Υποστήριξη Διδασκαλίας Ευγενίας Πρεβεδούρου

Η διοικητική πράξη ως θεμελιώδης έννοια του διοικητικού δικαίου (Γενικό Διοικητικό Δίκαιο)

Posted on

Η διοικητική πράξη ως θεμελιώδης έννοια του διοικητικού δικαίου (Γενικό Διοικητικό Δίκαιο)

Διάγραμμα

Εισαγωγή

Ι. Ορολογικές διευκρινίσεις

ΙΙ. Η διαμόρφωση της διοικητικής πράξης

Α. Τα στοιχεία της έννοιας της διοικητικής πράξης

  1. Δήλωση βούλησης που θεσπίζει μονομερώς νομικώς δεσμευτική ρύθμιση
  2. Προέλευση από διοικητικό όργανο – οργανικό κριτήριο
  3. Εξυπηρέτηση σκοπού δημοσίου συμφέροντος – λειτουργικό κριτήριο
  4. Υπαγωγή στο δημόσιο δίκαιο

Β. Τα είδη της διοικητικής πράξης

  1. Ατομική πράξη
  2. Κανονιστική πράξη
  3. Ατομική πράξη γενικού περιεχομένου
  4. Πράξη-όρος

ΙΙΙ. Η εξέλιξη της έννοιας

Α. Οι πράξεις του ηπίου δικαίου

Β. Ο ρόλος των ιδιωτών στη διαδικασία έκδοσης της διοικητικής πράξης

  1. Η άμβλυνση του οργανικού κριτηρίου
  2. Η έκδοση διοκητικής πράξης από ιδιώτη

α. Η ανάθεση διοικητικού έργου σε ιδιώτες στο πλαίσιο εκτέλεσης σύμβασης παραχώρησης

β. Η συμμετοχή των ιδιωτών στη διαδικασία τακτοποίησης αυθαιρέτων κατασκευών και χρήσεων

Επίλογος

 

Εισαγωγή

1. Όπως επισήμανε ο Μ. Στασινόπουλος, η διαρκώς εξελισσόμενη δράση της Διοίκησης απαιτεί τη συνεχή και ενδελεχή  αναθεώρηση των στοιχείων που τη συνθέτουν. Επομένως, η διοικητική πράξη, άρρηκτα συνδεδεμένη με τον καθημερινό διοικητικό βίο, υπερβαίνει, κατ’ ανάγκη, κάθε θεωρητική οριοθέτηση που αξιώνει οριστικό χαρακτήρα [1]. Ακόμη όμως και αν τα μέτρα που στο θετικό δίκαιο χαρακτηρίζονται ως διοικητικές πράξεις παρουσιάζουν διάσπαση του νομικού καθεστώτος τους, οπότε μάλλον δεν μπορούν να ενταχθούν με απόλυτη συνέπεια σε μια νομική κατηγορία, «η οποία πρέπει να υπάγεται σε ενιαίο νομικό καθεστώς» [2], η έννοια της διοικητικής πράξης [3], ευέλικτη και εύπλαστη, αποδίδει μεγάλη ποικιλία ζητημάτων, οπότε διαθέτει αναμφισβήτητη εξηγητική χρησιμότητα. Αποτελεί το κατάλληλο νομικό περίβλημα/την κατάλληλη νομική μορφή των πολυσχιδών καθηκόντων της Διοίκησης [4], διότι καλύπτει, αφενός, τη δομική ανισότητα Διοίκησης και πολιτών –αφήνοντας, ταυτόχρονα, κάποια περιθώρια άμβλυνσης– και, αφετέρου, τις προϋποθέσεις του παραδεκτού των ενδίκων βοηθημάτων κατά της διοικητικής δράσης [5]. Ακόμη, λοιπόν, και αν το κριτήριο του χαρακτήρα μιας διοικητικής πράξης χρήζει περαιτέρω διερεύνησης, όπως επισήμανε ο R. Chapus [6], επιβάλλεται η υπόμνηση ότι «η επιστήμη δεν στηρίζεται σε βραχώδη βάση» και ότι σταματάμε την έρευνα όχι διότι «φτάσαμε σε σταθερό έδαφος», αλλά διότι είμαστε πεπεισμένοι «ότι το έδαφος είναι αρκετά στέρεο για να στηρίξει το οικοδόμημά μας, τουλάχιστον επί του παρόντος» [7]. Πριν από οποιαδήποτε ανάλυση, είναι αναγκαία η προπαραδοχή ότι ο όρος «διοικητική πράξη» καλύπτει νομικές ρυθμίσεις, δηλαδή δηλώσεις βούλησης που αποσκοπούν στην παραγωγή εννόμων συνεπειών, και όχι υλικές ενέργειες της Διοίκησης (συντήρηση οδικού δικτύου, κοπή δέντρων σε κοινόχρηστούς χώρους, ιατρικές πράξεις σε δημόσια νοσοκομεία, κατάσβεση πυρκαγιάς, απομαγνητοφώνηση πρακτικών συνεδρίασης συλλογικού διοικητικού οργάνου).

2. Η συνοπτική παρουσίαση της θεματικής περιλαμβάνει, κατ’ αρχάς, τις αναγκαίες, λόγω της πολυσημίας του όρου, διευκρινίσεις (Ι). Aκολουθεί η ανάλυση των στοιχείων της έννοιας, όπως αυτά προκύπτουν από την παρατήρηση των λύσεων του θετικού δικαίου, και των βασικών ειδών διοικητικών πράξεων (ΙΙ). Ο λειτουργικός και ευέλικτος χαρακτήρας της έννοιας της διοικητικής πράξης καθιστά αναγκαία την ακροθιγή αναφορά των εξελίξεών της (IΙΙ).

 

Ι. Ορολογικές διευκρινίσεις

3. Η διοικητική πράξη είναι μία από τις πλέον κομβικές έννοιες του διοικητικού δικαίου, αφού αποτελεί το βασικό μέσον εκδήλωσης της δράσης της Δημόσιας Διοίκησης (ως stricto sensu εκτελεστικής εξουσίας) με το οποίο αυτή εξειδικεύει τον νόμο, αφενός, παρέχοντας δικαιώματα και επιβάλλοντας υποχρεώσεις στους ιδιώτες και, αφετέρου, οργανώνοντας τη δική της δομή και λειτουργία, με τον καθορισμό των αρμοδιοτήτων των οργάνων της και, συνακολούθως, των μεταξύ τους σχέσεων. Περαιτέρω, το «εργαλείο» αυτό διασφαλίζει, στο πλαίσιο του ελληνικού διοικητικού δικονομικού συστήματος, την έννομη προστασία του ιδιώτη κατά της Διοίκησης, η οποία, με τη σειρά της, αποβλέπει, αφενός, στην προστασία των δικαιωμάτων και εννόμων συμφερόντων του ιδιώτη και, αφετέρου, στη διασφάλιση της ίδιας της νομιμότητας της διοικητικής δράσης. Κατά τη γλαφυρή επισήμανση του M. Hauriou, «το νομικό θεμέλιο του γαλλικού διοικητικού δικαίου», κυριότερου προτύπου του ελληνικού, «εισχώρησε στη διοικητική πράξη και ρίζωσε γερά σ’αυτή» [8], ενώ, στο ίδιο πνεύμα, μερικές δεκαετίες αργότερα, ο Y. Gaudemet διαπιστώνει ότι το διοικητικό δίκαιο «ξεχώρισε λόγω του ότι οικοδομήθηκε εξ ολοκλήρου γύρω από το προνομιακό εργαλείο της μονομερούς πράξης» [9]. Η διοικητική πράξη διατηρεί τη σημασία της και στο πλαίσιο της σύγχρονης Διοίκησης, παρά τη διεύρυνση της συμβατικής δράσης του Δημοσίου. Χαρακτηριστικό συναφώς είναι το γεγονός ότι, στην αιτιολογική έκθεση του πρόσφατου Ν. 4622/2019 [10], Επιτελικό Κράτος: Οργάνωση, λειτουργία και διαφάνεια της Κυβέρνησης, των Κυβερνητικών Οργάνων και της Κεντρικής Δημόσιας Διοίκησης, ως κομβική μεταρρυθμιστική προσπάθεια αναφέρεται η ανάθεση της έκδοσης του συνόλου των ατομικών διοικητικών πράξεων στους επικεφαλής της διοικητικής ιεραρχίας.

4. Το ελληνικό θετικό δίκαιο –κανόνες δικαίου και νομολογία– σε αντιδιαστολή προς το γερμανικό [11], όχι μόνο δεν περιέχει ορισμό της διοικητικής πράξης, αλλά δεν παρουσιάζει καν απόλυτη ορολογική συνέπεια. Ειδικότερα, για τον χαρακτηρισμό των μέτρων της Διοίκησης που συνιστούν δηλώσεις βούλησης χρησιμοποιούνται –εκ πρώτης όψεως αδιακρίτως– όροι όπως «διοικητική πράξη», «εκτελεστή διοικητική πράξη», «εκτελεστή πράξη διοικητικών αρχών», «μονομερής πράξη της Διοίκησης», «μονομερής διοικητική πράξη» [12], «εκτελεστή διοικητική πράξη που υπόκειται σε αίτηση ακυρώσεως», «πράξη των οργάνων της Διοίκησης» [13], «πράξ[η] που φέρ[ει] τα εξωτερικά γνωρίσματα μονομερούς διοικητικής πράξεως και παράγ[ει] έννομα αποτελέσματα» [14], «πράξη της Διοικήσεως» [15], «πράξη διοικητικών αρχών υποκείμενη σε δικαστικό έλεγχο» [16]. Η παραπάνω ορολογική χαλαρότητα υποχωρεί, πάντως, μπροστά στη μέριμνα του διοικητικού δικαστή να εντοπίσει στο προσβαλλόμενο διοικητικό μέτρο – που κατά το εισαγωγικό δικόγραφο μπορεί  να αποτελεί έγγραφο [17], απόφαση [18], γνωμοδότηση του ΝΣΚ [19], ακόμη και διάταξη νόμου [20] – τα χαρακτηριστικά της «εκτελεστής πράξης διοικητικής αρχής» ή «εκτελεστής διοικητικής πράξης», προκειμένου να αποφανθεί επί του παραδεκτού του ενδίκου βοηθήματος. Παρατηρείται ότι η θεωρία δεν ακολούθησε την –αναγκαστική– ορολογική πολυσημία του δικαστή, αφού θεώρησε ως βασική έννοια του διοικητικού δικαίου τη διοικητική πράξη, την οποία –ανακριβώς– τείνει να ταυτίσει με την εκτελεστή διοικητική πράξη που απαιτούν ο συντακτικός και ο κοινός νομοθέτης για το παραδεκτό της ευθείας δικαστικής προσβολής [21].

5. Στο σημείο αυτό είναι σκόπιμη η αναφορά της συζήτησης στη γαλλική θεωρία, στο πλαίσιο της οποίας φαίνεται να χρησιμοποιούνται αδιακρίτως οι όροι διοικητική πράξη και διοικητική απόφαση, έκαστος των οποίων συνοδεύεται με τους ίδιους επιθετικούς προσδιορισμούς, όπως μονομερής (unilatéral) [22] ή εκτελεστή (exécutoire) [23] ή βλαπτική (faisant grief) [24]. Ο B. Defoort αναδεικνύει γλαφυρά την πολυσημία εντοπίζοντας 63 διαφορετικές ορολογίες που χρησιμοποιεί ο διοικητικός δικαστής για να χαρακτηρίσει τα μέτρα των οποίων επιλαμβάνεται, ενώ εντυπωσιακός είναι και ο αριθμός των όρων που απαντούν συναφώς στα θεωρητικά κείμενα [25]. H συζήτηση επανήλθε στο προσκήνιο μετά τη δημοσίευση του Code des Relations entre le Public et l’Administration (CRPA) [26], ο οποίος σηματοδοτεί, αφενός, μια τάση εγκατάλειψης της δικονομικής προσέγγισης της έννοιας της διοικητικής πράξης και, αφετέρου, την προσπάθεια ομογενοποίησής της με έμφαση το περιεχόμενό της. Αν και οι συντάκτες του κώδικα δεν θέλησαν να ορίσουν την ίδια την έννοια της μονομερούς διοικητικής πράξης (acte administratif unilatéral), κατά τη συστηματοποίηση των κυριότερων κατηγοριών της προκειμένου να διευκρινίσουν το νομικό καθεστώς της, καθιέρωσαν με απόλυτη σαφήνεια τη διάκριση μεταξύ μονομερούς διοικητικής πράξης (acte administratif unilateral) και διοικητικής απόφασης (décision administrative), εισάγοντας τον όρο «actes administratifs unilatéraux décisoires et non décisoires». Ειδικότερα, το άρθρο L. 200-1 ορίζει τα εξής: «Για την εφαρμογή του παρόντος, ως πράξεις νοούνται οι μονομερείς διοικητικές πράξεις, είτε συνιστούν αποφάσεις είτε όχι. Οι μονομερείς διοικητικές πράξεις που συνιστούν αποφάσεις περιλαμβάνουν τις κανονιστικές πράξεις, τις ατομικές πράξεις και τις λοιπές αποφάσεις που δεν είναι κανονιστικές πράξεις. Μπορούν να αποκαλούνται με τον όρο απόφαση, ή κατά περίπτωση, με τις εκφράσεις κανονιστικές αποφάσεις, ατομικές αποφάσεις και αποφάσεις που δεν είναι ούτε κανονιστικές ούτε ατομικές» [27]. Επομένως, επικυρώνεται η ανάλυση του R. Chapus, ο οποίος υπογράμμισε ότι «acte unilatéral» και «décision» δεν συγχέονται: η απόφαση είναι για την πράξη ό,τι το είδος προς το γένος» [28]. Κατά συνέπεια, στο γαλλικό θετικό δίκαιο, δεν μπορεί πλέον να υποστηριχθεί ότι μια acte administratif non décisoire δεν είναι acte administratif unilatéral ούτε ότι η τελευταία ορίζεται βάσει του «κανονιστικού» της χαρακτήρα (caractère normatif) ή, για να χρησιμοποιηθεί μια πιο κλασική ορολογία, ότι η acte administratif unilatéral «είναι νομική πράξη που εκδίδεται μονομερώς από διοικητική αρχή, αφορά τον νομικό κόσμο και επηρεάζει τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις των τρίτων χωρίς τη συγκατάθεσή τους» [29] ή ακόμη ότι έχει ως αποτέλεσμα «να τροποποιεί τον εξωτερικό νομικό κόσμο, να απονέμει δικαιώματα ή να δημιουργεί υποχρεώσεις με μόνη τη βούληση του συντάκτη της» [30]. Ο ορισμός αυτός καλύπτει μόνο τη διοικητική απόφαση (décision), την πράξη δηλαδή που μεταβάλλει την έννομη τάξη, καθόσον εμπεριέχει κανόνα δικαίου ή ατομική ρύθμιση [31]. Η παραπάνω διάκριση δεν περιλαμβάνει τη δικονομική έννοια της βλαπτικής πράξης (acte faisant grief), όρο που διαμόρφωσε ο διοικητικός δικαστής και χρησιμοποιείται για να αποτυπώσει τη δεκτική ευθείας δικαστικής προσβολής διοικητική πράξη, αλλά δεν απαντά σε κανένα νομοθετικό ή κανονιστικό κείμενο. Δογματικά συνεπέστερη και σύμφωνη με την κατάσταση του θετικού δικαίου φαίνεται η ακόλουθη κατασκευή: η έννοια γένους «μονομερής διοικητική πράξη (acte administratif unilatéral)» περιλαμβάνει τις πράξεις που συνιστούν αποφάσεις (actes décisoires, décisions) και εμπεριέχουν ρύθμιση (ατομική ή γενική, δηλαδή κανόνα δικαίου) [32], και τις πράξεις που δεν συνιστούν αποφάσεις (non décisoires), όπως οι μη επιτακτικές εγκύκλιοι, οι συστάσεις και οι ευχές. Η πρώτη κατηγορία, αυτή των διοικητικών αποφάσεων, περιλαμβάνει τόσο τη μεγάλη πλειονότητα των βλαπτικών πράξεων (actes faisant grief) [33] που είναι δεκτικές δικαστικής προσβολής, όσο και κάποιες μη βλαπτικές πράξεις, όπως τα μέτρα εσωτερικής τάξης, ως προς τα οποία ο διοικητικός δικαστής χρησιμοποιεί τον όρο «απόφαση» και τα οποία περιέχουν ρύθμιση, έστω και μικρής σημασίας για την κατάσταση του διοικουμένου, οπότε δεν είναι δεκτικά δικαστικής προσβολής (actes ne faisant pas grief) [34]. Η δεύτερη κατηγορία διοικητικών πράξεων, αυτές που δεν συνιστούν αποφάσεις (actes non décisoires), στη συντριπτική πλειοψηφία τους είναι μη προσβλητές, δεν συνιστούν, δηλαδή, actes faisant grief  [35]. Εξαίρεση, σύμφωνα με τη νέα νομολογία του 2016 που διαμόρφωσαν οι αποφάσεις Fairvesta, Numéricable [36] και Société GDF Suez [37], αποτελούν οι πράξεις του soft law, που ο δικαστής κρίνει ότι πρέπει να ελέγξει λόγω των σημαντικών (μη νομικών) αποτελεσμάτων τους, οικονομικής κυρίως φύσης, και της επιρροής που ασκούν στη συμπεριφορά των αποδεκτών τους. Πρόκειται, δηλαδή, για actes administratifs non décisoires, αφού δεν μεταβάλλουν τον εξωτερικό νομικό κόσμο, που όμως είναι δεκτικές δικαστικής προσβολής (actes faisant grief).

6. Μεγαλύτερη σαφήνεια παρουσιάζει η γερμανική έννοια της διοικητικής πράξης, λόγω του νομοθετικού ορισμού της στο άρθρο 35 του Verwaltungsverfahrensgesetz (Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, VwGO), κατά το οποίο η διοικητική πράξη (Verwaltungsakt) είναι «διάταξη [Verfügung]», «απόφαση [Entscheidung]», «μέτρο δημόσιας εξουσίας [hoheitliche Maßnahme]», που περιέχει «ρύθμιση κατ’ ιδίαν περίπτωσης [Regelung eines Einzelfalls]». Σημειώνεται, κατ’αρχάς, ότι ο όρος απόφαση χρησιμοποιείται σε αντιδιαστολή προς τις υλικές ενέργειες της Διοίκησης, αυτές δηλαδή που επιφέρουν άμεση μεταβολή της πραγματικότητας (πχ ο υπάλληλος χορηγεί έντυπο αίτησης στον πολίτη, ο αστυνομικός οδηγεί το υπηρεσιακό αυτοκίνητο στον τόπο της επέμβασής του, οι εργαζόμενοι της τεχνικής υπηρεσίας του Δήμου ανεγείρουν ένα οίκημα). Η απόφαση αποτελεί «εσωτερική διαδικασία διαμόρφωσης βούλησης, που εκδηλώνεται ως επιλογή μεταξύ διαφόρων εναλλακτικών λύσεων» [38]. Πρόκειται για στάδιο που προηγείται τόσο της έκδοσης διοικητικής πράξης όσο και της εκτέλεσης υλικής ενέργειας (π.χ. η τεχνική υπηρεσία αποφασίζει να χρησιμοποιήσει συγκεκριμένο είδος πέτρας για την ανέγερση δημοτικού κτίσματος). Επιβάλλεται, περαιτέρω, η διευκρίνιση ότι η διοικητική πράξη ορίζεται στην προοπτική του ουσιαστικού διοικητικού δικαίου και όχι υπό δικονομικό πρίσμα, ως αντικείμενο δικαστικού ελέγχου. Τούτο διότι η έννομη προστασία κατά της Διοίκησης δεν εστιάζει στη διοικητική πράξη, αλλά στις δημοσίου δικαίου διαφορές που δεν έχουν συνταγματικό χαρακτήρα (άρθρο 40 του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας, VwGO). Η διοικητική πράξη δεν επιτελεί πλέον τη λειτουργία της διασφάλισης της δικαστικής οδού [39]. Hθεωρία εντάσσει με ακρίβεια και δογματική συνέπεια τη διοικητική πράξη στο σύστημα των μορφών δράσης της Διοίκησης [40], το οποίο μπορεί να αποδοθεί σχηματικά και συνοπτικά με τον ακόλουθο τρόπο. Οι μορφές διοικητικής δράσης που διέπονται από το δημόσιο δίκαιο διακρίνονται στις αποφάσεις ή νομικές πράξεις (Entscheidungen [41] ή Rechtsakten [42]), αφενός, και στην αποκαλούμενη άτυπη διοικητική δράση (schlichtes [43] ή informales/informellesVerwaltungshandeln), η οποία περιλαμβάνει υλικές ενέργειες (Realakten, όπως πράξεις καθαρισμού του οδικού δικτύου, οδήγηση υπηρεσιακών οχημάτων, ιατρικές πράξεις) και δηλώσεις βούλησης που δεν περιέχουν ρύθμιση (nicht regelndeEntscheidungen, όπως πληροφορίες, προειδοποιήσεις, συστάσεις, εκθέσεις [44] κ.λπ. Αυτές οι άτυπες μορφές δράσης συχνά δεν έχουν ρυθμιστεί και δεν παράγουν έννομα αποτελέσματα. Οι νομικές πράξεις ή αποφάσεις διακρίνονται, πρώτον, σε αυτές που ρυθμίζουν εσωτερικές έννομες σχέσεις της Διοίκησης (Innenverhältnis) και έχουν είτε γενικό και αφηρημένο (διοικητικές διατάξεις [Verwaltungsvorschriften] [45], εγκύκλιοι, οδηγίες) είτε ατομικό (Einzelweisung) χαρακτήρα και, δεύτερον, σε αυτές που ρυθμίζουν τις σχέσεις της Διοίκησης με τους ιδιώτες (Außenverhältnis) και έχουν επίσης είτε γενικό και αφηρημένο χαρακτήρα, δηλαδή θεσπίζουν κανόνα δικαίου (κανονιστικές πράξεις [Rechtsverordnung] και καταστατικά [Satzung]) είτε ατομικό και συγκεκριμένο. Στην τελευταία αυτή κατηγορία της ατομικής και συγκεκριμένης ρύθμισης ανήκουν, αφενός, οι μονομερείς διοικητικές πράξεις (Verwaltungsakt) του άρθρου 35 του VwVfG και, αφετέρου, οι δημοσίου δικαίου διοικητικές συμβάσεις.

7. Όπως ακριβώς η γερμανική, ούτε η ελληνική έννομη τάξη/θεωρία του δικαίου μπορεί να αξιοποιήσει τον όρο (διοικητική) απόφαση [46] κατά το πρότυπο της γαλλικής, όπου αυτός τυγχάνει ρητής νομοθετικής καθιέρωσης κατά τρόπο μάλιστα που επιτρέπει τον ακριβή προσδιορισμό του περιεχομένου του. Ένας όρος που υφίσταται ανεξαρτήτως του αμιγώς νομικού πλαισίου, όπως η απόφαση, δημιουργεί τον κίνδυνο επηρεασμού του νομικού από τον «προφανή» χαρακτήρα της σημασίας της στην κοινή γλώσσα [47]. Η απόφαση δεν αποτελεί τεχνικό όρο με συγκεκριμένο νομικό περιεχόμενο, όπως η δικαιοπραξία, η σύμβαση ή η διοικητική πράξη. Σημαίνει «οριστική κρίση, θέση ή επιλογή» της Διοίκησης, που μπορεί να εντάσσεται στο προπαρασκευαστικό στάδιο μιας διαδικασίας (ανεξαρτήτως του αν αυτή αποτελεί σύνθετη διοικητική ενέργεια ή όχι), η οποία θα καταλήξει στην έκδοση εκτελεστής διοικητικής πράξης [48], εκτός από ειδικές περιπτώσεις που ο νόμος της προσδίδει συγκεκριμένο νομικό χαρακτήρα και καθεστώς (π.χ ΚΥΑ). Για παράδειγμα, το Δικαστήριο έκρινε ότι το Κυβερνητικό Συμβούλιο Μεταρρύθμισης δεν ασκεί ενεργό Διοίκηση και, συνεπώς, δεν έχουν εκτελεστό χαρακτήρα οι κατά την διάταξη του άρθρου 90 παρ. 1 του ν. 4172/2013 «αποφάσεις» του (ΣτΕ Ολ 652-656/2016). Αντίθετα, η διοικητική πράξη αποτελεί «δημιούργημα του κανόνα δικαίου», «fait administratif institutionnel» [49], δηλαδή υφίσταται επειδή και όπως την προβλέπει κάποιος κανόνας δικαίου που την εντάσσει στην οικεία έννομη τάξη. Όπως προαναφέρθηκε, στο ελληνικό νομικό σύστημα, ο νομοθέτης, συντακτικός και κοινός, αντιμετωπίζει τη διοικητική πράξη, ως βασικό μέσον δράσης της Διοίκησης, από τη δικονομική σκοπιά κυρίως. Ειδικότερα, κατά το άρθρο 95 παρ. 1 στοιχ. α΄ του Συντάγματος, η «εκτελεστή πράξη των διοικητικών αρχών» αποτελεί το αντικείμενο του βασικού για την έννομη προστασία κατά της Διοίκησης ενδίκου βοηθήματος, δηλαδή της αίτησης ακύρωσης, ρύθμιση που εξειδικεύεται στη δικονομική διάταξη του άρθρου 45 παρ. 1 του πδ 18/1989. Η εκτελεστή ατομική διοικητική πράξη αποτελεί το αντικείμενο προσβολής και στο πλαίσιο της προσφυγής ουσίας κατά το άρθρο 63 παρ. 1 του ΚΔΔ. Τη δικονομική προσέγγιση υιοθετεί και ο νομοθέτης του ουσιαστικού δικαίου. Έτσι, κατά το άρθρο 30 του ΚΔΔιαδ, όπου στο νομοθέτημα αυτό αναφέρεται ο όρος διοικητική πράξη νοείται η «εκτελεστή διοικητική πράξη», η πράξη δηλαδή που είναι δεκτική δικαστικής προσβολής με διαπλαστικό ένδικο βοήθημα. Η προσθήκη όμως του επιθετικού προσδιορισμού «εκτελεστή» οδηγεί στο συμπέρασμα ότι η κατηγορία αυτή αποτελεί ένα υποσύνολο της ευρύτερης κατηγορίας των πράξεων που εκδίδει η Διοίκηση, δηλαδή των διοικητικών πράξεων. Με απόλυτη, σχεδόν, συνέπεια, η νομολογία αναζητεί στην προσβαλλόμενη πράξη το στοιχείο της εκτελεστότητας, προκειμένου να κρίνει το παραδεκτό της αίτησης ακύρωσης [50], ενώ αναγνωρίζει ρητά την ύπαρξη «μη εκτελεστών διοικητικών πράξεων» [51]. Αντίθετα, δεν δείχνει την ίδια ορολογική αυστηρότητα όταν αναφέρεται σε έννομες σχέσεις ουσιαστικού δικαίου, όπου φαίνεται ότι ο όρος διοικητική πράξη χρησιμοποιείται συχνά με την έννοια της εκτελεστότητας [52]. Κατά συνέπεια, δεδομένη της ρητής αναγνώρισης της ύπαρξης μη εκτελεστών διοικητικών πράξεων, δεν μπορεί να υιοθετηθεί η άποψη ότι ο προσδιορισμός «εκτελεστή» που απαντά στη θεωρία δεν  προσθέτει κάποιο στοιχείο στην έννοια της διοικητικής πράξης, η οποία μόνο ως «εκτελεστή» (και «μονομερής») νομική ενέργεια της Διοίκησης μπορεί να νοηθεί [53]. Με απόλυτη ακρίβεια και συνέπεια, ο Μ. Στασινόπουλος επισημαίνει ότι «ο καθορισμός του δικαίου», δηλαδή η δεσμευτική ρύθμιση -γενική ή ατομική-, λείπει από ορισμένες δηλώσεις βούλησης των διοικητικών οργάνων, οι οποίες ονομάζονται γενικώς μη εκτελεστές διοικητικές πράξεις [54]. Εκτός, όμως, από τις εκτελεστές πράξεις, η Διοίκηση εκδίδει και τη μεγάλη και ετερόκλητη κατηγορία των μη εκτελεστών διοικητικών πράξεων, οι οποίες παράγουν έννομα αποτελέσματα στο εσωτερικό της Διοίκησης, αλλά δεν επιφέρουν άμεση μεταβολή στον εξωτερικό νομικό κόσμο. Στην κατηγορία αυτή υπάγονται, μεταξύ άλλων, οι γνωμοδοτήσεις, οι πράξεις εκτέλεσης [δηλαδή οι πράξεις που είναι αναγκαίες για την εξάλειψη των αποτελεσμάτων πράξεων που έχουν ακυρωθεί, ανακληθεί, ή έχουν παύσει να ισχύουν μετά την παρέλευση της διάρκειας ισχύος τους, π.χ. διαγραφή της πειθαρχικής ποινής από τον υπηρεσιακό φάκελο μετά την ακύρωσή της, ειδοποίηση προς εκκένωση κτίσματος ή διαταγή κατεδάφισης μετά την ακύρωση της οικοδομικής άδειας (ΣτΕ 759/1994), σφράγιση καταστήματος μετά την ακύρωση της παράνομης άδειας λειτουργίας του, επαναφορά υπαλλήλου στην υπηρεσία μετά την ακύρωση της απόλυσής του, ανάκληση άδειας λειτουργίας μονάδας φροντίδος ηλικιωμένων που χορηγήθηκε υπό τη διαλυτική προθεσμία της έναρξης λειτουργίας δημοτικού ΚΑΠΗ, πρωτόκολλο διοικητικής αποβολής από παραχωρηθείσα δασική έκταση (ΣτΕ 1796/1969), έγγραφο Υπουργείου με το οποίο επιτρέπεται η χορήγηση αντιγράφων στον αιτούντα (ΣτΕ 2456/1968)], οι προπαρασκευαστικές πράξεις (πρόσκληση των μελών συλλογικού οργάνου, ημερήσια διάταξη), τα μέτρα εσωτερικής τάξης [ΣτΕ 97/1980, Ολ 1821/1989:  οι πράξεις των αρμόδιων σχολικών οργάνων με τις οποίες επιβάλλονται σε μαθητές οι ποινές που προβλέπονται στο άρθρο 27 του π.δ. 107/1979, εκτός από την ποινή της αλλαγής του σχολικού περιβάλλοντος, αποσκοπούν στη διατήρηση της αναγκαίας στο σχολείο πειθαρχίας και γενικώς στην ομαλή λειτουργία του και συνιστούν μέτρα εσωτερικής τάξεως, τα οποία στερούνται εκτελεστού χαρακτήρα και δεν προσβάλλονται παραδεκτώς με αίτηση ακυρώσεως. Αντιθέτως, οι πράξεις με τις οποίες επιβάλλεται η ποινή της αλλαγής του σχολικού περιβάλλοντος αποτελούν, λόγω της σημασίας τους και των άμεσων δυσμενών συνεπειών που συνεπάγονται σε βάρος των τιμωρημένων μαθητών, εκτελεστές διοικητικές πράξεις και παραδεκτώς προσβάλλονται με το ένδικο βοήθημα της αίτηση ακυρώσεως. Βλ. και ΣτΕ 1651/1990, 3248/1991, 2233/1994, 3356/1995, 4046/1996, 4526/1998], οι εγκύκλιοι [ΣτΕ 237, 238, 785/2016, 17/2015, Ολ 3402/2014], οι κατευθυντήριες γραμμές [ΣτΕ 276/2016, 3572/2014, 2007/2013, 3976/2011].

 

ΙΙ. Η διαμόρφωση της διοικητικής πράξης

 

8. Οι παραπάνω διευκρινίσεις επιτρέπουν τον ορισμό της διοικητικής πράξης και την ανάλυση των στοιχείων που την καθορίζουν. Παρά τις ορολογικές διαφορές στις τρεις έννομες τάξεις, είναι σαφές ότι βασικό χαρακτηριστικό της εκτελεστής διοικητικής πράξης του ελληνικού δικαίου είναι η νομικά δεσμευτική ρύθμιση συμπεριφοράς, ο ρυθμιστικός χαρακτήρας (normativité, Regelungscharakter), ο καθορισμός του δικαίου γενικά ή στη συγκεκριμένη περίπτωση. Κατά τον ορισμό που συνάγεται από τη νομολογία, η εκτελεστή διοικητική πράξη που προκαλεί διοικητική διαφορά (ακυρωτική ή, κατά περίπτωση, ουσίας) είναι αυτή που φέρει τα εξωτερικά γνωρίσματα μονομερούς πράξης της Διοίκησης και παράγει έννομα αποτελέσματα, εκδίδεται με βάση διατάξεις διοικητικών νόμων που διέπουν τη διοικητική δράση κατ’ ενάσκηση δημοσίας εξουσίας –με τη διατύπωση επιταγών ή απαγορεύσεων ή τη χορήγηση αδειών για ορισμένη ενέργεια ή με την ενάσκηση διοικητικής εποπτείας ή με την επιβολή κυρώσεων– και αποβλέπει άμεσα στην επίτευξη δημοσίου σκοπού. Επιβάλλεται η υπόμνηση του δικονομικού προσανατολισμού της παραπάνω ορισμού (και γενικότερα της θεωρίας της διοικητικής πράξης): η εκτελεστή διοικητική πράξη είναι η μόνη από την οποία γεννάται διοικητική διαφορά (ακυρωτική ή ουσίας) με την άσκηση διαπλαστικού ενδίκου βοηθήματος [55]. Η ανάλυση των στοιχείων της έννοιας (Α) επιτρέπει τη διάκριση των βασικών κατηγοριών της (Β).

 

Α. Τα στοιχεία της έννοιας της διοικητικής πράξης

9. Κατά την κρατούσα, στη θεωρία, άποψη, διοικητική πράξη είναι η δήλωση βούλησης του διοικητικού οργάνου, με την οποία θεσπίζεται μονομερώς  ρύθμιση κατ’ ενάσκηση δημόσιας εξουσίας και προς εξυπηρέτηση σκοπού δημοσίου συμφέροντος. Από αυτόν τον ορισμό, συνάγεται ότι τα βασικά στοιχεία της έννοιας της διοικητικής πράξης είναι (α) η μονομερής θέσπιση ρύθμισης (κανόνα δικαίου), (β) η προέλευσή της από διοικητικό όργανο, (γ) η εξυπηρέτηση σκοπού δημοσίου συμφέροντος και (δ) το πλαίσιο εννόμων σχέσεων που ρυθμίζει, οι οποίες διέπονται από το διοικητικό δίκαιο. Πριν από την ανάλυση των στοιχείων της έννοιας, θα πρέπει να επισημανθεί ο δικονομικός προσανατολισμός του ορισμού (και γενικότερα της θεωρίας της διοικητικής πράξης), ο οποίος συναρτάται με τη φύση των διαφορών που γεννά η πράξη.

 

  1. Δήλωση βούλησης που θεσπίζει μονομερώς νομικώς δεσμευτική ρύθμιση

10. Η διοικητική πράξη περιλαμβάνει τη δήλωση βούλησης του συντάκτη της, με την οποία μονομερώς θεσπίζεται νομικώς δεσμευτική ρύθμιση για τον αποδέκτη. Το περιεχόμενο της ρύθμισης αυτής μπορεί να συνίσταται στη διατύπωση επιταγών ή απαγορεύσεων ή τη χορήγηση αδειών για ορισμένη ενέργεια ή την ενάσκηση διοικητικής εποπτείας ή την επιβολή κυρώσεων. Πρόκειται, δηλαδή, για κυριαρχική πράξη που αποτελεί εκδήλωση της δημόσιας εξουσίας του συντάκτη της, δηλαδή της νομικής ικανότητάς του να επιβάλει μονομερώς ορισμένη συμπεριφορά στον αποδέκτη. Αυτή η ενάσκηση δημόσιας εξουσίας χαρακτηρίζεται ως το «τυπικό» κριτήριο της διοικητικής πράξης, το οποίο αφορά τη σχέση του συντάκτη και του αποδέκτη της πράξης. Επομένως, η παραπάνω νομική ενέργεια παράγει έννομες συνέπειες που δεν προϋποθέτουν την έγκριση ή τη συγκατάθεση του προσώπου στο οποίο απευθύνεται. Αυτό δεν σημαίνει ότι η ιδιωτική βούληση αποκλείεται παντελώς από τη διαδικασία έκδοσης μιας διοικητικής πράξης, αφού σε αρκετές περιπτώσεις προϋποτίθεται η σύμπραξη του ιδιώτη, ώστε να καταστεί δυνατή η έκδοσή της (μέσω της υποβολής αίτησης), αλλά έχει την έννοια ότι το περιεχόμενο της ρύθμισης της πράξης δεν συνδιαμορφώνεται με τη βούληση του ιδιώτη (όπως γίνεται π.χ. στις διοικητικές συμβάσεις). Ο  όρος δήλωση βούλησης, που χρησιμοποιείται παγίως από τη νομολογία [56] και τη θεωρία [57] και είναι αστικολογικής προέλευσης, αποτελεί αναπόφευκτη συνέπεια της «μακράς εξοικειώσεως της νομικής σκέψεως προς τους σταθερούς νομικούς τύπους και τας εννοίας του ιδιωτικού δικαίου» καιστηρίζεται στη φύση των φορέων της Δημόσιας Διοίκησης ως νομικών προσώπων. Πάντως, η χρήση του ως άνω όρου έχει δεχθεί κριτική [58], επειδή είναι στενά συνυφασμένος με την αρχή της ιδιωτικής αυτονομίας, η οποία διέπει την ικανότητα του προσώπου να καταρτίζει δικαιοπραξίες, και προτείνεται αντ’αυτού ο όρος «ρύθμιση». Ωστόσο και η γερμανική θεωρία ορίζει τη διοικητική πράξη ως δήλωση βούλησης της Διοίκησης (Willenserklärung der Verwaltung)[59] η οποία εμπεριέχει ρύθμιση [60]. Ο ορισμός της ατομικής διοικητικής πράξης κατά τον Μ. Στασινόπουλο, ως «δηλώσεως βουλήσεως [η οποία καθορίζει]  κυριαρχικώς τι δέον να ισχύει ως δίκαιον εν τη ατομική περιπτώσει» [61]είναι απολύτως ακριβής. Ο νομικώς δεσμευτικός καθορισμός του δικαίου είτε γενικά (κανονιστική πράξη) είτε στη συγκεκριμένη περίπτωση (ατομική πράξη) ισοδυναμεί με άμεση μεταβολή στον εξωτερικό νομικό κόσμο ή με κρίση περί μη μεταβολής (ρητή απόρριψη αίτησης διοικουμένου), χωρίς να προϋποτίθεται η διαμεσολάβηση δικαστικής απόφασης ή άλλης διαδικασίας [62]. Στο εν λόγω στοιχείο του πραγματικού εντοπίζεται ο πυρήνας του εκτελεστού χαρακτήρα της πράξης [63]. Κατά τη νομολογία, η εκτελεστή πράξη συνιστά «άσκηση αποφασιστικής αρμοδιότητας»[Για τη μη συνδρομή του στοιχείου αυτού βλ. ΣτΕ 4407/2014 (έκθεση ελέγχου του Σώματος των Επιθεωρητών Δημόσιας Υγείας και Πρόνοιας του Υπουργείου Υγείας και Κοινωνικής Αλληλεγγύης), ΣτΕ 3919/2014 (πόρισμα – σύσταση του Συνηγόρου του Καταναλωτή, με το οποίο η εν λόγω Αρχή έκρινε αναληθή και παραπλανητική τη διαφημιστική καταχώρηση), ΣτΕ 425/2014 (Έκθεση Ελέγχου του Γενικού Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης, η οποία συνετάγη στο πλαίσιο εκτέλεσης σύμβασης δημοσίου έργου)]. Πράγματι, οι μη εκτελεστές πράξεις συγκεντρώνουν τα υπόλοιπα στοιχεία της διοικητικής πράξης, δηλαδή προέρχονται από διοικητικό όργανο, εξυπηρετούν το δημόσιο συμφέρον, παράγουν έννομα αποτελέσματα στο εσωτερικό της Διοίκησης, αλλά δεν επιφέρουν μεταβολή στον εξωτερικό νομικό κόσμο.

 

  1. Προέλευση από διοικητικό όργανο – οργανικό κριτήριο

11. Η διοικητική πράξη προέρχεται από διοικητικό όργανο ή από διοικητική αρχή. Ως διοικητική αρχή, κατά τον συντακτικό και τον δικονομικό νομοθέτη των άρθρων 95 παρ. 1 στοιχ. α΄ του Συντάγματος και 45 παρ. 1 του πδ 18/1989, που αναφέρονται ρητά σε «εκτελεστή πράξη διοικητικής αρχής», νοείται το όργανο που είναι ενταγμένο σε νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου [64] και όχι σε οποιονδήποτε φορέα του δημόσιου τομέα, όπως και αν αυτός οριοθετείται [65]. Το στοιχείο αυτό αποτελεί το λεγόμενο οργανικό κριτήριο, το οποίο πρέπει να συντρέχει για τον χαρακτηρισμό μιας νομικής πράξης ως διοικητικής, καθώς ένας ιδιώτης δεν μπορεί να εκδώσει διοικητική πράξη, παρά μόνον αν λειτουργεί ως διοικητικό όργανο (ή αρχή) [66]. Παρά την κριτική σημαντικής μερίδας της θεωρίας [67], η νομολογία εμμένει στο οργανικό κριτήριο. Υπό το πρίσμα της δικονομικής προσέγγισης της έννοιας της διοικητικής πράξης, το Συμβούλιο της Επικρατείας δέχθηκε ότι και τα όργανα ορισμένων νομικών προσώπων ιδιωτικού δικαίου, τα οποία εξυπηρετούν σκοπό δημοσίου συμφέροντος (λειτουργικό κριτήριο), ασκούν ως προς συγκεκριμένες δραστηριότητές τους δημόσια εξουσία και εκδίδουν διοικητικές πράξεις οι οποίες προκαλούν διοικητικές διαφορές που υπάγονται στη δικαιοδοσία του. Για τη διασφάλιση, ωστόσο, του οργανικού κριτηρίου, το Δικαστήριο δέχεται τον λειτουργικό διπλασιασμό των εν λόγων νομικών προσώπων – και συνακολούθως των οργάνων τους– τα οποία χαρακτηρίζονται ως διφυούς χαρακτήρα. Ειδικότερα, ο διφυής χαρακτήρας, ως νομική έννοια αναγκαία για τη διασφάλιση του κρατούντος οργανικού κριτηρίου, προϋποθέτει νομικό πρόσωπο με ένδυμα μεν ιδιωτικού δικαίου, πλην όμως λειτουργούντος όχι με κερδοσκοπικό σκοπό αλλά προς το δημόσιο συμφέρον και υπαγόμενο, χάριν τούτου, σε ειδικό καθεστώς δημοσίου δικαίου, ήτοι με προνόμια και υποχρεώσεις ασυμβίβαστα προς τις αρχές και απαιτήσεις του ελευθέρου ανταγωνισμού [68]. ΄Ετσι, η Τράπεζα της Ελλάδας είναι νομικό πρόσωπο διφυούς χαρακτήρα, δηλαδή λειτουργεί ως νπιδ όσον αφορά την άσκηση των τραπεζικών εργασιών και τις σχέσεις της με το προσωπικό της και τους πελάτες της και ως νπδδ όταν ασκεί κατά νόμο αρμοδιότητες συνδεόμενες με την άσκηση δημόσιας εξουσίας για την προστασία της χρηματοοικονομικής σταθερότητας και την ενίσχυση της εμπιστοσύνης του κοινού στο χρηματοπιστωτικό σύστημα [69]. Κατά συνέπεια, οι πράξεις που εκδίδει ο Διοικητής της ΤτΕ ή τα όργανα που έχει ο ίδιος εξουσιοδοτήσει κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων του για την εποπτεία επί των πιστωτικών ιδρυμάτων και τον έλεγχο της πίστης είναι εκτελεστές διοικητικές πράξεις, προσβαλλόμενες με αίτηση ακύρωσης [70].

 

  1. Εξυπηρέτηση σκοπού δημοσίου συμφέροντος – λειτουργικό κριτήριο

12. Oι διοικητικές πράξεις πρέπει να πληρούν το λειτουργικό κριτήριο της άμεσης εξυπηρέτησης δημόσιου σκοπού.  Οι πράξεις της Διοίκησης, οι οποίες είναι αμέτοχες του λειτουργικού αυτού στοιχείου, κινούνται σε κύκλο σχέσεων του ιδιωτικού δικαίου, έστω και αν φέρουν τα εξωτερικά γνωρίσματα μονομερούς διοικητικής πράξης και παράγουν έννομα αποτελέσματα. Έτσι, κρίθηκε ότι  «οι πράξεις των οργάνων της Διοικήσεως, οι οποίες αφορούν στην επιλογή των μελών του ΔΣ της Ελληνικής Βιομηχανίας ΄Οπλων ή στην απαλλαγή τους από τα καθήκοντά τους, δεν εκδίδονται στο πλαίσιο ασκήσεως διοικητικής εποπτείας επί της εταιρείας αυτής αλλά αποτελούν εκδήλωση των εξουσιών που εξασφαλίζει στο Δημόσιο η θέση του ως πλειοψηφούντος, σε ποσοστό τουλάχιστον 51%, μετόχου της εταιρείας. Από λειτουργικής απόψεως, οι πράξεις αυτές έχουν τον ίδιο χαρακτήρα με τις ομόλογες πράξεις του κοινού δικαίου των ανωνύμων εταιρειών, κατά το οποίο η επιλογή της διοικήσεως της ανωνύμου εταιρείας καθώς και η απαλλαγή της από τα καθήκοντά της προέρχεται από τα οικεία καταστατικά όργανα, τον ίδιο δηλαδή τον φορέα της επιχειρήσεως. Οι ως άνω πράξεις… εκδίδονται βάσει κριτηρίων καθαρώς ιδιωτικοοικονομικών και δεν αποτελούν εκδήλωση της δημοσίας διοικητικής δράσεως, αλλά κινούνται σε κύκλο σχέσεων του ιδιωτικού δικαίου και γεννούν διαφορές, η επίλυση των οποίων ανήκει, κατά το Σύνταγμα, στη δικαιοδοσία των πολιτικών δικαστηρίων» [71]. Αντίθετα, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι οι υπουργικές πράξεις κρατικής εποπτείας, οι οποίες αφορούν τον διορισμό, την ανάκληση διορισμού ή την πρόωρη λήξη της θητείας του προέδρου και των μελών του Διοικητικού Συμβουλίου του ΚΕΕΛΠΝΟ, το οποίο είναι ΝΠΙΔ που επιδιώκει σκοπούς δημοσίου συμφέροντος [72] και υπόκειται σε κρατική εποπτεία, είναι εκτελεστές διοικητικές πράξεις υποκείμενες σε αίτηση ακύρωσης ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας [73]. Το ίδιο ισχύει και για τις  πράξεις κρατικής εποπτείας, οι οποίες αφορούν τον διορισμό, την ανάκληση διορισμού ή την πρόωρη λήξη της θητείας των προβλεπομένων στον Ν. 2273/1994 οργάνων διοίκησης (μελών του Διοικητικού Συμβουλίου και καλλιτεχνικού διευθυντή) του Εθνικού Θεάτρου που αποτελεί ΝΠΙΔ, το οποίο «λειτουργεί χάριν του δημοσίου συμφέροντος» [74] και, επιπροσθέτως, υπόκειται σε κρατική εποπτεία. Στο ίδιο πνεύμα κρίθηκε ότι, ενόψει των  δημοσίου συμφέροντος σκοπών του ΝΠΙΔ με την επωνυμία Οργανισμός Γεωργικής Επαγγελματικής Εκπαίδευσης, Κατάρτισης και Απασχόλησης (Ο.Γ.Ε.Ε.Κ.Α.) «ΔΗΜΗΤΡΑ» [75], και της διοικητικής διαδικασίας διορισμού του Διευθύνοντος Συμβούλου του, ο οποίος είναι όργανο διοίκησης και όχι υπάλληλος του εν λόγω ΝΠΙΔ, η ανάκληση του εν λόγω διορισμού αποτελεί εκτελεστή διοικητική πράξη, οπότε η σχετική διαφορά είναι διοικητική και υπάγεται στην ακυρωτική αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας [76]. Ομοίως, η υπουργική απόφαση, με την οποία συμπληρώνεται ο Γενικός Κανονισμός Προσωπικού του ΟΑΣΘ,  εκδόθηκε από τον Υπουργό ο οποίος ενήργησε όχι ως εκπρόσωπος του μοναδικού μετόχου του ΟΑΣΘ Ελληνικού Δημοσίου, δηλαδή ως φορέας επιχειρηματικής δραστηριότητας, αλλά ως όργανο της κρατικής Διοίκησης που εποπτεύει τον εν λόγω Οργανισμό κατ’ ενάσκηση δημόσιας εξουσίας και αποτελεί κανονιστική διοικητική πράξη, υποκείμενη στον ακυρωτικό έλεγχο του ΣτΕ (ΣτΕ 2680/2018).

 

  1. Υπαγωγή στο δημόσιο δίκαιο

13. Η διοικητική πράξη δημιουργεί έννομες σχέσεις διοικητικού δικαίου μεταξύ του συντάκτη και των αποδεκτών της πράξης, καθώς αφορά είτε την οργάνωση της Δημόσιας Διοίκησης είτε τις σχέσεις της Διοίκησης με τους ιδιώτες. Ακόμη και όταν ρυθμίζει τις σχέσεις μεταξύ των ιδιωτών (βλ. συναφώς νομολογία για το PSI, ΣτΕ Ολ 1116, 7/2014 και για το ΕΕΤΗΔΕ, ΣτΕ 1972/2012), η δημοσίου δικαίου υποχρέωση των ιδιωτών έγκειται στο να «ανεχθούν» τον τρόπο διαμόρφωσης των μεταξύ τους σχέσεων από τη Διοίκηση. Οι διοικητικές πράξεις διέπονται αποκλειστικά από το διοικητικό δίκαιο ακόμη και όταν η έκδοσή τους συνεπάγεται έννομες συνέπειες στο πεδίο του ιδιωτικού δικαίου (π.χ. η υπουργική απόφαση που συνιστά ανώνυμη εταιρεία και εγκρίνει το καταστατικό της ή η άδεια της επιθώρησης εργασίας για μαζικές απολύσεις στον ιδιωτικό τομέα).

 

Β. Τα είδη των διοικητικών πράξεων

 

14. Η βασική διάκριση των εκτελεστών διοικητικών πράξεων, αυτή δηλαδή που παρουσιάζει το μεγαλύτερο πρακτικό ενδιαφέρον λόγω του διαφορετικού νομικού καθεστώτος στο οποίο υπάγεται κάθε κατηγορία, είναι σε ατομικές (1) και κανονιστικές (2). Πέρα όμως από τις πιο επεξεργασμένες νοητικές κατηγορίες, υπάρχει πάντοτε ένα τμήμα της πραγματικότητας που αντιστέκεται στην ανάλυση. Ακόμη, λοιπόν, και αν η έρευνα διαρκώς διευρύνει τα όρια του ερευνώμενου πεδίου, ποτέ δεν θα μπορέσει να εντάξει σε αυτό το σύνολο της αενάως εξελισσόμενης πραγματικότητας [77]. Έτσι, η νομολογία και η θεωρία διαμόρφωσαν και δύο άλλες, ενδιάμεσες, κατηγορίες, καθεμιά από τις οποίες φαίνεται ότι συγκεντρώνει στοιχεία και των δύο παραπάνω βασικών κατηγοριών και των οποίων ο εντοπισμός είναι συχνά δυσχερής. Πρόκειται για τις ατομικές γενικού περιεχομένου (3) και τις πράξεις-όρο (4).

 

  1. Ατομική πράξη

15. Η ατομική διοικητική πράξη είναι το βασικό εργαλείο δράσης της Διοίκησης ως εκτελεστικής εξουσίας. Έγκειται στην κρίση της Διοίκησης, που περιβάλλεται ορισμένο τύπο, ότι η δεδομένη ατομική περίπτωση υπάγεται σε κανόνα δικαίου ή ότι προκρίθηκε κατά διακριτική εξουσία η κατά ορισμένο τρόπο εφαρμογή του κανόνα δικαίου στην περίπτωση αυτή. Επομένως, θεσπίζει ατομική ρύθμιση (ατομικό κανόνα δικαίου, κατά τον καθηγητήΕπ. Σπηλιωτόπουλο) της συγκεκριμένης περίπτωσης. Η ρύθμιση αυτή, που εμπεριέχεται στην τυπική, νομική δήλωση βούλησης, δεσμεύει αμφίπλευρα τον διοικούμενο και τη Διοίκηση. Με άλλα λόγια, η ατομική διοικητική πράξη καθορίζει τι πρέπει να ισχύει ως δίκαιο στην ατομική εφαρμογή του νόμου [78]. Ειδικότερα, κάθε εκτελεστή διοικητική πράξη ατομικού χαρακτήρα περιέχει έναν, τουλάχιστον, πλήρη νομικό συλλογισμό, συγκροτούμενο: α) Από έναν αφηρημένο κανόνα δικαίου, ο οποίος, όπως ερμηνεύεται από το όργανο που εκδίδει την πράξη, επιτάσσει ή επιτρέπει τη ρύθμιση συγκεκριμένης σχέσης ή κατάστασης (μείζων πρόταση του συλλογισμού). β) Από τη διάγνωση (διαπίστωση ή αξιολόγηση) των συγκεκριμένων πραγματικών δεδομένων που συνθέτουν την υπό ρύθμιση σχέση ή κατάσταση (ελάσσων πρόταση του συλλογισμού) και γ) Από τη διατύπωση του συμπεράσματος του συλλογισμού, με το οποίο το όργανο που εκδίδει την πράξη υπάγει τα κρίσιμα πραγματικά δεδομένα στον κανόνα δικαίου που επικαλείται και διατυπώνει τη βούλησή του προς μονομερή ρύθμιση της συγκεκριμένης σχέσης ή κατάστασης [ΣτΕ 830/2010]. Ο ατομικός χαρακτήρας προσιδιάζει κατ’ εξοχήν στη διοικητική πράξη, διότι ίδιον της Διοίκησης είναι η εκτέλεση και όχι η θέση κανόνων δικαίου [79]. Ο Κώδικας Διοικητικής Διαδικασίας, που ρυθμίζει τη διαδικασία έκδοσης της διοικητικής πράξης, είναι προσανατολισμένος στην έννοια της ατομικής διοικητικής πράξης. Έτσι, ατομικές διοικητικές πράξεις είναι οι άδειες λειτουργίας καταστημάτων, οι άδειες άσκησης επαγγέλματος, οι οικοδομικές άδειες [80], οι καταλογιστικές πράξεις των εφοριακών και τελωνειακών αρχών, τα πρόστιμα της Διοίκησης, η άρνηση παροχής πρόσβασης σε διοικητικά έγγραφα [81] (άρθρο 5 του ΚΔΔιαδ), οι διαταγές προϊσταμένων που έχουν τον χαρακτήρα επιτακτικής εντολής προς τους δημοσίους υπαλλήλους [82].

16. Ανάλογα με το περιεχόμενό τους, οι ατομικές πράξεις κατατάσσονται σε κατηγορίες, οι οποίες έχουν πρακτική σημασία λόγω διαφορών στο νομικό καθεστώς των εν λόγω πράξεων. Βασική είναι η διάκριση μεταξύ ρητών και σιωπηρών πράξεων [83]. Εκτελεστή σιωπηρή αρνητική πράξη είναι η παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας, η οποία στοιχειοθετείται εφόσον συντρέχουν οι εξής προϋποθέσεις: α) υποβολή αίτησης από τον διοικούμενο, β) νομικώς προβλεπόμενη υποχρέωση του οργάνου να αποφανθεί επί της αιτήσεως εκδίδοντας εκτελεστή διοικητική πράξη και γ) άπρακτη πάροδος της προθεσμίας που τάσσεται από τον νόμο στη συγκεκριμένη περίπτωση ή, άλλως, τριμήνου [84]. Χαρακτηριστικό παράδειγμα παράλειψης οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας είναι η παράλειψη του οργάνου να αποφανθεί εντός είκοσι ημερών σε αίτηση του διοικουμένου για χορήγηση εγγράφων που τον αφορούν, κατά το άρθρ. 5 παρ. 1 και 6 του ΚΔΔ/σίας. Η παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας είναι δεκτική ευθείας δικαστικής προσβολής, βάσει του άρθρου 45 παρ. 4 του π.δ. 18/1989 (για τις ακυρωτικές διαφορές) και του άρθρου 63 παρ. 2 του ΚΔΔ (για τις διαφορές ουσίας). Εκτελεστή σιωπηρή άρνηση αποτελεί και η παράλειψη της Διοίκησης να αποφανθεί επί ενδικοφανούς προσφυγής μέσα σε συγκεκριμένη προθεσμία ή, άλλως, εντός τριμήνου, οπότε πρόκειται για τεκμαιρόμενη απόρριψη (άρθρα 45 παρ.2 του πδ 18/1989 και 63 παρ. 3 του ΚΔΔ). Άλλη νομικά σημαντική διάκριση είναι αυτή σε συστατικές ή δημιουργικές ή διαπλαστικές, αφενός, και διαπιστωτικές, αφετέρου. Οι συστατικές διοικητικές πράξεις ιδρύουν, τροποποιούν ή αίρουν μια έννομη σχέση δημόσιου ή ιδιωτικού δικαίου και αποτελούν την πλειοψηφία των διοικητικών πράξεων. Σ’ αυτές εντάσσονται οι άδειες, οι επιταγές, οι απαγορεύσεις και οι κυρώσεις της Διοίκησης. Διαπιστωτικές είναι οι πράξεις που περιλαμβάνουν δεσμευτικές διαπιστώσεις νομικώς σημαντικών ιδιοτήτων προσώπων ή πραγμάτων, με συνέπεια την υπαγωγή των εν λόγω προσώπων ή πραγμάτων στο ρυθμιστικό πεδίο ενός ή περισσότερων κανόνων δικαίου. Οι διαπιστωτικές πράξεις είναι αναγκαίες για την επέλευση εννόμων συνεπειών, είτε άμεσα, όταν οι συνέπειες αυτές προβλέπονται ειδικά στον νόμο και αρκεί η διαπίστωση της συνδρομής των σχετικών προϋποθέσεων [85] είτε, στη συνέχεια, μέσω της έκδοσης νέων (συστατικών) διοικητικών πράξεων [86]. Η διαπιστωτική πράξη (για την ακρίβεια, η ιδιότητα που διαπιστώνεται με αυτήν) εντάσσεται, επομένως, στο “πραγματικό” του κανόνα της συστατικής πράξης. Σχηματικά και απλουστευτικά, η συστατική πράξη επιφέρει τη διάπλαση νέας νομικής κατάστασης για τον εφεξής χρόνο, ενώ η διαπιστωτική περιλαμβάνει διαπίστωση ορισμένης νομικής κατάστασης που υφίσταται ήδη πριν από την έκδοσή της. To ζήτημα του νομικού χαρακτήρα μιας πράξης ως συστατικής ή διαπιστωτικής έχει σημασία για την έναρξη της ουσιαστικής ισχύος της [87].  Τέλος, πρακτικές συνέπειες έχει η διάκριση μεταξύ ευμενών [88] και δυσμενών διοικητικών πράξεων [89], αφού από τον σχετικό χαρακτηρισμό εξαρτώνται: η άσκηση του δικαιώματος της προηγούμενης ακρόασης [που παρέχεται για τις δυσμενείς πράξεις, άρθρα 20 παρ. 2 Σ και 6 του ΚΔΔιαδ], η αιτιολογία [άρθρο 17 του ΚΔΔιαδ], οι κανόνες της ανάκλησης που θα εφαρμοστούν (οι παράνομες δυσμενείς διοικητικές πράξεις ανακαλούνται ελεύθερα ενώ οι παράνομες ευμενείς υπό τις προϋποθέσεις του άρθρου μόνου του ΑΝ 261/1968 [90]) καθώς και η άσκηση των ένδικων βοηθημάτων ή μέσων [σε γενικές γραμμές θεωρείται ότι παραδεκτά, δηλαδή με έννομο συμφέρον, προσβάλλονται οι δυσμενείς διοικητικές πράξεις] από τον διοικούμενο.

 

  1. Κανονιστική πράξη

17. Κανονιστική είναι η διοικητική πράξη που θεσπίζει γενικούς και αφηρημένους κανόνες δικαίου και με την οποία αναγνωρίζονται δικαιώματα ή επιβάλλονται υποχρεώσεις ή ρυθμίζονται καταστάσεις απροσώπως [91]. Λόγω αυτού του χαρακτηριστικού, οι κανονιστικές πράξεις αποκαλούνται και ουσιαστικοί νόμοι [92], σε αντιδιαστολή προς τους τυπικούς, που ψηφίζονται από τη Βουλή κατά την οριζόμενη στο Σύνταγμα νομοθετική διαδικασία [93]. Οι κανονιστικές πράξεις περιέχουν μεγάλο μέρος των κανόνων του διοικητικού δικαίου [94] και θεσπίζονται στο πλαίσιο της κανονιστικής αρμοδιότητας της Διοίκησης, η οποία παρέχεται στα διοικητικά όργανα είτε απευθείας από το Σύνταγμα [95] είτε κατόπιν νομοθετικής εξουσιοδότησης [96]. Η έννοια του κανόνα δικαίου αποτελεί το βασικό κριτήριο διάκρισης μεταξύ ατομικών και κανονιστικών διοικητικών πράξεων. Σύμφωνα με τον Μ. Στασινόπουλο, «περιεχόμενον της κανονιστικής πράξεως ως και του νόμου είναι η θέσις κανόνος δικαίου, θέσιν δε κανόνος δικαίου αποτελεί ο καθορισμός εκείνου, όπερ δέον να ισχύη ως δίκαιον δια πάντα, παρά τω οποίω υφίσταται πραγματική κατάστασις συγκεντρούσα χαρακτηριστικά γνωρίσματα γενικώς προσδιοριζόμενα» [97]. Κατά τη νομολογία, η άσκηση κανονιστικής αρμοδιότητας συνίσταται στη θέσπιση γενικού και απρόσωπου ή αφηρημένου κανόνα δικαίου [98], με νομικά αποτελέσματα τα οποία δεν αναφέρονται σε πρόσωπα ή κύκλο προσώπων εκ των προτέρων καθορίσιμο, ή σε μια ομάδα συγκεκριμένων περιπτώσεων, επομένως σε άδηλο και αόριστο αριθμό προσώπων και περιπτώσεων, δηλαδή δεν εξαντλείται σε μία και μόνη εφαρμογή, ενώ η θεσπιζόμενη με την ατομική πράξη ρύθμιση αφορά μία ατομική περίπτωση ή συγκεκριμένες ατομικές περιπτώσεις είτε με τη σώρευση ατομικών ρυθμίσεων είτε με την έκδοση των «διοικητικών πράξεων γενικής εφαρμογής» ή «γενικών ατομικών πράξεων» [99]. Ακριβέστερα, ο γενικός χαρακτήρας του κανόνα έγκειται στο ότι δεν απευθύνεται σε πρόσωπα εκ των προτέρων γνωστά και ορισμένα, αλλά σε κύκλο προσώπων που είναι (αν όχι κατά τον χρόνο έκδοσης της πράξης, πάντως στο μέλλον) ακαθόριστος κατ’ αριθμό και ταυτότητα. Η γενικότητα μπορεί να παρουσιάζει διαβαθμίσεις (Έλληνες πολίτες, φορολογούμενοι των οποίων το ΑΦΜ λήγει σε 3, δημότες του Δήμου Πατρέων, δικηγόροι Αθηνών κ.λπ), οπότε ο τοπικός ή χρονικός περιορισμός της ρύθμισης δεν αίρει τον κανονιστικό χαρακτήρα της και ο αριθμός των αποδεκτών (θιγομένων ή ενδιαφερομένων  προσώπων) είναι αδιάφορος [100].

18. Αφηρημένη είναι η ρύθμιση που δεν εξαντλείται σε συγκεκριμένη περίπτωση ή σε πλειάδα συγκεκριμένων περιπτώσεων, αλλά αφορά όλες τις κατά γένος οριζόμενες περιπτώσεις [101]. Πέρα από τις διοικητικές πράξεις που απευθύνονται σε ακαθόριστο κατ’αριθμό και ταυτότητα κύκλο προσώπων και αφορούν όλες τις κατά γένος οριζόμενες περιπτώσεις, θεωρούνται κανονιστικές πράξεις και αυτές που συνδέονται με τις προϋποθέσεις και τον τρόπο παραγωγής κανόνων δικαίου, όπως είναι οι πράξεις που συνιστούν διοικητικά όργανα και καθορίζουν την αρμοδιότητά τους, ή οι πράξεις μεταβίβασης αρμοδιότητας ή εξουσιοδότησης υπογραφής [102]. Βάσει του κριτηρίου αυτού, έχουν κανονιστικό χαρακτήρα η ρύθμιση με την οποία επιβάλλεται εισφορά στα μέλη δικηγορικού συλλόγου (εν ενεργεία και πρόσωπα που θα αποκτήσουν αυτή την ιδιότητα στο μέλλον) για τη δημιουργία ειδικού λογαριασμού [103], η πράξη καθορισμού λατομικής περιοχής, συνεπαγόμενη από τη δημοσίευσή της αφενός το επιτρεπτό ορισμένης χρήσης, δηλαδή της εκμετάλλευσης λατομείου στην οριζόμενη περιοχή, και αφετέρου απαγόρευση δόμησης στην περιοχή αυτή και σε ζώνη χιλίων μέτρων από τα όριά της [104] και, για την ταυτότητα του λόγου, η πράξη αποχαρακτηρισμού ως actus contrαrius [105], η απόφαση περί καθορισμού κυνηγετικής περιοχής, συνεπαγόμενη την άσκηση θήρας εντός της περιοχής αυτής κατόπιν άδειας και υπό τις προϋποθέσεις του νόμου [106], η απόφαση με την οποία οριοθετείται η περιοχή υποδοχής Ολυμπιακών Αθλητικών Εγκαταστάσεων και των αναγκαίων έργων ανάπλασης και υποστήριξής τους δεδομένου ότι συνεπάγεται την υπαγωγή των εγκαταστάσεων μέσα στην οριοθετούμενη περιοχή σε ιδιαίτερο από πολεοδομική άποψη νομοθετικό καθεστώς [107], η υπουργική απόφαση με την οποία καθορίζεται ζώνη απόλυτης προστασίας, όπου απαγορεύεται η δόμηση, εντός αρχαιολογικού χώρου [108], η απόφαση περί ένταξης συγκεκριμένων σχολικών μονάδων στις ΖΕΠ ως ρυθμίζουσα ζήτημα αναγόμενο στην οργάνωση δημόσιας υπηρεσίας [109], η απόφαση περί μεταφοράς συντελεστή δόμησης [110]. Ως κανονιστική πράξη θα πρέπει να θεωρηθεί η απόφαση 28/2019 της Αρχής Προστασίας Δεδομένων Προσωπικού Χαρακτήρα με την οποία κρίνει ότι η αναγραφή του θρησκεύματος και της ιθαγένειας στα στοιχεία που τηρούνται στο σχολείο, στους τίτλους και πιστοποιητικά σπουδών της δευτεροβάθμιας εκπαίδευσης και στο πληροφοριακό σύστημα «myschool» καθώς και η ύπαρξη αντίστοιχων πεδίων στα σχετικά έντυπα, ανεξαρτήτως αν είναι προαιρετική η συμπλήρωσή τους και η δήλωση ότι ο μαθητής δεν είναι Χριστιανός Ορθόδοξος και εξ αυτού επικαλείται λόγους θρησκευτικής συνείδησης για την απαλλαγή του από το μάθημα των Θρησκευτικών, δεν είναι νόμιμες και καλεί το Υπουργείο Παιδείας ως υπεύθυνο επεξεργασίας να προβεί στις αναγκαίες ενέργειες.

19. Η πραγμάτωση του περιεχομένου της κανονιστικής πράξης επιτυγχάνεται συχνά με την έκδοση ατομικών διοικητικών πράξεων που ερείδονται επ’ αυτής Με άλλα λόγια, η ατομική πράξη αποτελεί το σημείο επαφής του κανόνα και του αισθητού κόσμου, της εμπειρικής πραγματικότητας [111]. Η κανονιστική διοικητική πράξη, σε αντίθεση με την ατομική, δεν απαιτεί ούτε αιτιολογία ούτε την προηγούμενη ακρόαση του διοικουμένου [112] για να είναι νόμιμη, ενώ η γνωστοποίησή της επιτυγχάνεται με τη δημοσίευσή της, η οποία είναι στοιχείο του υποστατού της και διενεργείται όπως ορίζεται από την εκάστοτε διάταξη νόμου [113]. Λόγω του χαρακτήρα τους και χάριν ασφάλειας δικαίου, οι κανονιστικές πράξεις μπορούν, φυσικά, να καταργηθούν αλλά δεν ανακαλούνται παρά μόνο σε εξαιρετικές περιπτώσεις και υπό αυστηρές προϋποθέσεις [114]. Περαιτέρω, η νομιμότητά τους μπορεί να ελεγχθεί παρεμπιπτόντως, και μετά την πάροδο της προθεσμίας για την ευθεία δικαστική προσβολή τους ενώπιον του αρμοδίου διοικητικού δικαστηρίου επ’ ευκαιρία εξέτασης της νομιμότητας ατομικής διοικητικής πράξης [115]. Σε περίπτωση διαπίστωσης παρανομίας της κανονιστικής πράξης, ακυρώνεται η ερειδόμενη επ’ αυτής ατομική όχι όμως και η κανονιστική που αποτελεί το έρεισμά της.

 

  1. Ατομική πράξη γενικής εφαρμογής

20. Το βασικό γνώρισμα της ατομικής πράξης γενικής εφαρμογής ή γενικού περιεχομένου ή της γενικής ατομικής πράξης είναι ότι αφορά την εξατομίκευση της εφαρμογής του νόμου σε πλείονες ατομικές περιπτώσεις που συνδέονται μεταξύ τους με το κοινό γνώρισμα της ταυτότητας απόλαυσης δικαιωμάτων ή εκπλήρωσης υποχρεώσεων [116]. Οι αποδέκτες της ρύθμισης είναι μεν δυνατόν να προσδιοριστούν ποσοτικώς και ποιοτικώς, αλλά δεν προσδιορίζονται. Χαρακτηριστικές περιπτώσεις συναφώς είναι οι αποφάσεις πανεπιστημιακής Σχολής για τη δυνατότητα εγγραφής πτυχιούχων άλλου Ανώτατου Εκπαιδευτικού Ιδρύματος και οι κλήσεις κατάταξης στο στράτευμα των αρρένων ορισμένης κλάσης [117]. Aντίστοιχο μόρφωμα στη Γερμανία είναι η Allgemeinverfügung, που ρυθμίζεται νομοθετικά [118] και αφορά είτε πράξη η οποία απευθύνεται σε δυνάμενο να προσδιοριστεί κύκλο προσώπων (απαγόρευση διαδήλωσης σε συγκεκριμένη ημέρα και ώρα, απαγόρευση πώλησης ορισμένου είδους διατροφής σε συγκεκριμένη περιοχή) είτε πραγματοπαγή πράξη, όπως η αφιέρωση οδού στην κοινή χρήση, η αλλαγή του ονόματος δρόμου, η ένταξη οικήματος σε κατάλογο μνημείων [119].  Στη Γαλλία, η νομολογία και η θεωρία διαμόρφωσαν μετά το 1960 μια ενδιάμεση κατηγορία διοικητικής πράξης [120], τη λεγόμενη décision d’espèce [121], στην οποία ενέταξαν, μεταξύ άλλων, τις αποφάσεις περί έναρξης διαγωνιστικής διαδικασίας [122] και καθορισμού της ημερομηνίας διεξαγωγής των δοκιμασιών, τις αποφάσεις περί κήρυξης μιας απαλλοτρίωσης ως δημόσιας ωφέλειας [123] και περί κατάτμησης εκλογικών περιφερειών [124], την απόφαση που υπάγει τμήμα της εθνικής οδού στο οδικό δίκτυο ΟΤΑ [125] ή που ιδρύει επιτροπή αναδασμού [126], το διάταγμα που επικυρώνει τα αποτελέσματα απογραφής του πληθυσμού [127]. Η ως άνω κατηγορία κατοχυρώθηκε νομοθετικά στο άρθρο L. 200-1 του Code des Relations entre le Public et l’Administration, το οποίο αναγνωρίζει πλέον ρητά τις «décisions ni réglementaires ni individuelles» [128].

21 Και η ελληνική νομολογία εμπλούτισε, ιδίως σε θέματα πολεοδομικής φύσης, την εν λόγω κατηγορία πράξεων [129], οι οποίες έχουν, κατά βάση, τα χαρακτηριστικά των ατομικών αλλά παρουσιάζουν και γνωρίσματα των κανονιστικών πράξεων. Οι πράξεις αυτές ανάγονται στη χωρική εξειδίκευση του κανόνα δικαίου. Ως ατομικές πράξεις γενικής εφαρμογής έχουν χαρακτηρισθεί οι διοικητικές πράξεις έγκρισης των γενικών πολεοδομικών σχεδίων και των σχεδίων πόλεων, καθό μέρος ορίζουν τους οικοδομήσιμους και μη οικοδομήσιμους χώρους, ενώ έχουν κανονιστικό χαρακτήρα καθόσον θεσπίζουν όρους δόμησης, όπως πλάτος πεζοδρομίων και συντελεστή δόμησης [130], οι πράξεις που επιβάλλουν υποχρεωτικό αναδασμό [131] και οι πράξεις καθορισμού της οριογραμμής αιγιαλού [132]. Όπως προκύπτει από τις διακυμάνσεις της σχετικής νομολογίας, κυρίως δε από τις μειοψηφούσες απόψεις που διατυπώνονται συστηματικά [133], ο χαρακτηρισμός πολεοδομικών πράξεων ως ατομικών γενικής εφαρμογής δεν παρουσιάζει δογματική συνέπεια, αλλά ανάγεται σε λόγους δικονομικής σκοπιμότητας, δηλαδή, στην παρεμπόδιση παρεμπίπτοντος ελέγχου των πράξεων αυτών για την προστασία της ασφάλειας δικαίου. Συγκεκριμένα, το Δικαστήριο τόνισε ότι το ΠΔ που καθορίζει μία περιοχή ως ζώνη ενεργού πολεοδομίας και το ΠΔ  που εγκρίνει την πολεοδομική μελέτη της ζώνης αυτής, κατά το μέρος τους που εξαντλείται στη χάραξη ορισμένων γραμμών αποτελούν γενικές ατομικές πράξεις. Δεδομένου ότι αποτελούν το νομικό πλαίσιο για τη δημιουργία πραγματικών καταστάσεων και τη θεμελίωση εμπράγματων δικαιωμάτων, οι πράξεις αυτές συνδέονται με την ασφάλεια του δικαίου, έτσι ώστε η αμφισβήτηση του κύρους τους, με την ευκαιρία της προσβολής πράξης εφαρμογής τους, να πλήττει πραγματικές καταστάσεις που έχουν δημιουργηθεί με τη σύμπραξη της Διοίκησης καθώς και ατομικά δικαιώματα και να κλονίζει την εμπιστοσύνη του πολίτη προς τη Διοίκηση [134]. Με μεγαλύτερη σαφήνεια, μια από τις μειοψηφούσες γνώμες τόνισε ότι σε όλες τις ρυμοτομικές πράξεις κυριαρχεί το μη ατομικό στοιχείο, με ρυθμίσεις τοπικώς μεν περιορισμένες αλλά ανεξάρτητες από ορισμένες περιπτώσεις και συγκεκριμένα πρόσωπα, οπότε οι πράξεις αυτές είναι κατ’ αρχήν κανονιστικές. ΄Ομως, εν όψει των πρακτικών δυσχερειών εκ της άνευ προστασίας του δημοσίου συμφέροντος διαρκούς αμφισβήτησης του κύρους τέτοιων πράξεων, βάσει των οποίων επιτρεπτώς αναπτύσσονται οι πόλεις και κατ’ εξοχήν δημιουργούνται προστατευτέες πραγματικές καταστάσεις, οι ρυμοτομικές πράξεις έχουν κριθεί ως (γενικές) ατομικές (πλην των όρων δόμησης).

22. Από την έννοια της ατομικής πράξης γενικής εφαρμογής διαφοροποιείται η έννοια της σωρευτικής διοικητικής πράξης (σώρευση ατομικών πράξεων), που περιλαμβάνει περισσότερες ατομικές διοικητικές πράξεις σε ένα ενιαίο κείμενο (πλείονα negotia σε ένα instrumentum), όπως είναι π.χ. ο πίνακας διορισμού περισσότερων δημόσιων υπαλλήλων [135], η συγκρότηση συλλογικού οργάνου για την οποία απαιτείται ο ορισμός όλων των μελών (τακτικών και αναπληρωματικών) που προβλέπει ο νόμος [136], οι αποφάσεις οργάνων ΟΤΑ για την εκποίηση οικοπέδων σε άπορους δημότες, με τις οποίες επιλέγονται οι δικαιούχοι και παραχωρούνται σε αυτούς τα οικόπεδα [137]. Αντίθετα, η απόφαση του δημοτικού ή κοινοτικού συμβουλίου με την οποία καθορίζονται οι κατηγορίες αστέγων και οικονομικά αδυνάτων δημοτών στους οποίους θα εκποιηθούν δημοτικά ή κοινοτικά οικόπεδα, με βάση γενικά κριτήρια που πρέπει αυτοί να πληρούν (ύψος εισοδήματος, οικογενειακή κατάσταση κ.λπ.), έχει κανονιστικό χαρακτήρα. Επίσης, η κατ’ άρθρον 37 του Κώδικος Δήμων και Κοινοτήτων πράξη ανακηρύξεως υποψηφίων και η κατ’ άρθρον 58 του αυτού Κώδικος πράξη εξαγωγής του γενικού εκλογικού αποτελέσματος αποτελούν σώρευση πράξεων που αφορούν έναν έκαστο των υποψηφίων και περιλαμβάνουν τόσες επί μέρους πράξεις, όσες και οι δημοτικοί ή κοινοτικοί σύμβουλοι που αναφέρονται σε αυτές [138]. Ως πρόσφατο παράδειγμα σώρευσης ατομικών πράξεων αναφέρεται ο κατ’ άρθρο 1 παρ. 3 του Ν. 3213/2003 «κατάλογος ελεγχομένων προσώπων για το έτος 2018 που συντάχθηκε από την αρμόδια Διεύθυνση Δ1 του Υπουργείου Δικαιοσύνης, Διαφάνειας και Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων και διαβιβάσθηκε στην αρμόδια Επιτροπή Ελέγχου Δηλώσεων Περιουσιακής Κατάστασης των δικαστικών και εισαγγελικών λειτουργών το αργότερο μέχρι 17.12.2018, κατά τα οριζόμενα στο άρθρο 10 παρ. 1 του ν. 4571/2018» [139]. Πάντως, κατά τη μειοψηφούσα γνώμη, η ανωτέρω κατάσταση συνιστά ατομική πράξη γενικού περιεχομένου, όπως προκύπτει κυρίως από τη σχετική διάταξη του νόμου, κατά την οποία καταρτίζεται, οριστικοποιείται και δηλώνεται ηλεκτρονικά «μηδενική κατάσταση» όταν δεν υπάρχουν υπόχρεα φυσικά πρόσωπα σε έναν φορέα. Επίσης, έχει κριθεί ότι η απόφαση του  Περιφερειακού Συμβουλίου, εκδοθείσα κατ’ επίκληση του άρθρου 83 παρ. 3 του Ν. 4070/2012 [140], αποτελεί σώρευση ατομικών διοικητικών πράξεων, ως αφορώσα τη διεύρυνση της παλαιάς έδρας, ήτοι της διοικητικής μονάδας εντός της οποίας ισχύει η άδεια κυκλοφορίας συγκεκριμένων ήδη κυκλοφορούντων Ε.Δ.Χ. αυτοκινήτων, τα οποία είναι δυνατόν να προσδιορισθούν ατομικώς με την αναφορά της παλαιάς έδρας τους [141]. Αντίθετα, η απόφαση του Περιφερειάρχη με την οποία σκοπείται, διά του καθορισμού του αριθμού των νέων αδειών κυκλοφορίας ΕΔΧ, η αντιμετώπιση των μεταφορικών αναγκών της οικείας διοικητικής μονάδας κατά τρόπο γενικό, ανεξαρτήτως του προσώπου υπέρ του οποίου θα εκδοθεί τελικώς η αντίστοιχη άδεια, μετά την ολοκλήρωση της σχετικής διοικητικής διαδικασίας έχει κανονιστικό χαρακτήρα [142]. Από τα ανωτέρω συνάγεται ότι η μεν γενική ατομική πράξη έχει αποδέκτες που μπορούν να προσδιοριστούν, αν όχι κατά τον χρόνο έκδοσής της, πάντως στη συνέχεια, ενώ η σωρευτική ατομική πράξη απευθύνεται σε αποδέκτες που έχουν ήδη προσδιοριστεί και αναφέρονται ρητώς στο σώμα της. Έτσι, στην περίπτωση της γενικής ατομικής πράξης γίνεται λόγος για «ανάλυση» της πράξης σε επιμέρους πράξεις, ενώ στη σώρευση δεν υπάρχει στάδιο περαιτέρω ανάλυσης, αφού αυτή γίνεται ήδη στο σώμα της με παράθεση των αποδεκτών των επιμέρους πράξεων.

 

  1. Πράξη-όρος

23. Μερίδα της γαλλικής θεωρίας διαμόρφωσε προ πολλού μια κατηγορία πράξεων που επεκτείνουν ή αποσύρουν από συγκεκριμένη περίπτωση την υφιστάμενη και μηδόλως μεταβαλλόμενη γενική κατάσταση η οποία δημιουργήθηκε με την κανονιστική πράξη (πράξη-κανόνα) [143]. Η κατηγορία αυτή προέκυψε από την παρατήρηση ότι οι γενικές καταστάσεις που δημιουργούνται από τους κανόνες δικαίου δεν εφαρμόζονται αυτομάτως επί των προσώπων τα οποία συγκεντρώνουν τις προϋποθέσεις εφαρμογής τους, αλλά αυτή τελεί υπό τον όρο επέλευσης ειδικής πράξης, η οποία αποσκοπεί να απονείμει το προς τον κανόνα συνάδον καθεστώς σε ορισμένο πρόσωπο ή σχέση. Στην ελληνική νομολογία η εν λόγω πράξη-όρος (acte-condition) απαντά μόνο στο ΠΕ 38/1998, όπου κατά τη γνώμη της εισηγητού «το σχέδιο ΠΔ για την υπαγωγή του Οργανισμού Σχολικών Κτιρίων (ΟΣΚ) στις διατάξεις του Ν. 2414/1996 “εκσυγχρονισμός των Δημοσίων Επιχειρήσεων και Οργανισμών και άλλες διατάξεις” έχει ατομικό χαρακτήρα, διότι περιορίζεται στο θέμα της υπαγωγής του Ο.Σ.Κ. εις τινα κατεστρωμένην νομικήν ρύθμισιν. Συνεπώς, δεν θα έπρεπε να τύχη επεξεργασίας υπό του ΣτΕ όπως συμβαίνει με την πράξη διορισμού, με την οποία απονέμεται σε κάποιον η δημοσιοϋπαλληλική ιδιότης, που συνεπάγεται την απονομή της νομικής καταστάσεως του δημοσίου υπαλλήλου. Πρόκειται, δηλαδή, για μια πράξη όρο (ΑCTE– CONDITION)». Και το Τμήμα δέχθηκε ότι δεν περιέχει διατάξεις κανονιστικού χαρακτήρα. Επίσης, στη μειοψηφία της απόφασης ΣτΕ 1992/1984 αναφέρεται ότι ο χαρακτηρισμός μίας περιοχής ως κατοικημένης, κατά τη διάταξη του άρθρου 1 παρ. 4 του από 23.10-14.11/1959 β.δ. “περί μέτρων τινών δια την ασφάλειαν της υπεραστικής συγκοινωνίας”, δεν είναι κανονιστική διοικητική πράξη, διότι αποτελεί τον αναγκαίο όρο για την υπαγωγή των εντός της περιοχής ιδιοκτησιών και δραστηριοτήτων στο ισχύον γι’ αυτήν κανονιστικό καθεστώς και δεν προσθέτει τίποτα στην υφιστάμενη ρύθμιση. Κατά την πλειοψηφία, πάντως, η εν λόγω πράξη έχουσα ως συνέπεια την υπαγωγή της εν λόγω περιοχής στο ισχύον νομοθετικό καθεστώς για τις κατοικημένες περιοχές έχει κανονιστικό χαρακτήρα [144].

24. Επισημαίνεται ότι η τάση του Δικαστηρίου είναι να χαρακτηρίζει ως κανονιστικές τις πράξεις που έχουν ως συνέπεια την υπαγωγή σε ειδικό νομικό καθεστώς. ΄Ετσι κρίθηκε ότι έχουν κανονιστικό χαρακτήρα οι αποφάσεις καθορισμού ζωνών προστασίας Α και Β σε αρχαιολογικό χώρο [145],  ορίου περιοχής υποδοχής ολυμπιακών έργων [146], περιοχής ως λατομικής [147], οριογραμμής ρέμματος [148], ορίων παραδοσιακού οικισμού [149]. Το ίδιο ισχύει για την απόφαση περί χαρακτηρισμού περιοχής ως καταφυγίου άγριας ζωής [150], την υπαγωγή περιοχών με απόφαση του Νομάρχη σε ρυθμίσεις περί εισφορών σε γη κατ’ άρ. 5 του π.δ. της 20/30.8.1985 [151] και την απόφαση περί μεταφοράς συντελεστή δόμησης σε συγκεκριμένο ακίνητο, διότι ορίζει κατά παρέκκλιση συντελεστή στο εν λόγω ακίνητο [152]. Με την πρόσφατη απόφαση ΣτΕ 684/2018 κρίθηκε ότι η υπουργική απόφαση με την οποία κατατάσσεται το εθνικό οδικό δίκτυο σε πρωτεύον, δευτερεύον και τριτεύον, σύμφωνα με τα κριτήρια που ορίζονται στο άρθρο 1 του ΠΔ. 209/1998, είναι κανονιστικού χαρακτήρα, διότι έχει ως συνέπεια την υπαγωγή των οδών που κατατάσσονται στο αντίστοιχο κανονιστικό καθεστώς [153]. Όπως επισημαίνει ο Μ. Στασινόπουλος, η κατηγορία της πράξης-όρου «στερείται σαφούς ερείσματος επί της πραγματικότητος» και δεν παρουσιάζει καμία πρακτική χρησιμότητα [154].

 

ΙΙΙ. Η εξέλιξη της έννοιας της διοικητικής πράξης

24. Το να μιλήσει κανείς για εξέλιξη της διοικητικής πράξης δεν είναι απολύτως ακριβές, αφού η νομολογία παραμένει προσηλωμένη στην έννοια της «εκτελεστής πράξης διοικητικής αρχής», αυτής δηλαδή που προέρχεται από διοικητικό όργανο, έχει νομική δεσμευτικότητα και μεταβάλλει τον εξωτερικό νομικό κόσμο. Στις περιπτώσεις που ο Δικαστής θέλησε να διασώσει διαπλαστικό ένδικο βοήθημα, εντόπισε στο αντικείμενο της ευθείας δικαστικής προσβολής (διάταξη νόμου, πράξη οργάνου νπιδ, μη εκτελεστή πράξη), ένα νομικό πλάσμα που πληρούσε τις προϋποθέσεις της εκτελεστής διοικητικής πράξης. Η θεωρία, όμως, αναδεικνύει την ανάγκη διεύρυνσης της έννοιας προκειμένου να ληφθούν υπόψη και να υποβληθούν στον δικαστικό έλεγχο και άλλα μέτρα της Διοίκησης που επιτελούν τη λειτουργία της κλασικής διοικητικής πράξης. Πρόκειται για τις πράξεις του λεγόμενου ήπιου δικαίου, που έχουν ήδη αποτελέσει σε άλλες έννομες τάξεις αντικείμενο ευθείας δικαστικής προσβολής (Α), και για τον ρόλο των ιδιωτών στην ολοκλήρωση διαφόρων διοικητικών διαδικασιών με σκοπό την απλούστευση και επιτάχυνσή τους (Β).

 

Α. Οι πράξεις του ηπίου δικαίου

25. Όπως προαναφέρθηκε, εκτός από τις πράξεις με νομική δεσμευτικότητα, η Διοίκηση εκδίδει και μεγάλο αριθμό πράξεων, τόσο γενικής όσο και ατομικής ισχύος, οι οποίες δεν τροποποιούν μεν τον εξωτερικό νομικό κόσμο, αλλά επηρεάζουν τη συμπεριφορά των αποδεκτών τους. Στην υπό εξέταση κατηγορία εντάσσονται, αφενός μεν, παραδοσιακά εργαλεία ή, ακριβέστερα, πράξεις της Διοίκησης, οι οποίες στερούνται εξωτερικής νομικής ισχύος, αφετέρου δε, νεότερες μορφές που δημιουργεί η εξέλιξη των σχέσεων τις οποίες ρυθμίζει η Διοίκηση [155]. Στην πρώτη περίπτωση, πρόκειται για πράξεις, οι οποίες προϋποθέτουν την ύπαρξη κανόνων του σκληρού δικαίου, αποσκοπούν δε στην ερμηνεία και διευκρίνιση σκοτεινών πτυχών τους, η οποία είναι αναγκαία για την εφαρμογή των κανόνων αυτών. Χαρακτηριστικά παραδείγματα συναφώς είναι οι γνωστές εγκύκλιοι και οι τις οδηγίες ή κατευθυντήριες γραμμές της ελληνικής και της γαλλικής έννομης τάξης, η έκδοση των οποίων στηρίζεται είτε στον νόμο, είτε στην ιεραρχική εξουσία των προϊσταμένων διοικητικών μονάδων, είτε στην αρχή της αυτοδέσμευσης της διοίκησης κατά την άσκηση της διακριτικής της ευχέρειας, καθώς και οι «διοικητικές διατάξεις» (Verwaltungsvorschriften) του γερμανικού δικαίου [156], η έκδοση των οποίων προβλέπεται εν μέρει στο ίδιο το γερμανικό Σύνταγμα και εν μέρει σε άλλους κλάδους του δημοσίου δικαίου [157]. Εκτός από τις ανωτέρω παραδοσιακές μορφές πράξεων, εμφανίσθηκαν σε έντονα αυξανόμενους ρυθμούς νεότερες μορφές μη δεσμευτικών πράξεων, οι οποίες δεν συνδέονται με συγκεκριμένο κανόνα στη διευκρίνιση του οποίου αποσκοπούν, όπως κανόνες τεχνικής φύσης ή χάρτες υποχρεώσεων ή κώδικες δεοντολογίας. Ο πολλαπλασιασμός τέτοιων κειμένων οφείλεται σε τρεις κυρίως λόγους.

26. Κατ’αρχάς, η απελευθέρωση και η παγκοσμιοποίηση των αγορών, αφενός, και η ευρωπαϊκή ενοποίηση, αφετέρου, είχαν ως συνέπεια την απώλεια του μονοπωλίου παραγωγής κανονιστικών ρυθμίσεων από το κράτος και την ανάπτυξη νέων μορφών δημόσιας δράσης, περισσότερο ευέλικτων και συναινετικών. Περαιτέρω, η ίδια η οικονομική δραστηριότητα απαιτεί, από τη φύση της, μια νέα μορφή κανονιστικότητας [158], δηλαδή εργαλεία και διαδικασίες ηπιότερου και λιγότερο καταναγκαστικού χαρακτήρα. Το κενό που δημιουργεί η σταδιακή υποχώρηση του κράτους από βασικούς τομείς της οικονομικής δραστηριότητας, ιδίως δε αυτής που εξυπηρετεί ζωτικής σημασίας ανάγκες των πολιτών, καλύπτεται από άλλα μέσα, στη διαμόρφωση των οποίων συμμετέχουν οι ίδιοι οι οικονομικοί φορείς. Αυτοί προσδιορίζουν το περιεχόμενο και διασφαλίζουν την τήρηση νέων κανόνων, υιοθετώντας, χωρίς νομική υποχρέωση, ορισμένες δεσμεύσεις για να καταδείξουν ότι συμμετέχουν και αυτοί στην πραγματοποίηση των παγκοσμιοποιημένων οικονομικών σκοπών, όπως την πρόληψη συγκρούσεων συμφερόντων, την παροχή υπηρεσιών υψηλού επιπέδου ή την επιδίωξη βιώσιμης ανάπτυξης [159]. Πρόκειται για τις ενέργειες των οικονομικών φορέων που διασφαλίζουν την τήρηση των προτύπων, συστάσεων, κατευθυντήριων γραμμών ή καλών πρακτικών. Εκτός από την εθελούσια αποδοχή τέτοιων κανόνων από τους ίδιους τους οικονομικούς φορείς, οι δημόσιες αρχές στις οποίες η έννομη τάξη ανέθεσε τη ρύθμιση των οικείων οικονομικών δραστηριοτήτων, προσέφυγαν σε ηπιότερες και πλέον συμμετοχικές κανονιστικές μεθόδους. Με τον τρόπο αυτό εντάσσουν τους ενδιαφερόμενους στην επεξεργασία και κατάρτιση των εφαρμοστέων κανόνων προκειμένου να επηρεάσουν κατά τρόπο λιγότερο καταναγκαστικό τις οικονομικές και κοινωνικές σχέσεις και να προκαλέσουν και να ευνοήσουν τις επιδιωκόμενες εξελίξεις κατά τρόπο συναινετικό και, επομένως, πιο αποτελεσματικό [160]. Ο τρίτος λόγος της ιδιαίτερης «άνθησης» του soft law στην ελληνική έννομη τάξη, ιδίως στο πεδίο της ρύθμισης των οικονομικών δραστηριοτήτων, εντοπίζεται στα «υπέρμετρα στενά, συνταγματικά περιθώρια εκχώρησης κανονιστικών αρμοδιοτήτων στη διοίκηση», με συνέπεια « την ελλιπή κανονιστική αρμοδιότητα των ρυθμιστικών αρχών» [161]. Πάντως, παρά την αυστηρή κριτική που ασκείται στον «αναχρονιστικό» κανόνα του άρθρου 43 παρ. 2 του Συντάγματος και στην ανάγκη κάλυψης του κανονιστικού ελλείμματος με την προσφυγή σε «άτυπες ρυθμίσεις», τα συγκριτικά, σε σχέση με την παραδοσιακή κανονιστική ρύθμιση, πλεονεκτήματα του soft law και η καταλληλότητά του για την άσκηση ρυθμιστικής λειτουργίας δεν αμφισβητούνται [162].

27. Το soft law που δημιουργείται με τον τρόπο αυτό καλύπτει τα ελλείμματα του κλασικού δικαίου, το οποίο είτε αντιμετωπίζει φαινόμενα που υπερβαίνουν το κρατικό πλαίσιο είτε συναντά νέα προβλήματα τα οποία δεν γνωρίζει ή τα οποία καθιστούν αναγκαία τη συμμετοχή του οικείου κοινού, όπως στην περίπτωση της καταπολέμησης της διαφθοράς [163]. Δεδομένου ότι στηρίζεται στη συναίνεση των οικείων φορέων ή των αποδεκτών του, οι οποίοι συμμετείχαν στη διαμόρφωση των κανόνων του, το ήπιο δίκαιο ενισχύει την αποτελεσματικότητά τους, εφόσον δεν υπάρχει η βούληση καταστρατήγησής τους. «Λιγότερη κανονιστικότητα» συνεπάγεται αυθόρμητη συμμόρφωση [164].

28. Η προσφυγή στο soft law αναγνωρίστηκε και από τον δικαστή, ο οποίος διαπιστώνει σε ορισμένες περιπτώσεις, τη σκοπιμότητα θεραπείας των ανεπαρκειών του σκληρού δικαίου ή ακόμη και μόνιμης υποκατάστασής του, όταν το απαιτούν οι περιστάσεις. Οι κώδικες καλής συμπεριφοράς ή δεοντολογίας, οι κατευθυντήριες γραμμές, οι συστάσεις, οι κανόνες αναφοράς, τα πρότυπα, πολλαπλασιάζονται διαρκώς και στηρίζονται σε δύο αρχές που διατυπώνονται στη γλώσσα του δικαίου προέλευσής τους: «name and shame» και «comply or explain». Στην πρώτη περίπτωση, οι φορείς που δεν τηρούν τους κανόνες που έθεσε προηγουμένως ο ρυθμιστής ή οι αντιπροσωπευτικές επαγγελματικές οργανώσεις τους στιγματίζονται για την αποκλίνουσα συμπεριφορά τους, πράγμα που επιδιώκουν να αποφύγουν για να μην υποστούν την καταδίκη των καταναλωτών ή των επενδυτών. Στη δεύτερη περίπτωση, γίνεται δεκτό ότι είναι δυνατή η απόκλιση από προκαθορισμένο κανόνα για να ληφθεί υπόψη η ιδιαιτερότητα μιας κατάστασης ή ενός φορέα, υπό την προϋπόθεση ότι η απόκλιση αιτιολογείται επακριβώς [165]. Στη δεύτερη αυτή αρχή στηρίζονται οι κατευθυντήριες γραμμές [166] που εκδίδουν οι ρυθμιστικές αρχές, καθόσον καθορίζουν τους «κανόνες συμπεριφοράς» [167] που αποσκοπούν στην οριοθέτηση και ρύθμιση της άσκησης της διακριτικής ευχέρειας, παρέχοντας ωστόσο στον ενδιαφερόμενο τη δυνατότητα απόκλισης εφόσον το δικαιολογεί η συγκεκριμένη περίπτωση.

29. Η εμπειρική παρατήρηση των βασικών πράξεων που, πανθομολογουμένως, ανήκουν στο soft law επιτρέπει την υιοθέτηση των ακόλουθων τριών κριτηρίων, τα οποία  πρέπει να συντρέχουν σωρευτικά:  το soft law περιλαμβάνει πράξεις οι οποίες α) σκοπούν στην αλλαγή της συμπεριφοράς των αποδεκτών τους, β) στερούνται νομικής δεσμευτικότητας, δηλαδή δεν γεννούν νομική υποχρέωση ή δικαίωμα και γ) χαρακτηρίζονται από ένα βαθμό τυποποίησης, ικανό να τους προσδώσει μια επίφαση και νομιμοποίηση κανόνων δικαίου ή νομικών πράξεων [168]. Τα δύο πρώτα κριτήρια διαχωρίζουν το soft law από το σκληρό δίκαιο, ενώ το τρίτο επιτρέπει τη διάκρισή του από το μη δίκαιο.

30. Iδιαίτερα ενδιαφέρουσα εξέλιξη αποτελεί ο ευθύς ακυρωτικός έλεγχος πράξεων του ηπίου δικαίου, πράγμα που αίρει τις δικονομικές, τουλάχιστον, διαφορές τους από την εκτελεστή διοικητική πράξη (κανονιστική ή ατομική). Πράγματι, με δύο αποφάσεις της 21ης Μαρτίου 2016, το γαλλικό Conseil d’Εtat, για μια ακόμη φορά στην πρωτοπορία των εξελίξεων, ενίσχυσε την έννομη προστασία που παρέχει ο ακυρωτικός δικαστής, καθόσον έκρινε ότι παραδεκτώς ασκήθηκαν οι αιτήσεις ακύρωσης, αφενός, κατά ανακοινωθέντων τύπου ανεξάρτητης διοικητικής αρχής, της Autorité des marchés financiers, με τα οποία η αρχή αυτή καλούσε τους επενδυτές να είναι προσεκτικοί και επιφυλακτικοί σε σχέση με τα επενδυτικά προϊόντα συγκεκριμένου ομίλου εταιριών [169], και, αφετέρου, κατά τοποθέτησης της αρχής ανταγωνισμού (Autorité de la concurrence), με την οποία η εν λόγω ρυθμιστική αρχή, στο πλαίσιο της παρακολούθησης της εκτέλεσης των αποφάσεών της, εκτίμησε ότι κατέστη άνευ αντικειμένου ένας από τους όρους που είχε θέσει το 2012 για την εξαγορά των TPS και CanalSatellite από τη Vivendi και τον όμιλο Canal Plus [170]. Και στις δύο υποθέσεις, το Conseil d’État επελήφθη πράξεων του καλούμενου ηπίου δικαίου (soft law, droit souple): ούτε το ανακοινωθέν τύπου της Autorité des marchés financiers, ούτε η τοποθέτηση της Autorité de la concurrence δημιουργούσαν δικαιώματα ή νομικές υποχρεώσεις για οποιονδήποτε. Οι πράξεις, όμως, αυτές, λόγω της ιδιότητας των συντακτών τους, επηρέασαν ουσιωδώς, εν τοις πράγμασι, τη συμπεριφορά των επιχειρηματιών των σχετικών αγορών, μολονότι αυτοί ουδόλως ήσαν υποχρεωμένοι, από νομική σκοπιά, να ακολουθήσουν την άποψη των εν λόγω αρχών. Μέχρι τότε, οι πράξεις αυτές δεν μπορούσαν να προσβληθούν με ένδικο βοήθημα, εφόσον δεν είχαν καμία έννομη συνέπεια, ακριβέστερα δεν επέφεραν μεταβολή στον εξωτερικό νομικό κόσμο. Με τις δύο αποφάσεις της 21ης Μαρτίου 2016, η Ολομέλεια του Conseil d’État, αφού δέχθηκε το παραδεκτό των αιτήσεων ακύρωσης που άσκησαν οι οικείες εταιρίες, τις απέρριψε ως αβάσιμες. Οι υποθέσεις που έκρινε η δικαιοδοτική Ολομέλεια καταδεικνύουν τη σημασία του droit souple στο πλαίσιο των νέων μορφών και μεθόδων δράσης των δημοσίων φορέων. Χωρίς να δημιουργεί, κατά νομική ακριβολογία, νομικές υποχρεώσεις ούτε να χορηγεί νέα δικαιώματα στους χρήστες των υπηρεσιών της, η Διοίκηση μπορεί να χρησιμοποιεί τα εργαλεία της επικοινωνίας για να επηρεάσει προς ορισμένη κατεύθυνση ή να αποτρέψει από ορισμένη συμπεριφορά τους ιδιώτες και να δημοσιεύει απόψεις ή συστάσεις, οι οποίες δεν έχουν νομική δεσμευτικότητα, αλλά είναι βέβαιο ότι θα εισακουστούν και θα τηρηθούν. Το Conseil d’État έκρινε, λοιπόν, ότι οι πράξεις αυτές μπορούν να προσβληθούν με αίτηση ακύρωσης. Με άλλα λόγια, διεύρυνε τον κύκλο των δεκτικών δικαστικής προσβολής πράξεων, εντάσσοντας σε αυτές και πράξεις που δεν μεταβάλλουν τον εξωτερικό νομικό κόσμο, δηλαδή στερούνται νομικής δεσμευτικότητας [171], και εγκαταλείποντας την πάγια νομολογία του κατά την οποία «[ο] κανονιστικός (décisoire) χαρακτήρας της πράξης απορρέει από την τροποποίηση που επιφέρει στον νομικό κόσμο (ordonnancement juridique): το γεγονός ότι προκαλεί βλάβη (faire grief) σε ένα διοικούμενο δεν αρκεί για να μπορεί αυτός παραδεκτώς να ασκήσει αίτηση ακύρωσης, εφόσον η εν λόγω πράξη δεν μεταβάλλει τη νομική του κατάσταση» [172].

31. Φαίνεται, λοιπόν, ότι η εμμονή στην έλλειψη «κανονιστικής ισχύος» (normativité, Regelungscharakter) του soft law αποτελεί μια κοινοτοπία χωρίς ουσιαστικό αντίκρισμα, λόγω, αφενός, της αβεβαιότητας ως προς την ακριβή έννοια της κανονιστικότητας και, αφετέρου, της πραγματικής σημασίας των σχετικών κανόνων στη δραστηριότητα των ιδιωτών. Η αποτελεσματικότητα του soft law, τόσο στο ρυθμιστικό επίπεδο όσο και στο δικονομικό (αφού προστατεύει τον ιδιώτη και από τις άτυπες μορφές διοικητικής δράσης), αποτελεί μέσον νομιμοποίησής του. Η νομιμοποίηση αυτή έχει ως συνέπεια να του προσδίδει κανονιστικότητα, δηλαδή την ικανότητα (μη νομικά δεσμευτικής, έστω) ρύθμισης συμπεριφοράς, χωρίς, πάντως, να το εξομοιώνει με το αυστηρό δίκαιο. Το παράδοξο του soft law έγκειται ακριβώς στο ότι αντλεί τη νομιμοποίησή του από τον άτυπο και μη δεσμευτικό χαρακτήρα του, o οποίος το καθιστά αποτελεσματικό [173].

 

Β. Ο ρόλος των ιδιωτών στη διαδικασία έκδοσης της διοικητικής πράξης

 

32. Η ανάθεση διοικητικού έργου σε ιδιώτες αποτελεί παλαιά και πάγια πρακτική της Διοίκησης, το έργο δε αυτό λαμβάνει ποικίλες μορφές, όπως η άσκηση μίας διοικητικής δραστηριότητας, ιδίως στο πλαίσιο της παροχικής διοίκησης, ή η παροχή συνδρομής στη διοικητική αρχή για την άσκηση των αρμοδιοτήτων της, ενώ όριο στην ανάθεση αυτή έθεσε το Συμβούλιο της Επικρατείας, αποκλείοντας συναφώς ενέργειες που εντάσσονται στον πυρήνα της κρατικής εξουσίας ως έκφραση κυριαρχίας [174]. Υπό το πρίσμα του ορισμού και των στοιχείων της εκτελεστής διοικητικής πράξης, πάντως, είναι προφανές ότι η ανάθεση αυτή δεν μπορεί να φτάσει μέχρι του σημείου της υποκατάστασης ιδιωτών στην έκδοση τέτοιας πράξης. H σύγχρονη εξάπλωση του διοικητικού φαινομένου πέρα από τα δημόσια νομικά πρόσωπα επιβάλλει, ωστόσο, την άμβλυνση του παραδοσιακού οργανικού κριτηρίου (1) και την επανεξέταση της συμμετοχής των ιδιωτών στη διαδικασία έκδοσης της διοικητικής πράξης (2) [175].

 

  1. Η άμβλυνση του οργανικού κριτηρίου

 

33. Η προέλευση της πράξης από διοικητικό όργανο παραμένει αναγκαία προϋπόθεση για τον χαρακτηρισμό της ως εκτελεστής διοικητικής πράξης. Πρόκειται για το οργανικό κριτήριο, το οποίο αποτελεί ακόμη την κρατούσα προσέγγιση, παρά τις επικρίσεις που έχει κατά καιρούς δεχτεί [176]. Ωστόσο παρατηρείται κάμψη του, στο πλαίσιο της προσπάθειας του διοικητικού δικαστή να διασώσει διαπλαστικά ένδικα βοηθήματα διασφαλίζοντας τον έλεγχό του επί πράξεων που εξυπηρετούν μεν το δημόσιο συμφέρον, αλλά προέρχονται από όργανα φορέων του δημόσιου τομέα, οι οποίοι δεν είναι ΝΠΔΔ. Οι πράξεις αυτές δεν αποτελούν κατά κυριολεξία πράξεις «διοικητικών αρχών». Η νομολογία διαμόρφωσε συναφώς το νομικό πλάσμα του νομικού προσώπου διφυούς χαρακτήρα (βλ. ανωτέρω), δεχόμενη ότι, ως προς συγκεκριμένες δραστηριότητες, το εν λόγω νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου ασκεί δραστηριότητες δημόσιας εξουσίας, οπότε τα όργανά του λειτουργούν ως διοικητικές αρχές (λειτουργικός διπλασιασμός των οργάνων). Κατά συνέπεια, διατηρείται πλασματικά η ισχύς του οργανικού κριτηρίου, αφού η προσβαλλόμενη πράξη εκδίδεται κατ’ ενάσκηση δημόσιας εξουσίας από όργανο που ενεργεί εν προκειμένω ως διοικητική αρχή [177].

34. Την ίδια προσπάθεια διάσωσης του ενδίκου βοηθήματος καταβάλλει ο ακυρωτικός δικαστής στις περιπτώσεις όπου, με το τυπικό περίβλημα του νόμου, η διαθέτουσα την κοινοβουλευτική πλειοψηφία εκτελεστική εξουσία ρυθμίζει εξαντλητικά ένα ζήτημα, χωρίς να καταλείπει το παραμικρό περιθώριο για την έκδοση ατομικής διοικητικής πράξης, δεκτικής δικαστικής προσβολής [178]. Χαρακτηριστική συναφώς είναι η ειδικότερη γνώμη που διατυπώθηκε στην απόφαση ΣτΕ Ολ 3053/2009, στο πνεύμα εξασφάλισης του παραδεκτού ενδίκου βοηθήματος που ασκήθηκε, αναγκαστικά, κατά διάταξης τυπικού νόμου: «ναι μεν η αίτηση ακυρώσεως χωρεί κατά “πράξεων των διοικητικών αρχών” (άρθρο 95 παρ. 1 στ. α΄ του Συντάγματος) και συνεπώς είναι απαράδεκτη αίτηση με την οποία προσβάλλεται ευθέως διάταξη τυπικού νόμου, στην ειδική όμως περίπτωση, κατά την οποία η προσβαλλόμενη διάταξη,… δεν συνιστά άσκηση “νομοθετικής λειτουργίας”, κατά το άρθρο 26 παρ. 1 του Συντάγματος, δηλαδή θέση απρόσωπου και αφηρημένου κανόνα δικαίου, δεκτικού περαιτέρω εφαρμογής, αλλά αποτελεί εξαντλητική ρύθμιση συγκεκριμένου ζητήματος διοικητικής φύσεως, έτσι ώστε τα έννομα αποτελέσματά της να επέρχονται αμέσως εκ του νόμου και να μην απομένει κανένα περιθώριο εκδόσεως εκτελεστής διοικητικής πράξεως εφαρμογής της, τότε κατά την έννοια των ως άνω συνταγματικών διατάξεων, ερμηνευομένων σε συνδυασμό με τα άρθρα 4 και 20 παρ. 1 του Συντάγματος, με τα οποία αντιστοίχως, κατοχυρώνεται η αρχή της ισότητας και το δικαίωμα παροχής αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας, η αίτηση ακυρώσεως χωρεί παραδεκτώς κατά της διοικητικής πράξεως που, υπό τα δεδομένα αυτά, εμπεριέχεται στην προσβαλλόμενη νομοθετική διάταξη». Συνοψίζοντας την παραπάνω πλούσια νομολογία, διαπιστώνεται ότι το Δικαστήριο είτε εντόπισε σιωπηρή διοικητική πράξη εκτέλεσης της ατομικής νομοθετικής ρύθμισης από τα όργανα της εκτελεστικής εξουσίας, η οποία είναι αρμόδια κατά το Σύνταγμα για την εκτέλεση των νόμων [179], είτε χαρακτήρισε ως εκτελεστή διοικητική πράξη έγγραφο της Διοίκησης με περιεχόμενο την εντολή εκτέλεσης της νομοθετικής ρύθμισης [180].

 

2. Η έκδοση διοικητικής πράξης από ιδιώτη

35. Στις ανωτέρω περιπτώσεις, η συμμετοχή του κράτους στην έκδοση της πράξης είναι καθοριστική, εφόσον η πράξη προέρχεται είτε από νπιδ που ιδρύθηκε με περιουσιακά μέσα του κράτους (δηλαδή φορέα που ανήκει στην ευρύτερη κατηγορία των δημόσιων νομικών προσώπων [νπδδ+νπιδ]), το οποίο επεμβαίνει ουσιωδώς στη λειτουργία του, είτε από άλλο κρατικό όργανο, εν προκειμένω τον τυπικό νομοθέτη. Εντονότερη είναι η υποχώρηση του οργανικού κριτηρίου στις περιπτώσεις αναγνώρισης σε ιδιώτες (φυσικά ή νομικά πρόσωπα) της νομικής ικανότητας έκδοσης πράξεων που ο νομοθέτης ή ο δικαστής ρητώς αναγνωρίζουν ως διοικητικές (α). Μεγαλύτερα προβλήματα δημιουργεί η συμμετοχή των ιδιωτών στη διαδικασία τακτοποίησης αυθαιρέτων, όπου η νομική φύση της επέμβασής τους είναι ακόμη ασαφής (β).

α. Η ανάθεση διοικητικού έργου σε ιδιώτες στο πλαίσιο εκτέλεσης σύμβασης παραχώρησης

36. Η ανάθεση διοικητικού έργου σε ιδιώτες στο πλαίσιο σύμβασης παραχώρησης υποχρεώνει το Δικαστήριο να αξιοποιήσει τη θεωρία περί νομικού προσώπου διφυούς χαρακτήρα, πραγματοποιώντας όμως ενίοτε λογικά άλματα στη συλλογιστική του [181]. Αφορμή για τη σχετική προβληματική αποτέλεσε η σύμβαση παραχώρησης έργου μεταξύ του Ελληνικού Δημοσίου και της ανώνυμης εταιρείας «ΝΕΑ ΟΔΟΣ Α.Ε.», η οποία κυρώθηκε με τον Ν. 3555/2007 και με την οποία ανατέθηκε στην ως άνω εταιρεία η μελέτη, κατασκευή, χρηματοδότηση, συντήρηση και εκμετάλλευση α) του αυτοκινητοδρόμου Πατρών – Αθηνών – Θεσσαλονίκης – Ευζώνων (ΠΑΘΕ) από τον ανισόπεδο κόμβο (Α/Κ) Μεταμόρφωσης έως τη Σκάρφεια, και β) του συνδετήριου κλάδου του ΠΑΘΕ Σχηματάρι – Χαλκίδα, έναντι συμβατικού ανταλλάγματος, το οποίο περιλαμβάνει το αποκλειστικό δικαίωμα εκμετάλλευσης του ανωτέρω έργου και, ειδικότερα, το δικαίωμα επιβολής και είσπραξης, για ίδιο λογαριασμό, διοδίων τελών από τους χρήστες του έργου αφενός και εμπορικής εκμετάλλευσης των σταθμών εξυπηρέτησης αυτοκινητιστών αφετέρου. Σύμφωνα με τις διατάξεις του Ν. 3555/2007, σε συνδυασμό με αυτές της σύμβασης παραχώρησης, η έγκριση των προβλεπόμενων από την εν λόγω σύμβαση μελετών των κτιριακών εγκαταστάσεων από τον ανεξάρτητο μηχανικό του άρθρου 17 αυτής επέχει θέση οικοδομικής άδειας. Το Δικαστήριο υπενθυμίζει ότι η αρμοδιότητα έκδοσης οικοδομικών αδειών συνάπτεται με τον έλεγχο τήρησης της εν γένει πολεοδομικής νομοθεσίας, η οποία υπάγεται, κατά το άρθρο 24 παρ. 2 του Συντάγματος, στο Κράτος και πρέπει να ασκείται από δημόσια αρχή [182] και δεν είναι δυνατόν να ασκείται, υφ’ οιανδήποτε νομική μορφή, από νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου ή ιδιώτη [183]. Κατά συνέπεια, ως προς την ανωτέρω αρμοδιότητα της έγκρισης των μελετών των κτιριακών εγκαταστάσεων του επίδικου έργου ο ανεξάρτητος μηχανικός, που είναι ιδιώτης, ασκεί δημόσια εξουσία και ενεργεί ως διοικητικό όργανο. Επομένως, πράξεις εκδιδόμενες κατ’ ενάσκηση της αρμοδιότητας αυτής αποτελούν εκτελεστές διοικητικές πράξεις παραδεκτώς προσβαλλόμενες με αίτηση ακύρωσης [184]. Περαιτέρω, κρίθηκε ότι  «η απόφαση…. περί αναπροσαρμογής των διοδίων τελών επί του αυτοκινητοδρόμου Π.Α.Θ.Ε., συμπεριλαμβανομένων και των επίδικων σταθμών, αποτελεί εκτελεστή διοικητική πράξη, παραδεκτώς προσβαλλόμενη με αίτηση [ακύρωσης], η δε παραχωρησιούχος εταιρία ενήργησε κατά την έκδοσή της ως νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου, χωρίς να ασκεί από την άποψη αυτή επιρροή ότι η εν λόγω απόφαση εντάσσεται στα πλαίσια της επιχειρηματικής της δραστηριότητας» [185]. Πάντως, κρίθηκε ότι ένας ιδιώτης παραχωρησιούχος δεν μπορεί να αναλάβει τις αστυνομικές αρμοδιότητες κρατικής αρχής [186].

37. Θα πρέπει να επισημανθεί ότι η αδιάστικτη παραπομπή στις αποφάσεις ΣτΕ Ολ 1934/1998 και ΣτΕ Ολ 891-895/2008 ενέχει κάποια ασυνέπεια. Στην περίπτωση της σύμβασης του Δήμου και ιδιωτικής κοινοπραξίας για την εφαρμογή του συστήματος ηλεκτρονικώς ελεγχόμενης στάθμευσης (ΣτΕ Ολ 1934/1998), το Δικαστήριο απέκρουσε την εφαρμογή της θεωρίας περί διφυούς νομικού προσώπου όταν πρόκειται για την ανάθεση αρμοδιοτήτων που ανήκουν στον πυρήνα της κρατικής εξουσίας ως έκφραση κυριαρχίας, δεχόμενο ότι αυτές μπορούν να ασκηθούν μόνον από το κράτος ή νπδδ, όχι δε και από ιδιώτη ή νπιδ που ενεργεί κατά πλάσμα δικαίου ως διοικητικό όργανο. Αντίθετα, στις αποφάσεις ΣτΕ Ολ 891-895/2008, μολονότι δέχθηκε ότι η πράξη με την οποία, στα πλαίσια της διαχείρισης των κοινοχρήστων πραγμάτων, παραχωρούνται ιδιαίτερα δικαιώματα επ’ αυτών ανήκει στον πυρήνα της κρατικής εξουσίας, αναγνώρισε τη δυνατότητα ανάθεσής της σε νπιδ κατ’ εφαρμογή του πλάσματος του νομικού προσώπου διφυούς χαρακτήρα. Την αντίφαση αυτή είχε επισημάνει η μειοψηφούσα άποψη στην απόφαση ΣτΕ Ολ 891/2008. Σημειώνεται, πάντως, ότι στην πρώτη περίπτωση, η κοινοπραξία ήταν αμιγώς ιδιωτική εταιρεία που δεν ανήκε στον δημόσιο τομέα ενώ, στη δεύτερη περίπτωση, επρόκειτο για νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου που αρχικά ανήκε εξ ολοκλήρου στο Δημόσιο. Στην υπό εξέταση περίπτωση, πάντως, η αρμοδιότητα έκδοσης διοικητικής πράξης ανατίθεται σε ιδιώτη, ο οποίος δεν έχει καμία οργανική σχέση με το Δημόσιο. Παρατηρείται μια τάση ευελιξίας του Δικαστηρίου, το οποίο αναγνωρίζει τη δυνατότητα άσκησης διοικητικού έργου από ιδιώτες εφαρμόζοντας κατ’ αναλογία το νομικό πλάσμα περί νομικού προσώπου διφυούς χαρακτήρα και λειτουργικού διπλασιασμού των οργάνων, προκειμένου να παραμείνει προσηλωμένο στο οργανικό κριτήριο όσον αφορά τη δικαιοδοσία του [187]. Σε μεταγενέστερη απόφασή του, το Δικαστήριο τόνισε ότι τα πιστοποιητικά έγκρισης μελετών που δεν αφορούν σε κτιριακές εγκαταστάσεις ή κτιριακό εν γένει εξοπλισμό δεν αποτελούν αντικείμενο της απαιτούμενης από την πολεοδομική νομοθεσία οικοδομικής άδειας, δεδομένου ότι αυτά δεν ενέχουν άσκηση δημόσιας εξουσίας, οπότε ο ανεξάρτητος μηχανικός δεν ενεργεί, κατά την άσκηση της σχετικής αρμοδιότητας, ως διοικητικό όργανο [188].

 

β. Η συμμετοχή των ιδιωτών στη διαδικασία τακτοποίησης αυθαιρέτων κατασκευών και χρήσεων

 

38. Αμφιβολία υπάρχει όσον αφορά τη νομική φύση των ενεργειών των ιδιωτών στο πλαίσιο της διαδικασίας τακτοποίησης αυθαιρέτων, όπως διαρρυθμίστηκε στον Ν. 4178/2013. Ο νόμος καταστρώνει ηλεκτρονική διαδικασία υπαγωγής των αυθαιρέτων κατασκευών και χρήσεων στις διατάξεις του, η οποία «συνοδεύεται» από τα απαριθμούμενα δικαιολογητικά (ενδεικτικώς: αίτηση υπαγωγής, υπεύθυνη δήλωση με συγκεκριμένα στοιχεία για τον αιτούντα, το ακίνητο και την αυθαίρετη κατασκευή ή χρήση, τεχνική έκθεση μηχανικού, φωτογραφίες, σχέδια, δημόσια έγγραφα, μελέτη στατικής επάρκειας, ειδικό παράβολο, έντυπο υπολογισμού του προβλεπομένου ειδικού προστίμου). Μετά την καταβολή του συνόλου του προστίμου και την περαίωση της ως άνω διαδικασίας, προβλέπεται η έκδοση πράξης ολοκλήρωσης της υπαγωγής στις διατάξεις του Ν. 4178/2013, “αυτομάτως” ή μετά από αίτηση του ενδιαφερομένου, με την οποία επέρχονται οι εκεί προβλεπόμενες συνέπειες [189], οπότε αυτή αποτελεί εκτελεστή διοικητική πράξη, παραδεκτώς προσβαλλόμενη με αίτηση ακύρωσης [190]. Κατά την άποψη που επικράτησε στο Ε΄ Τμήμα του Συμβουλίου της Επικρατείας, δεν αποτελεί εκτελεστή διοικητική πράξη προσβλητή με αίτηση ακύρωσης η κατά το άρθρο 11 του Ν. 4178/2013 υπεύθυνη δήλωση του ενδιαφερομένου, η οποία κινεί, σε συνδυασμό με τη σχετική αίτηση, τη διαδικασία υπαγωγής που ολοκληρώνεται με την ως άνω βεβαίωση περαίωσης. Το Δικαστήριο επισημαίνει ότι η αναστολή επιβολής κυρώσεων και η μη κατεδάφιση των αυθαιρέτων σε περίπτωση κίνησης της ως άνω διαδικασίας χωρούν κατ’ εφαρμογή της αρχής της χρηστής διοίκησης και δεν αποτελούν έννομες συνέπειες, και μάλιστα οριστικές, που επέρχονται κατά τις διατάξεις του Ν. 4178/2013 από και διά της υποβολής της παραπάνω δήλωσης. Υποστηρίχθηκε, πάντως, και η άποψη ότι ναι, μεν, η ίδια η αίτηση – δήλωση δεν συνιστά διοικητική πράξη, προσβλητή με αίτηση ακύρωσης, η αποδοχή, όμως, από τη Διοίκηση της αίτησης αυτής, παρ’ ότι δεν εκδηλώνεται κατά τρόπο ρητό και πανηγυρικό, παρεμβάλλεται μεταξύ, αφενός, της δήλωσης υπαγωγής και, αφετέρου, της ενεργοποίησης του ευνοϊκού καθεστώτος του Ν. 4178/2013, προερχόμενη δε από τη Διοίκηση, ισοδυναμεί με διοικητική πράξη, υποκείμενη σε αίτηση ακύρωσης. Η εν λόγω ερμηνεία των ως άνω διατάξεων διασφαλίζει το δικαίωμα παροχής έννομης προστασίας και προσιδιάζει σε σωρεία περιπτώσεων, κατά τις οποίες η επέλευση ορισμένων εννόμων συνεπειών προβλέπεται μεν από τον νόμο αποτελεί, όμως, ευθεία απόρροια αιτήσεων ιδιωτών, όπως η περιβαλλοντική αδειοδότηση κεραιών κινητής τηλεφωνίας βάσει δήλωσης υπαγωγής σε Πρότυπες Περιβαλλοντικές Δεσμεύσεις [191]. Κατά την άποψη αυτή, η σιωπηρή απόρριψη της προσφυγής ενώπιον του ΣΥΠΟΘΑ κατά της εν λόγω σιωπηρής αποδοχής της δήλωσης από τη Διοίκηση στοιχειοθετεί παράλειψη απόφανσης που έχει εκτελεστό χαρακτήρα και υπόκειται και αυτή σε αίτηση ακύρωσης. Οι σχετικές υποθέσεις έχουν παραπεμφθεί στην Ολομέλεια του Δικαστηρίου [192].

39. Σημειώνεται, πάντως, ότι οι περιπτώσεις συναγωγής διοικητικής άδειας από τη σιωπή της Διοίκησης αυξήθηκαν ουσιωδώς σε ευρεία κατηγορία οικονομικών και επαγγελματικών δραστηριοτήτων στο πλαίσιο των νομοθετικών εξελίξεων της τελευταίας δεκαετίας. Πράγματι, κατά το άρθρο 10 παρ. 2 του Ν. 4048/2012 για την καλή νομοθέτηση, η σιωπηρή έγκριση αιτημάτων των ενδιαφερομένων συνιστά βασικό  μέσο απλούστευσης της διοικητικής διαδικασίας. Χαρακτηριστικές περιπτώσεις σιωπηρών αδειών είναι οι διατάξεις του άρθρου 14 παρ. 4 του Ν. 3488/2010, για την προσαρμογή της ελληνικής νομοθεσίας στις διατάξεις της Οδηγίας 2006/123/ΕΚ σχετικά με τις «υπηρεσίες στην εσωτερική αγορά», και του άρθρου 3 του Ν. 3919/2011 σχετικά με την αρχή της επαγγελματικής ελευθερίας και την κατάργηση αδικαιολόγητων περιορισμών στην πρόσβαση και άσκηση επαγγελμάτων. Ανακύπτουν, εν προκειμένω, σοβαρά ζητήματα έννομης προστασίας κατά των εν λόγω σιωπηρών πράξεων [193].

40. Στο ίδιο πνεύμα διατυπώθηκαν αμφιβολίες όσον αφορά το συνταγματικώς επιτρεπτό των ενισχυμένων αρμοδιοτήτων των ιδιωτών Ελεγκτών Δόμησης, στον τομέα του ελέγχου των οικοδομικών εργασιών, όπως αυτές προβλέπονται πλέον στον Ν. 4495/2017 [194] για την καταπολέμηση της αυθαίρετης δόμησης, η οποία συνδέεται άρρηκτα με τη χωροταξική και πολεοδομική πολιτική, που αποτελεί δημόσια αποστολή [195]. Η ανάθεση του στοχευμένου και εξειδικευμένου τεχνικού ελέγχου της εφαρμογής των οικοδομικών αδειών στους ελεγκτές δεν συνιστά ιδιωτικοποίηση του ελέγχου, στο μέτρο που δεν υποκαθιστά τη γενική ελεγκτική αρμοδιότητα των διοικητικών οργάνων ούτε περιλαμβάνει αστυνομικής φύσης καθήκοντα τα οποία διατηρούν οι αρμόδιες πολεοδομικές αρχές [196]. Προβλέπεται, πάντως, ρητά η άσκηση ενδικοφανούς προσφυγής κατά των πορισμάτων των ελεγκτών, η οποία κατατίθεται στην οικεία Υ.ΔΟΜ. και διαβιβάζεται με τα στοιχεία του φακέλου και σχετική εισήγηση στο ΣΥΠΟΘΑ. Η προσφυγή εξετάζεται από το ΣΥΠΟΘΑ, του οποίου η απόφαση είναι οριστική. Εν προκειμένω, διαμορφώνεται διαδικασία, η οποία θέτει εκποδών τον προβλεπόμενο στο άρθρο 25 του ΚΔΔιαδ κανόνα –ο οποίος αποτυπώνει, με τη σειρά του, νομολογιακώς διαμορφωμένη αρχή– ότι η ενδικοφανής προσφυγή ασκείται κατά «εκτελεστής διοικητικής πράξης». Φαίνεται ότι το θετικό δίκαιο συναντά δυσκολίες στην προσπάθεια προσαρμογής των εννοιών του στην εξελισσόμενη πραγματικότητα [197].

Επίλογος

41. Η παραπάνω επισκόπηση, αναγκαστικά σχηματική και απλουστευτική, κλείνει με την αρχική διαπίστωση του Μ. Στασινόπουλου: η διοικητική πράξη, άρρηκτα συνδεδεμένη με τον καθημερινό διοικητικό βίο, υπερβαίνει κάθε θεωρητική οριοθέτηση που αξιώνει οριστικό χαρακτήρα. Το θετικό δίκαιο επιτρέπει τη συναγωγή του ελάχιστου πυρήνα της παραπάνω θεμελιώδους για τη διοικητική δράση νομικής κατηγορίας, ο οποίος συνίσταται στην έννοια της ρύθμισης, δηλαδή του νομικά δεσμευτικού καθορισμού συμπεριφοράς, που μεταβάλλει αντιστοίχως τον εξωτερικό (εκτός Διοίκησης) νομικό κόσμο. Υπό το πρίσμα μιας δικονομικής προσέγγισης, που ανάγεται στη διασφάλιση της νομιμότητας της διοικητικής δράσης και της συνακόλουθης δικαστικής προστασίας κατ’ αυτής, είναι προφανές ότι ο δικαστής ερμηνεύει διασταλτικά τα συστατικά στοιχεία της εκτελεστής διοικητικής πράξης, αντιμετωπίζοντάς την ως «λειτουργική έννοια» [198], δηλαδή ως έννοια ανοικτή, δεκτική εμπλουτισμού από κάθε απρόβλεπτη μελλοντική εξέλιξη και αντλούσα την ενότητά της από τη λειτουργία την οποία επιτελεί, εν προκειμένω την εξασφάλιση του παραδεκτού της αίτησης ακύρωσης [199]. Πάντως, η θεμελιώδης έννοια του διοικητικού δικαίου, η διοικητική πράξη, δεν πρέπει να μετατραπεί σε «δικονομικό σουσάμι» (sésame contentieux [200]), του οποίου το περιεχόμενο καθορίζει σε τελική ανάλυση κάθε φορά ο δικαστής [201]. Πέρα από τη δογματική ανορθοδοξία, η παραπάνω ασύμμετρη ευελιξία θα έθιγε ουσιωδώς την ασφάλεια δικαίου.

 

Υποσημειώσεις

[1] M. Stassinopoulos, Avant Propos, in P. Pavlopoulos, La directive en droit administratif français, LGDJ, 1978.

[2] C. Vautroz-Schwarz, La qualification juridique en droit administratif, LGDJ, BDP, t. 268, 2009, σ. 11. Κατά τον M. Waline, Empirisme et conceptualisme dans la méthode juridique : faut il tuer les catégories juridiques?, Mélanges J. Dabin, Sirey, Paris, 1963, σ. 359 (365), αποτελεί νομική κατηγορία «κάθε γεγονός ή σύνολο γεγονότων, κάθε πράξη ή σύνολο πράξεων στα οποία ο νόμος ή άλλος κανόνας δικαίου προσδίδει έννομες συνέπειες, δηλαδή τα καθιστά τον αναγκαίο και γενικώς ικανό όρο επιβολής ορισμένων λύσεων στον δικαστή». Βλ. και Y. Gaudemet, Les méthodes du jugeadministratif, LGDJ 1940, σ. 40, κατά τον οποίο οι νομικές κατηγορίες αποτελούν την τακτοποίηση (mise en ordre) εννοιών.

[3] Η διοικητική πράξη θα μπορούσε να ενταχθεί στην ευρύτερη νομική κατασκευή/εργαλείο της «θεωρίας», «η οποία αποτελεί σύστημα κανόνων με εσωτερική συνοχή και ομοιογένεια, αυτόνομο λογικό σύστημα που έχει καθολική εξηγητική σημασία στο πλαίσιο ενός επιστημονικού κλάδου». Έτσι Th. Fortsakis, Conceptualisme et empirisme en droit administratif français, LGDJ, 1987, σ. 287, και Y. Gaudemet, Les méthodes du juge administratif, LGDJ 1978, σ. 32, 33.

[4] H. Maurer/Chr. Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, 19. Auflage, C.H. Beck, 2017, §9. Για τις λειτουργίες της διοικητικής πράξης βλ.  Μ. Ruffert, Verwaltungsakt, in D. Ehlers/H. Pünder, Allgemeines Verwaltungsrecht, De Gruyter, 2015, §21, σ. 651.

[5] Μ. Ruffert, Verwaltungsakt, in D. Ehlers/H. Pünder, Allgemeines Verwaltungsrecht, De Gruyter, 2015, §21, σ. 648 και Β. Defoort, La décision administrative, LGDJ, BDP, t. 286, 2015, σ. 621.

[6] R. Chapus, Droit administratif général, t. 1, n° 671, σ. 503.

[7] K. R. Popper, The Logic of Scientific Discovery, London, Hutchinson, 1977, σ. 94: “Science does not rest upon solid bedrock. …. It is like a building erected on piles. The piles are driven down from above into the swamp, but not down to any natural or ‘given’ base; and if we stop driving the piles deeper, it is not because we have reached firm ground. We simply stop when we are satisfied that the piles are firm enough to carry the structure, at least for the time being”.

[8] Μ. Hauriou, Précis de droit administratif et de droit public général, Sirey, 12e éd., 1933, επανέκδοση Dalloz, 2002. L. Sfez, Essai sur la contribution du doyen Hauriou au droit administratif français, LGDJ, BDP, 1966.

[9] Y. Gaudemet, Prolégomènes pour une théorie des obligations en droit administratif, in Nonagesimo anno. Mélanges en l’hommage à Jean Gaudemet, PUF, 1999, σ. 613.

[10] ΦΕΚ Α΄133/07.08.2019.

[11] Άρθρο 35 του γερμανικού Verwaltungsverfahrensgesetz, κατά το οποίο η διοικητική πράξη (Verwaltungsakt) είναι«διάταξη [Verfügung]», «απόφαση [Entscheidung]», «μέτρο δημόσιας εξουσίας[hoheitliche Maßnahme]», που περιέχει «ρύθμιση κατ’ ιδίανπερίπτωσης [Regelung eines Einzelfalls]».

[12] ΣτΕ 1334, 2213, 2214/2017, σκ. 4.

[13]  ΣτΕ 1570/2000, σκ. 6, 3117/2001, σκ. 7, 844/2010, σκ. 4, 2243/2015, σκ. 9, 4242/2015, 2860/2016, σκ. 4, 1334/2017, σκ. 4

[14]  ΣτΕ 1554, 1555/2005, σκ. 3.

[15]   ΣτΕ Ολ 1562-3/1986,  3588/1987, 1570/2000.

[16] ΣτΕ 1258/2019, σκ. 11.

[17] ΣτΕ 1476/2017, σκ. 2

[18] ΣτΕ 1459/2019, σκ. 5, 1452/2019, σκ. 10, 1443/2019, σκ. 4

[19] ΣτΕ Ολ 434/2019.

[20]  ΣτΕ Ολ 3059/2009, Ολ 3976/2009, Ολ 376/2014, Ολ 215/2015, Ολ 704/2018.

[21]  Ενδεικτικά Π. Δαγτόγλου, Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, 2012, αρ. περ. 492

[22] X. Dupré de Boulouis, Le pouvoir de décision unilatérale. Etude de droit comparé interne, LGDJ, BDP, t. 248, 2006· F. Vincent, Le pouvoir de décision unilatérale des autorités administratives, LGDJ, BDP, t. 70, 1966· F. Blancpain, La formation historique de la théorie de l’acte administratif unilatéral, Th. Paris II, 1979· A.-L. Girard, La formation historique de la théorie de l’acte administratif unilatéral, Dalloz, NBT, t. 124, 2013· P. Py, Le rôle de la volonté dans les actes administratifs unilatéraux, LGDJ, BDP, t. 124, 1976· N. Vaiter-Romain, L’acte administratif unilatéral. Retour sur les tentatives de conceptualisation, Th. Paris-Est, 2010.

[23] L. Fontaine, La notion de décision exécutoire en droit public français, Th. Paris X, 2000· C. Lavialle, L’évolution de la conception de la décision exécutoire en droit administratif français, LGDJ , BDP, t. 93, 1969.

[24] R. Corse, L’acte de nature à faire grief dans le recours pour excès de pouvoir, Th. Paris, 1951· Nguen Van Bong, Décision exécutoire et décision faisant grief, Th. Paris, 1960· J. Nsimba, La notion d’acte faisant grief, Th. Rennes, 1987

[25] B. Defoort, La décision administrative, LGDJ, BDP, t.286,

[26] Για την έννοια της μονομερούς διοικητικής πράξης, όπως αυτή ρυθμίζεται στον κώδικα, βλ., αντί πολλών, F. Melleray, Les apports du CRPA la théorie de l’acte administratif unilatéral, AJDA 44/2015, σ. 2491, και P. Delvolvé, La définition des actes administratifs, RFDA 1/2016, σ. 35.

[27] Pour l’application du présent livre, on entend par actes les actes administratifs unilatéraux décisoires et non décisoires. Les actes administratifs unilatéraux décisoires comprennent les actes réglementaires, les actes individuels et les autres actes décisoires non réglementaires. Ils peuvent être également désignés sous le terme de décisions, ou selon le cas, sous les expressions de décisions réglementaires, de décisions individuelles et de décisions ni réglementaires ni individuelles».

[28] Droit administratif général, t. 1, Montchrestien, 15e éd., 2001, n° 669.

[29] P. Delvolvé, L’acte administratif, Sirey, 1983, n° 4.

[30] Y. Gaudemet, Droit administratif, LGDJ, 21e éd., 2015, n° 628.

[31]  Όπως επισημαίνει ο P. Delvolvé, ενώ στη θεωρία παγίως γινόταν δεκτό ότι η διοικητική πράξη (acte administratif) συνιστά δήλωση βούλησης που αποσκοπεί στην παραγωγή εννόμων αποτελεσμάτων (F. Terré, Introduction générale au droit, Dalloz, 10e éd., 2015, n° 217) ο κώδικας εντάσσει ρητά στην κατηγορία αυτή και πράξεις που δεν αποτελούν αποφάσεις, δηλαδή δεν συνεπάγονται έννομα αποτελέσματα. Κατά συνέπεια, ο ορισμός που περιέχει ο κώδικας υιοθετεί όχι την ουσιαστική αλλά την αμιγώς τυπική έννοια της διοικητικής πράξης, την οποία, σε τελική ανάλυση, ορίζει ως οποιοδήποτε μέτρο προέρχεται από τη διοίκηση, ανεξαρτήτως νομικού περιεχομένου. Ρύθμιση, υπό την έννοια της μεταβολής της έννομης τάξης, περιέχει η απόφαση.

[32] Ο B. Defoort ορίζει τη διοικητική απόφαση ως την «signification impérative d’un acte de volonté unilatérale et arrêtée d’une autorité administrative», in La décision administrative, όπ.π., n° 452.

[33] Σημειώνεται ότι ο όρος βλαπτική πράξη (acte faisant grief) χρησιμοποιείται και στο δικονομικό δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης για τον χαρακτηρισμό της δεκτικής ευθείας ακυρωτικής προσβολής πράξης των θεσμικών οργάνων. Kατά το Δικαστήριο πρόκειται για κάθε πράξη που μπορεί να επηρεάσει κατά τρόπο άμεσο ορισμένη νομική κατάσταση.

[34] Βλ., για παράδειγμα CE 25 janv. 2006, n° 275070, Marc-Antoine, AJDA 2006, σ. 997, note J.-P. Markus, AJFP 2006, σ. 190, concl. Y. Struillou.

[35] Βλ. για περιθωριακές εξαιρέσεις, B. Defoort, La décision administrative, όπ.π., nos 539 επ.

[36] CE, ass., 21 mars 2016, n° 368082, Société Fairvesta international GmbH, RFDA 2016, σ. 497, concl. S. von Coester και n° 390023, Société NC Numericable, RFDA 2016, σ. 506, concl. V. Daumas. Και για τις δύο υποθέσεις βλ. AJDA 2016, σ. 717, chron. L. Dutheillet de Lamothe/G. Odinet, Gaz. Pal. 2016, n° 22, σ. 31, note B. Seiller· RFDA 2016, σ. 679, note F. Melleray· RTD civ. 2016. σ. 571, obs. P. Deumier· RTD com. 2016, σ. 711, obs. F. Lombard

[37] CE, sect., 13 juill. 2016, n° 388150, Société GDF-Suez, AJDA 2016, σ. 2119, note F. Melleray.

[38] Β. Remmert, Verwaltungshandeln und Verwaltungsverhältnis im Überblick, in D. Ehlers/H. Pünder, Allgemeines Verwaltungsrecht, De Gruyter, 2015, σ. 569 (570).

[39] Μ. Ruffert, Verwaltungsakt, όπ. π., σ. 652.

[40] Βλ., αντί πολλών, H. Maurer/Chr. Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, όπ. π., σ. 205 και Β. Remmert, Verwaltungshandeln und Verwaltungsverhältnis im Überblick, όπ. π., σ. 573.

[41]  Έτσι η Β. Remmert, Verwaltungshandeln und Verwaltungsverhältnis im Überblick, όπ. π., σ. 573

[42]  Έτσι οι H. Maurer/Chr. Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, όπ. π., σ. 205.

[43] Οι H. Maurer/Chr. Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, όπ. π., σ. 463, χρησιμοποιούν συναφώς τον όρο Wissenserklärungen σεαντιδιαστολή προς τις Willenserklärungen (δηλώσεις βούλησης), όρο που χρησιμοποιείται για τις διοικητικές πράξεις.

[44] Για τις περαιτέρω διακρίσεις στο πλαίσιο του schlichtes Verwaltungshandeln, που υπερβαίνουν τα όρια της εργασίας αυτής, βλ., αντί πολλών, H. Maurer/Chr. Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, όπ. π., σ. 462 επ.

[45] Κατά ορισμένη μερίδα της θεωρίας, οι πράξεις αυτές θα μπορούσαν να ενταχθούν στο ήπιο δίκαιο (soft law) που διέπει τη Διοίκηση. Βλ., ιδίως, M. Knauff, Der Regelungsverbund: Recht und Soft Law im Mehrebenensystem, Mohr Siebeck, 2010, σ. 350

[46]  Έτσι και Π. Δαγτόγλου, Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, όπ.π., αρ. περ. 515, χωρίς περαιτέρω ανάλυση.

[47] Για τους κινδύνους που εγκυμονούν οι μη νομικοί ορισμοί, βλ. B. Defoort, La décision administrative, όπ.π., nos 165 επ.

[48] ΣτΕ 1668/2016, σκ. 9: με την απόφαση του Διοικητικού Συμβουλίου του Συνδέσμου ΟΤΑ Ν. Θεσσαλονίκης με την οποία αποφασίσθηκε η έγκριση της χωροθέτησης επεξεργασίας αστικών στερεών αποβλήτων (Α.Σ.Α.) ΒΔ τομέα Ν. Θεσσαλονίκης στον Χ.Υ.Τ.Α. Μαυροράχης δεν ασκείται αποφασιστική αρμοδιότητα, προβλεπόμενη στον νόμο για τη δεσμευτική χωροθέτηση της επίδικης μονάδας, αλλά εκφράζεται η θέση του Συνδέσμου ως προς την καταλληλότητα των υποδειχθέντων από τις μελέτες χώρων για την κατασκευή της μονάδας. Με τα δεδομένα αυτά, η ανωτέρω απόφαση εντάσσεται στο προπαρασκευαστικό στάδιο της διαδικασίας προκαταρκτικής περιβαλλοντικής εκτίμησης και αξιολόγησης για την έγκριση περιβαλλοντικών όρων του έργου.

[49] Βλ. συναφώς C. Yannakopoulos, L’apport de la notion de fait administratif institutionnel à la théorie du droit administratif, R.I.E.J., 1997, σ. 17 (21).

[50] ΣτΕ 1277/2019, σκ. 7: τίθεται προεχόντως το ζήτημα εάν η δήλωση περί υπαγωγής αυθαιρέτου κτίσματος στις ρυθμίσεις του κεφαλαίου Α’ του ν. 4178/2013, αποτελεί διοικητική πράξη και, μάλιστα, εκτελεστή.

[51] ΣτΕ 454/2019, σκ. 7, 639/2019, σκ. 7, 1547/2017, σκ. 6, 1668/2016, σκ. 9, 4482/2015, σκ. 5.

[52] «Για την υπαγωγή των … ακινήτων που περιλαμβάνονται στο Πρόγραμμα Αποκρατικοποιήσεων του Μεσοπρόθεσμου Πλαισίου Δημοσιονομικής Στρατηγικής 2012 – 2015 στις ουσιαστικού περιεχομένου διατάξεις του … Κεφαλαίου Β του Ν. 3986/2011, απαιτείται και η έκδοση των προβλεπομένων στο ίδιο Κεφάλαιο και υποκειμένων σε δικαστικό έλεγχο διοικητικών πράξεων, κατόπιν τηρήσεως ειδικών διοικητικών διαδικασιών» (ΣτΕ 1258/2019, σκ. 8, ΣτΕ 1415-6/2013).

[53]  Έτσι Πρ. Δαγτόγλου, Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, 2012, αρ. περ. 492 επ., ο οποίος υποστηρίζει ότι, τόσο στη γερμανική όσο και στη γαλλική επιστήμη, η τεχνική έννοια της διοικητικής πράξης περιέλαβε μόνο εκτελεστές πράξεις, εκείνες δηλαδή που παράγουν άμεσο έννομο αποτέλεσμα έναντι των ιδιωτών, αποκλείοντας τις διάφορες άλλες φάσεις διοικητικής διαδικασίας εσωτερικής σπουδαιότητας, όπως οι γνωμοδοτήσεις ή οι ανακοινώσεις, χωρίς άμεση επιρροή στη νομική κατάσταση του ιδιώτη. Βλ. και μειοψηφούσα γνώμη στην απόφαση ΣτΕ Ολ 434/2019, κατά την οποία. «όπου ο νόμος χρησιμοποιεί τον όρο «διοικητική πράξη», όπως εν προκειμένω, (βλ. άρθρο 7 παρ. 4 του Ν 3086/2002) εννοεί εκτελεστή διοικητική πράξη (βλ. και άρθρο 30 του ΚΔΔιαδ, Ν. 2690/1999)». Πρόκειται όμως για γενίκευση, της οποίας η ακρίβεια δυσχερώς επαληθεύεται.

[54] Μ. Στασινόπουλου, Το δίκαιον των διοικητικών πράξεων, όπ. π., σ. 120 επ.

[55] ΣτΕ Ολ 3776/2012, Ολ 896-99, 3032-33/2008, 1562-3/1986, ΣτΕ 4246/2009, 349/2007, 3144/2006, 1422/2002, 3118/2001, 1941, 3187/2000, 2556/1999, 2329, 6322/1996, 1969, 2895/1993, 3588/1987, 2272/1986, Ολ 1562/1986, 2424/1984, 924, 927/1982.

[56] ΣτΕ Ολ 3466/1977.

[57] Μ. Στασινόπουλου, Το Δίκαιον των Διοικητικών Πράξεων, όπ. π., σ. 39 επ.

[58] Π. Δαγτόγλου, Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, αρ. περ. 516

[59] H. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, όπ. π., σ. 208 και M. Ruffert, Verwaltungakt, όπ. π., σ. 653.

[60]  Άρθρο 35 του γερμανικού Verwaltungsverfahrensgesetz

[61] Κατά τη γνωστή διατύπωση του Otto Mayer… «was….Rechtens sein soll».

[62] ΣτΕ 100/2019, 3920/2014: προϋπόθεση για την παραδεκτή άσκηση αιτήσεως ακυρώσεως αποτελεί η ύπαρξη εκτελεστής διοικητικής πράξης, πράξης, δηλαδή, που παράγει έννομα αποτελέσματα έναντι των διοικουμένων.

[63] Δ. Παπανικολαϊδου, Η συμβολή της νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας εις τον καθορισμόν της εννοίας της εκτελεστής διοικητικής πράξεως, ΤιμΤομ ΣτΕ 1929-1979, 1979, σ. 147.

[64] Πρόκειται για τα όργανα της άμεσης κρατικής διοίκησης (κεντρικής ή αποκεντρωμένης), δηλαδή τα διοικητικά όργανα του Δημοσίου και των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου.

[65] Βλ. άρθρο 6 παρ. 1 του Ν. 1256/1982 και άρθρο 51  του Ν. 1892/1990. Κατά το άρθρο 68 παρ. 2 του Ν. 4622/2019 (Επιτελικό κράτος… , ΦΕΚ Α΄133), όπου στις διατάξεις του κεφαλαίου Α΄ του μέρους Δ΄ (διαφάνεια και ακεραιότητα) του νόμου αυτού γίνεται αναφορά στον «δημόσιο τομέα», αυτός νοείται όπως ορίζεται στην περίπτωση α΄ του άρθρου 14 του Ν. 4270/2014 (Αρχές δημοσιονομικής διαχείρισης και εποπτείας (ενσωμάτωση της Οδηγίας 2011/85/ΕΕ) – δημόσιο λογιστικό και άλλες διατάξεις, ΦΕΚ Α΄143). Κατά τη διάταξη αυτή, ο δημόσιος τομέας περιλαμβάνει τη Γενική Κυβέρνηση, τα εκτός αυτής νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου (ΝΠΔΔ), καθώς και τις εκτός αυτής δημόσιες επιχειρήσεις και οργανισμούς του Κεφαλαίου Α΄ του Ν. 3429/2005 (Δημόσιες επιχειρήσεις και οργανισμοί, ΦΕΚ Α΄ 314), ανεξαρτήτως εάν έχουν εξαιρεθεί από την εφαρμογή του.Ομοίως, δεν ασκεί επιρροή για τον ορισμό της διοικητικής πράξης η έννοια του δημοσίου τομέα σύμφωνα με τις σχετικές διατάξεις του ενωσιακού δικαίου [άρθρο 126 ΣΛΕΕ, πρωτόκολλο για τη διαδικασία του υπερβολικού ελλείμματος, κανονισμός (ΕΚ) 479/2009 του Συμβουλίου της 25ης Μαΐου 2009 (ΕΕ L 145), κανονισμός (ΕΚ) 223/2009 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 11ης Μαρτίου 2009 (ΕΕ L 87) για την ανάπτυξη, την παραγωγή και τη διάδοση των ευρωπαϊκών στατιστικών, κανονισμός (ΕΚ) 2223/1996 του Συμβουλίου της 25ης Ιουνίου 1996 (ΕΕ L 310)]. Πράγματι, με το άρθρο 2 του Ν. 3871/2010 (ΦΕΚ Α΄ 141) προστέθηκε άρθρο 1Β στον Ν. 2362/1995 (ΦΕΚ Α΄ 247) περί Δημοσίου Λογιστικού, με το οποίο ορίσθηκαν τα εξής : «1. Δημόσιος τομέας: περιλαμβάνει την Γενική Κυβέρνηση και τις δημόσιες επιχειρήσεις κατά την έννοια των παραγράφων 1, 2 και 3, καθώς και τους δημόσιους οργανισμούς κατά την έννοια της παραγράφου 6 του άρθρου 1 του Ν. 3429/2005 (ΦΕΚ Α΄ 314). 2. Γενική Κυβέρνηση: περιλαμβάνει την Κεντρική Κυβέρνηση, τους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης, πρώτου και δεύτερου βαθμού (ΟΤΑ) και τους Οργανισμούς Κοινωνικής Ασφάλισης (ΟΚΑ), σύμφωνα με τα κριτήρια του Ευρωπαϊκού Συστήματος Λογαριασμών (ΕΣΟΛ). 3. Κεντρική Κυβέρνηση: περιλαμβάνει την Κεντρική Διοίκηση και τα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, καθώς και τα νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου που ελέγχονται και χρηματοδοτούνται κυρίως από την Κεντρική Διοίκηση, εκτός ΟΤΑ και ΟΚΑ.….». Βλ. συναφώς ΣτΕ 2497/2013, Ολ 3404-3406/2014, 1007/2016, 1586-7/2016, 1880/2017, 2400/2018: Ο όρος “δημόσιο” καλύπτει τον ευρύτερο “δημόσιο τομέα” [έτσι αποδόθηκε στα ελληνικά ο αγγλικός όρος general government, βλ. ΣτΕ 2497/2013, Ολ 3404-3406/2014] (S.13), που υποδιαιρείται στους υποτομείς “κεντρική διοίκηση” (S.1311), “διοίκηση ομόσπονδων κρατιδίων” (S.1312), “τοπική αυτοδιοίκηση” (S.1313) και “οργανισμοί κοινωνικής ασφάλισης” (S.1314), εξαιρουμένων των εμπορικών πράξεων όπως ορίζονται στο ΕΣΛ 2010. Η εξαίρεση των εμπορικών πράξεων σημαίνει ότι ο “δημόσιος τομέας” (S.13) περιλαμβάνει μόνο τις θεσμικές μονάδες που έχουν ως κύριο καθήκον την παραγωγή μη εμπορεύσιμων υπηρεσιών.

[66] ΣτΕ 913/2019, σκ. 4: η πράξη, με την οποία επιβάλλεται η πειθαρχική ποινή της οριστικής παύσης σε υπάλληλο ΝΠΙΔ με σχέση εργασίας ΙΔΑΧ, δεν αποτελεί εκτελεστή διοικητική πράξη, διότι έχει εκδοθεί από το πενταμελές πειθαρχικό συμβούλιο της Δημοτικής Επιχείρησης Ύδρευσης Αποχέτευσης Γρεβενών, ήτοι από όργανο ΝΠΙΔ.

[67] Β. Σκουρή, Συνταγματική καθιέρωση του οργανικού κριτηρίου, εις Προσανατολισμοί στο Δημόσιο Δίκαιο, Εκδ. Σάκκουλα, 1996, σ. 547 (551).

[68] ΣτΕ 1017/79, 1196/1981 και 2080/1987, 99/2002, Ολ 1972/2012, ΑΠ 293/2014.

[69]  Ν. 3601/2007, «Ανάληψη και άσκηση δραστηριοτήτων από τα πιστωτικά ιδρύματα, επάρκεια ιδίων κεφαλαίων των πιστωτικών ιδρυμάτων και των επιχειρήσεων παροχής επενδυτικών υπηρεσιών και λοιπές διατάξεις» (ΦΕΚ Α΄ 178).

[70] ΑΠ 19/2013, ΣτΕ Ολ 3014/2014, σκ. 9. Ιδιαίτερης μνείας χρήζουν, στο πλαίσιο αυτό, οι εταιρείες ύδρευσης και αποχέτευσης. Κατά τις διατάξεις του Ν. 1069/1980 «περί κινήτρων δια την ίδρυση επιχειρήσεων ύδρευσης και αποχέτευσης» (ΦΕΚ Α΄ 191), έχει παρασχεθεί στις επιχειρήσεις αυτές η αρμοδιότητα κηρύξεως αναγκαστικής απαλλοτριώσεως ή συστάσεως δουλείας σε βάρος ακινήτων αναγκαίων για τα εκτελούμενα από αυτές έργα δημόσιας ωφέλειας, ενεργούν δε κατά την άσκηση της αρμοδιότητος αυτής ως νπδδ. Ως εκ τούτου οι πράξεις οι σχετικές με την παρασχεθείσα από τον νόμο αρμοδιότητα των οργάνων των εν λόγω διφυούς χαρακτήρος νομικών προσώπων είναι εκτελεστές διοικητικές πράξεις παραδεκτώς προσβαλλόμενες με αίτηση ακύρωσης (ΣτΕ Ολ 108/1991, 3445/1991, 1809/2003, 3323/2014, 3528/2015). Ως νομικό πρόσωπο διφυούς χαρακτήρα χαρακτηρίσθηκε από το ΣτΕ και το ΕΚΕΠΙΣ (Εθνικό Κέντρο Πιστοποίησης Δομών Συνεχιζόμενης Επαγγελματικής Κατάρτισης), το οποίο είναι κατ’ αρχήν νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου και, κατά την άσκηση της αρμοδιότητας που συνίσταται στην πιστοποίηση των ΚΕΚ, προκειμένου αυτά να αποκτήσουν δικαίωμα υλοποίησης των προγραμμάτων επαγγελματικής κατάρτισης που χρηματοδοτούνται από την ΕΕ, περιλαμβάνει δε όχι μόνον τον έλεγχο των κτιριακών και υλικοτεχνικών υποδομών των εν λόγω κέντρων, αλλά και έλεγχο των προγραμμάτων κατάρτισης, της επάρκειας και των επαγγελματικών προσόντων των εκπαιδευτικών τους, ενεργεί ως νπδδ και ασκεί δημόσια εξουσία (ΣτΕ 99/2002). Ομοίως, έγινε δεκτό ότι η ΟΛΠ ΑΕ, κατά την παραχώρηση ιδιαιτέρων δικαιωμάτων επί των γηπέδων, κτιρίων και άλλων εγκαταστάσεων που βρίσκονται εντός της λιμενικής ζώνης Πειραιώς και των οποίων η διαχείριση και η εκμετάλλευση έχουν ήδη περιέλθει σε αυτή, δεν διαχειρίζεται την ιδιωτική της περιουσία, αλλ’ ενεργεί ως δημόσιο όργανο, που αποβλέπει στην εξυπηρέτηση σκοπού δημοσίου συμφέροντος, συνισταμένου στην εύρυθμη διεξαγωγή των θαλασσίων συγκοινωνιών και μεταφορών και στην εν γένει εξυπηρέτηση του εμπορίου. Συνεπώς, οι σχετικώς με την παραχώρηση κοινοχρήστου πράγματος εκδιδόμενες πράξεις της εν λόγω εταιρίας συνιστούν εκτελεστές διοικητικές πράξεις (ΣτΕ Ολ 1212/2010. Έτσι και ΣτΕ Ολ 2403, 2404/2014). Βλ. και ΣτΕ Ολ 1076, 1080, 1081/2019, με την οποία κρίθηκε ότι η ανάληψη του ελέγχου της Ο.Λ.Π. Α.Ε. από ιδιώτη επενδυτή είχε ως συνέπεια την εφεξής απώλεια του χαρακτήρα της ως ΝΠΙΔ διφυούς χαρακτήρα (δημόσια επιχείρηση) με την απάλειψη από την από 13-2-2002 σύμβαση των εμπεριεχουσών ενάσκηση δημοσίας εξουσίας διατάξεων, η διατήρηση των οποίων παρίστατο μη συμβατή με τη μετατροπή της εν λόγω εταιρείας σε συνηθισμένη Α.Ε. με αμιγώς επιχειρηματικό χαρακτήρα. Βλ. και μειοψηφούσα γνώμη στην ΣτΕ Ολ 3873/2014: Ανεξαρτήτως αν το ΤΑΙΠΕΔ συνεστήθη με τον Ν. 3986/2011 ως νπιδ, τούτο συνεστήθη, πάντως, προς υλοποίηση της δημοσίας πολιτικής των αποκρατικοποιήσεων και λειτουργεί χάριν του δημοσίου συμφέροντος. Συνιστά δε διφυές νομικό πρόσωπο, καθ’ όσον, κατά την ενάσκηση ωρισμένων αρμοδιοτήτων, συναπτομένων προς την άσκηση δημοσίας εξουσίας, τούτο αποτελεί νπδδ και εκδίδει εκτελεστές διοικητικές πράξεις, αδιαφόρως του αν η εν λόγω δράση του αποβλέπει και σε επίτευξη κέρδους. Περαιτέρω, ΣτΕ 1457/2018, για τον Ελληνικό Οργανισμό Ανακύκλωσης» [(ΕΟΑΝ) άρθρο 46 παρ. 1 του ν. 4042/2012, Α΄ 24], ο οποίος, κατά την άσκηση της αρμοδιότητας έγκρισης ή ανανέωση της έγκρισης συστημάτων εναλλακτικής διαχείρισης αποτελεί νομικό πρόσωπο διφυούς χαρακτήρα, οι σχετικές πράξεις του οποίου εμπίπτουν στο σχεδιασμό και την εφαρμογή της εν λόγω δημόσιας πολιτικής και αποτελούν εκτελεστές διοικητικές πράξεις.

[71] ΣτΕ 1570/2000. Βλ. και ΣτΕ Ολ 870/2018, σκ. 13, 2860/2016, 3776/2012, Ολ 896-99, 3032-33/2008, 1562-3/1986, καθώς επίσης και ΣτΕ 4246/2009, 349/2007, 3144/2006, 1422/2002, 3118/2001, 1941, 3187/2000, 2556/1999.

[72] Αντιμετώπιση και παρακολούθηση, συντονισμός και υποβοήθηση των ενεργειών για την πρόληψη της εξάπλωσης ειδικών μεταδοτικών νοσημάτων και θεραπευτική αντιμετώπιση αυτών.

[73] ΣτΕ 1879/2016, πρβλ. ΣτΕ 1291/2016, Ολ 3798/2014, 239/2012.

[74] Το οποίο συνίσταται στην προαγωγή της πνευματικής καλλιέργειας του λαού και τη διαφύλαξη της εθνικής πολιτιστικής ταυτότητας μέσω της θεατρικής τέχνης. Βλ. ΣτΕ 1291/2016, σκ. 4.

[75] Ερευνητικοί και επιμορφωτικοί σκοποί σχετικά με την αγροτική ανάπτυξη.

[76] ΣτΕ 239/2012. Βλ. ενδεικτικά και ΑΕΔ 85/1991, 2/1993, ΣτΕ Ολ. 1562/1986, ΣτΕ 3588/1987, 1570/2000, 7μ. 3117/2001, 3118/2001, 7μ. 1422/2002, 844/2010, 1659-61/2015, 4242/2015

[77] J. -F. Lachaume, La hiérarchie des actes administratifs exécutoires en droit public français, LGDJ, BDP, σ. 96. Όπως επισήμανε ο J. Rigaux στις προτάσεις του για την απόφαση CdE, section, 19 novembre 1965, Epoux Delattre-Floury, Lebon, σ. 63, η διάκριση μεταξύ ατομικών και κανονιστικών πράξεων, που παραμένει ένας από τους πυλώνες του διοικητικού δικαίου, δεν είναι τόσο σαφής και καθαρή όσο στη φυσική η κατάταξη των σωμάτων σε στερεά, υγρά και αέρια, ώστε να μην αφήνει εκτός κανένα σώμα μη επιδεκτικό κατάταξης.

[78] Βλ. χαρακτηριστικά ΣτΕ 571/2019:  οι αποφάσεις που εκδίδονται κατ’ εφαρμογήν των ενοποιημένων άρθρων 43-45 του ν.δ. της 17-7-1923, με τις οποίες ένα οικόπεδο αποκλεισμένο από οδούς του εγκεκριμένου σχεδίου πόλεως χαρακτηρίζεται οικοδομήσιμο, έχουν τον χαρακτήρα ατομικών διοικητικών πράξεων, διότι αποτελούν εξειδίκευση της εξαιρέσεως από τις γενικώς ισχύουσες διατάξεις και το περιεχόμενό τους εξαντλείται στο μεμονωμένο οικόπεδο το οποίο αφορούν. Άλλωστε και οι ειδικοί όροι και προϋποθέσεις που ορίζονται στις αποφάσεις αυτές ως προς την ανέγερση του κτιρίου σε ένα τέτοιο οικόπεδο έχουν επίσης ατομικό χαρακτήρα, διότι προσδιορίζουν τον τρόπο ανεγέρσεως οικοδομής επί του συγκεκριμένου οικοπέδου και το περιεχόμενό τους διαμορφώνεται ανάλογα με τα ειδικά δεδομένα του οικοπέδου τούτου, προς τα οποία και προσαρμόζεται.

[79] Μ. Στασινόπουλου, Το Δίκαιον των Διοικητικών Πράξεων, όπ. π., σ. 98.

[80] ΣτΕ 1414/2019.

[81] ΣτΕ 1648/2019.

[82] ΣτΕ 2056/2018, 1862/2010, 3058/1998, 2209/1982.

[83] Βλ., διεξοδικά, Κ. Γώγου, Η δικαστική προσβολή παραλείψεων της διοίκησης, Εκδ. Σάκκουλα, 2005· Χρ. Μουκίου, Η σιωπή της Διοίκησης, Εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, 2003.

[84] Βλ. προσφάτως τις αποφάσεις ΣτΕ 1531-3/2019: η μη απόφανση επί του υποβληθέντος από την εταιρία «Ελληνικός Χρυσός» αιτήματος παράτασης της άδειας εγκατάστασης ηλεκτρομηχανολογικού εξοπλισμού των Βοηθητικών Εγκαταστάσεων και Υποδομών Εξυπηρέτησης του υποέργου “Μεταλλευτικές Εγκαταστάσεις Σκουριών” εντός της νόμιμης προθεσμίας αποτελεί παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας, η οποία πρέπει να ακυρωθεί.

[85] Άρθρο 24 παρ. 5 του Ν. 4009/2011: διαπιστωτική πράξη του Υπουργού Παιδείας για την ενεργοποίηση της αναστολής άσκησης των καθηκόντων των καθηγητών, άρθρο 28 παρ. 14 του Ν. 2190/1994: διαπιστωτική πράξη για την αυτοδίκαιη κατάργηση πράξεων πρόσληψης, άλλων υπηρεσιακών μεταβολών και ίδρυσης ή μετατροπής θέσεων και την κατά την παρ. 12 διακοπή των σχετικών διαδικασιών, άρθρο 149 του Ν 3528/2007: διαπιστωτική πράξη έκπτωσης δημοσίου υπαλλήλου λόγω ποινικής καταδίκης. Την έκδοση διαπιστωτικών πράξεων σε σειρά περιπτώσεων προέβλεψε ο Ν. 4093/2012: στην υποπαράγραφο Ζ.1, περ. 5, προβλέπεται η έκδοση διαπιστωτικής πράξης για την καταγγελία σύμβασης αορίστου χρόνου ιδιωτικού δικαίου λόγω μη εμφάνισης του μεταταχθέντος υπαλλήλου στον φορέα υποδοχής, στην υποπαράγραφο Ζ.2 η έκδοση διαπιστωτικής πράξης για τη θέση υπαλλήλων σε διαθεσιμότητα ενώ στην υποπαράγραφο Ζ.3 περ. 3 η έκδοση διαπιστωτικής πράξης για τη θέση του υπαλλήλου σε αργία αλλά και για την επάνοδο στην υπηρεσία (ΣτΕ Ολ 15, 16, 17/2015).

[86] ΣτΕ 705, 706/2015: διαπιστωτική πράξη συμπλήρωσης ορίου ηλικίας. Παραδείγματα διαπιστωτικών πράξεων είναι και η εγγραφή (και διαγραφή) στα μητρώα αρρένων (ΣτΕ 71-82/2016) ή σε στρατολογικό κατάλογο, η διαπίστωση της ελληνικής ιθαγένειας (ΣτΕ 1068/2015), ο καθορισμός ορίων αιγιαλού (ΣτΕ 3196/2015: θεσπίζεται διοικητική διαδικασία για τον καθορισμό, κατά δέσμια αρμοδιότητα της Διοίκησης, της οριογραμμής του αιγιαλού ως φυσικού φαινομένου, ήτοι της μέγιστης και συνήθους ανάβασης των κυμάτων σε δεδομένη χερσαία ζώνη, με την έκδοση σχετικής πράξης, διαπιστωτικής της υφιστάμενης πραγματικής κατάστασης), η σύνταξη πρωτοκόλλου περί παράβασης διοικητικών νόμων.

[87] Χαρακτηριστική περίπτωση συναφώς αποτελεί το ζήτημα περί του νομικού χαρακτήρα της πράξης αναγνώρισης από το ΔΙΚΑΤΣΑ αλλοδαπού τίτλου σπουδών, δηλαδή «αν πρόκειται για συστατική ή διαπιστωτική πράξη και, επομένως, αν οι έννομες συνέπειές της ανατρέχουν ή όχι στο χρόνο έκδοσης του αλλοδαπού τίτλου σπουδών». Βλ. συναφώς ΣτΕ 884/2018, 1527/2017, 3206/2015, ΣτΕ 2370/2014, 2781, 1538, 564/2013, Ολ 4878/2012: με την από 3.12.2001 πράξη του Προέδρου του Δ.Σ. του ΔΙΚΑΤΣΑ αναγνωρίζεται στην Α ότι είναι κάτοχος μεταπτυχιακού τίτλου, ετήσιας τουλάχιστον φοίτησης, που τον απέκτησε στις 16.1.1997 από το University of Warwick, δηλαδή αποδεικνύεται ότι η Α διέθετε το κριτήριο που είχε επικαλεστεί με την αίτηση συμμετοχής της στον διαγωνισμό και με βάση το οποίο κατέλαβε την 58η θέση στον πίνακα προτεραιότητας, έως την ημέρα λήξης της προθεσμίας υποβολής των αιτήσεων (31.7.2001). Επομένως, παραδεκτώς η Α προσκόμισε την από 3.12.2001 πράξη του Προέδρου του ΔΙΚΑΤΣΑ στον φορέα διορισμού που ήταν το Υπουργείο Δικαιοσύνης. Εν συνεχεία, νομίμως εκδόθηκε η από 11.12.2001 απόφαση του Υπουργού Δικαιοσύνης με την οποία η Α διορίστηκε δόκιμη δικαστική υπάλληλος. Αν και κατά την μειοψηφούσα γνώμη, η πράξη του Προέδρου του Δ.Σ. του ΔΙΚΑΤΣΑ δεν αναγνωρίζει απλώς μία προϋπάρχουσα ιδιότητα αλλά με την έκδοσή της δημιουργεί μία νέα κατάσταση διότι εξομοιώνει για τον εφεξής χρόνο έναν αλλοδαπό τίτλο σπουδών με ημεδαπό και ότι εφόσον η πράξη αναγνωρίσεως της ισοτιμίας του Προέδρου του Δ.Σ. του ΔΙΚΑΤΣΑ εκδόθηκε στις 3.12.2001 δηλαδή μετά την λήξη της προθεσμίας υποβολής των αιτήσεων (31.7.2001) η Α δεν αποδείκνυε ότι διέθετε το κριτήριο που είχε επικαλεστεί με την αίτησή της και περαιτέρω δεν μπορούσε να καταταγεί στον πίνακα προτεραιότητας με το κριτήριο αυτό.

[88] Χαρακτηριστικά παραδείγματα ευμενών διοικητικών πράξεων είναι η άδεια οδήγησης, η άδεια άσκησης επαγγέλματος ή λειτουργίας καταστήματος, η πράξη χορήγησης επιδόματος ή σύνταξης κ.ο.κ. Είναι εμφανές ότι η πράξη με την οποία κηρύσσεται η παύση ισχύος μιας δυσμενούς διοικητικής πράξης θεωρείται ευμενής.

[89] Χαρακτηριστικά παραδείγματα δυσμενών διοικητικών πράξεων είναι η  επιβολή προστίμου, η επιβολή πειθαρχικών ποινών στους δημόσιους υπαλλήλους κ.ο.κ. Είναι εμφανές ότι η πράξη με την οποία παύει η ισχύς μιας ευμενούς διοικητικής πράξης θεωρείται δυσμενής.

[90] Το άρθρο μόνο παρ. 1 του α.ν. 261/1968 (Α΄ 12) ορίζει τα εξής: «Ατομικαί διοικητικαί πράξεις, εκδοθείσαι κατά παράβασιν νόμου, ανακαλούνται υπό της Διοικήσεως ελευθέρως και άνευ οιασδήποτε δια το Δημόσιον συνεπείας, εντός ευλόγου από της εκδόσεως αυτών χρόνου. Επιφυλασσομένων των ειδικώς, άλλως, οριζουσών, διατάξεων της κειμένης νομοθεσίας, χρόνος ήσσων της πενταετίας τουλάχιστον από της εκδόσεως των κατά τα άνω ανακλητέων πράξεων, εν ουδεμία περιπτώσει δύναται να θεωρηθή ως μη εύλογος προς ανάκλησιν, ανεξαρτήτως τυχόν κτήσεως υπό τρίτων βάσει αυτών οιουδήποτε δικαιώματος».

[91] ΣτΕ 3919/2010.

[92] ΣτΕ Ολ 1210/2010, 817/2016 (η θέσπιση κανονιστικής ρύθμισης δυνάμει νομοθετικής εξουσιοδότησης δεν συνιστά εφαρμογή κανόνα δικαίου σε συγκεκριμένη ατομική περίπτωση, αλλά θέση γενικού και απρόσωπου κανόνα δικαίου και αποτελεί, κατά το ουσιαστικό της περιεχόμενο, νομοθέτηση), 2678, 2680/2018, 1489/2020.

[93] Κατά τον καθηγητή Π. Δαγτόγλου, Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, όπ. π., αρ. περ. 158, οι κανονιστικές πράξεις δεν είναι κατ’ ακριβολογία διοικητικές αφού οι τελευταίες μπορούν να θεσπίσουν μόνον ατομική ρύθμιση (ατομικό κανόνα δικαίου) Αποτελούν, με βάση αυτή τη συλλογιστική, τυπικές διοικητικές πράξεις και όχι ουσιαστικές.

[94] Κατά τον V. F. Moreau, Le règlement administratif – Etude théorique et pratique de droit public français, Paris, Fontemoing, 1902, σ. 160, «εάν η Διοίκηση διασφάλιζε την εκτέλεση των νόμων μόνο με την έκδοση ατομικών πράξεων, θα είχε ένα τιτάνιο έργο που θα ήταν αδύνατον να εκπληρωθεί. Η κανονιστική πράξη συνιστά απλοποίηση, συντομευμένη διαδικασία. Δεδομένου ότι απευθύνεται σε όλους, απαλλάσσει τη Διοίκηση από την υποχρέωση να απευθυνθεί στον καθένα χωριστά και εξοικονομεί μεγάλο αριθμό ατομικών πράξεων».

[95] Άρθρα 43 παρ. 1, 54 και 83 του Συντάγματος.

[96] Άρθρο 43 παρ. 2 και 4 του Συντάγματος.

[97] Μ. Στασινόπουλου, Το Δίκαιον των Διοικητικών Πράξεων, όπ. π., σ. 104. Διεξοδικά Ε. Σπηλιωτόπουλου, Ζητήματα κανονιστικής αρμοδιότητος της Διοικήσεως, Αφοι Π. Σάκκουλα, Αθήνα, 1968, Χ. Μουκίου, Η κανονιστική αρμοδιότητα της Διοίκησης. Υπό το πρίσμα νεότερων νομολογιακών εξελίξεων, Εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, 2009, σ. 5 επ., Ε. Μουργιά, Σκέψεις για τον κανόνα δικαίου ως γνώρισμα της κανονιστικής διοικητικής πράξης με αφορμή δύο περιπτώσεις από τη νομολογία του Συμβολίου της Επικρατείας, ΤιμΤομ ΣτΕ – 75 χρόνια, Εκδ. Σάκκουλα, 2004, σ. 727. Σημειώνεται, πάντως, ότι στη Γαλλία, κατ’ εφαρμογή της θεωρίας της κατά βαθμίδες διαμόρφωσης του δικαίου, γίνεται δεκτό ότι και η κανονιστική και η ατομική πράξη θέτουν κανόνα δικαίου, η δε μεταξύ τους διάκριση είναι ποσοτική και όχι ποιοτική.

[98] ΣτΕ 470, 2187, 2279-2281/2018, 533, 1725/2017, 817/2016, 3297/2015, 2681/2014, 3622/2008

[99] Α. Τάχος Η διοικητική πράξη γενικής εφαρμογής, ΤιμΤομ ΣτΕ 1929-1979, 1979, σ. 318.

[100]  ΣτΕ 1503/2018: κανονιστική η πράξη που περιέχει φορολογικές ρυθμίσεις ανεξάρτητα από το γεγονός ότι αφορά περιορισμένο αριθμό προσώπων (το Ελληνικό Δημόσιο, τον ΕΟΤ και την εταιρεία ΕΤΑ ΑΕ). Βλ. αναλυτικά Ε. Μουργιά, Σκέψεις για τον κανόνα δικαίου ως γνώρισμα της κανονιστικής διοικητικής πράξης με αφορμή δύο περιπτώσεις από τη νομολογία του Συμβολίου της Επικρατείας, ΤιμΤομ ΣτΕ – 75 χρόνια, Εκδ. Σάκκουλα, 2004, σ. 727, E. Untermαier, Les règles générales en droit public français, LGDJ, BDP, t. 268, σ. 52 επ.

[101] ΣτΕ 2678, 2680/2018: οι κανονιστικές πράξεις, ως ουσιαστικοί νόμοι, καταλαμβάνουν αφηρημένα τα υποκείμενα του δικαίου, χωρίς προσδιορισμό της ταυτότητάς τους. ΣτΕ 2156/2018: η απόφαση του Διοικητικού Συμβουλίου του Ε.Ο.Π.Υ.Υ., με την οποία εγκρίθηκε ανώτατη τιμή αποζημίωσης για τη μηνιαία θεραπεία, με συνένζυμο Q10, των ασθενών που πάσχουν από παθήσεις προβλεπόμενες στον Ενιαίο Κανονισμό Παροχών Υγείας είναι κανονιστική, διότι αφενός μεν αναφέρεται αφηρημένως σε όλα τα σκευάσματα που περιέχουν το συνένζυμο Q10, αφετέρου δε αφορά σε αόριστο αριθμό ασφαλισμένων του Ε.Ο.Π.Υ.Υ. που λαμβάνουν σκεύασμα περιέχον το ως άνω συνένζυμο. ΣτΕ 1874/2017: Ο κανονιστικός χαρακτήρας των εν λόγω αποφάσεων του ΔΣ του ΕΟΠΥΥ συνάγεται και εκ του ότι με αυτές θεσπίζονται, κατά τρόπο αφηρημένο, οι τιμές ασφαλιστικής αποζημιώσεως για σειρά διαγνωστικών εξετάσεων, οι οποίες, όπως αντιστοίχως, οι τιμές του κρατικού τιμολογίου, αφορούν όχι μόνον τις συναφθείσες, αλλά και τις συναφθησόμενες συμβάσεις του ΕΟΠΥΥ με ιδιωτικούς παρόχους υγείας. Όπως επισημαίνει η E. Untermαier, Les règles générales en droit public français, LGDJ, BDP, t. 268, σ. 100 επ., συνοψίζοντας τις απόψεις της θεωρίας για τη γενικότητα του κανόνα δικαίου, αυτή είναι διττή: αφορά, αφενός, τους αποδέκτες και, αφετέρου, τη ρυθμιζόμενη συμπεριφορά.

[102]  Άρθρο 9 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας.

[103]  ΣτΕ 2274/1985.

[104]  ΣτΕ 2756/1986, 2435/1993, 4652/1998, 159/2000, 3393-3395/2001, 1986-1987/2002, 1062/2003, 2108/2006.

[105]  ΣτΕ 2108/2006.

[106] ΣτΕ 3176/2012.

[107] ΣτΕ Ολ 529/2003, με σημαντική μειοψηφία που χαρακτηρίζει την απόφαση ως γενική ατομική πράξη, αφού περιορίζεται στην οριοθέτηση της περιοχής, όπου εφαρμόζεται η προβλεπόμενη εξαντλητικά στο νόμο κανονιστική ρύθμιση, ενώ υποστηρίχθηκε και η άποψη ότι πρόκειται για ατομική πράξη διότι αποτελεί ειδική μορφή χωροθέτησης έργων.

[108] ΣτΕ 530/2003, 3946/2008, 2343/2014. Βλ. και κατωτέρω, αρ. περ. 20.

[109] ΣτΕ 2187/2018. ΄Ετσι και ΣτΕ Ολ 315/1975, Ολ 436/1977, 3634/1986, 817, 2082, 2353/2016 (αφηρημένη και απρόσωπη ρύθμιση που άπτεται της λειτουργίας νοσοκομείου), 776/2017 (η απόφαση, με την οποία ρυθμίζεται η λειτουργία της Κινητής Ιατρικής Μονάδας Νεογνών του Ε.Κ.Α.Β., περιέχει αφηρημένη και απρόσωπη ρύθμιση, οπότε έχει χαρακτήρα κανονιστικής διοικητικής πράξης), 469, 470/2018.

[110] ΣτΕ Ολ 6070/1996.

[111] Ε. Μουργιά, Σκέψεις για τον κανόνα δικαίου ως γνώρισμα της κανονιστικής διοικητικής πράξης με αφορμή δύο περιπτώσεις από τη νομολογία του Συμβολίου της Επικρατείας, όπ.π., σ. 740.

[112] Βλ., ενδεικτικά, Δ. Γρατσία, Ο δικαστικός έλεγχος του κύρους του κανόνα δικαίου: Αθήνα και Λουξεμβούργο, αποκλίσεις και συγκλίσεις, ΘΠΔΔ 8-9/2019, σ. 782· Γ. Δεληγιάννη, Σκέψεις για την έννοια και τον δικαστικό έλεγχο των κανονιστικών πράξεων, ΤιμΤομ του ΣτΕ 1929-1979, σ. 583·Χρ. Ντουχάνη, Ο δικαστικός έλεγχος του κύρους των κανόνων δικαίου και, ιδίως, των κανονιστικών διοικητικών πράξεων, ΘΠΔΔ 8-9/2019, σ. 795· Ε. Πρεβεδούρου, Η αιτιολογία των κανονιστικών διοικητικών πράξεων, in: Ι. Στράγγα/Αντ. Χάνου/Χαρ. Παπαχαραλάμπους/Δ. Πυργάκη/Μ. Τσαπόγα (επιμ.) Αιτιολόγηση, νομιμοποίηση και δίκαιο, Εκδ. Σάκκουλα-Nomos-L’Harmattan, 2014, Τόμος 6β, σ. 935-963.

[113] Οι κανονιστικές πράξεις που δεν έχουν δημοσιευθεί είναι ανυπόστατες και, επομένως, δεν παράγουν έννομες συνέπειες, όμως, ως εκ της φύσεως και του περιεχομένου τους, αλλά και για λόγους ασφαλείας του δικαίου είναι εν πάση περιπτώσει ακυρωτέες προς αποφυγή του ενδεχομένου της εφαρμογής τους στο μέλλον (ΣτΕ Ολ 87/2011, 1609, 2754/2012, 1080, 2242/2013, Ολ 3913/2015, 1180/2015, Ολ 216/2016, ΣτΕ 2156/2018). Διεξοδικά, συναφώς, Κ. Γώγου, Η ανυπόστατη διοικητική πράξη, Εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2012.

[114] ΣτΕ Ολ 895/1977, 312/1979, κατά τις οποίες «ελλείψει ρητής περί του αντιθέτου διατάξεως δεν είναι δυνατή η αναδρομική από της εκδόσεώς των ανάκληση κανονιστικών πράξεων, έστω και για λόγους νομιμότητας…. Αυτές μπορούν όμως να τροποποιηθούν ή και να καταργηθούν ολοσχερώς για το μέλλον προς επαναφορά του προϊσχύσαντος κανονιστικού καθεστώτος». ΔΕφΘεσσ 323/1985, κατά την οποία «η ανάκληση κανονιστικής πράξεως δεν είναι επιτρεπτή με την έννοια της εξ υπαρχής εξαφανίσεώς της». ΣτΕ 2914/1984 και ΣτΕ 2918/1984, κατά τις οποίες σε ανάκληση υπόκεινται μόνον οι ατομικές πράξεις. Βλ. και ΣτΕ 1268/2019, 4509/2014, 3176/2012, 1752/1997, 1465/1995, 4914/1987, 312/1979, 1614/1972. Κατά τη νομολογία αυτή, «από τις διατάξεις του Συντάγματος περί διακρίσεως των λειτουργιών και περί της παρεχομένης στα όργανα της εκτελεστικής λειτουργίας νομοθετικής εξουσιοδοτήσεως (άρθρα 26 και 43) προκύπτει ότι δεν είναι επιτρεπτή η αναδρομική κανονιστική ρύθμιση, εφόσον δεν την επιτρέπει ρητά η εξουσιοδοτική διάταξη του νόμου (ΣτΕ 4914/1987). Ειδικώς δε δεν είναι δυνατή, ελλείψει ρητής περί του αντιθέτου εξουσιοδοτικής διατάξεως, η αναδρομική ανάκληση κανονιστικών πράξεων.» Βασική περίπτωση ανάκλησης κανονιστικών πράξεων αποτελεί η ματαίωση διαγωνισμών για τη σύναψη δημοσίων συμβάσεων, η οποία διενεργείται με την ανάκληση της προκήρυξης του εκάστοτε διαγωνισμού και τη δημοσίευση νέας. Βλ. διεξοδικά Ευ. Τζιράκη, Ανάκληση διοικητικών πράξεων αφορωσών στα διάφορα στάδια διαγωνισμών δημοσίων έργων, μελετών, προμηθειών και υπηρεσιών του Δημοσίου (Τυποποίηση της πρόσφατης νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας), ΔηΣΚΕ 1-3/2006, σ. 2. Σε πρόσφατες, σχετικά, αποφάσεις του (ΣτΕ 2573/2017, 2132/2018), το ΣτΕ δέχθηκε ότι «η προκήρυξη διαγωνισμού (για την πλήρωση θέσεων) έχει κανονιστικό χαρακτήρα», οπότε, «και η ανάκληση της προκήρυξης αυτής που οφείλεται σε παρανομία της, ως actus contrarius, έχει ομοίως κανονιστικό περιεχόμενο (πρβ. ΣτΕ 1580/2008, 2501/2011), πρέπει δε να παρατίθενται σ’ αυτή οι συγκεκριμένοι λόγοι, οι οποίοι οδήγησαν στην έκδοσή της (πρβ. ΣτΕ 1720-1722/20067μ., 651/2010, 3550/2011 7μ., 2178, 4146/2012)».

[115] Βλ. συναφώς, ΣτΕ 3089/2009: «η αρχή της νομιμότητας της δράσης της Διοίκησης, που αποτελεί έκφραση της αρχής του Κράτους Δικαίου, η οποία έχει συνταγματική θεμελίωση, επιβάλλει, σε περίπτωση προσβολής ενώπιον διοικητικού δικαστηρίου ατομικής διοικητικής πράξεως, να ελέγχεται παρεμπιπτόντως η νομιμότητα των κανονιστικών πράξεων, στις οποίες ερείδεται η ευθέως πληττόμενη με το ένδικο βοήθημα ατομική πράξη, εν όψει των καθιερουμένων στην ελληνική έννομη τάξη δικονομικών κανόνων ευθείας προσβολής των κανονιστικών πράξεων, κατά τους οποίους η προθεσμία ασκήσεως αιτήσεως ακυρώσεως κατ’ αυτών κινείται από μόνη τη δημοσίευσή τους και είναι σχετικώς βραχεία (εξηκονθήμερη). Περαιτέρω, ο παρεμπίπτων έλεγχος των κανονιστικών πράξεων, ο οποίος αποτελεί θεμελιώδη αρχή του δικαίου των διοικητικών διαφορών, απορρέουσα από το κατοχυρούμενο στο άρθρο 20 παρ. 1 Σ ατομικό δικαίωμα της αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας, δεν υπόκειται σε κανενός είδους περιορισμό…. Ο έλεγχος, τέλος, αυτός δεν μπορεί να περιορισθεί με νόμο, διότι αυτός θα αντέκειτο στο άρθρο 20 παρ. 1 του Συντάγματος». Αντίθετη η ρύθμιση του άρθρου 50 παρ. 3γ του πδ 18/1989: «[η] διαπίστωση παρανομίας της κανονιστικής πράξης κατά τον παρεμπίπτοντα έλεγχό της, για λόγους αναγόμενους στην αρμοδιότητα του εκδόντος την απόφαση οργάνου και σε παράβαση ουσιώδους τύπου είναι δυνατόν να μην οδηγήσει σε ακύρωση ατομικής πράξης, εφόσον, κατά την κρίση του δικαστηρίου, έχει παρέλθει μακρό, ανάλογα με τις περιστάσεις, χρονικό διάστημα από την έναρξη ισχύος της κανονιστικής πράξης που ελέγχεται παρεμπιπτόντως και οι συνέπειες της παρανομίας της σε βάρος της ατομικής πράξης μπορεί να κλονίσουν την ασφάλεια του δικαίου». Η διάταξη αυτή, που εισήχθη στο πδ με το άρθρο 22 του Ν 4274/2014, δεν φαίνεται να έχει εφαρμοστεί ακόμη από το Συμβούλιο της Επικρατείας (σε αντιδιαστολή με τις ρυθμίσεις των παραγράφων 3α και 3β της εν λόγω διάταξης).

[116] Διεξοδικά, Α. Τάχου, Η διοικητική πράξη γενικής εφαρμογής, ΤιμΤομ ΣτΕ 1929-1979, 1979, σ. 317.

[117]  ΣτΕ 2873/1970. Βλ. και ΣτΕ 2140/2010: η απόφαση του Διοικητικού Συμβουλίου του ΟΑΠ-ΔΕΗ, η οποία αναφέρεται στην αντιμετώπιση της εκκρεμότητας που είχε προκύψει μεταξύ του καθ’ ου Οργανισμού και ασφαλισμένων του, πρώην εργαζομένων στην Ηλεκτρική Εταιρεία Αθηνών Πειραιώς (Η.Ε.Α.Π.), σχετικά με το ύψος της προσαυξήσεως των συντάξεών τους, στερείται κανονιστικού χαρακτήρα, αφού από τις σχετικές διατάξεις δεν μπορεί να συναχθεί κανονιστική αρμοδιότητα του Διοικητικού Συμβουλίου του Ο.Α.Π.-Δ.Ε.Η. σχετικά με τον προσδιορισμό του ποσοστού της αναπροσαρμογής των συντάξεων των ασφαλισμένων του. Η εν λόγω απόφαση είναι πράξη γενικής μεν εφαρμογής, πλην ατομικής φύσεως, και αναλύεται σε τόσες ατομικές πράξεις όσοι και οι συγκεκριμένοι ήδη συνταξιούχοι του Οργανισμού. Έτσι και ΣτΕ 3263/2006.

[118] Άρθρο 35 δεύτερο εδάφιο του VwVfG.

[119]  M. Ruffert, Verwaltungsakt, όπ. π., σ. 659 επ., με νομολογιακές και βιβλιογραφικές παραπομπές.

[120]  Ανάδειξη του φαινομένου αυτού στο χρονικό των J.-L. Dewost/R. Denoix de Saint Marc, AJDA 1969, σ. 428.

[121]  R. Chapus, Droit administratif général, LGDJ 2001, αρ. περ. 699· M.-Ch. Bergerès, Les actes non réglementaires, AJDA 1980, σ. 3· B. Lévy, Les actes non réglementaires et l’urbanisme, Droit et ville 1990, n° 29, σ. 9· Ι. Poirot-Mazères, Les décisions d’espèce, RDP 1992, σ. 443. Βλ. αναλυτικά E. Untermαier, Les règles générales en droit public français, όπ. π., σ. 107 επ.

[122]  CE 27 juin 2011, n° 340164, Assocation « Sauvons l’université », AJDA 2011, σ. 1353.

[123] CE, ass., 10 mai 1968, n° 71583, Commune de Broves, Lebon 297, concl. A. Dutheillet de Lamothe.

[124] CE, sect., 30 nov. 1990, n° 103889, Association « Les Verts », AJDA 1991, σ. 155, και σ. 114, chron. E. Honorat/R. Schwartz· ibid. 2014, σ. 101, chron. L. Touvet· RFDA 1991, σ. 571, concl. M. Pochard.

[125] CE 31 oct. 2014, n° 377349, Département des Hauts-de-Seine, Lebon T. 600

[126]  CE, sect., 19 nov. 1965, n° 60647, Epoux Delattre-Floury, Lebon 623.

[127] CE 31 oct. 2014, Département des Hauts-de-Seine, Lebon T. 489.

[128] Στην περίπτωση των πράξεων αυτών έχει εφαρμογή «άλλοτε το νομικό καθεστώς της κανονιστικής πράξης και άλλοτε αυτό της ατομικής». Η έναρξη της ισχύος τους εξαρτάται από τη δημοσίευσή τους (βλ. και άρθρο L. 221-7 του CRPA), όπως συμβαίνει με τις κανονιστικές πράξεις, δεν υπάρχει υποχρέωση αιτιολόγησης (CRPA, άρθρο L. 211-2 επ.) και δεν δημιουργούν κεκτημένα δικαιώματα. Αντίθετα, σε αντιδιαστολή προς τις κανονιστικές αποφάσεις και όπως ακριβώς οι ατομικές πράξεις, δεν υπόκεινται σε παρεμπίπτοντα έλεγχο νομιμότητας. Η ορολογία που δέχεται ο crpa θα μπορούσε να δημιουργήσει την εντύπωση, αφενός, ότι ο χαρακτηρισμός των αποφάσεων αυτών είναι εντελώς αρνητικός («αποφάσεις ούτε κανονιστικές ούτε ατομικές») και, αφετέρου, ότι αυτές είναι εγγύτερες προς τις ατομικές παρά προς τις κανονιστικές πράξεις [«άλλες μη κανονιστικές αποφάσεις (autres actes décisoires non réglementaires)»]. Ωστόσο η προσέγγιση αυτή δεν είναι η μόνη που μπορεί να υιοθετηθεί. Θα μπορούσε να προταθεί ένας θετικός ορισμός, με έμφαση την εγγύτητά τους με τις κανονιστικές αποφάσεις (όπως άλλωστε το νομικό καθεστώς τους). Πράγματι, οι πράξεις αυτές, όπως οι κανονιστικές, περιέχουν απρόσωπους κανόνες. Η πρωτοτυπία τους, σε σχέση με τις κανονιστικές πράξεις και αντίθετα προς ό,τι επισημαίνουν κάπως βιαστικά ορισμένες αποφάσεις, δεν είναι η έλλειψη διάρκειας (διότι υπάρχουν πολλές κανονιστικές πράξεις προσωρινής ισχύος), αλλά το γεγονός ότι οι αποφάσεις αυτές θεσπίζουν «ειδικούς κανόνες, συνδεόμενους με μια κατάσταση ή ειδική ενέργεια (des normes d’espèce, se rapportant à une situation ou à une opération particulière)» (R. Chapus, Droit administratif général, t. 1, n° 700). Με άλλα λόγια, οι «décisions d’espèce» περιέχουν απρόσωπους κανόνες, όπως οι κανονιστικές αποφάσεις (και το χαρακτηριστικό αυτό είναι το πιο σημαντικό) αλλά ειδικούς (όπως οι κανόνες των ατομικών αποφάσεων, οι οποίοι είναι ταυτόχρονα προσωπικοί –δηλαδή ο αποδέκτης προσδιορίζεται ρητώς– και ειδικοί). Κατά τον F. Melleray, Les apports du CRPA la théorie de l’acte administratif unilatéral, AJDA 44/2015, σ. 2491, η décision d’espèce είναι, επομένως, ένα υποσύνολο των απρόσωπων αποφάσεων και όχι μια τρίτη κατηγορία, μεταξύ κανονιστικών και ατομικών αποφάσεων.

[129] ΣτΕ 488/1991: τα σχέδια πόλεων (άρθρα 1 και 2 του Ν.Δ/τος της 17.7.1923) ή πολεοδομικές μελέτες κατά το άρθρο 6 του Ν. 1337/1983 κατά το μέρος των που συνίσταται στον καθορισμό μιας περιοχής ως οικιστικής, τον παρεπόμενο ορισμό των οικοδομήσιμων, των κοινόχρηστων ή κοινωφελών χώρων, και των συναφών ρυμοτομικού χαρακτήρα διαρρυθμίσεων αποτελούν γενικές ατομικές πράξεις. Έτσι και ΣτΕ 982, 2894/2015.

[130] ΣτΕ Ολ 3874/2014: στο προσβαλλόμενο προεδρικό διάταγμα σωρεύονται δύο διοικητικές πράξεις: α) το ΕΣΧΑΔΑ (Ειδικό Σχέδιο Χωρικής Ανάπτυξης Δημόσιου Ακινήτου) και β) οι περιβαλλοντικοί όροι του σχεδίου. Η πρώτη από αυτές είναι μικτού περιεχομένου, ήτοι ατομική γενικής εφαρμογής κατά το μέρος που χαράσσει τα όρια του σχεδίου και των ζωνών εντός αυτού και κανονιστική κατά το μέρος που καθορίζει τις χρήσεις επί του ακινήτου και θέτει όρους και περιορισμούς δόμησης (πρβλ,, ενδεικτικά, ΣτΕ 451/2014 για την έγκριση πολεοδομικής μελέτης, ΣτΕ 4554/2009 για ρυμοτομικό σχέδιο, ΣτΕ 2602/2003 7μ. για γενικό πολεοδομικό σχέδιο). Η δεύτερη έχει ατομικό χαρακτήρα, αλλά είναι αρρήκτως συνδεδεμένη με την πρώτη. ΣτΕ 650/2019: στο προσβαλλόμενο προεδρικό διάταγμα σωρεύονται δύο διοικητικές πράξεις: α) το πρόγραμμα ανάπλασης και β) οι περιβαλλοντικοί όροι του σχεδίου. Η πρώτη από αυτές είναι μικτού περιεχομένου, ήτοι ατομική πράξη γενικής εφαρμογής κατά το μέρος που χαράσσει τα όρια του σχεδίου και των ζωνών εντός αυτού, κανονιστική δε κατά το μέρος που καθορίζει τις χρήσεις και θέτει όρους και περιορισμούς δόμησης. Η δεύτερη έχει ατομικό χαρακτήρα. ΣτΕ 641/2019: πράξη τροποποίησης ρυμοτομικού σχεδίου.

[131] ΣτΕ 592/2009, Ολ 1739/1972.

[132] ΣτΕ 3634/2003: κατά την έννοια των διατάξεων των άρθρων 1 – 3, 5 και 6 του Α.Ν. 2344/1940, εφόσον ο καθορισμός οριογραμμής αιγιαλού και ζώνης παραλίας δεν είναι εντετοπισμένος, αλλά αφορά εκτεταμένη περιοχή με πλείονες ιδιοκτησίες, χωρίς να μνημονεύονται συγκεκριμένες εξ αυτών ως καταλαμβανόμενες από τη ρύθμιση, η προθεσμία προσβολής επί ακυρώσει της σχετικής γενικής ατομικής πράξης αρχίζει από την επομένη της δημοσίευσής της στην ΕτΚ.

[133] Βλ., ενδεικτικά, ΣτΕ Ολ 530/2003: η απόφαση καθορισμού ζώνης Α΄ εντός αρχαιολογικού χώρου, όπου απαγορεύεται παντελώς η δόμηση, έχει ως αποτέλεσμα τον καθορισμό για πρώτη φορά της διαβαθμίσεως της προστασίας της εκτάσεως αυτής και συνεπάγεται έτσι τον προσδιορισμό, για πρώτη επίσης φορά, της κατηγορίας των προσώπων που βαρύνονται με την απόλυτη αυτή απαγόρευση, δηλαδή εκείνων που είναι η θα καταστούν κύριοι ακινήτων εντός της ανωτέρω εκτάσεως. Συνεπώς η απόφαση αυτή έχει κανονιστικό χαρακτήρα. Κατά τη μειοψηφούσα γνώμη όμως … η κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 91 του Ν. 1892/1990 εκδιδομένη απόφαση, καθ΄ ό μέρος καθορίζει απλώς τα όρια της ζώνης προστασίας εντός της οποίας απαγορεύεται η δόμηση, δεν θεσπίζει η ίδια απαγορευτικό κανόνα δικαίου αλλά έχει απλώς ως συνέπεια να υπαχθούν τα εντός της ζώνης αυτής ακίνητα στο ειδικό καθεστώς που ορίζει ο νόμος. Εν όψει τούτου, η απόφαση δεν έχει, κατά το μέρος αυτό, κανονιστικό χαρακτήρα αλλ΄ αποτελεί γενική ατομική πράξη. Κανονιστικό δε χαρακτήρα η ανωτέρω απόφαση έχει μόνο καθ΄ ο μέρος δι΄ αυτής εξειδικεύεται η επιταγή του νόμου για απαγόρευση δομήσεως, ήτοι όσον αφορά στο καθεστώς το οποίο επιβάλλει.

[134] ΣτΕ Ολ 2576-7/1994. Τα διατάγματα αυτά, κατά το μέρος αυτών που αφορούν, αντιστοίχως, τον καθορισμό των ορίων μιας οικιστικής περιοχής και τον ορισμό των οικοδομήσιμων, κοινόχρηστων ή κοινωφελών χώρων και τις συναφείς ρυμοτομικού χαρακτήρα διαρρυθμίσεις μέσα στην περιοχή αυτή, αποτελούν εξειδίκευση ρύθμισης πλήρως καταστρωμένης στο νόμο, η οποία δεν αναφέρεται σε μία κατηγορία σχέσεων αλλά σε σύνολο περιπτώσεων που έχουν μεταξύ τους έναν τοπικό δεσμό. Συνεπώς τα διατάγματα αυτά αποτελούν γενικές ατομικές πράξεις. Η μειοψηφούσα γνώμη, ωστόσο, επισημαίνει ότι με το ΠΔ με το οποίο καθορίζεται μία περιοχή ως ΖΕΠ ασκείται οικιστική πολιτική που έχει ευρύτερη σημασία, γιατί συνεπάγεται περιβαλλοντικές, πολεοδομικές και άλλες μεταβολές με γενικότερες συνέπειες σε απροσδιόριστο αριθμό προσώπων. Ειδικότερα, με την έκδοση του προεδρικού αυτού διατάγματος όλες οι ιδιοκτησίες μιας ευρύτερης περιοχής, που χαρακτηρίζεται ως ΖΕΠ, υπάγονται σε ένα υφιστάμενο ειδικό κανονιστικό καθεστώς, που ρυθμίζει πλήρως τη διαδικασία και το ειδικό πρόγραμμα πολεοδομικής ανάπτυξης της οικιστικής αυτής περιοχής με το σύστημα της ενεργού πολεοδομίας. Ετσι το παραπάνω ΠΔ αποτελεί το νομικό θεμέλιο για την ενεργοποίηση του προγράμματος ενεργού πολεοδομίας, στην οικιστική περιοχή την οποία αυτό προσδιορίζει, και την έκδοση σειράς άλλων κανονιστικών και ατομικών πράξεων μέσα στα πλαίσια της εφαρμογής του προγράμματος αυτού. Ενόψει αυτών, το ΠΔ που καθορίζει μια περιοχή ως ΖΕΠ αποτελεί κανονιστική διοικητική πράξη.

[135] ΣτΕ 1446/2008.

[136] ΣτΕ 4649/2012, 3756/2010, 95/2004, 1471/1999

[137] ΣτΕ 763/1985, ΣτΕ 1649/2008..

[138] ΣτΕ 3465/2007.

[139] ΣτΕ Ολ 813/2019.

[140] «Με απόφαση του οικείου Περιφερειακού Συμβουλίου, η οποία εκδίδεται εντός δύο (2) μηνών από την έναρξη ισχύος του παρόντος νόμου, καθορίζονται οι έδρες οι οποίες μπορούν να προκύπτουν από συνένωση υφιστάμενων όμορων εδρών εντός της ίδιας Περιφερειακής Ενότητας ή της διατηρήσεως των εδρών ως αυτές ορίζονται σύμφωνα με τις διατάξεις του παρόντος νόμου».

[141] ΣτΕ 1603/2004 7μ., 3024/2004, 1199/2006, 1038/2007, 1879/2008, 681/2014, βλ. επίσης αποφάσεις εν Συμβουλίω 1098, 1199/2006, 997/2013.

[142] ΣτΕ 1665/2017.

[143] J. Rivero/J. Waline, Droit administratif, 1992 σ. 79, A. de Laubadere/J-C. Venezia/Y. Gaudemet, Traite de droit administratif τόμος 1ος, 1992, σ. 518, E. Untermαier, Les règles générales en droit public français, όπ. π., σ. 126 επ., με περαιτέρω βιβλιογραφικές παραπομπές.

[144] Βλ. συναφώς, Ζ. Θεοδωρικάκου, «Πράξη-όρος» και νομική φύση της διοικητικής πράξης κατάταξης του οδικού δικτύου, ΘΠΔΔ 10/2018, σ. 914.

[145] ΣτΕ Ολ 530/2003

[146] ΣτΕ Ολ 529/2003.

[147] ΣτΕ 4006/2004, 160/2012.

[148] ΣτΕ 2591/2005, 3232/2008, 5037/2012, 2242/2013, 1155/2014, 849/2016, 1012/2016, 1731/2016, 667/2018.

[149] ΣτΕ 2072/1997, 1578/2003, 568/2018, 1304/2018, 210/2019, 1268/2019.

[150] ΣτΕ 573/2016, 573/2018, 875-878/2019, 1837/2019, 1859/2019, 2834/2019, 226/2020

[151] Στε 1780/2000.

[152] ΣτΕ Ολ 3236/1995, με αντίθετη μειοψηφία, ΣτΕ 2307/2000.

[153] Με την απόφαση ΣτΕ 2925/2014 χαρακτηρίζεται ως κανονιστική η διοικητική πράξη περί κατατάξεως του επαρχιακού οδικού δικτύου βάσει της εξουσιοδοτικής διάταξης του άρθρου 1 του ΠΔ 209/1998.

[154] Μ. Στασινοπούλου, Δίκαιον των Διοικητικών Πράξεων, όπ. π., σ. 131.

[155] Βλ. ενδεικτικά, Ε. Πρεβεδούρου, Κανόνες soft law στο διοικητικό δίκαιο, Εκδόσεις Σάκκουλα, 2017.

[156] Ο Μ. Στασινόπουλος, Δικαιον των διοικητικών πράξεων, όπ.π., σ. 330, αποδίδει τον γερμανικό όρο ως «διοικητικές κανονιστικές πράξεις» ή ως «διοικητικούς κανονισμούς εσωτερικής φύσεως».

[157] Υπαλληλικό δίκαιο, δημοσιονομικό δίκαιο, δίκαιο δημόσιων οργανισμών. Βλ., αντί πολλών, M. Knauff, Der Regelungsverbund: Recht und Soft Law im Mehrebenensystem, Mohr Siebeck, 2010.

[158] «Νouveau pavillon de normativité » : Y. Gaudemet, La concurrence des modes et des niveaux de régulation. Introduction, RFAP 1/2004, σ. 13.

[159] M.-A. Frison-Roche, Le droit de la compliance, Recueil Dalloz, n° 32, 26 septembre 2016, σ. 1872.

[160] Etude annuelle du Conseil d’Etat, Le droit souple, σ. 91. Βλ. τη διεξοδική ανάλυση του J.-M. Sauvé, Compliance, droit public et juge administratif, mercredi 30 novembre 2016, υποσημ. 33, με παραδείγματα από τη σχετική δράση γαλλικών επαγγελματικών ενώσεων, όπως αυτής των συμβούλων επεδύνσεων, τους κώδικες των οποίων εγκρίνουν, κατά τις ισχύουσες νομοθετικές διατάξεις, οι οικείες ανεξάρτητες αρχές (Autorité desmarchés financiers, Autorité de contrôle prudentiel)

[161] Γ. Δελλής, Soft law και διαβούλευση. Δύο εκφάνσεις της ρυθμιστικής μεταρρύθμισης της διοικητικής δράσης, όπ. π., σ. 134˙ του ιδίου, Κοινή ωφέλεια και αγορά. Τόμος Β. Το δημόσιο δίκαιο των υπό απελευθέρωση κοινωφελών υπηρεσιών (ηλεκτρονικές επικοινωνίες, ενέργεια, ταχυδρομείο, μεταφορές, ραδιοτηλεόραση), Εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή, 2008, σ. 83 επ.

[162] Ανάλογη κριτική –προσαρμοσμένη φυσικά στο γαλλικό καθεστώς της κανονιστικής αρμοδιότητας της Διοίκησης– διατυπώνει η E. Untermaier–Kerleo, Le droit souple, un regard circonspect sur la jurisprudence Crédit foncier de France, RFDA 6/2014, σ. 1029 (1031) για την απροθυμία του Conseil d’Etat να χαρακτηρίσει τις κατευθυντήριες γραμμές ως κανονιστικές πράξεις, με τις αντίστοιχες δικονομικές συνέπειες.

[163] Conseil d’Etat (étude annuelle 2013), Le droit souple, Le Conseil d’Etat/La documentation française, σ. 87

[164] J.-M. Sauvé, Compliance, droit public et juge administratif, mercredi 30 novembre 2016, σ. 5.

[165] J.-M. Sauvé, Compliance, droit public et juge administratif, mercredi 30 novembre 2016, σ. 6.

[166] CE 11 décembre 1970, Crédit foncier de France, Lebon 750. CE 19 septembre 2014, M. Jousselin, n° 364385.

[167] R. Odent, Contentieux administratif, Tome II, Dalloz 2007, σ. 527.

[168] Τα κριτήρια αυτά υιοθετεί το Conseil d’Etat στην ετήσια μελέτη του 2013 που είναι αφιερωμένη στο soft law, το οποίο αποδίδεται ως droit souple [Conseil d’Etat (étude annuelle 2013), Le droit souple, Conseil d’Etat-La documentation française, 2013, σ. 61].

[169] CE Ass., 21 mars 2016, Société Fairvesta International Gmbh, n° 368082, concl. S. von Coester, RFDA 3/2016, σ. 497.

[170] CE Ass., 21 mars 2016, Société NC Numéricable, n° 390023, concl. V. Daumas, RFDA 3/2016, σ. 506.

[171] Ε. Πρεβεδούρου, Κανόνες soft law στο διοικητικό δίκαιο, όπ.π., αρ. περ. 227.

[172] Έτσι η M. Laroque στις προτάσεις της για την απόφαση CE 27 mai 1987, Laboratoires Goupil (83292).

[173] Επικριτικός σε σχέση με το φαινόμενο αυτό ο Κ. Γιαννακόπουλος, ο οποίος επισημαίνει ότι η δεκτικότητα του εθνικού δικαστή έναντι των κανόνων του ηπίου δικαίου, δείγμα ίσως νομικού ρεαλισμού, καταλήγει σε αποδυνάμωση της παραδοσιακής νομικής κανονιστικότητας ακόμη και των συνταγματικών κανόνων, υπέρ άλλων ήπιων και εύπλαστων νομικών εργαλείων, στην παραγωγή και λειτουργία των οποίων το εθνικό Σύνταγμα δεν έχει καμία επιρροή (C. Yannakopoulos, La déréglementation constitutionnelle en Europe, Sakkoulas Publications, 2019, αρ. περ. 30.

[174] ΣτΕ Ολ 1934/1998, 891-895/2008, 3521/2011, 1879/2012, 2192-2196/2014, Ολ 15, 16/2015, 701/2015.

[175] Για τις αντίστοιχες εξελίξεις στη Γαλλία και την άμβλυνση του οργανικού κριτηρίου βλ. P.- M. Murgue-Varoclier, Le critère organique en droit administratif français, LGDJ, BDP, t. 306, 2018.

[176] Ενδεικτικά, Β. Σκουρή, Συνταγματική καθιέρωση του οργανικού κριτηρίου, εις Προσανατολισμοί στο Δημόσιο Δίκαιο, Εκδ. Σάκκουλα, 1996, σ. 547. Αντίθετα Αθ. Ράντος, Αποτίμηση της πορείας του Συμβουλίου της Επικρατείας τα τελευταία 40 χρόνια. Μία ενδοσκόπηση, 2017, pro-justitia.

[177] Για τη σχετική προβληματική βλ. ανωτέρω, αρ. περ. 11. Χαρακτηριστική συναφώς η απόφαση ΣτΕ 26767/2001 σχετικά με την οικοδομική άδεια που εκδίδει ο ΟΚΣ, ο οποίος είναι όμως ΑΕ που ανήκει εξ ολοκλήρου στο Δημόσιο. Το Δικαστήριο υπενθύμισε ότι ο ΟΣΚ, που είχε ιδρυθή ως ν.π.δ.δ., μετετράπη μεν με το π.δ. 414/1998 σε ανώνυμη εταιρεία και έχει πλέον τον χαρακτήρα ν.π.ι.δ., διατήρησε δε, και μετά την μετατροπή αυτή, δυνάμει ειδικής διατάξεως, την ως άνω αρμοδιότητα έκδοσης οικοδομικής άδειας για την ανέργεση σχολικών κτιρίων. Ως προς την αρμοδιότητα όμως αυτή, η οποία συνάπτεται με τον έλεγχο της τηρήσεως της εν γένει πολεοδομικής νομοθεσίας που υπάγεται, κατά το άρθρο 24 παρ. 2 του Συντάγματος, στο Κράτος και πρέπει να ασκείται από δημόσια αρχή, ο ΟΣΚ ασκεί δημόσια εξουσία, ενεργεί, συνεπώς, ως ν.π.δ.δ. και οι σχετικώς εκδιδόμενες πράξεις του αποτελούν εκτελεστές διοικητικές πράξεις παραδεκτώς προσβαλλόμενες με αίτηση ακυρώσεως (πρβλ. ΣτΕ 4558/1997, 22/1995, Ολομ. 108/1991). Βλ. και ΣτΕ Ολ 108/1991: εκ των διατάξεων του ν. 1069/1980 συνάγεται ότι αι δημοτικαί επιχειρήσεις παρά το γεγονός ότι ο μνησθείς νόμος έχει απονείμη εις αυτάς και ωρισμένας αρμοδιότητας αι οποίαι προσιδιάζουν εις δημόσιαν αρχήν (βλ. ανωτ. άρθρον 24 ως επίσης 11, 27 κ.α.) είναι εν τούτοις κατά βάσιν νομικά πρόσωπα του ιδιωτικού δικαίου (πρβλ. ΣΕ 878, 894, 2340, 2854/1988). Καθ’ ο μέρος όμως δια της διαληφθείσης διατάξεως του άρθρου 24 του ως άνω ν. 1069/1980 αι εν λόγω επιχειρήσεις εξοπλίζονται με την αρμοδιότητα κηρύξεως αναγκαστικής απαλλοτριώσεως, ήτοι με αρμοδιότητα προσιδιαζούσαν εις δημοσίαν αρχήν, αι επιχειρήσεις αυταί ενεργούν, εν τη ασκήσει της αρμοδιότητός των ταύτης ως ΝΠΔΔ και ως εκ τούτου εις τα νομικά ταύτα πρόσωπα, διφυούς κατά τούτο χαρακτήρος, θεμιτώς κατά το άρθρον 17 του Συντάγματος ανατίθεται, δια της μνησθείσης διατάξεως, η εξουσία κηρύξεως αναγκαστικής απαλλοτριώσεως διότι εις αναγκαστικήν απαλλοτρίωσιν δύναται να προβούν κατά την έννοιαν της εν λόγω συνταγματικής διατάξεως όχι μόνον το Κράτος αλλά και τα προς αυτό εξομοιούμενα ΝΠΔΔ όπως είναι και η εκδούσα την προσβαλλομένην πράξιν δημοτική επιχείρησις εν τη ασκήσει της περί ης πρόκειται αρμοδιότητος. Επομένως η σχετική πράξις αυτής δι’ ης εκηρύχθη η υπό κρίσιν αναγκαστική απαλλοτρίωσις, ως πράξις, εν τούτω, ΝΠΔΔ, είναι εκτελεστή διοικητική πράξις παραδεκτώς προσβαλλομένη δια της αιτήσεως ακυρώσεως. Αν και κατά την γνώμην εξ μελών του δικαστηρίου …, η δημοσία ωφελεία αποτελεί κατά το άρθρον 4 του Συντάγματος την βάσιν της κηρύξεως της αναγκαστικής απαλλοτριώσεως, επομένως η συνδρομή της δημοσίας ωφελείας και κατά συνεκδοχήν η σκοπιμότητα της κηρύξεως της αναγκαστικής απαλλοτριώσεως πρέπει να εκτιμηθούν, κατά την έννοιαν της ως άνω διατάξεως του Συντάγματος, υπό οργάνου του Κράτους και όχι υπό οργάνου νομικού προσώπου διφυούς χαρακτήρος, διότι το τελευταίον τούτο νομικόν πρόσωπον κατά τον διέποντα αυτό νόμον λειτουργεί με κριτήρια της ιδιωτικής οικονομίας και ως εκ τούτου δεν δύναται να προέλθη εις τας ανωτέρω εκτιμήσεις αι οποίαι, κατά την ανωτέρω συνταγματικήν διάταξιν, πρέπει να διαμορφούνται αποκλειστικώς και μόνον επί τη βάσει κριτηρίων δημοσίου συμφέροντος. Όθεν, κατά την τελευταίαν ταύτην γνώμην, η διάταξις του άρθρου 24 του ν. 1069/80 δια της οποίας ανατίθεται εις όργανον νομικού προσώπου διφυούς χαρακτήρος η εξουσία κηρύξεως αναγκαστικής απαλλοτριώσεως είναι αντίθετος προς το άρθρον 17 του Συντάγματος και συνεπώς ανίσχυρος.

[178] ΣτΕ 1567/2005, 123/2007, Ολ 1847/2008, 391/2008, Ολ 3053/2009, Ολ 376/2014.

[179] ΣτΕ Ολ 376/2014.

[180] ΣτΕ Ολ 3053/2009, ΣτΕ ΕΑ 141/2010, ΕΑ 151/2011. Βλ. συναφώς Κ. Γιαννακόπουλου, Ο διάχυτος και παρεμπίπτων δικαστικός έλεγχος της συνταγματικότητας των νόμων στην Ελλάδα υπό το πρίσμα του ευρωπαϊκού κοινοτικού δικαίου, ΕφημΔΔ 2009, σ. 825 (842)· Ε. Πρεβεδούρου, Η κατάργηση της διοικητικής δίκης, Εκδ. Σάκκουλα, 2012, σ. 336 επ.

[181] ΣτΕ 2587-2589/2014, 4055/2015, 1995/2017.

[182] ΣτΕ 2676/2001 7μ., πρβλ. ΣτΕ Ολ. 891 – 95/2008, Ολ 1934/1998.

[183]  ΣτΕ Ολ. 891 – 5/2008. Σε αντιδιαστολή με την αρμοδιότητα έκδοσης εκτελεστής πράξης, το έργο της κατασκευής και συντήρησης του οδικού δικτύου της χώρας, το οποίο συνιστά αποστολή του Κράτους, δύναται, ως εκ της φύσεώς του, να ανατεθεί σε ιδιωτικούς φορείς, κατά τα ειδικότερον προβλεπόμενα στη νομοθεσία περί δημοσίων έργων, είτε με συμβάσεις εκτέλεσης έργων είτε με συμβάσεις παραχώρησης (ΣτΕ 2781-2794/2018).

[184] Πρβλ. ΣτΕ Ολ 891–95/2008, 99, 1241, 1869/2002, 2676/2001 7μ., 3414/2000 7μ., 4558/1997, 22/1995 7μ., Ολ 108/1991, Ολ 2080/1987.

[185] ΣτΕ 2589/2014, σκ. 16.

[186] ΣτΕ 701/2015, σκ. 19: κατά την έννοια των άρθρων 1 παρ. 3 και 26 παρ. 2 του Συντάγματος, αστυνομική εξουσία, ως η κατ’ εξοχήν δημόσια εξουσία και έκφραση κυριαρχίας, ασκείται διά της αστυνομικής αρχής, μόνο από το κράτος (και νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, που και αυτά είναι αποκεντρωμένες καθ’ ύλην δημόσιες υπηρεσίες) και όχι από ιδιώτες (ΣτΕ Ολ 1934/1998, πρβλ. και ΣτΕ 3946/2002). Εν προκειμένω, προβλέπεται μεν η παροχή υπηρεσιών «φύλαξης» των χώρων του Τουριστικού Λιμένα από την παραχωρησιούχο, δεν υποκαθίσταται, όμως, ο ιδιωτικός φορέας διαχείρισης του λιμένα στις αστυνομικές αρμοδιότητες της κρατικής (ιδίως Λιμενικής) αρχής, οι οποίες και παραφυλάσσονται υπέρ της τελευταίας (βλ. και ΣτΕ 1872/2012)

[187]  Για την ανάγκη προσήλωσης στο δόγμα του οργανικού κριτηρίου προκειμένου να μην ανοίξουν νομικά οι ασκοί του Αιόλου…βλ. Αθ. Ράντου, Αποτίμηση της πορείας του Συμβουλίου της Επικρατείας τα τελευταία 40 χρόνια. Μία ενδοσκόπηση, 2017, pro-justitia.

[188] ΣτΕ 1995/2017, σκ. 9.

[189] Πρβλ. ΣτΕ Ολ 1119/2014, σκ. 4 και 15, επί των ρυθμίσεων του συναφούς Ν. 4014/2011, και ΣτΕ 956/2018, σκ. 9.

[190] ΣτΕ Ολ 1119/2014, σκ. 4, επίσης ΣτΕ 69/2017.

[191] ΣτΕ 1943/2017 7μ., σκ. 15.

[192] ΣτΕ 1214/2019, 1277/2019.

[193] Βλ. συναφώς Δ. Ντισλίδου, Οι σιωπηρές θετικές πράξεις, ΘΠΔΔ 2/2015, σ. 102, με περαιτέρω βιβλιογραφικές παραπομπές.

[194] Μηχανισμοί και μέσα ελέγχου της ποιότητας του δομημένου περιβάλλοντος, ΦΕΚ Α΄ 167.

[195] Γ. Γιαννακούρου, Δίκαιο Χωροταξίας και Πολεοδομίας, Νομική Βιβλιοθήκη, 2019, σ. 260· Ι. Μαθιουδάκη, Νόμιμη και αυθαίρετη δόμηση, Ανιόν, 2015, σ. 327 επ., για το προγενέστερο του Ν. 4495/2017 νομοθετικό καθεστώς (Ν. 4030/2011).

[196] Παρεμφερής είναι η περίπτωση που αντιμετώπισε το Δικαστήριο με την απόφαση ΣτΕ 2825/2014. Κρίθηκε συναφώς ότι η προβλεπόμενη στο άρθρο 36 παρ. 11 του Ν. 2324/1995 ανάθεση ελεγκτικών αρμοδιοτήτων της Επιτροπής Κεφαλαιαγοράς σε φυσικά πρόσωπα, τα οποία δεν ανήκουν στο προσωπικό της, ή σε νπιδ λόγω της εξειδίκευσής τους ή της αδυναμίας της Επιτροπής να ασκήσει τις αρμοδιότητες αυτές με το προσωπικό που διαθέτει, δεν αντίκειται σε συνταγματικές αρχές, διότι η αρμοδιότητα που εκχωρείται στους ιδιώτες περιορίζεται στη συλλογή στοιχείων σχετικά με τις ελεγχόμενες εταιρίες, σύμφωνα με τις εντολές και το ερωτηματολόγιο της Επιτροπής Κεφαλαιαγοράς, και στη σύνταξη, στη συνέχεια, σχετικής έκθεσης ελέγχου. Οι ιδιώτες, ως όργανα της Επιτροπής Κεφαλαιαγοράς, δεν προβαίνουν οι ίδιοι στην έκδοση εκτελεστών διοικητικών πράξεων και τα ενδεχόμενα συμπεράσματά τους δεν δεσμεύουν το Δ.Σ. της Επιτροπής, το οποίο, ως μόνο αρμόδιο όργανο, τα αξιολογεί και, εάν τα υιοθετήσει, (πρβλ. ΣτΕ 3578/2013, 2633/2002) προβαίνει αυτό στην έκδοση εκτελεστών διοικητικών πράξεων, επιβάλλοντας τις σχετικές κυρώσεις σε βάρος των παραβατών. Συνεπώς, με τις επίδικες ρυθμίσεις η Επιτροπή Κεφαλαιαγοράς διατηρεί τις αρμοδιότητές της σχετικά με την επιβολή των κυρώσεων, δεν επηρεάζεται δε ο πυρήνας της κρατικής εξουσίας, ούτε θίγονται ατομικά δικαιώματα προστατευόμενα από το Σύνταγμα, ενώ, εξάλλου, εξασφαλίζεται η προσφορότερη και αποτελεσματικότερη άσκηση των σχετικών αρμοδιοτήτων της Επιτροπής Κεφαλαιαγοράς, ενόψει του εξόχως τεχνικού χαρακτήρα των ζητημάτων που καλείται να αντιμετωπίσει (πρβλ. ΣτΕ 1879/2012, 619/2004, 3946/2002, 895/2008 a contrario, 1934/1998 a contrario).

[197] J.-J. Bienvenu, Le droit administratif : une crise sans catastrophe, Droits , 1986, σ. 94.

[198] Κ. Γιαννακόπουλος, Ο διάχυτος και παρεμπίπτων δικαστικός έλεγχος της συνταγματικότητας των νόμων στην Ελλάδα υπό το πρίσμα του ευρωπαϊκού κοινοτικού δικαίου, ΕφημΔΔ 2009, σ. 825 (842).

[199] Για τη σημασία και την εξέλιξη του περιεχομένου της λειτουρ- γικής έννοιας που καθιέρωσε ο Doyen Vedel βλ. G. Vedel, De l’arrêt Septfonds à l’arrêt Barinstein (La légalité des actes administratifs devant les tribunaux judiciaires)», in JCP 1948. I. 682· του ιδίου, La juridiction compétente pour prévenir, faire cesser ou réparer la voie de fait administrative, in JCP 1950. I. 851. Για την εξέλιξη της οικείας θεματικής, βλ., αντί πολλών, G. Tusseau, Critique d’une métanotion fonctionnelle: La notion (trop) fonctionnelle de “notion fonctionnelle”, RFDA 4/2009, σ. 641.

[200] Κατά την εύστοχη διατύπωση του C. Groulier, L’impératif dans la jurisprudence Duvignères: réflexion sur un “sesame contentieux”, RFDA 5/2008, σ. 941, από την έκφραση «άνοιξε σουσάμι» που απαντά στο παραμύθι «Ο Αλή μπαμπά και οι Σαράντα κλέφτες» από τις Χίλιες και μιανύχτες.

[201] Ε. Πρεβεδούρου, Διεύρυνση της κατηγορίας των δεκτικών ευθείας ακυρωτικής προσβολής πράξεων; (με αφορμή την απόφαση ΣτΕ 303/2017), ΘΠΔΔ 5/2017, σ. 454-457.

 

 

 

 

 

Για να κάνουμε την εμπειρία πλοήγησής σου καλύτερη, χρησιμοποιούμε cookies. περισσότερα

Για να σας παρέχουμε την καλύτερη δυνατή εμπειρία πλοήγησης στη σελίδα μας χρησιμοποιούμε cookies. Αν συνεχίσετε να πλοηγείστε στην ιστοσελίδα μας χωρίς να αλλάξετε τις ρυθμίσεις σας για τα cookies, ή πατήσετε στο κουμπί "Αποδοχή" παρακάτω, σημαίνει πως δίνετε τη συναίνεσή σας για αυτό.

Κλείσιμο