης περιβαλλοντικών όρων (Ν. 1650/1986)- Θέσπιση του άρθρου 6 παρ. 1 περ. α’, β’, γ’ και 2 του Ν. 3207/2003 κατά παράβαση της οδηγίας 85/773

 Σύμφωνα με το άρθρο 3 του ν. 1650/1986, όπως αντικαταστάθηκε με το άρθρο 1 του Ν. 3010/2002, με απόφαση του Υπουργού ΠΕΧΩΔΕ «τα δημόσια ή ιδιωτικά έργα και δραστηριότητες κατατάσσονται σε τρεις κατηγορίες και κάθε κατηγορία μπορεί να κατατάσσεται σε υποκατηγορίες, καθώς και σε ομάδες κοινές για όλες τις κατηγορίες, ανάλογα με τις επιπτώσεις τους στο περιβάλλον». Η πρώτη (Α) κατηγορία «περιλαμβάνει τα έργα και τις δραστηριότητες που λόγω της φύσης, του μεγέθους ή της έκτασής τους, είναι πιθανό να προκαλέσουν σοβαρές επιπτώσεις στο περιβάλλον», η δεύτερη (Β) κατηγορία «περιλαμβάνει έργα και δραστηριότητες, τα οποία, χωρίς να προκαλούν σοβαρές επιπτώσεις, πρέπει να υποβάλλονται για την προστασία του περιβάλλοντος σε γενικές προδιαγραφές, όρους και περιορισμούς που προβλέπονται από κανονιστικές διατάξεις», η τρίτη δε (Γ) κατηγορία «περιλαμβάνει έργα και δραστηριότητες που προκαλούν μικρές επιπτώσεις στο περιβάλλον». Κατ’ εξουσιοδότηση του άρθρου αυτού, ενόψει και των ανωτέρω διατάξεων της οδηγίας 85/337/ΕΟΚ, ως ισχύει, εκδόθηκε η ΚΥΑ ΗΠ 15393/2332/2002. Με την απόφαση αυτή, τα έργα και οι δραστηριότητες, κατετάγησαν σε δέκα ομάδες, μεταξύ των οποίων και η ομάδα 6 «Τουριστικές εγκαταστάσεις – Εργασίες πολεοδομίας». …Κατά την έννοια των διατάξεων της ανωτέρω κοινής υπουργικής αποφάσεως, που ίσχυε κατά το χρόνο θεσπίσεως της επίμαχης ρυθμίσεως, και του άρθρου 3 του Ν. 1650/1986, που εκδόθηκαν σε εφαρμογή των ορισμών της οδηγίας 85/337/ΕΟΚ, οι ρυθμίσεις του άρθρου 6 του Ν. 3207/2003, οι οποίες επιτρεπτώς θεσπίστηκαν κατ’ εξαίρεση με τυπικό νόμο υπό τις υφιστάμενες κατά την έκδοση του νόμου αυτού συνθήκες, και με τις οποίες εγκρίνεται το σχέδιο πόλεως σε συγκεκριμένα οικοδομικά τετράγωνα, ορίζεται ότι η έγκριση αυτής επέχει θέση πράξης εφαρμογής και καθορίζεται η θέση και η διάταξη των επιτρεπομένων εντός αυτών κτηρίων και εγκαταστάσεων, προβλέπονται δεσμευτικώς οι ουσιώδεις παράμετροι του έργου, υπολειπομένης μόνο της διαπιστώσεως της συμφωνίας προς αυτούς των σχετικών μελετών, συνιστούν την κατά τα αναφερόμενα στη σκέψη 20 «άδεια» του έργου. Τούτου παρέπεται ότι οι ρυθμίσεις αυτές, αυτοτελώς, συνιστούν «Πολεοδομικό Σχεδιασμό» σύμφωνα με την ανωτέρω Κ.Υ.Α. ΗΠ 15393/2332/2002, κατατάσσονται δε, με την ίδια απόφαση, στην 1η Υποκατηγορία της Πρώτης Κατηγορίας, στην οποία επίσης κατατάσσεται και το εμπορικό κέντρο στο Ο.Τ. 1, εφόσον η δομήσιμη επιφάνειά του είναι μεγαλύτερη των 20.000 τ.μ. Επομένως, αν και οι πολεοδομικές αυτές ρυθμίσεις δεν επιβλήθηκαν με τήρηση της κατά κανόνα εφαρμοστέας διοικητικής διαδικασίας εκδόσεως προεδρικού διατάγματος, έπρεπε πριν τη θέσπισή τους, με τις ανωτέρω διατάξεις νόμου, να τηρηθούν οι απορρέουσες από την οδηγία 85/337 ΕΟΚ υποχρεώσεις. Όπως όμως προκύπτει από την ανωτέρω συνοδεύουσα τον Ν. 3207/2003 επιστημονική μελέτη, με τη μελέτη αυτή, η οποία έχει συνταχθεί μόνο από αρχιτέκτονες-πολεοδόμους, αντιμετωπίζονται αποκλειστικώς τα πολεοδομικά ζητήματα ενώ τα περιβαλλοντικά μόνο στις σελίδες 55 και 57 και μάλιστα μόνο ως προς την επίδραση του σχεδίου στο αστικό περιβάλλον. Δεν περιέχει, επομένως, τα προβλεπόμενα από την ανωτέρω οδηγία αναγκαία στοιχεία. Τούτου δε έπεται ότι οι ανωτέρω διατάξεις του άρθρου 6 παρ. 1 περ. α΄, β΄, γ΄ και 2 του Ν. 3207/2003 θεσπίστηκαν κατά παράβαση των ορισμών της οδηγίας 85/337 ΕΟΚ και είναι συνεπώς, ανίσχυρες. Είναι, ως εκ τούτου, και για τον λόγο αυτόν ακυρωτέα, η κατά τα αναφερόμενα στη σκέψη 10 αποτελούσα προϋπόθεση εφαρμογής των ανωτέρω διατάξεων σιωπηρή διαπίστωση, από τη Δ.Ο.Κ.Κ., της συμφωνίας των σχετικών μελετών, που υποβλήθηκαν σύμφωνα προς τις ανωτέρω διατάξεις.

Ακύρωση της σιωπηρής διαπίστωσης, από τη Διεύθυνση Οικοδομικών και Κτηριοδομικών Κανονισμών του Υπουργείου Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων, της συμφωνίας προς τις διατάξεις του άρθρου 6 παράγραφος 1 περ. α΄, β΄ και γ΄ και 2 του Ν. 3207/2003 των μελετών που υποβλήθηκαν σε αυτήν.

Βλ. πρόσφατη απόφαση ΣτΕ 1458/2019: εν όψει του συνταγματικά κατοχυρωμένου δικαιώματος παροχής δικαστικής προστασίας (άρθρο 20 παρ. 1 του Συντάγματος), μορφή της οποίας αποτελεί και ο κατά το άρθρο 95 παρ. 1 (στοιχ. α΄) ακυρωτικός έλεγχος (ανωτ. σκ. 8), εφόσον οι αιτούντες πλήττουν διατάξεις τυπικού νόμου που δεν προβλέπουν, κατ’ αρχήν, την έκδοση πράξης για την εφαρμογή των θεσπιζομένων με τον νόμο ατομικών ρυθμίσεων, μπορεί σύμφωνα με τα προαναφερθέντα, να θεωρηθούν, ως παραδεκτώς προσβαλλόμενες, πράξεις και έγγραφα οργάνων της Διοίκησης που εκδίδονται προς εκτέλεση των οριζομένων στο άρθρο 35 του ν. 4414/2016 [με το οποίο εγκρίθηκε, μεταξύ άλλων, η τροποποίηση του ρυμοτομικού σχεδίου της πολεοδομικής ενότητας “Ελαιώνα”], έστω και αν η έκδοσή τους δεν προβλέπεται ρητώς. Τα εν λόγω έγγραφα, στην περίπτωση αυτή, έχουν εκτελεστό χαρακτήρα, διότι διαπιστώνουν τη συνδρομή των προϋποθέσεων που τάσσει ο νόμος για την εφαρμογή των ατομικών ρυθμίσεων (πρβλ. ΣτΕ 376/2014 Ολ. σκ. 10).

Ε. Η απόφαση ΣτΕ Ολ 3053/2009

 Στο ίδιο πνεύμα της εξασφάλισης της έννομης προστασίας κινείται και η συλλογιστική νεότερης απόφασης της Ολομελείας του Συμβουλίου της Επικρατείας, σχετικής με το έργο της εκτροπής των υδάτων του ποταμού Αχελώου προς τη Θεσσαλία, το οποίο απασχόλησε το Συμβούλιο της Επικρατείας ήδη από τις αρχές της δεκαετίας του 90 και είχε ως συνέπεια την έκδοση μιας πρωτοποριακής νομολογίας που συνέβαλε στη διεύρυνση και ενίσχυση του ακυρωτικού ελέγχου. Οι εγκριτικές αποφάσεις των σχετικών περιβαλλοντικών όρων ακυρώθηκαν τρεις φορές [ΣτΕ 2759-60/1994, Ολ 3478/2000 και Ολ 1688/2005]. Μετά την τελευταία ακύρωση της σχετικής ΕΠΟ, ακυρώθηκε και η απόφαση του ΥΠΕΧΩΔΕ που ενέκρινε το αποτέλεσμα δημοπρασίας για σχετικό έργο αποπεράτωσης φράγματος [ΣτΕ Ολ 1186/2006]. Για την αποφυγή περαιτέρω ακυρώσεων και την ολοκλήρωση του έργου, επιδιώχθηκε η νομοθετική ρύθμιση του θέματος με την ένταξη σχετικών διατάξεων στον Ν. 3481/2006, Τροποποιήσεις στη νομοθεσία για το Εθνικό Κτηματολόγιο, την ανάθεση και εκτέλεση συμβάσεων έργων και μελετών και άλλες διατάξεις. Ειδικότερα, με τα άρθρα 9 και 13 του ως άνω νόμου, επετράπη η συνέχιση των εργασιών της αναδόχου των έργων εκτροπής εταιρείας, οι οποίες είχαν διακοπεί μετά την τελευταία ακυρωτική απόφαση και, συνεπώς, επανήλθε σε ισχύ η ακυρωθείσα έγκριση δημοπρασίας. Ενόψει της διάταξης της παρ. 4 του άρθρου 13 του ως άνω νόμου, η Ειδική Υπηρεσία Δημοσίων Έργων, Οδικών Σηράγγων και Υπογείων Έργων του ΥΠΕΧΩΔΕ, κάλεσε με έγγραφό της τον ανάδοχο του έργου «να προβεί … άμεσα … στην έναρξη και συνέχιση των εργασιών …» που είχαν διακοπεί μετά την ακυρωτική απόφαση ΣτΕ Ολ 1186/2006. Κατά του ως άνω εγγράφου και του Ν. 3481/2006, ορισμένοι ΟΤΑ και περιβαλλοντικές οργανώσεις άσκησαν αιτήσεις ακύρωσης, επί των οποίων εκδόθηκε η ΣτΕ Ολ 3053/2009.

Για να εξασφαλίσει τη δικαστική προστασία στην εν λόγω υπόθεση που παρουσίαζε και κοινοτικό ενδιαφέρον, αφού ενέπιπτε στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2000/60/ΕΚ, περί υδάτων, η πλειοψηφούσα γνώμη έκρινε ότι το ως άνω έγγραφο, «ανεξαρτήτως της ειδικότερης διατυπώσεως του περιεχομένου του, επάγεται μεταβολή στον νομικό κόσμο, αφού επιφέρει τη δυσμενή για τους αιτούντες συνέπεια της, δυνάμει των προβλέψεων του νόμου και των εγκριθέντων με αυτόν περιβαλλοντικών όρων, συνεχίσεως της εκτελέσεως του συνόλου του επιμάχου έργου, και, μάλιστα, παρά την μεσολαβήσασα ακυρωτική απόφαση. Αποτελεί, συνεπώς, εκτελεστή διοικητική πράξη και προσβάλλεται παραδεκτώς με τις κρινόμενες αιτήσεις, καθ’ ερμηνεία των δικογράφων της. Άλλωστε, για την επέλευση των εννόμων συνεπειών των εμπεριεχομένων στο συγκεκριμένο νόμο ατομικών ρυθμίσεων ήταν αναγκαία η έκδοση από όργανο της εκτελεστικής εξουσίας, η οποία είναι η κατά το Σύνταγμα αρμόδια για την εκτέλεση των νόμων εξουσία, διοικητικής πράξεως, ρητής ή σιωπηρής, έγγραφης ή προφορικής, με περιεχόμενο την εντολή εκτελέσεως της πράξεως του νομοθετικού οργάνου, όπως έγινε εν προκειμένω με το ως άνω έγγραφο. Υπό την εκδοχή εξ άλλου αυτή παρέχεται στους αιτούντες η κατοχυρούμενη από το άρθρο 20 παρ. 1 του Συντάγματος και το άρθρο 6 παρ. 1 ΕΣΔΑ έννομη προστασία, και μάλιστα ενώπιον του δικαστηρίου εκείνου, του οποίου προβάλλουν ότι δεν εξετελέσθη προσηκόντως η προηγουμένη ακυρωτική απόφαση. Συνεπώς, απαραδέκτως οι αιτήσεις στρέφονται ευθέως κατά των συγκεκριμένων διατάξεων του τυπικού νόμου αλλά ασκούνται παραδεκτώς κατά της ως άνω πράξεως». Είναι προφανής η προσπάθεια του Δικαστηρίου να διαμορφώσει την έννοια της εκτελεστής διοικητικής πράξης κατά τρόπον ώστε να εξασφαλίσει το παραδεκτό του οικείου βοηθήματος και, συνακολούθως, τη δικαστική προστασία του δικαιώματος στο περιβάλλον. Ειδικότερα, ερμηνεύει διασταλτικά τα συστατικά στοιχεία της εκτελεστής πράξης, αντιμετωπίζοντάς την ως «λειτουργική έννοια» [Κατά την εύστοχη παρατήρηση του Κ. Γιαννακόπουλου, Ο διάχυτος και παρεμπίπτων δικαστικός έλεγχος της συνταγματικότητας των νόμων στην Ελλάδα υπό το πρίσμα του ευρωπαϊκού κοινοτικού δικαίου, ΕφημΔΔ 6/2009, σ. 825 (842)], δηλαδή ως έννοια ανοικτή, δεκτική εμπλουτισμού από κάθε απρόβλεπτη μελλοντική εξέλιξη και αντλούσα την ενότητά της από τη λειτουργία την οποία επιτελεί, εν προκειμένω την εξασφάλιση του παραδεκτού της αίτησης ακύρωσης [Για τη σημασία και την εξέλιξη του περιεχομένου της λειτουργικής έννοιας που καθιέρωσε ο Doyen Vedel (στις εξής μελέτες: G. Vedel, De l’arrêt Septfonds à l’arrêt Barinstein (La légalité des actes administratifs devant les tribunaux judiciaires) », in JCP 1948. I. 682· του ιδίου, La juridiction compétente pour prévenir, faire cesser ou réparer la voie de fait administrative, in JCP 1950. I. 851), βλ., αντί πολλών, G. Tusseau, Critique d’une métanotion fonctionnelle: La notion (trop) fonctionnelle de “notion fonctionnelle”, RFDA 4/2009, σ. 641].

Σαφέστερη υπό το πρίσμα αυτό είναι η ειδικότερη γνώμη που διατύπωσαν μέλη του Δικαστηρίου, στο ίδιο πνεύμα εξασφάλισης του παραδεκτού του ενδίκου βοηθήματος. Ειδικότερα, υποστηρίχθηκε ότι, «ναι μεν η αίτηση ακυρώσεως χωρεί κατά “πράξεων των διοικητικών αρχών” (άρθρο 95 παρ. 1 στ. α΄ του Συντάγματος) και συνεπώς είναι απαράδεκτη αίτηση με την οποία προσβάλλεται ευθέως διάταξη τυπικού νόμου, στην ειδική όμως περίπτωση, κατά την οποία η προσβαλλόμενη διάταξη,… δεν συνιστά άσκηση “νομοθετικής λειτουργίας”, κατά το άρθρο 26 παρ. 1 του Συντάγματος, δηλαδή θέση απρόσωπου και αφηρημένου κανόνα δικαίου, δεκτικού περαιτέρω εφαρμογής, αλλά αποτελεί εξαντλητική ρύθμιση συγκεκριμένου ζητήματος διοικητικής φύσεως, έτσι ώστε τα έννομα αποτελέσματά της να επέρχονται αμέσως εκ του νόμου και να μην απομένει κανένα περιθώριο εκδόσεως εκτελεστής διοικητικής πράξεως εφαρμογής της, τότε κατά την έννοια των ως άνω συνταγματικών διατάξεων, ερμηνευομένων σε συνδυασμό με τα άρθρα 4 και 20 παρ. 1 του Συντάγματος, με τα οποία αντιστοίχως, κατοχυρώνεται η αρχή της ισότητας και το δικαίωμα παροχής αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας, η αίτηση ακυρώσεως χωρεί παραδεκτώς κατά της διοικητικής πράξεως που, υπό τα δεδομένα αυτά, εμπεριέχεται στην προσβαλλόμενη νομοθετική διάταξη».

Η έννομη προστασία κατά την έννοια των διατάξεων των άρθρων 20 παρ. 1 και 95 του Συντάγματος, οι οποίες κατοχυρώνουν το δικαίωμα παροχής δικαστικής προστασίας και το ένδικο βοήθημα της αίτησης ακύρωσης αντιστοίχως, δεν αφορά μόνο την οριστική επίλυση της ένδικης διαφοράς, δηλαδή την έκδοση οριστικής απόφασης επί του κυρίου ενδίκου βοηθήματος, αλλά περιλαμβάνει και την προσωρινή δικαστική προστασία, δηλαδή τη λήψη του μέτρου, το οποίο κρίνεται κατάλληλο για να αποσοβηθεί η ματαίωση του σκοπού, για τον οποίο παρέχεται το ένδικο βοήθημα της αίτησης ακύρωσης. Προς εξασφάλιση της προστασίας αυτής έγινε δεκτή η αίτηση αναστολής εκτέλεσης πράξεων σχετικών με την κατασκευή και λειτουργία των έργων μερικής εκτροπής του άνω ρου του Αχελώου ποταμού προς τη Θεσσαλία και την ενεργειακή αξιοποίηση των υδάτων του, οι οποίες περιβλήθηκαν το ένδυμα τυπικού νόμου. Εν προκειμένω, δεν έγινε αναφορά στο άρθρο 6 παρ. 1 ΕΣΔΑ, αλλά ο δικαστής των ασφαλιστικών μέτρων στηρίχθηκε στα σχετικά άρθρα του Συντάγματος [ΣτΕ ΕΑ 141/2010 και ΣτΕ ΕΑ 151/2011].