Η νομολογιακή διάπλαση των κανόνων του γαλλικού διοικητικού δικονομικού δικαίου (CE, Ass., 23 juillet 2016, M. Czabaj [387763])
Ι. Ο κανόνας της εύλογης προθεσμίας άσκησης ενδίκων βοηθημάτων κατά διοικητικής πράξης
Με την πρόσφατη απόφαση της 13ης Ιουλίου 2016, M. Czabaj (n° 387763), που εκδόθηκε από τον ανώτατο δικαιοδοτικό σχηματισμό (Assemblée du contentieux), το Conseil d’Etat διαμόρφωσε την προθεσμία άσκησης ενδίκων βοηθημάτων και μέσων κατά τρόπο που προάγει την ασφάλεια δικαίου. Η αρχή της ασφάλειας δικαίου, που αναγνωρίσθηκε ως γενική αρχή με την απόφαση της 24ης Μαρτίου 2006, KPMG, επέβαλε την υποχρέωση της Διοίκησης, σε περίπτωση μεταβολής του κανονιστικού πλαισίου που διέπει συμβατικές σχέσεις, οι οποίες βρίσκονται σε εξέλιξη, να θεσπίζει μεταβατικούς κανόνες. Βλ. εκφάνσεις της αρχής σε : CE 15 juin 2016 (n° 383722) Association nationale des opérateurs détaillants en énergie (ANODE)· CE, 13 juillet 2016 (n°388777) Société nationale d’exploitation industrielle des tabacs et allumettes (SEITA).
Η απόφαση της Ολομέλειας της 13ης Ιουλίου 2016, που αποτελεί, αναμφιβολα, arrêt de règlement, παρουσιάζει ιδιαίτερο ενδιαφέρον για δύο λόγους. Πρώτον, διότι αναδεικνύει με απόλυτη σαφήνεια τη λειτουργία του γαλλικού Conseil d’Etat ως «fabrique du droit» (Bruno Latour) και δεύτερον, διότι προκάλεσε μια έντονη και πρωτότυπη αντίδραση του καθηγητή F. Rollin, o οποίος, με μια ενδιαφέρουσα επιχειρηματολογία που αποτελεί και σχόλιο της απόφασης, ζητεί από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας την ανατροπή του ως άνω νομολογιακού κανόνα που καθιέρωσε η απόφαση. Η αντίδραση αυτή θυμίζει το εξαιρετικό άρθρο του ασύγκριτου Rivero, Apologie pour les faiseurs des systèmes (D., 1951, Chronique, σ. 99), ο οποίος αποδίδει με μοναδική δεξιοτεχνία τον ρόλο της νομολογίας και της θεωρίας (με τη συστηματοποίηση των νομολογιακών λύσεων αλλά και την εποικοδομητική κριτική που ασκεί) στη διαμόρφωση και προαγωγή του διοικητικού δικαίου.
Με την απόφαση της 13ης Ιουλίου 2016, Β., η Ολομέλεια έκρινε ότι στον αποδέκτη ατομικής διοικητικής πράξης, ο οποίος έλαβε γνώση αυτής, παρά το γεγονός ότι δεν του κοινοποιήθηκε νομοτύπως με τη μνεία των διοικητικών προσφυγών και ενδίκων βοηθημάτων που μπορούν να ασκηθούν κατ’ αυτής καθώς και των σχετικών προθεσμιών, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου R. 421-5 του code de justice administrative, μπορεί να αντιταχθεί γενική αρχή του δικαίου κατά την οποία η δυνατότητα δικαστικής προσβολής της πράξης ενώπιον του διοικητικού δικαστή (και ελέγχου νομιμότητας) παραγράφεται με την πάροδο ευλόγου χρόνου.
Ειδικότερα, κατά την ανωτέρω διάταξη, “οι προθεσμίες για την άσκηση ενδίκων βοηθημάτων (recours) κατά διοικητικής απόφασης αντιτάσσονται στον ενδιαφερόμενο μόνον υπό την προϋπόθεση ότι έγινε μνεία αυτών, καθώς και των ενδίκων βοηθημάτων, με την κοινοποίηση της απόφασης” (πρόκειται για διάταξη παρόμοια με αυτή του άρθρου 16 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, αλλά ενταγμένη σε δικονομικό νομοθέτημα και αφορώσα τα ένδικα βοηθήματα). Από αυτή συνάγεται ότι η ως άνω κοινοποίηση πρέπει, προκειμένου περί των ενδίκων βοηθημάτων, να αναφέρει, ενδεχομένως, την πρόβλεψη προηγούμενης υποχρεωτικής διοικητικής προσφυγής (recours administratif préalable obligatoire) και την αρχή ενώπιον της οποίας πρέπει να ασκηθεί καθώς και, στην περίπτωση ευθείας ένδικης προσφυγής, να διευκρινίζει αν πρέπει να ασκηθεί ενώπιον των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων (juridiction administrative de droit commun) ή ενώπιον ειδικού δικαστηρίου και, στην περίπτωση αυτή, να το προσδιορίζει. Περαιτέρω, κατά το άρθρο R. 421-1, πρώτο εδάφιο, του code de justice administrative, “με την εξαίρεση του τομέα των δημοσίων έργων, το δικαστήριο μπορεί να επιληφθεί υπόθεσης μόνο κατόπιν ενδίκου βοηθήματος που ασκείται κατά απόφασης (par voie de recours formé contre une décision), τούτο δε εντός δύο μηνών από την κοινοποίηση ή τη δημοσίευση της προσβαλλόμενης πράξης”. Από τον συνδυασμό των διατάξεων αυτών προκύπτει ότι όταν η κοινοποίηση δεν περιέχει τις απαιτούμενες ενδείξεις, η ως άνω προθεσμία δεν είναι αντιτάξιμη στον αιτούντα/προσφεύγοντα.
Πάντως, η αρχή της ασφάλειας δικαίου, κατά την οποία δεν μπορούν να αμφισβητηθούν χωρίς την τήρηση προθεσμίας παγιωμένες στον χρόνο καταστάσεις (des situations consolidées par l’effet du temps), αποκλείει την απεριόριστη προσβολή ατομικής διοικητικής απόφασης, η οποία κοινοποιήθηκε πλημμελώς στον αποδέκτη της, ή ως προς την οποία αποδεικνύεται, έστω και ελλείψει κοινοποίησης, ότι αυτός είχε γνώση. Στην περίπτωση αυτή, μολονότι η μη τήρηση της υποχρέωσης ενημέρωσης του ενδιαφερομένου ως προς τα ένδικα βοηθήματα και τις προθεσμίες άσκησής τους απαγορεύει να του αντιταχθούν οι προθεσμίες άσκησης ενδίκου βοηθήματος που τάσσει ο code de justice administrative, ο αποδέκτης της απόφασης δεν μπορεί να ασκήσει ένδικο βοήθημα μετά την εκπνοή μιας εύλογης προθεσμίας. Κατά κανόνα και πλην εξαιρετικών περιστάσεων, τις οποίες θα μπορούσε να επικαλεστεί ο προσφεύγων/αιτών, η προθεσμία αυτή δεν μπορεί, υπό την επιφύλαξη άσκησης διοικητικών προσφυγών για τις οποίες προβλέπονται ειδικές προθεσμίες, να υπερβεί το ένα έτος από την ημερομηνία κατά την οποία του κοινοποιήθηκε ρητή απόφαση ή από την ημερομηνία κατά την οποία αποδεδειγμένως έλαβε γνώση της απόφασης αυτής (σκέψη 5 της απόφασης).
Επομένως, σε περίπτωση έλλειψης μνείας των ενδίκων βοηθημάτων και των προθεσμιών άσκησής τους, η προθεσμία των 60 ημερών δεν εξελίσσεται σε δυνατότητα απρόθεσμης προσβολής της πράξης, αλλά σε εύλογη προθεσμία ενός έτους, με σημείο αφετηρίας είτε την ημερομηνία κοινοποίησης, είτε την ημερομηνία πλήρους γνώσης της επίμαχης απόφασης. Η ως άνω εύλογη προθεσμία του ενός έτους δεν είναι αντιτάξιμη στον αιτούντα σε δύο περιπτώσεις:
– είτε διότι αυτός επικαλείται «ειδικές συνθήκες»,
– είτε διότι κάποιο νομοθέτημα προβλέπει ειδική προθεσμία υπερβαίνουσα το ένα έτος.
Ο ανωτέρω κανόνας, ο οποίος καταλήγει στον χρονικό περιορισμό της “κύρωσης” που επιβάλλεται στη Διοίκηση για την παράλειψη μνείας των ενδίκων βοηθημάτων και των προθεσμιών άσκησής τους, δεν θίγει τον πυρήνα του δικαιώματος δικαστικής προστασίας, αλλά αποσκοπεί στην αποτροπή του ενδεχομένου να θέσει η άσκησή του μετά την πάροδο της εύλογης προθεσμίας σε κίνδυνο τη σταθερότητα των νομικών καταστάσεων και τη χρηστή διοίκηση της δικαιοσύνης (la bonne administration de la justice), εκθέτοντας τους δυνάμει καθών σε εντελώς εκπρόθεσμες προσφυγές. Επομένως, στον δικαστή απόκειται να τον εφαρμόσει στη διαφορά της οποίας επιλαμβάνεται, ανεξαρτήτως της ημερομηνίας των πραγματικών περιστατικών που την προκάλεσαν (σκέψη 6 της απόφασης). Όπως επισήμανε ο O. Henrard, rapporteur public, και η Διοίκηση μπορεί να επωφεληθεί από την αρχή της ασφάλειας δικαίου!
Σημειώνεται ότι το ελληνικό διοικητικό δικονομικό δίκαιο περιέχει διατάξεις περί καταχρηστικών προθεσμιών άσκησης των ενδίκων μέσων (άρθρο 94 παρ. 2 ΚΔΔ για την έφεση, που ανέρχεται σε 3 έτη, άρθρο 53 παρ. 3 του ΠΔ 18/1989 για την αναίρεση, που ανέρχεται ομοίως σε 3 έτη και 58 παρ. 2 του ΠΔ 18/1989 για την “ακυρωτική” έφεση που ανέρχεται σε ένα έτος από τη δημοσίευση της απόφασης) (βλ. αναλυτικά Π. Λαζαράτος, Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο, εκδ. Θέμις, 2014, αρ. περ. 1238, 1299 και 1251, αντιστοίχως).
ΙΙ. Η αντίδραση της θεωρίας
Όπως προαναφέρθηκε, η απόφαση CE, Ass., 13 juillet 2016, B. (387763) προκάλεσε την έντονη αντίδραση του καθηγητή Rollin, o οποίος, με επιστολή που απηύθυνε στον Πρόεδρο της Δημοκρατίας, ζητεί την κατάργηση του νέου νομολογιακού κανόνα. Η προβαλλόμενη επιχειρηματολογία προς στήριξη του αιτήματος συνοψίζεται ως εξής:
Το περίφημο (θνησιγενές: βλ. Α. Le Pors, Chronique d’une mort annoncée : le décret du 28 novembre 1983, La Semaine Juridique Administrations et Collectivités territoriales – 5 Février 2007 – n° 6) διάταγμα της 28ης Νοεμβρίου 1983 (décret n° 83-1025 du 28 novembre 1983 concernant les relations entre l’administration et les usagers), που εντάσσεται στο πλαίσιο του εκσυγχρονισμού των σχέσεων μεταξύ Διοίκησης και χρηστών των δημοσίων υπηρεσιών, αποκρυστάλλωσε ορισμένα ήδη υφιστάμενα δικαιώματα των διοικουμένων και δημιούργησε και άλλα.
Μεταξύ αυτών περιλαμβανόταν και διάταξη προβλέπουσα ότι «les délais de recours contre une décision déférée au tribunal ne sont opposables qu’à la condition d’avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision». Επρόκειτο για ένα νέο δικαίωμα άκρως σημαντικό για τους χρήστες, καθόσον επέβαλε στη διοίκηση την υποχρέωση να τους ενημερώσει σαφώς για το περιεχόμενο της απόφασης καθώς και για τα κατ΄αυτής ένδικα βοηθήματα και τις προθεσμίες άσκησής τους. Η κύρωση της μη τήρησης του κανόνα αυτού ήταν ότι η προθεσμία του ενδίκου βοηθήματος δεν έτρεχε κατά του αποδέκτη της απόφασης.
Ο κανόνας αυτός περιελήφθη, στη συνέχεια, στο άρθρο R. 104 του Code des Tribunaux administratifs και, τελικώς, στον code de justice administrative. Έκτοτε εφαρμόζεται παγίως από τον διοικητικό δικαστή. Η υποχρέωση ενημέρωσης για τα ένδικα βοηθήματα και τις προθεσμίες τους που φέρει η Διοίκηση συνιστά ιδιαιτέρως σημαντικό δικαίωμα για τους χρήστες και είναι ελάχιστα επιβαρυντική για τις διοικητικές αρχές, εφόσον τα περισσότερα προγράμματα που χρησιμοποιούν για τη σύνταξη των αποφάσεών τους περιέχουν έτοιμη παράγραφο με το περιεχόμενο αυτό. Κατά συνέπεια, όταν η Διοίκηση δεν τηρεί τη σχετική υποχρέωση, αυτό συνιστά, όπως επισήμανε μια commissaire du gouvernement, στοιχείο “δικονομικής στρατηγικής”: πράγματι, ορισμένες διοικητικές υπηρεσίες, οι οποίες δεν επιθυμούν να προκαλέσουν ένδικες προσφυγές, προτιμούν να παράσχουν στους διοικουμένους [θεωρητικά] τη δυνατότητα να προσβάλουν χωρίς χρονικό περιορισμό τις αποφάσεις τους, παρά να τους αναφέρουν, κατά την κοινοποίηση, τα ένδικα βοηθήματα και τις προθεσμίες άσκησής τους. Πρόκειται για ζήτημα διοικητικής στρατηγικής. Έτσι, η μνεία των ενδίκων βοηθημάτων και των προθεσμιών άσκησής τους, που αποσκοπεί στην ενίσχυση των δικαιωμάτων των διοικουμένων, απλώς εγκαταλείπεται (V. Pecresse, concl. sur CE 27 octobre 1197 Mme de Laubier, RFDA 1998, σ. 527).
Κατά τον καθηγητή Rolin, η απόφαση της 13ης Ιουλίου 2016 θέτει εν αμφιβόλω το πνεύμα και το νομικό καθεστώς της διάταξης του άρθρου R 421.5. Πράγματι η σκέψη 5 της απόφασης περιέχει τον ακόλουθο κανόνα :
«Μολονότι η μη τήρηση της υποχρέωσης ενημέρωσης του ενδιαφερομένου για τα ένδικα βοηθήματα και τις προθεσμίες άσκησής τους, ή η έλλειψη απόδειξης ότι η ενημέρωση αυτή παρασχέθηκε, δεν επιτρέπει να του αντιταχθούν οι προθεσμίες ενδίκων βοηθημάτων που τάσσει ο code de justice administrative, ο αποδέκτης της απόφασης δεν μπορεί να ασκήσει ένδικο βοήθημα μετά την πάροδο ευλόγου χρόνου. Κατά γενικό κανόνα και πλην εξαιρετικών περιστάσεων που επικαλείται ο προσφεύγων, η προθεσμία αυτή δεν μπορεί, υπό την επιφύλαξη άσκησης διοικητικών προσφυγών για τις οποίες προβλέπονται ειδικές προθεσμίες, να υπερβαίνει το έτος από την ημερομηνία κοινοποίησης ρητής απόφασης ή από την ημερομηνία κατά την οποία έλαβε αποδεδειγμένως γνώση αυτής».
Με τον τρόπο αυτό, το Conseil d’Etat συμπληρώνει την κανονιστική διάταξη, περιορίζοντας χρονικά την “κύρωση” της αμέλειας της Διοίκησης: μετά την πάροδο της «εύλογης προθεσμίας» που θα ανέρχεται, κατ’ αρχήν, σε ένα χρόνο, η απόφαση που δεν περιλαμβάνει την αναγκαία ενημέρωση δεν θα είναι πλέον προσβλητή. Εύστοχα επισημαίνει ο καθηγητής ότι η λύση αυτή συνιστά σοβαρή προσβολή της ίδιας της ουσίας του δικαιώματος δικαστικής προστασίας για τους εξής λόγους.
Κατ’αρχάς, οι βασικοί αποδέκτες της ανωτέρω ενημέρωσης είναι οι διοικούμενοι, οι οποίοι, ελλείψει νομικών γνώσεων ή δυνατότητας νομικής συμβουλής, δεν έχουν πρόσβαση στις σχετικές πληροφορίες, αναγκαίες για την έννομη προστασία τους κατά της απόφασης.
Περαιτέρω, επιβραβεύει τις “αμελείς” διοικητικές αρχές, οι οποίες δεν θα χρειάζεται πλέον παρά να αναμείνουν την πάροδο του «εύλογου χρόνου» για να βεβαιωθούν για τη δικαστική ασυλία των αποφάσεών τους. Η απομείωση των δικαιωματων του διοικουμένου και η διευκόλυνση των χειρισμών της Διοίκησης εντάσσονται, κατά τον καθηγητή Rolin, στον αντίποδα των προσπαθειών εκσυγχρονισμού της Διοίκησης, με στόχο την ενίσχυση της διαφάνειας και της χρηστής διοίκησης.
Τέλος, επισημαίνεται ότι η άμβλυνση της κύρωσης που επιβάλλεται για τη μη τήρηση της υποχρέωσης ενημέρωσης μπορεί να οδηγήσει συνολικά σε χαλάρωση της προσοχής των διοικητικών αρχών όσον αφορά την ενημέρωση.
Γενικώς, τα προβλήματα που θα δημιουργήσει ο νέος νομολογιακός κανόνας είναι πολλά, ενώ τα πλεονεκτήματα ελάχιστα. Πράγματι, το μεγαλύτερο μέρος των αποφάσεων στις οποίες θα εφαρμοστεί ο κανόνας είναι εξ ορισμού αποφάσεις απορριπτικές αιτήσεων των διοικουμένων. Η δυνατότητα προσβολής τους δεν σημαίνει, ωστόσο, ότι οι αποφάσεις αυτές θα ακυρωθούν. Προς τούτο, θα πρέπει ακόμη να είναι παράνομες. Είναι δε γνωστό, συναφώς, ότι το ποσοστό ακύρωσης των διοικητικών αποφάσεων από τα διοικητικά δικαστήρια παραμένει περιορισμένο.
Εφόσον το Conseil d’Etat είχε την πρόθεση να θέσει νέο κανόνα, θα έπρεπε να έχει πραγματοποιήσει μελέτη επιπτώσεων για να λάβει υπόψη τον αριθμό των αποφάσεων που ακυρώθηκαν κατόπιν ενδίκων βοηθημάτων που ασκήθηκαν κατ’εφαρμογή των σχετικών διατάξεων καθώς και τη συγκεκριμένη σημασία των ακυρώσεων αυτών και τη σοβαρότητα των συνεπειών τους.
Η κατάργηση του κανόνα που περιέχει η απόφαση του Conseil d’Etat και η αντικατάστασή του με ένα κανόνα που επιβεβαιώνει ότι η προθεσμία άσκησης του ενδίκου βοηθήματος δεν μπορεί να αντιταχθεί στον διοικούμενο εφόσον δεν του έχει γνωστοποιηθεί με την κοινοποίηση της πράξης εμπίπτει στην αρμοδιότητα του Προέδρου της Δημοκρατίας, στο μέτρο που το αρχικό διάταγμα του 1983 και οι κωδικοποιήσεις του απορρέουν από διατάγματα εκδοθέντα στο πλαίσιο του υπουργικού συμβουλίου (décrets délibérés en conseils des ministres) σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 13 του Συντάγματος, όπως αυτό ερμηνεύθηκε από τη νομολογία του Conseil d’Etat.
Αν και, εκ πρώτης όψεως, η κατάργηση κανόνα που περιέχεται σε δικαστική απόφαση με προεδρικό διάταγμα φαίνεται παράδοξη, επισημαίνεται ότι, όπως οι γραπτοί κανόνες, έτσι και οι νομολογιακοί δεν βρίσκονται στο απυρόβλητο των μεταβολών, εφόσον τηρούνται οι επιταγές της ιεραρχίας των κανόνων. Στη συγκεκριμένη μάλιστα περίπτωση, το Conseil d’Etat φρόντισε να διευκρινίσει ρητώς ότι δημιούργησε «règle» και όχι γενική αρχή του δικαίου. Ο όρος αυτός παραπέμπει στην έννοια του «règle générale de procédure», δηλαδή στην έννοια των άγραφων κανόνων που έχουν κανονιστική ισχύ και, κατά συνέπεια, μπορούν να τεθούν εκποδών από ειδική κανονιστική ρύθμιση. Όπως επισήμανε συναφώς ο J. Sirinelli, Les règles générales de procédure, RFDA 2015, p. 358, «αντίθετα προς τις γενικές αρχές του δικαίου, o γενικός διαδικαστικός κανόνας δεν έχει υπερκανονιστική ισχύ. Επομένως, μπορεί ελεύθερα να τεθεί εκποδών με διοικητική πράξη κανονιστικής φύσης. Ορθώ,ς για παράδειγμα, η κανονιστική εξουσία παρεξέκλινε από τον γενικό διαδικαστικό κανόνα κατά τον οποίο οι αιτούντες πρέπει να προκαταβάλλουν τα έξοδα της έρευνας που ζητούν ή που διατάσσει αυτεπαγγέλτως ο δικαστής» [βλ. www.prevedourou.gr, Oι γενικοί διαδικαστικοί-δικονομικοί κανόνες (règles générales de procédure) ως πηγή του διοικητικού δικονομικού δικαίου (Jean Sirinelli, Les règles générales de procédure, RFDA 2/2015, σ. 358)].
Για τον λόγο αυτόν, ο καθηγητής Rolin ζητεί από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας να καταργήσει τον κανόνα που περιέχεται στην απόφαση του Conseil d’Etat και να τον αντικαταστήσει με διάταξη που αποκλείει οποιαδήποτε σύντμηση της προθεσμίας προσβολής διοικητικής πράξης, στο σώμα ή στο έγγραφο κοινοποίησης της οποίας δεν υπάρχει μνεία των ένδικων βοηθημάτων και των προθεσμιών άσκησής τους.
Βλ. M.-Chr. de Montecler, L’administration aussi a droit à la sécurité juridique, AJDA 27/2016, σ. 1478. Επίσης: D. Labetoulle, Principe de légalité et principe de sécurité juridique, Mélanges Braibant, Dalloz 1996, σ. 403, B. Plessix, La prescription extinctive en droit administratif, RFDA, 2006, σ. 375, B. Plessix, La réforme de la prescription en matière civile et le droit administratif, RFDA, 2008, σ. 1219, J. Lessi/L. Dutheillet de Lamothe, Prescriptions : le droit administratif à l’épreuve du temps, AJDA, 2015, p. 215.