Η έννοια της δημόσιας διοίκησης (28-2 και 1-3-2022)
Το διοικητικό δίκαιο φαίνεται, a priori, ότι είναι κάτι απλό: πρόκειται για το δίκαιο της Διοίκησης. Το δίκαιο που διέπει την οργάνωσή της, τις εσωτερικές σχέσεις μεταξύ των διαφόρων μορφωμάτων της και τις εξωτερικές σχέσεις της με τους χρήστες των υπηρεσιών της και τους τρίτους. Ωστόσο, ο απλός αυτός ορισμός δεν αντιστοιχεί στην περίπλοκη πραγματικότητα. Η έννοια του όρου διοίκηση είναι πολυσήμαντη.
Έννοια του όρου «διοίκηση»
α) Λειτουργική (ουσιαστική): δραστηριότητα και β) οργανική (τυπική έννοια): φορείς
Α. Η διοίκηση υπό λειτουργική έννοια
Δραστηριότητα για τη διεθέτηση υποθέσεων που εξυπηρετούν ιδιωτικό ή δημόσιο σκοπό.
Ιδιωτική (π.χ. διοίκηση αλλοτρίων, διεκπεραίωση των υποθέσεων νομικού προσώπου, διοίκηση της περιουσίας του τέκνου) και δημόσια (δραστηριότητα με σκοπό την εξυπηρέτηση δημοσίου συμφέροντος)
Η δημόσια διοίκηση είναι η δραστηριότητα του κράτους για την πραγματοποίηση των σκοπών του στο πλαίσιο της έννομης τάξης, με την εξαίρεση της νομοθεσίας και της δικαιοσύνης.
Έννοια της δημόσιας διοίκησης κατά τη φύση της οικείας δραστηριότητας
– Κυριαρχική (1) και Συναλλακτική (2)
- Κυριαρχική διοίκηση είναι η τυπική εκδήλωση της κρατικής εξουσίας που πηγάζει από τη λαϊκή κυριαρχία (βλ. άρθρο 26 παρ. 2 του Συντ. και άρθρα 101 επ. του Συντ.)
Τύποι κυριαρχικής διοίκησης [απλουστευτική διάκριση για συστηματικούς λόγους. Κατά κανόνα, οι τύποι αυτοί δεν εμφανίζονται αμιγείς στην πράξη, αλλά συμπλέκονται μεταξύ τους]
– Περιοριστική διοίκηση (Eingriffsverwaltung, police administrative). Πρόκειται για τον παραδοσιακό τύπο της κυριαρχικής διοίκησης, με κύριο έργο την τήρηση της τάξης και της ασφάλειας, τον ατομικό καθορισμό και τη συλλογή των φόρων. Ασκείται με τη χρήση κυριαρχικών μέσων, δηλαδή της διαταγής και του καταναγκασμού. Συνεπάγεται επέμβαση στην ιδιωτική σφαίρα και περιορισμό της ελευθερίας και της ιδιοκτησίας του ατόμου. Για τον λόγο αυτόν, στο πλαίσιο της κυριαρχικής διοίκησης αποκτά θεμελιώδη σημασία ο καθορισμός, αφενός, των εξουσιών των φορέων της και, αφετέρου, των ορίων των ατομικών δικαιωμάτων. Αυτήν ακριβώς τη λειτουργία επιτελεί το διοικητικό δίκαιο, το οποίο καθίσταται έτσι το “δίκαιο των εφαρμοσμένων ατομικών δικαιωμάτων”.
– Παροχική διοίκηση (Leistungsverwaltung) είναι η δραστηριότητα που συνίσταται στην παροχή αγαθών ή υπηρεσιών ζωτικής σημασίας προς τους ιδιώτες. Παροχική είναι η διοίκηση των δημοσίων πραγματών (οδών, πλατειών, αιγιαλού, λιμένων), των Νομικών Προσώπων Δημοσίου Δικαίου που εξυπηρετούν συγκεκριμένες πτυχές του κοινού καλού, δηλαδή του δημοσίου συμφέροντος (ΑΕΙ, δημόσιων νοσοκομείων, φορέων κοινωνικής ασφάλειας). Στον υπό εξέταση τύπο διοίκησης ανήκει και η δραστηριότητα των δημοσίων επιχειρήσεων που παράγουν αγαθά ή παρέχουν υπηρεσίες ζωτικής σημασίας, όπως η Δημόσια Επιχείρηση Ηλεκτρισμού (ΔΕΗ), ο Οργανισμός Τηλεπικοινωνιών Ελλάδος (ΟΤΕ), ο Οργανισμός Σιδηροδρόμων Ελλάδος (ΟΣΕ) κλπ. Τέλος, παροχική διοίκηση συνιστά και η δραστηριότητα των δημοσίων ιδρυμάτων μελέτης και προαγωγής ορισμένων παραγωγικών τομέων, όπως το Ελληνικό Κέντρο Παραγωγικότητας (ΕΛΚΕΠΑ) ή ο Εθνικός Οργανισμός Χειροτεχνίας (ΕΟΧ). Το ίδιο ισχύει και για τη δραστηριότητα των δημοτικών επιχειρήσεων ύδρευσης και αποχέτευσης (ΕΥΔΑΠ, ΔΕΥΑΘ, ΔΕΥΑΠ κ.λπ.). Βλ. ΣτΕ Ολ 1906/2014, Ολ 190, 191/2022.
Σκοπός της παροχικής διοίκησης είναι όχι απλώς η παροχή των αγαθών και υπηρεσιών καθ’εαυτήν (η οποία μπορεί να πραγματοποιηθεί και από τους ιδιώτες), αλλά κυρίως η σε κάθε περίπτωση εξασφάλιση της παροχής των εν λόγω ζωτικής σημασίας αγαθών και υπηρεσιών και η προσφορά τους σε ανεκτούς όρους, τους οποίους δεν μπορεί να διασφαλίσει πάντοτε ο νόμος της προσφοράς και της ζήτησης, ούτε η νομοθεσία περί ελεύθερου ανταγωνισμού ούτε η έμμεση κρατική επιρροή επί της οικονομίας. Βλ. συναφώς ΣτΕ 4291/2009, 3302/2013: σύστημα διοικητικών αδειών για την παροχή ακτοπλοϊκών μεταφορών επιτρέπεται να προβλεφθεί μόνον εφόσον αποδειχθεί ότι υφίσταται πραγματική ανάγκη για την παροχή δημόσιας υπηρεσίας λόγω της ανεπάρκειας των παρεχόμενων υπό καθεστώς ελεύθερου ανταγωνισμού υπηρεσιών τακτικών μεταφορών.
Ενώ η περιοριστική διοίκηση ασκείται μέσω θεσμών και τύπων του δημοσίου δικαίου, η παροχική διοίκηση μπορεί να επιλέξει μορφές και μέσα τόσο του ιδιωτικού όσο και του δημοσίου δικαίου. Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελούν οι σιδηροδρομικές μεταφορές: η σχετική υπηρεσία παρεχόταν από ΝΠΔΔ (ΣΕΚ, Σιδηρόδρομοι του Ελληνικού Κράτους), το οποίο στη συνέχεια αναδιοργανώθηκε σε ΝΠΙΔ (ΟΣΕ), καθώς και η δημόσια ραδιοτηλεόραση, που από ΝΠΔΔ (ΕΙΡΤ) μετατράπηκε σε Ανώνυμη Εταιρία (ΕΡΤ) [βλ. αναλυτικά ΣτΕ Ολ 1901/2014]. Ανάλογα με τη νομική μορφή του φορέα της σχετικής δραστηριότητας, οι νομικές πράξεις μέσω των οποίων αυτή ασκείται είναι πράξεις του ιδιωτικού δικαίου ή διοικητικές πράξεις. Πάντως, οι πράξεις εποπτείας που ασκούν τα κρατικά όργανα επί των φορέων της παροχικής διοίκησης είναι, κατά κανόνα, πράξεις δημοσίου δικαίου (διοικητικές πράξεις).
Βλ. συναφώς ΣτΕ Ολ 870/2018, για το συγκοινωνιακό έργο: η εκτέλεση του κοινής ωφέλειας συγκοινωνιακού έργου δια λεωφορείων δημοσίας χρήσεως στην περιοχή της Θεσσαλονίκης, το οποίο έχει αναχθεί από το νομοθέτη σε αντικείμενο δημόσιας υπηρεσίας υπό λειτουργική (ουσιαστική) έννοια, είχε παραχωρηθεί στον Ο.Α.Σ.Θ. ως αποκλειστικό προνόμιο. Επομένως, η ανάπτυξη αυτής της δραστηριότητας δεν ήταν αποτέλεσμα της συνταγματικώς κατοχυρωμένης, ως ατομικού δικαιώματος, οικονομικής ελευθερίας και ιδιωτικής οικονομικής πρωτοβουλίας από επιχειρήσεις που μπορούσαν να ιδρυθούν ελευθέρως με οποιαδήποτε νομική μορφή προς ενάσκηση του έργου αυτού ως επιχειρηματικής δραστηριότητας (βλ. ειδικώς ως προς τον Ο.Α.Σ.Θ. ΣτΕ 2984/2008, πρβλ. ΣτΕ Ολομ. 3818-3822/1997). Ακολούθως, μεταβλήθηκαν οι αντιλήψεις του νομοθέτη ως προς το καλύτερο, για το συμφέρον του κοινωνικού συνόλου, τρόπο εκτέλεσης του συγκοινωνιακού έργου στην πόλη της Θεσσαλονίκης, το οποίο ήταν αντικείμενο δημόσιας υπηρεσίας υπό λειτουργική έννοια, και με τις διατάξεις του ν. 4482/2017 αφαιρέθηκε το παραχωρηθέν, δημοσίας φύσεως, προνόμιο της αποκλειστικής εκτέλεσης του έργου αυτού από τον Ο.Α.Σ.Θ. δια της λύσεως της συμβάσεως μεταξύ Ελληνικού Δημοσίου και Ο.Α.Σ.Θ. και της εξαγοράς του τελευταίου από το Δημόσιο, ταυτοχρόνως δε με τις διατάξεις του ίδιου νόμου, ανατέθηκε το συγκοινωνιακό έργο που εκτελούσε ο Ο.Α.Σ.Θ. σε κρατικό νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου (Α.ΣΥ.Θ. Α.Ε.) (ΣτΕ Ολομ. 3818-3822/1997). Η κατά τα ανωτέρω αφαίρεση του κατά παραχώρηση ασκουμένου από ιδιωτικό φορέα προνομίου της αποκλειστικής εκμετάλλευσης συγκοινωνιακού έργου και η ανάθεση του έργου αυτού σε κρατικό νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου αφορά στην οργάνωση και λειτουργία δημόσιας υπηρεσίας υπό ουσιαστική έννοια, έχουν δε, ως εκ τούτου, οι σχετικές ρυθμίσεις κανονιστικό χαρακτήρα (πρβλ. ΣτΕ Ολομ. 179/1931, 690/1957).
– Η ρυθμιστική διοίκηση αποτελεί την πλέον σύγχρονη μορφή διοικητικής δραστηριότητας, η οποία, κατά τη διατύπωση του καθηγητή Π. Δαγτόγλου, δεν έχει τον ρόλο ούτε του αστυνόμου [περιοριστική] ούτε του δωρητή [παροχική διοίκηση]. Πρόκειται για δραστηριότητα με προγραμματικό, κατευθυντήριο, διαπλαστικό χαρακτήρα και έγκειται στη ρύθμιση ενός τομέα της οικονομίας, όπως της αγοράς τηλεπικοινωνιακών υπηρεσιών, ηλεκτρικής ενέργειας, ταχυδρομείων, ενδοθαλάσσιων μεταφορών κ.λπ. Η ρύθμιση αυτή συνίσταται στη θέσπιση των όρων λειτουργίας της αγοράς, στη χορήγηση αδειών στους οικονομικούς φορείς που προτίθενται να δραστηριοποιηθούν στον εν λόγω οικονομικό τομέα, στον έλεγχο τήρησης των όρων της άδειας, στην επιβολή κυρώσεων λόγω μη συμμόρφωσης προς τους όρους αυτούς. Η διοικητική επέμβαση δεν περιορίζεται στον άμεσο αποδέκτη της, πχ στον κάτοχο της άδειας, αλλά επιτελεί συντονιστική λειτουργία του συγκεκριμένου τομέα της οικονομίας. Αντί, δηλαδή, το κράτος να ασκεί παροχική διοίκηση, προσφέροντας το ίδιο την υπηρεσία ή το αγαθό ζωτικής σημασίας, αναθέτει τη σχετική δραστηριότητα στους ιδιώτες, ρυθμίζοντας τον τους όρους άσκησής της. Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελεί και η κρατική ενίσχυση μιας επιχείρησης, η οποία επηρεάζει τη σχετική αγορά. Εν προκειμένω, οι σχέσεις του κράτους που ασκεί την οικεία δραστηριότητα και των ιδιωτών (παρόχων και χρηστών) δεν συνίστανται στον «ανταγωνιστικό ή πατερναλιστικό δυισμό» (Befehl und Gehorsam), αλλά σε έννοιες όπως πρόγραμμα, συντονισμός, σύμπραξη, συνεργασία, συνεννόηση. Τη ρυθμιστική διοίκηση ασκούν, ως επί το πλείστον, ανεξάρτητες διοικητικές αρχές (Εθνική Επιτροπή Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδρομείων [ΕΕΤΤ], Ρυθμιστική Αρχή Ενέργειας [ΡΑΕ], Επιτροπή Ανταγωνισμού κ.λπ.).
2. Η συναλλακτική διοίκηση είναι η δραστηριότητα του κράτους στο πλαίσιο της ιδιωτικής οικονομίας, με μορφές και μέσα του ιδιωτικού δικαίου (πχ σύναψη συμβάσεων ιδιωτικού δικαίου, μίσθωση λατομείων του Δημοσίου, εκμίσθωση ακινήτου της ιδιωτικής περιουσίας ΝΠΔΔ, δημοτική επιχείρηση εκμετάλλευσης μεταλλικού νερού κ.λπ.). Η δραστηριότητα αυτή υπόκειται στον νόμο της προσφοράς και της ζήτησης και οι φορείς της διαπραγματεύονται και συμβάλλονται όπως οι ιδιώτες. Κατά την άσκηση της συναλλακτικής διοίκησης, οι φορείς της δεν επεμβαίνουν άμεσα στην οικονομία με σκοπό τη ρύθμισή της, αλλά μετέχουν στην οικονομική ζωή στο ίδιο (κατ’αρχήν) επίπεδο όπως οι ιδιώτες. Στο πλαίσιο της συναλλακτικής διοίκησης διαμορφώνονται νομικές σχέσεις ισοτιμίας. Στη γερμανική θεωρία γίνεται λόγος για τη λειτουργία του κράτους ως Fiskus, η οποία έγκειται στη διαχείριση της ιδιωτικής του περιουσίας με μέσα του ιδιωτικού δικαίου.
Δεδομένου όμως ότι και η συναλλακτική διοίκηση είναι δημόσια διοίκηση, εφόσον αποτελεί κρατική δραστηριότητα και αποβλέπει στην εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος, υπάγεται και αυτή στις θεμελιώδεις δεσμεύσεις του δημοσίου δικαίου (τήρηση των ατομικών δικαιωμάτων). Επισημαίνεται ότι, με το τρίτο εδάφιο του άρθρου 25 του Συντ., κατά το οποίο “τα δικαιώματα αυτά ισχύουν και στις σχέσεις μεταξύ των ιδιωτών στις οποίες προσιδιάζουν”, επιδιώκεται η διασφάλιση της προστασίας των ατομικών και κοινωνικών δικαιωμάτων έναντι κάθε μορφής άσκησης εξουσίας, είτε προέρχεται από ιδιωτικούς φορείς είτε από το ίδιο το κράτος, με την επιλογή μορφών οργάνωσης και λειτουργίας του ιδιωτικού δικαίου.
Η διαφορά μεταξύ παροχικής και συναλλακτικής διοίκησης θα πρέπει να αναζητηθεί στον άμεσο χαρακτήρα του σκοπού δημοσίου συμφέροντος που εξυπηρετεί η οικεία δραστηριότητα. Η δημόσια επιχείρηση που έχει ως άμεσο σκοπό την παροχή αγαθών ή υπηρεσιών στους ιδιώτες σύμφωνα με τον προορισμό της (τηλεπικοινωνικές, ταχυδρομικές, μεταφορικές υπηρεσίες) ασκεί παροχική διοίκηση. Αντίθετα, η δημοτική επιχείρηση εκμετάλλευσης μεταλλικού νερού ανήκει στη συναλλακτική διοίκηση, διότι επιδιώκει οικονομικά οφέλη που εμμέσως μόνο εξυπηρετούν το δημόσιο συμφέρον, υπό την έννοια ότι συντελούν στην αποτροπή αύξησης ή στη μείωση των φορολογικών βαρών των δημοτών.
Β. Η διοίκηση υπό οργανική έννοια (άρθρα 101 επ. Σ)
Τη Διοίκηση υπό οργανική έννοια αποτελούν οι φορείς που ασκούν την ανωτέρω δραστηριότητα. Τη Δημόσια Διοίκηση υπό στενή έννοια αποτελούν οι φορείς που ασκούν την κυριαρχική διοίκηση με προνόμια δημόσιας εξουσίας, έχουν, δηλαδή, την εξουσία μονομερούς επιβολής υποχρεώσεων. Οι φορείς αυτοί έχουν τη μορφή νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου (νπδδ) και διέπονται από το διοικητικό δίκαιο. Την παροχική διοίκηση ασκούν και νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου, που ιδρύονται μεν με περιουσιακά μέσα του κράτους, αλλά δεν ασκούν δημόσια εξουσία.
– Έννοια νομικού προσώπου: ένωση προσώπων ή σύνολο περιουσίας για την επιδίωξη ορισμένου σκοπού που έχει αναχθεί σε φορέα δικαιωμάτων ή υποχρεώσεων (δηλαδή απέκτησε αυτοτελή ικανότητα δικαίου, προσωπικότητα), βάσει των όρων που αναγράφει ο νόμος (άρθρο 61 του ΑΚ). Το νομικό πρόσωπο παίρνει την υπόστασή του απευθείας από τον νόμο.
– Έννοια νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου: ένωση προσώπων (νπδδ σωματειακού χαρακτήρα) ή σύνολο περιουσίας (νπδδ ιδρυματικού χαρακτήρα), που έχει καταστεί φορέας δικαιωμάτων και υποχρεώσεων προς εξυπηρέτηση σκοπού δημοσίου συμφέροντος με άσκηση δημόσιας εξουσίας (Δημόσιο, ΟΤΑ, ΑΕΙ, Οργανισμοί Κοινωνικής Ασφάλισης, δημόσια νοσοκομεία, Δικηγορικοί Σύλλογοι, Ιατρικοί Σύλλογοι, Τεχνικά Επιμελητήρια κ.λπ.[νπδδ ειδικών σκοπών]).
– Έννοια νομικού προσώπου ιδιωτικού δικαίου δημόσιας ιδιοκτησίας: νομικό πρόσωπο που ιδρύεται με νόμο ή κανονιστική πράξη εκδιδόμενη κατά νομοθετική εξουσιοδότηση, με περιουσιακά μέσα του κράτους, για την εξυπηρέτηση σκοπού δημοσίου συμφέροντος, χωρίς να είναι εξοπλισμένο με προνόμια δημόσιας εξουσίας (ΔΕΗ, ΟΤΕ, ΟΣΕ, ΤΑΪΠΕΔ: Ταμείο Αξιοποίησης Ιδιωτικής Περιουσίας του Δημοσίου, ΣτΕ 1415/2013, Ολ 2181-2187, 1902, 1903, 1906/2014, ΕΕΣΥΠ: Ελληνική Εταιρεία Συμμετοχών και Περιουσίας).
– ΄Εννοια του διοικητικού οργάνου: δημόσιο όργανο της έννομης τάξης, δηλαδή εξοπλισμένο με δημόσια εξουσία, το οποίο δεν ανήκει στην νομοθετική ή στη δικαστική εξουσία (αφαιρετικός ορισμός, βλ. Ε. Σπηλιωτόπουλο, Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, αρ. περ. 10). Κατά τον καθηγητή Π. Δαγτόγλου (Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, αρ. περ. 945), όργανο είναι η οργανωτική μονάδα που αποτελεί αυτοτελές υποκείμενο αρμοδιοτήτων. Διακρίνεται από τον φορέα του, που είναι πάντοτε φυσικό πρόσωπο. Το όργανο δεν έχει νομική προσωπικότητα, αλλά ασκεί τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις του οργανωτικού συνόλου (δηλαδή του νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου) στο οποίο είναι ενταγμένο. Κάθε διοικητικό όργανο ανήκει σε συγκεκριμένο νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου.
– Έννοια νομικού προσώπου διφυούς χαρακτήρα : ο διφυής χαρακτήρας, ως νομική έννοια αναγκαία για τη διασφάλιση του κρατούντος οργανικού κριτηρίου, προϋποθέτει νομικό πρόσωπο με ένδυμα μεν ιδιωτικού δικαίου, πλην όμως λειτουργούντος όχι με κερδοσκοπικό σκοπό αλλά προς το δημόσιο συμφέρον και υπαγόμενο, χάριν τούτου, σε ειδικό καθεστώς δημοσίου δικαίου, ήτοι με προνόμια και υποχρεώσεις ασυμβίβαστα προς τις αρχές και απαιτήσεις του ελευθέρου ανταγωνισμού, στις οποίες υπάγεται πλέον η Δ.Ε.Η. σύμφωνα με την κοινοτική έννομη τάξη (ΣτΕ Ολ 1972/2012, ΑΠ 293/2014). Ετσι, η Τράπεζα της Ελλάδας, ενόψει και των αναφερομένων στα άρθρ. 2§1 εδ. α` έως ζ` και 4§1 του καταστατικού της αρμοδιοτήτων που της έχουν ανατεθεί και των προνομίων που της έχουν παραχωρηθεί από τη σύστασή της και μεταγενεστέρως και ιδιαίτερα του εκδοτικού προνομίου της και της διαχείρισης του εξωτερικού συναλλάγματος, δεν είναι ούτε νομικό πρόσωπο καθαρά ιδιωτικού δικαίου, αλλά έχει ιδιότυπο διφυή χαρακτήρα, νομικού μεν προσώπου ιδιωτικού δικαίου, ως προς την άσκηση από μέρους της των τραπεζικών εργασιών και τις σχέσεις της με το προσωπικό της και τους πελάτες της, δημοσίου δε δικαίου ως προς τη διαχείριση του εξωτερικού συναλλάγματος ή την άσκηση του εκδοτικού προνομίου της, ως προς τις οποίες ασκεί δημόσια εξουσία (ΑΠ 19/2013). Βλ. και ΣτΕ Ολ 3014/2014, σκέψη 9: Η Τράπεζα της Ελλάδας είναι νομικό πρόσωπο διφυούς χαρακτήρα, δηλαδή λειτουργεί ως νπδδ όταν ασκεί κατά νόμο αρμοδιότητες συνδεόμενες με την άσκηση δημόσιας εξουσίας για την προστασία της χρηματοοικονομικής σταθερότητας και την ενίσχυση της εμπιστοσύνης του κοινού στο χρηματοπιστωτικό σύστημα [ν. 3601/2007«Ανάληψη και άσκηση δραστηριοτήτων από τα πιστωτικά ιδρύματα, επάρκεια ιδίων κεφαλαίων των πιστωτικών ιδρυμάτων και των επιχειρήσεων παροχής επενδυτικών υπηρεσιών και λοιπές διατάξεις» (Α΄ 178)]. Κατά συνέπεια, οι πράξεις που εκδίδει ο Διοικητής της ΤτΕ ή τα όργανα που έχει ο ίδιος εξουσιοδοτήσει κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων του για την εποπτεία επί των πιστωτικών ιδρυμάτων και τον έλεγχο της πίστεως είναι εκτελεστές διοικητικές πράξεις, προσβαλλόμενες με αίτηση ακύρωσης. Επίσης ΣτΕ 1712/2019, σκέψη 6: “….οι αρμοδιότητες της καταργηθείσης με το άρθρο 1 του ν. 1266/1982 (ΦΕΚ Α΄ 81) Νομισματικής Επιτροπής περιήλθαν στον Διοικητή και εν συνεχεία στην Εκτελεστική Επιτροπή της Τράπεζας της Ελλάδος, η οποία αποτελεί διοικητική αρχή κατά την άσκηση των καθηκόντων της για την εποπτεία επί των πιστωτικών ιδρυμάτων και τον έλεγχο της πίστεως, οι σχετικές δε πράξεις, που εκδίδονται είτε από την ίδια είτε από τα εξουσιοδοτημένα από αυτήν όργανα, αποτελούν εκτελεστές διοικητικές πράξεις (πρβλ. ΣτΕ 2250/1985, 2080/1987 Ολομ., 2085/2012, 3886/2009 κ.ά.). Επομένως, οι προσβαλλόμενες πράξεις [α) απόφαση 85/1/26.7.2013 της Επιτροπής Πιστωτικών και Ασφαλιστικών Θεμάτων (Ε.Π.Α.Θ.) της Τράπεζας της Ελλάδος, με την οποία ανακλήθηκε η άδεια λειτουργίας του πιστωτικού ιδρύματος με την επωνυμία PROBANK, τερματίσθηκε το έργο του Επιτρόπου του ανωτέρω ιδρύματος που είχε διορισθεί με προηγούμενη … πράξη της Τράπεζας της Ελλάδος, τέθηκε το εν λόγω πιστωτικό ίδρυμα σε ειδική εκκαθάριση και διορίσθηκε ειδικός εκκαθαριστής του, β) απόφαση 12/1/26.7.2013 της Επιτροπής Μέτρων Εξυγίανσης (Ε.Μ.Ε.) της Τράπεζας της Ελλάδος, με την οποία υποχρεώθηκε ο ειδικός εκκαθαριστής της PROBANK στην παραχρήμα μεταβίβαση των αναφερομένων στην πράξη αυτή περιουσιακών στοιχείων του εν λόγω πιστωτικού ιδρύματος στο πιστωτικό ίδρυμα με την επωνυμία «Εθνική Τράπεζα της Ελλάδος Α.Ε.», και γ) απόφαση 12/2/26.7.2013 της ιδίας αρχής (Ε.Μ.Ε.), με την οποία καθορίσθηκε η διαφορά αξίας μεταξύ στοιχείων παθητικού και στοιχείων ενεργητικού της PROBANK που μεταβιβάζονται με την υπό β΄ προσβαλλόμενη πράξη] εκδοθείσες κατ’ επίκληση του άρθρου 55Α του Καταστατικού της Τράπεζας της Ελλάδος καθώς και των άρθρων 5, 8, 27, 63, 63Β, 63Δ, 68 και 69 του ν. 3601/2007 …, τα οποία παρέχουν στην Τράπεζα της Ελλάδος ή στα εξουσιοδοτημένα όργανά της -όπως είναι εν προκειμένω η Επιτροπή Πιστωτικών και Ασφαλιστικών Θεμάτων (Ε.Π.Α.Θ., βλ. Πράξη Διοικητή της Τράπεζας της Ελλάδος -ΠΔ/ΤΕ- 2638/14.12.2010, ΦΕΚ Β΄ 1953, Πράξη Εκτελεστικής Επιτροπής – ΠΕΕ – 1/20.12.2012, ΦΕΚ Β΄ 3410) και η Επιτροπή Μέτρων Εξυγίανσης (Ε.Μ.Ε., βλ. ΠΕΕ 6/8.1.2013, ΦΕΚ Β΄ 13)- αρμοδιότητες συνδεόμενες με την άσκηση δημόσιας εξουσίας για την προστασία της χρηματοοικονομικής σταθερότητας και την ενίσχυση της εμπιστοσύνης του κοινού στο χρηματοπιστωτικό σύστημα, συνιστούν εκτελεστές διοικητικές πράξεις, η δικαστική αμφισβήτηση της νομιμότητας των οποίων γεννά ακυρωτική διαφορά (βλ. ΣτΕ 3013/2014 Ολομ., 4377 – 4383/2013). Εξ άλλου, ο ν. 3601/2007 διαλαμβάνει ρητώς (άρθρο 9) ότι οι εκδιδόμενες κατ’ εφαρμογήν του νόμου αυτού αποφάσεις της Τράπεζας της Ελλάδος υπόκεινται σε αίτηση ακυρώσεως ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατεία”.
Επίσης, ενδιαφέρον παρουσιάζει ο νομικός χαρακτηρισμός της ΑΤΕ ΑΕ: Ο ιδιότυπος χαρακτήρας της ΑΤΕ ΑΕ οδήγησε στο χαρακτηρισμό της ως οργανισμού διφυούς χαρακτήρα, που αποτελεί αφενός νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου ως προς την άσκηση των τραπεζικών εργασιών και αφετέρου νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου ως προς τον έλεγχο των συνεταιριστικών οργανώσεων, ο οποίος αποτελούσε εξουσία, που ασκείτο από το Υπουργείο Γεωργίας και μεταβιβάστηκε στην ΑΤΕ ΑΕ δυνάμει του άρθρου 16 του ν. 4332/1929 (ΑΠ 360/2010).
Κατά τις διατάξεις του ν. 1069/1980 «περί κινήτρων δια την ίδρυση επιχειρήσεων ύδρευσης και αποχέτευσης» (φ. 191 Α΄), έχει παρασχεθεί στις επιχειρήσεις αυτές η αρμοδιότητα κηρύξεως αναγκαστικής απαλλοτριώσεως ή συστάσεως δουλείας σε βάρος ακινήτων αναγκαίων για τα εκτελούμενα από αυτές έργα δημόσιας ωφέλειας, ενεργούν δε κατά την άσκηση της αρμοδιότητος αυτής ως νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου. Ως εκ τούτου οι πράξεις οι σχετικές με την παρασχεθείσα από το νόμο αρμοδιότητα, των οργάνων των εν λόγω διφυούς χαρακτήρος νομικών προσώπων, είναι εκτελεστές διοικητικές πράξεις παραδεκτώς προσβαλλόμενες με αίτηση ακυρώσεως (ΣτΕ 3445/91, Ολ 108/91, 1809/2003).
ΣτΕ 99/2002:το ΕΚΕΠΙΣ (Εθνικό Κέντρο Πιστοποίησης Δομών Συνεχιζόμενης Επαγγελματικής Κατάρτισης), το οποίο είναι κατ΄ αρχήν ΝΠΙΔ, αποτελεί νομικό πρόσωπο διφυούς χαρακτήρα, το οποίο, κατά την άσκηση της αρμοδιότητας που συνίσταται στην πιστοποίηση των ΚΕΚ, προκειμένου αυτά να αποκτήσουν δικαίωμα υλοποίησης των προγραμμάτων επαγγελματικής κατάρτισης που χρηματοδοτούνται από την Ευρωπαϊκή Ενωση, περιλαμβάνει δε όχι μόνον τον έλεγχο των κτιριακών και υλικοτεχνικών υποδομών των εν λόγω κέντρων, αλλά και έλεγχο των προγραμμάτων κατάρτισης,της επάρκειας και των επαγγελματικών προσόντων των εκπαιδευτικών τους, ενεργεί ως ΝΠΔΔ και ασκεί δημόσια εξουσία.
ΣτΕ Ολ 1212/2010: στον Λιμένα Πειραιώς, φορέας διοικήσεως και εκμεταλλεύσεως είναι … η ανώνυμη εταιρία υπό την επωνυμία «Οργανισμός Λιμένος Πειραιώς Ανώνυμη Εταιρία» και τον διακριτικό τίτλο «ΟΛΠ ΑΕ». Η ανώνυμη αυτή εταιρία προήλθε εκ μετατροπής από το νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου υπό την επωνυμία «Οργανισμός Λιμένος Πειραιώς», μετατροπή που συντελέσθηκε με το ν. 2688/1999… Σύμφωνα δε με το άρθρο πρώτο του προαναφερθέντος ν. 2688/1999, η ΟΛΠ ΑΕ λειτουργεί μεν κατά τους κανόνες της ιδιωτικής οικονομίας, όμως, είναι εταιρία κοινής ωφελείας με σκοπό την εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος και τελεί υπό την εποπτεία του Υπουργού Εμπορικής Ναυτιλίας. Εξ άλλου, κατά νόμο (άρθρο τρίτο του ν. 2688/1999), ελέγχεται από το Ελληνικό Δημόσιο, δεδομένου ότι σε αυτό ανήκει η πλειοψηφία των μετοχών της, το Δημόσιο δε διορίζει, διά των αρμοδίων οργάνων του, τον Πρόεδρο του Διοικητικού Συμβουλίου και τον Διευθύνοντα Σύμβουλό της. …. Υπό τα δεδομένα αυτά, ιδίως δε του γεγονότος ότι, κατά τον κρίσιμο χρόνο, ο έλεγχος της εταιρίας ΟΛΠ ΑΕ ανήκει, κατά νόμο, στο Δημόσιο, η εταιρία αυτή, κατά την παραχώρηση ιδιαιτέρων δικαιωμάτων επί των γηπέδων, κτιρίων και άλλων εγκαταστάσεων που βρίσκονται εντός της λιμενικής ζώνης Πειραιώς και των οποίων η διαχείριση και η εκμετάλλευση έχουν ήδη περιέλθει σε αυτή, δεν διαχειρίζεται την ιδιωτική της περιουσία, αλλ’ ενεργεί ως δημόσιο όργανο, που αποβλέπει στην εξυπηρέτηση σκοπού δημοσίου συμφέροντος, συνισταμένου στην εύρυθμη διεξαγωγή των θαλασσίων συγκοινωνιών και μεταφορών και στην εν γένει εξυπηρέτηση του εμπορίου. Δεν είναι δε κρίσιμο το γεγονός ότι η εν λόγω δράση αποτελεί μέρος της επιχειρηματικής της δραστηριότητας και αποβλέπει και σε επίτευξη κέρδους. Συνεπώς, οι σχετικώς με την παραχώρηση κοινοχρήστου πράγματος εκδιδόμενες πράξεις της εν λόγω εταιρίας συνιστούν εκτελεστές διοικητικές πράξεις…
Στο ίδιο πνεύμα και ΣτΕ Ολ 2403, 2404/2014, τιμολόγια υπηρεσιών ελλιμενισμού σκαφών σε μαρίνα που ανήκει στη διοίκηση και διαχείριση της ΕΤΑ ΑΕ (www.prevedourou.gr, Η διαχείριση της δημόσιας κτήσης συνιστά άσκηση δημόσιας εξουσίας (ΣτΕ Ολ 2403, 2404/2014)
Βλ. και ΣτΕ 2166/2002, 1512/2002, 867/2002, 3946/2002, ΣτΕ Ολ 891-895/2008 (διάγραμμα για την άσκηση διοικητικών καθηκόντων από νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου)
Προσοχή: ΣτΕ Ολ 1934/1998: κατά την έννοια των άρθρων 1 παρ. 3 και 26 παρ. 2 του Συντάγματος, η αστυνομική εξουσία, ως η κατ’ εξοχήν δημόσια εξουσία και έκφραση κυριαρχίας, ασκείται, διά της αστυνομικής αρχής, μόνο από το κράτος (και νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου που και αυτά είναι αποκεντρωμένες καθ’ ύλην κρατικές υπηρεσίες) και όχι από ιδιώτες.
Για την έννοια και την οριοθέτηση του δημόσιου και του ευρύτερου δημόσιου τομέα, βλ. το σχετικό διάγραμμα.
Για την έννοια της Δημόσιας Διοίκησης, βλ., εκτός από τα αντίστοιχα τμήματα των προτεινόμενων Εγχειριδίων Διοικητικού Δικαίου, Σπ. Φλογαΐτης, Η εξέλιξη του δικαίου και του κράτους στη Ευρώπη. Επτά μαθήματα, Εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2015, σ. 31-60.