Η δικαιοδοσία του Συμβουλίου της Επικρατείας στις διαφορές που απορρέουν από την αμφισβήτηση της νομιμότητας πρωτοκόλλου διοικητικής αποβολής: ΣτΕ 1152/2015

1. Mε την απόφαση ΣτΕ 1152/2015 [A1152-2015], το Συμβούλιο της Επικρατείας αναγνώρισε την καθ’ ύλην αρμοδιότητά του για την εκδίκαση αίτησης ακύρωσης κατά πρωτοκόλλου διοικητικής αποβολής από δημόσιο κτήμα. Μολονότι η απόφαση είναι προδικαστική, εφόσον το Δικαστήριο ανέστειλε την πρόοδο της δίκης προκειμένου να του αποσταλούν τα ελλείποντα στοιχεία από τον φάκελο της υπόθεσης, η απόφαση παρέχει σημαντικές διευκρινίσεις ως προς το ζήτημα της φύσης των διαφορών που απορρέουν από την αμφισβήτηση της νομιμότητας πρωτοκόλλου διοικητικής αποβολής, οι οποίες αποτελούν μια από τις χαρακτηριστικότερες οριακές περιπτώσεις ιδιωτικών ή διοικητικών διαφορών (Π. Λαζαράτος, Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο, Εκδόσεις Θέμις, 2014, αρ. περ. 43· Β. Σκουρής, Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο, Σάκκουλας, 1991, σ. 150· Ι. Συμεωνίδης, Τα όρια της δικαιοδοσίας των πολιτικών και διοικητικών δικαστηρίων, Σάκκουλας, 1995, σ. 180). Η απόφαση εκδόθηκε κατόπιν έφεσης κατά απόφασης του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών, με την οποία απορρίφθηκε η αίτηση ακύρωσης πρωτοκόλλου διοικητικής αποβολής του Προϊσταμένου της Κτηματικής Υπηρεσίας Δυτικής Αττικής, με το οποίο η αιτούσα και εν συνεχεία εκκαλούσα αποβλήθηκε, κατ’ εφαρμογή των διατάξεων του άρθρου 1 του Α.Ν. 1539/1938, περί προστασίας των δημοσίων κτημάτων (ΦΕΚ Α΄ 488), και του άρθρου 2 του Α.Ν. 263/1968, περί τροποποιήσεως και συμπληρώσεως των διατάξεων περί δημοσίων κτημάτων (ΦΕΚ Α΄12), από χώρο αιγιαλού. Ο χώρος αυτός είχε παραχωρηθεί στην αιτούσα κατά απλή χρήση ήδη από το 1996, για τη διευκόλυνσή της κατά την άσκηση της επιχειρηματικής της δραστηριότητας (φορτοεκφορτώσεις και εναποθέσεις αδρανών υλικών). Με την αίτηση ακύρωσης η εκκαλούσα ισχυρίσθηκε ότι ουδέποτε υπερέβη τα όρια της παραχωρηθείσας έκτασης και ότι η επιπλέον έκταση αιγιαλού που φέρεται να καταλαμβάνει ταυτίζεται, κατ’ ουσίαν, με την πράγματι παραχωρηθείσα, η δε υπέρβαση που της καταλογίζεται είναι πλασματική και συνδέεται με την εσφαλμένη αποτύπωση των ορίων της κατασκευασθείσας προβλήτας στο τοπογραφικό διάγραμμα της κτηματικής υπηρεσίας. Περαιτέρω, η αιτούσα ισχυρίστηκε ότι ουδέποτε προέβη σε αυθαίρετη εκμετάλλευση, και μάλιστα με σκοπό απόκτησης ιδιωτικών δικαιωμάτων, έκτασης πέραν της παραχωρηθείσας, αναγνωρίζοντας, παράλληλα, ότι αντλεί δικαιώματα απλής χρήσης αποκλειστικά δυνάμει της, διαρκώς ανανεούμενης, άδειας που της έχει χορηγηθεί. Το Διοικητικό Εφετείο απέρριψε την αίτηση ακύρωσης ελλείψει δικαιοδοσίας των διοικητικών δικαστηρίων, με το σκεπτικό ότι η αχθείσα ενώπιόν του διαφορά έχει ως αντικείμενο την προστασία των δικαιωμάτων διαχείρισης της ακίνητης περιουσίας του Ελληνικού Δημοσίου και είναι, επομένως, ιδιωτικού δικαίου.

2. Πράγματι, κατά πάγια νομολογία του ΑΕΔ και του Συμβουλίου της Επικρατείας, γίνεται δεκτό ότι από τον συνδυασμό των παρ. 1 και 4 του άρθρου 2 του Α.Ν. 263/1968 συνάγεται ότι το πρωτόκολλο διοικητικής αποβολής από δημόσιο κτήμα εν γένει (δηλ. από ακίνητο που ανήκει στη δημόσια περιουσία ή στην ιδιωτική περιουσία του Δημοσίου), φέρει μεν τα εξωτερικά στοιχεία διοικητικής πράξης, πλην κινείται σε κύκλο σχέσεων του ιδιωτικού δικαίου και δημιουργεί διαφορά που ανήκει στη γενική, σύμφωνα με το Σύνταγμα (άρθρο 94 παρ. 3), δικαιοδοσία των πολιτικών δικαστηρίων (ΑΕΔ 85/1991). Ειδικότερα, «κατά του αυτογνωμόνως επιλαμβανομένου οιουδήποτε δημοσίου κτήματος συντάσσεται παρά του αρμοδίου Οικονομικού Εφόρου Πρωτόκολλον διοικητικής αποβολής, κοινοποιούμενον προς τον καθ’ ου απευθύνεται…Κατά του πρωτοκόλλου διοικητικής αποβολής επιτρέπεται άσκησις ανακοπής ενώπιον του αρμοδίου Ειρηνοδίκου, εντός ανατρεπτικής προθεσμίας τριάκοντα (30) ημερών από της κοινοποιήσεως… Το βάρος της αποδείξεως υπέχει ο ανακόπτων, μετά των προσαγομένων δε αποδεικτικών μέσων συνεκτιμώνται και τα υπό του αρμοδίου Οικονομικού Εφόρου διατιθέμενα στοιχεία. Κατά της αποφάσεως του Ειρηνοδίκου επιτρέπεται έφεσις ενώπιον του Προέδρου Πρωτοδικών δικάζοντος κατά την ειδικήν διαδικασίαν της Πολιτικής Δικονομίας (634 Π.Δ.) μη επιτρεπομένης της παραπομπής εις το Δικαστήριον. … Κατά της αποφάσεως του Προέδρου Πρωτοδικών ουδέν ένδικον μέσον χωρεί». Δηλαδή, το προσβαλλόμενο πρωτόκολλο διοικητικής αποβολής που εκδίδεται κατ’ εφαρμογή των ανωτέρω διατάξεων αποσκοπεί στην προστασία, τη διασφάλιση και την αποκατάσταση των δικαιωμάτων διαχείρισης του Δημοσίου στην ακίνητη περιουσία του, οπότε από την αμφισβήτηση της νομιμότητάς του προκαλείται ιδιωτική διαφορά (ΣτΕ 2327/2000, 1741/1997, πρβλ. ΣτΕ 529/2008). Την ανωτέρω πάγια νομολογία εφάρμοσε το Διοικητικό Εφετείο Αθηνών, το οποίο απέρριψε την αίτηση ακύρωσης κατά του επιμάχου πρωτοκόλλου ελλείψει δικαιοδοσίας. Με την έφεση που άσκησε η εφεσείουσα ζήτησε την εξαφάνιση της απόφασης και την ακύρωση του πρωτοκόλλου.

3. Κατ’ εφαρμογή του άρθρου 58 παρ. 1, εδάφιο δεύτερο, του ΠΔ 18/1989, όπως ισχύει μετά την τροποποίησή του με το άρθρο 12 παρ. 2 του ν. 3900/2010 (ΦΕΚ Α΄ 213), για το παραδεκτό της έφεσής της, η εκκαλούσα ισχυρίσθηκε ότι η δικαστική αμφισβήτηση της νομιμότητας του πρωτοκόλλου διοικητικής αποβολής ιδιώτη από δημόσιο κτήμα γεννά διοικητική και όχι ιδιωτικού δικαίου διαφορά, όταν το αίτημα δικαστικής προστασίας δεν συνδέεται με την κυριότητα του Ελληνικού Δημοσίου επί του δημοσίου κτήματος, η οποία ουδόλως αμφισβητείται, αλλά με την εσφαλμένη εκτίμηση της διοικητικής αρχής ως προς την έκταση του δικαιώματος παραχώρησης που ο ιδιώτης απολαμβάνει δυνάμει διοικητικής άδειας. Ως προς το νομικό αυτό ζήτημα η εκκαλούσα βασίμως ισχυρίσθηκε ότι δεν υφίσταται νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, άλλως δε ότι υφίσταται αντίθετη, σε σχέση με την εκκαλούμενη απόφαση, νομολογία του Ανωτάτου Ειδικού Δικαστηρίου (αποφάσεις ΑΕΔ 4/1989, 7/1989, 85/1991), του Συμβουλίου της Επικρατείας (ΣτΕ 2892/1991, 2331/1993, 1741/1997, 3022/1998, 2327/2000 και 529/2008) και του Διοικητικού Πρωτοδικείου Βόλου (4/1994). Ειδικότερα, σε καμία από τις αποφάσεις του ΑΕΔ ή του Συμβουλίου της Επικρατείας, στις οποίες το ζήτημα της φύσης των διαφορών από την προσβολή των πρωτοκόλλων διοικητικής αποβολής έχει τεθεί είτε άμεσα (ΑΕΔ 4/1989, 7/1989, 85/1991, ΣτΕ 2892/1991, 2331/1993, 1741/1997, 3016/1998, 2327/2000, 529/2008, 667/2010, 4656/2011) είτε έμμεσα (σε υποθέσεις με αντικείμενο την αμφισβήτηση της νομιμότητας πράξεων χαρακτηρισμού εκτάσεων ως δασικών ή ως αναδασωτέων, βλ. ΣτΕ 861/1998 και έκτοτε παγίως, από νεώτερη νμλγ., ενδεικτικά, ΣτΕ 2996-7/2003, 2933/2011, 5514/2012, 4815/2013, 3579/2014), δεν έχει ανακύψει ζήτημα αναγνώρισης της κυριότητας του Δημοσίου από την πλευρά των ιδιωτών και περιορισμού της ένδικης αμφισβήτησης στο περιεχόμενο και στο εύρος των τυχόν ιδιαίτερων δικαιωμάτων τους επί των δημοσίων κτημάτων. Σε κάθε περίπτωση, δεν έχει αχθεί ενώπιον του Δικαστηρίου διαφορά γεννηθείσα από την προσβολή πρωτοκόλλου διοικητικής αποβολής από κοινόχρηστο χώρο (μόνες υποθέσεις οι ΣτΕ 1741/1997, 2327/2000, 4749/2013), στο πλαίσιο της οποίας ο αποβληθείς να αναγνωρίζει τον κοινόχρηστο χαρακτήρα της έκτασης και να ισχυρίζεται, περαιτέρω, ότι είναι φορέας ιδιαίτερων δικαιωμάτων επ’ αυτής δυνάμει διοικητικής άδειας και να αμφισβητεί την κρίση της Διοίκησης σχετικά με το κατά πόσο υπερέβη τα όρια που διαγράφει η εν λόγω άδεια. Επομένως, εφόσον εν προκειμένω η εκκαλούσα προβάλλει ορισμένους και ειδικούς ισχυρισμούς περί έλλειψης νομολογίας επί συγκεκριμένου νομικού ζητήματος και, ως εκ τούτου, η κρινόμενη έφεση ασκείται παραδεκτώς κατά τούτο και είναι ακουστοί όλοι οι λόγοι έφεσης έφεσης που συνδέονται με το συγκεκριμένο νομικό ζήτημα (πρβλ. ΣτΕ 445/2014 σκ. 7).

4. Το Συμβούλιο της Επικρατείας επανέλαβε ότι τα πρωτόκολλα διοικητικής αποβολής αποτελούν, κατά τα παγίως γινόμενα δεκτά, μέσα προστασίας του Δημοσίου έναντι «διακατοχικών πράξεων» των ιδιωτών, δηλαδή έναντι ενεργειών των ιδιωτών που έχουν ως αιτία ή συνέπεια τη διεκδίκηση ιδίων δικαιωμάτων επί εκτάσεων που φέρονται να ανήκουν στην περιουσία του Δημοσίου. Από τον συνδυασμό των σχετικών διατάξεων συνάγεται ότι δεν αποτελεί αναγκαία προϋπόθεση έκδοσης πρωτοκόλλου η διάγνωση της βούλησης του ιδιώτη να ιδιοποιηθεί το δημόσιο κτήμα, αλλά αρκεί η διαπίστωση ότι ο ιδιώτης έχει καταλάβει δημόσιο κτήμα. Τούτου έπεται ότι, για τον χαρακτηρισμό των διαφορών που γεννώνται από τη δικαστική αμφισβήτηση της νομιμότητας των πρωτοκόλλων διοικητικής αποβολής ως ιδιωτικών ή διοικητικών, κρίσιμη είναι, καταρχήν, η έννοια της κυριότητας του Δημοσίου και όχι του ιδιώτη, υπό το πρίσμα δε αυτό οι εν λόγω διαφορές είναι ιδιωτικού δικαίου, υπαγόμενες στη δικαιοδοσία των πολιτικών δικαστηρίων. [Επιβάλλεται μάλιστα να τονισθεί στο σημείο αυτό ότι, με την απόφαση ΣτΕ Ολ 3776/2012, το Δικαστήριο έκρινε ότι οι πράξεις του Υπουργού Οικονομικών, που εκδίδονται κατ’ εφαρμογή διατάξεων του Α.Ν. 1539/1938, κατόπιν αποδοχής ή απόρριψης γνωμοδότησης του Γνωμοδοτικού Συμβουλίου Δημοσίων Κτημάτων και Ανταλλάξιμης Περιουσίας, καθώς και οι ανακλητικές των ανωτέρω πράξεις, δεν γεννούν διοικητικές διαφορές, αλλά ιδιωτικές, υπαγόμενες στη δικαιοδοσία των πολιτικών δικαστηρίων, διότι εκδίδονται στα πλαίσια διαφοράς με αντικείμενο την ύπαρξη και αναγνώριση εμπράγματων δικαιωμάτων και όχι κατ’ ενάσκηση δημοσίας εξουσίας και προς άμεση θεραπεία συγκεκριμένου δημοσίου σκοπού (βλ. ΣτΕ 68/1957, 1202/1958, 3026/1970, 2283, 2922/1968, 3071/1977, 924, 927/1982, 2272/1986, 2329, 6322/1996, 1941, 3187/2000, 4246/2009, πρβλ. ΑΠ 721/2007, 320/2004, επίσης πρβλ. ΑΕΔ 7/1989). Δεν ασκεί επιρροή στη φύση της διαφοράς ο κοινόχρηστος, ενδεχομένως, χαρακτήρας ορισμένων από τις εκτάσεις, τις οποίες αφορά η προσβαλλόμενη πράξη ούτε το γεγονός ότι για την έκδοσή της προβλέπεται η τήρηση διοικητικής διαδικασίας, καθόσον η δράση του Δημοσίου διέπεται από την αρχή της νομιμότητας ακόμη και όταν αναπτύσσεται στο πλαίσιο σχέσεων του ιδιωτικού δικαίου (ενδιαφέρουσες και δογματικές συνεπέστερες οι μειοψηφικές απόψεις)]. Κριτήριο, επομένως, στην περίπτωση αυτή για τον καθορισμό της δικαιοδοσίας είναι αποκλειστικά η φύση και η λειτουργία της προσβαλλόμενης διοικητικής πράξης ως μέσου προστασίας της κυριότητας του Δημοσίου. Ευχερώς συνάγεται ότι, υπό την εκδοχή αυτή, είναι αδιάφορο εάν ο αιτούμενος δικαστική προστασία αξιώνει ίδια εμπράγματα δικαιώματα ή εάν πλήσσει απλώς την εξ αντικειμένου νομιμότητα της πράξης (όπως τρίτοι που ωφελούνται από τη δραστηριότητα που ασκεί ο ιδιώτης που ενεργεί διακατοχικές πράξεις), εφόσον πάντοτε αντικείμενο της δίκης είναι η διαχείριση της περιουσίας του Δημοσίου. Στην έννοια της περιουσίας εντάσσεται και η δημόσια κτήση, δηλαδή τα κοινόχρηστα πράγματα. Εξάλλου, δικαστική προσβολή πρωτοκόλλου διοικητικής αποβολής που εκδίδεται κατά τις διατάξεις περί δημοσίων κτημάτων, και μάλιστα είτε πρόκειται για ιδιωτική έκταση είτε για δημόσια κτήση, προκαλεί ιδιωτικού δικαίου διαφορά μόνο όταν ο αιτούμενος δικαστικής προστασίας αντιτάσσει ίδιο ιδιοκτησιακό δικαίωμα επί του δημοσίου κτήματος, από το οποίο και αποβάλλεται, με συνέπεια αντικείμενο της διαφοράς να είναι η ύπαρξη εμπραγμάτων δικαιωμάτων, δηλαδή δικαιωμάτων ιδιωτικού δικαίου, επί των κτημάτων αυτών. Αντιθέτως, όταν η αμφισβήτηση αφορά στην εξ αντικειμένου νομιμότητα του πρωτοκόλλου διοικητικής αποβολής, χωρίς όμως ο ιδιώτης να επικαλείται ίδια εμπράγματα δικαιώματα επί της έκτασης, από την οποία και αποβάλλεται, τότε το πρωτόκολλο συνιστά πράξη δημόσιας εξουσίας, η δε σχετική διαφορά είναι διοικητική. Τούτο ισχύει, πολλώ δε μάλλον, όταν ο ιδιώτης επικαλείται δημοσίου δικαίου δικαιώματα που πλήσσονται από το πρωτόκολλο. Επιπλέον, οι πράξεις διαχείρισης κοινοχρήστων χώρων, όπως είναι ο αιγιαλός και η χερσαία ζώνη λιμένα, δεν είναι πράξεις διαχείρισης της ιδιωτικής περιουσίας του Δημοσίου αλλά διοικητικές πράξεις που εκδίδονται κατ’ ενάσκηση δημόσιας εξουσίας (βλ. ΣτΕ Ολ 891/2008 και πάγια σχετική νομολογία). Εν προκειμένω, δηλαδή, καθοριστικό για τον χαρακτηρισμό της μονομερούς διοικητικής πράξης (του πρωτοκόλλου διοικητικής αποβολής) ως εκτελεστής κατ’ άρθρο 95 παρ. 1 στοιχ. α΄ του Συντάγματος, οπότε από την αμφισβήτηση της νομιμότητάς της απορρέει διοικητική διαφορά, είναι το λειτουργικό κριτήριο της ενάσκησης δημόσιας εξουσίας και της εξυπηρέτησης σκοπού δημοσίου συμφέροντος, κριτήρια που συντρέχουν στην περίπτωση διαχείρισης κοινοχρήστων χώρων όχι όμως και στην περίπτωση της προστασίας της κυριότητας του Δημοσίου. Όπως επισημαίνει στις παρατηρήσεις του για τη διάκριση ιδιωτικών και διοικητικών διαφορών ο Π. Λαζαράτος, το κριτήριο του δημόσιου σκοπού της διοικητικής ενέργειας εφαρμόζεται όχι μόνο για τις διοικητικές συμβάσεις, αλλά και για τις διοικητικές πράξεις. Αν η πράξη δεν εκπληρώνει δημόσιο σκοπό, δεν ανήκει στο πεδίο της κυριαρχικής αλλά της συναλλακτικής διοίκησης και δεν είναι διοικητική υπό την τεχνική έννοια του όρου, οπότε και η διαφορά είναι ιδιωτική (Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο, αρ. περ. 44, σελ. 43).

5. Υπό το πρίσμα των ανωτέρω σκέψεων, το Δικαστήριο τόνισε ότι αντικείμενο της διαφοράς δεν είναι η διεκδίκηση από την εκκαλούσα ιδιαίτερων εμπραγμάτων δικαιωμάτων επί της οικείας κοινόχρηστης έκτασης, αλλά η αμφισβήτηση ως προς το περιεχόμενο και την έκταση του διεπόμενου από το δημόσιο δίκαιο δικαιώματός της σε απλή χρήση κοινοχρήστου πράγματος. Κατά συνέπεια, η υπό εξέταση διαφορά αφορά στη νομιμότητα πράξης διαχείρισης κοινοχρήστου πράγματος, καλύπτεται δε από το τεκμήριο υπέρ της ακυρωτικής αρμοδιότητας του Συμβουλίου της Επικρατείας, το οποίο δέχθηκε την έφεση και εξαφάνισε την εκκαλούμενη απόφαση.

6. Είναι σκόπιμο να αναφερθεί εν προκειμένω και η απόφαση ΣτΕ Ολ 88/2011, η οποία εκδόθηκε κατόπιν αίτησης ακύρωσης πρωτοκόλλου διοικητικής αποβολής, το οποίο εκδόθηκε από τον Υπουργό Πολιτισμό και με το οποίο διατάχθηκε η αποβολή του αιτούντος επιστημονικού σωματείου από τον χώρο του σπηλαίου των Πετραλώνων, του οποίου η χρήση είχε παραχωρηθεί στο σωματείο από τον ΕΟΤ με σχετική σύμβαση. Μετά την περιέλευση του σπηλαίου στο Υπουργείο Πολιτισμού εκδόθηκε το προσβαλλόμενο πρωτόκολλο διοικητικής αποβολής κατ’ επίκληση του άρθρου 9 παρ. 13 του Ν. 2557/1997, όπως συμπληρώθηκε με το άρθρο 10 παρ. 28 του Ν. 3207/2003. Με τις ανωτέρω διατάξεις επιδιώχθηκε η απόδοση στο Υπουργείο Πολιτισμού σπηλαίων που είχαν περιέλθει στη ή χρήση τρίτων προσώπων για λόγους δημοσίου συμφέροντος, πράγμα που σημαίνει ότι ο νομοθέτης υπήγαγε στη σφαίρα της κρατικής παρέμβασης ορισμένη κατηγορία συμβάσεων, στην οποία περιλαμβάνεται και η επίμαχη, για τους αξιολογηθέντες από αυτόν ως δημοσίου συμφέροντος λόγους προστασίας της πολιτιστικής κληρονομιάς και όρισε ότι με την έκδοση του οικείου πρωτοκόλλου διοικητικής αποβολής επέρχεται κυριαρχικώς λύση της σχετικής έννομης σχέσης. Το Δικαστήριο έκρινε ότι τα κατά τις εν λόγω διατάξεις εκδιδόμενα πρωτόκολλα διοικητικής αποβολής εκδίδονται κατ’ ενάσκηση δημοσίας εξουσίας και ως εκ τούτου συνιστούν εκτελεστές διοικητικές πράξεις, η αμφισβήτηση της νομιμότητας των οποίων δημιουργεί ακυρωτική διαφορά, υπαγομένη, κατά τα οριζόμενα στο άρθρο 95 του Συντάγματος, στην αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας (ΣτΕ Ολ 1909-1910/2001, 309/1998, 3863/1978), ακόμη και εάν η υποκείμενη σύμβαση διέπεται από τους κανόνες του ιδιωτικού δικαίου.