Η έννοια της δημόσιας διοίκησης
I. Έννοια του όρου «διοίκηση»
1. Ο όρος διοίκηση είναι πολυσήμαντος. Υποδηλώνει τόσο μια δραστηριότητα προς εξυπηρέτηση κάποιου σκοπού όσο και την οργάνωση, τη δομή που την αναλαμβάνει. Έτσι, στο πεδίο των σχέσεων μεταξύ ιδιωτών, η διοίκηση είναι μια δραστηριότητα, που περιλαμβάνει νομικές πράξεις και υλικές ενέργειες για τη διευθέτηση υποθέσεων οι οποίες εξυπηρετούν ιδιωτικά συμφέροντα. Χαρακτηριστικά παραδείγματα είναι η διοίκηση αλλοτρίων (άρθρα 730-740 ΑΚ), η διοίκηση της εταιρίας, δηλαδή η διαχείριση των εταιρικών υποθέσεων και η δικαστική και εξώδικη εκπροσώπηση της εταιρίας (άρθρο 747 ΑΚ, άρθρο 77 παρ. 1 του Ν. 4548/2018 για την αναμόρφωση του δικαίου των Ανωνύμων Εταιριών), η διοίκηση του κοινού πράγματος από τους κοινωνούς (788 ΑΚ), η διοίκηση των περιουσιακών στοιχείων του τέκνου από τους γονείς ή του ανηλίκου από τον επίτροπο (άρθρα 1521 και 1616 ΑΚ, αντιστοίχως). Σπανιότερα, στον ιδιωτικό τομέα, ο όρος διοίκηση αποκτά και την οργανική έννοια, καλύπτοντας, κατά συνεκδοχή, τα όργανα διοίκησης ενός ΝΠΙΔ.
2. Και στο πεδίο της οργάνωσης και των λειτουργιών της Πολιτείας, όπως ρυθμίζονται από το Σύνταγμα, ο όρος διοίκηση έχει την έννοια τόσο της δραστηριότητας που εξυπηρετεί το δημόσιο συμφέρον, δηλαδή το κοινό καλό (η διοίκηση των τοπικών υποθέσεων, κατά το άρθρο 102 παρ. 1 του Συντάγματος), όσο και των φορέων που την ασκούν (η οργάνωση της διοίκησης κατά το αποκεντρωτικό σύστημα, ή η κανονιστικώς δρώσα Διοίκηση, κατά το άρθρο 101 παρ. 1 και 4 του Συντάγματος, αντιστοίχως). Στην πρώτη περίπτωση πρόκειται για τη διοίκηση υπό λειτουργική έννοια και στη δεύτερη για τη διοίκηση υπό οργανική έννοια. Για τις ανάγκες μιας συστηματικής παρουσίασης της διοίκησης, ως ρυθμιστικού αντικειμένου του διοικητικού δικαίου, αναλύονται, σε πρώτο χρόνο, η ένταξή της στο σύστημα των κρατικών λειτουργιών, όπως αυτό αποτυπώνεται στο ισχύον Σύνταγμα (II), στη συνέχεια, η λειτουργική προσέγγιση της διοίκησης ως δραστηριότητας (ΙΙΙ) και, τέλος, η οργανική προσέγγισή της, υπό το πρίσμα, δηλαδή, των φορέων που ασκούν την παραπάνω δραστηριότητα (IV).
II. Η διοίκηση ως κρατική λειτουργία στο πλαίσιο της διάκρισης των εξουσιών
3. Όπως επισημαίνει ο Ευάγγελος Βενιζέλος (Μαθήματα Συνταγματικού Δικαίου. Νέα έκδοση, Εκδ. Σάκκουλα, 2021, σ. 315 επ.), η οργάνωση της Πολιτείας στηρίζεται στην αρχή της διάκρισης των εξουσιών που αποτυπώνεται στο άρθρο 26 του Συντάγματος και αποδίδει μία από τις οργανωτικές βάσεις του πολιτεύματος. Υπό την ουσιαστική της εκδοχή, η αρχή της διάκρισης των εξουσιών αναφέρεται στο αντικείμενο καθεμιάς από τις τρεις βασικές κρατικές λειτουργίες, νομοθετική, εκτελεστική και δικαστική, οπότε πρόκειται για κατά κυριολεξία διάκριση των λειτουργιών. Υπό την οργανική της εκδοχή, η αρχή αναφέρεται στην ύπαρξη διαφορετικών κρατικών οργάνων που είναι, κατ’ αρχήν, αρμόδια για την άσκηση καθεμιάς από τις τρεις παραπάνω εκδηλώσεις της κρατικής εξουσίας. Πρόκειται, επομένως, για διάκριση των οργάνων. Όπως συνάγεται από το γράμμα της, η διάταξη του άρθρου 26 του Συντάγματος αναφέρεται στη συγκρότηση επιμέρους κρατικών οργάνων που είναι, κατ’ αρχήν, αρμόδια για την άσκηση των τριών επιμέρους κρατικών λειτουργιών, το περιεχόμενο των οποίων δεν προσδιορίζεται στο ίδιο το άρθρο 26, αλλά προκύπτει από τη συστηματική ερμηνεία όλων των διατάξεων του οργανωτικού μέρους του Συντάγματος. Η διάταξη του άρθρου 26 του Συντάγματος καθιερώνει μια ιεραρχία μεταξύ των λειτουργιών, δίνοντας το προβάδισμα στη νομοθετική λειτουργία λόγω του αιρετού και αντιπροσωπευτικού χαρακτήρα των οργάνων τα οποία την ασκούν. Η εκτελεστική λειτουργία είναι νομικά υποδεέστερη, υποταγμένη στη νομοθετική, αφού υφίσταται για την υλοποιεί, intra legem και secundum legem.
4. Το άρθρο 26 Σ δεν προβλέπει ιδιαίτερη διοικητική λειτουργία, άρα η διοίκηση δεν αποτελεί πλήρη, αυτόνομη και διακριτή κρατική λειτουργία. Η έλλειψη πανηγυρικής αναγνώρισης μιας αυτόνομης και διακριτής διοικητικής λειτουργίας αντισταθμίζεται από τη μνεία, στις ίδιες τις συνταγματικές διατάξεις, ορισμένων αρμοδιοτήτων/εξουσιών διοικητικής τάξης. Πράγματι, στο πλαίσιο της εκτελεστικής λειτουργίας, από την ανάλυση των σχετικών διατάξεων, μπορεί να διακριθεί το μεν η κυβερνητική λειτουργία, η οποία συνίσταται στον «καθορισμό και την κατεύθυνση της γενικής πολιτικής της Χώρας». σύμφωνα με τους ορισμούς του Συντάγματος και των νόμων (άρθρο 82 παρ. 1 του Συντάγματος), το δε η διοικητική, η οποία αφορά την καθημερινή διαχείριση των δημόσιων υποθέσεων και της οποίας πτυχές μνημονεύονται στο Σύνταγμα. Οι δύο εκφάνσεις της εκτελεστικής λειτουργίας είναι άρρηκτα συνδεδεμένες μεταξύ τους. Ακόμη και αν οι σημαντικές πολιτικές αποφάσεις λαμβάνονται από την πολιτική εξουσία (κυβέρνηση και κυβερνητική πλειοψηφία στη βουλή), η διοίκηση, ενίοτε κατά τρόπο ανεπίσημο και ήπιο, επηρεάζει τη διαδικασία της απόφασης μέχρι τη λήψη της, καθόσον με την προετοιμασία του φακέλου, τον εντοπισμό των προβλημάτων και ελλείψεων, την επιλογή των αναγκαίων στοιχείων και τη διατύπωση προτάσεων προκαθορίζει τις επιλογές των κυβερνητικών οργάνων. Την επηρεάζει όμως και στο πλαίσιο της εκτέλεσης των κυβερνητικών αποφάσεων, με την προσαρμογή τους στις ειδικές χρονικές και τοπικές συνθήκες. Η διοικητική λειτουργία, εργαλειακή και επικουρική/υπηρετική (dienende), συνίσταται, αφενός, στην προετοιμασία και, αφετέρου, στη διασφάλιση της καθημερινής εφαρμογής, στις εκάστοτε ειδικές συνθήκες, των επιλογών των κυβερνητικών αρχών που της επιβάλλονται. Τούτο γίνεται είτε μέσω της έκδοσης νομικών πράξεων κατώτερης τυπικής ισχύος, είτε με υλικές ενέργειες. Σε οργανικό επίπεδο, οι φορείς της διοικητικής λειτουργίας συνδέονται θεσμικά με τα όργανα της εκτελεστικής λειτουργίας, δηλαδή την Κυβέρνηση. Πράγματι, κάθε διοικητική αρχή και κάθε ΝΠΔΔ τελεί, κατά κανόνα, υπό την εξουσία κάποιου οργάνου της εκτελεστικής εξουσίας, με σχέση είτε ιεραρχικής εξάρτησης είτε εποπτείας (άρθρα 16 και 102 του Συντάγματος).
5. Την αποτύπωση της διάκρισης μεταξύ Κυβέρνησης και Διοίκησης, που αποτελεί ζητούμενο, κυρίως, της διοικητικής επιστήμης για την αντιμετώπιση των φαινομένων της διαπλοκής της πολιτικής εξουσίας και των δημόσιων υπαλλήλων, επιχειρεί σε νομικό επίπεδο ο Ν. 4622/2019 για το επιτελικό κράτος. Από την αιτιολογική έκθεση του νόμου συνάγεται ότι η Διοίκηση, προφανώς υπό οργανική έννοια, αποτελεί «τον εφαρμοστικό βραχίονα του κυβερνητικού έργου». Επιχειρείται, λοιπόν, η σαφής οριοθέτησή της σε επίπεδο δομών, αποστολής και γενικών αρχών λειτουργίας, ώστε να διασαφηνίζονται τα όρια του πολιτικού και του διοικητικού επιπέδου.
ΙΙI. Η διοίκηση υπό λειτουργική έννοια
6. Η δημόσια διοίκηση είναι η δραστηριότητα του κράτους για την πραγματοποίηση των σκοπών του στο πλαίσιο της έννομης τάξης, με την εξαίρεση της νομοθεσίας και της δικαιοσύνης. Ο αρνητικός ορισμός λαμβάνει ως αφετηρία την αρχή της διάκρισης των εξουσιών και οριοθεί τη διοίκηση σε σχέση με τις άλλες κρατικές δραστηριότητες. Βασικά χαρακτηριστικά της είναι ότι πρόκειται για δραστηριότητα που έχει ως αντικείμενο την κοινωνική συμβίωση, δηλαδή ασχολείται με τις υποθέσεις του κοινωνικού συνόλου, εξυπηρετεί το δημόσιο συμφέρον, δηλαδή το κοινό καλό, το οποίο είναι πολυδιάστατο και υπόκειται στις μεταβολές του χρόνου. Ο προσδιορισμός του δημοσίου συμφέροντος γίνεται βάσει του Συντάγματος και της νομοθεσίας. Η διοίκηση είναι ενεργός, δηλαδή υλοποιεί κατά συγκεκριμένο τρόπο αυτό που αποφασίζει γενικά και αφηρημένα ο νομοθέτης. Μπορεί και οφείλει να διαμορφώνεται δημιουργικά, αναπτύσσοντας πρωτοβουλίες, αρκεί να παραμένει εντός των ορίων του νόμου και των οδηγιών της κυβέρνησης.
7. Η διοίκηση που συγκεντρώνει τα παραπάνω χαρακτηριστικά αποκαλείται κυριαρχική διοίκηση, είναι δε η τυπική εκδήλωση μιας διάστασης της κρατικής εξουσίας που πηγάζει από τη λαϊκή κυριαρχία (άρθρο 26 παρ. 2 του Συντάγματος). Βάσει του είδους της δραστηριότητας ή των επιδιωκόμενων σκοπών δημοσίου συμφέροντος, η διοίκηση διακρίνεται σε τρεις τύπους, την περιοριστική, την παροχική και τη ρυθμιστική. Επιβάλλεται η επισήμανση ότι η διάκριση είναι απλουστευτική, καθόσον οι τύποι αυτοί δεν εμφανίζονται αμιγείς στην πράξη, αλλά συμπλέκονται μεταξύ τους. Εκτός από την κυριαρχική διοίκηση, το κράτος και οι βραχίονές του αναπτύσσουν δραστηριότητα και στο πλαίσιο της ιδιωτικής οκονομίας. Πρόκειται για την καλούμενη συναλλακτική διοίκηση.
Έννοια της δημόσιας διοίκησης κατά τη φύση της οικείας δραστηριότητας
– Κυριαρχική (Α) και Συναλλακτική (Β)
8. Κυριαρχική διοίκηση είναι η τυπική εκδήλωση της κρατικής εξουσίας που πηγάζει από τη λαϊκή κυριαρχία (βλ. άρθρο 26 παρ. 2 του Συντ. και άρθρα 101 επ. του Συντ.) Διακρίνονται τρεις τύποι κυριαρχικής διοίκησης [απλουστευτική διάκριση για συστηματικούς λόγους]: η περιοριστική, η παροχική και η ρυθμιστική. Κατά κανόνα, οι τύποι αυτοί δεν εμφανίζονται αμιγείς στην πράξη, αλλά συμπλέκονται μεταξύ τους.
9. Περιοριστική διοίκηση (Eingriffsverwaltung, Police). Πρόκειται για τον παραδοσιακό τύπο της κυριαρχικής διοίκησης, με κύριο έργο την τήρηση της τάξης και της ασφάλειας, τον ατομικό καθορισμό και τη συλλογή των φόρων. Ασκείται με τη χρήση κυριαρχικών μέσων, δηλαδή της διαταγής και του καταναγκασμού. Συνεπάγεται επέμβαση στην ιδιωτική σφαίρα και περιορισμό της ελευθερίας και της ιδιοκτησίας του ατόμου. Για τον λόγο αυτόν, στο πλαίσιο της κυριαρχικής διοίκησης αποκτά θεμελιώδη σημασία ο καθορισμός, αφενός, των εξουσιών των φορέων της και, αφετέρου, των ορίων των ατομικών δικαιωμάτων. Αυτήν ακριβώς τη λειτουργία επιτελεί το διοικητικό δίκαιο, το οποίο καθίσταται έτσι το “δίκαιο των εφαρμοσμένων ατομικών δικαιωμάτων”.
10. Παροχική διοίκηση (Leistungsverwaltung) είναι η δραστηριότητα που συνίσταται στην παροχή αγαθών ή υπηρεσιών ζωτικής σημασίας προς τους ιδιώτες. Παροχική είναι η διοίκηση των δημόσιων πραγμάτων (οδών, πλατειών, αιγιαλού, λιμένων) και η δραστηριότητα των Νομικών Προσώπων Δημοσίου Δικαίου (βλ. κατωτέρω) που εξυπηρετούν συγκεκριμένες πτυχές του δημοσίου συμφέροντος, όπως εκπαίδευση, περίθαλψη, κοινωνική ασφάλιση (ΑΕΙ, δημόσιων νοσοκομείων, φορέων κοινωνικής ασφάλειας). Στον υπό εξέταση τύπο διοίκησης ανήκει και η δραστηριότητα των δημοσίων επιχειρήσεων που παράγουν αγαθά ή παρέχουν υπηρεσίες ζωτικής σημασίας [τουλάχιστον στο αρχικό στάδιο της λειτουργίας τους], όπως η ενέργεια (Δημόσια Επιχείρηση Ηλεκτρισμού [ΔΕΗ]), οι τηλεπικοινωνίες (Οργανισμός Τηλεπικοινωνιών Ελλάδος [ΟΤΕ]), συγκοινωνίες (Οργανισμός Σιδηροδρόμων Ελλάδος [ΟΣΕ]). Το ίδιο ισχύει και για τη δραστηριότητα των δημοτικών επιχειρήσεων ύδρευσης και αποχέτευσης (ΕΥΔΑΠ, ΔΕΥΑΘ, ΔΕΥΑΠ κ.λπ.). Βλ. συναφώς ΣτΕ Ολ 1906/2014, Ολ 190, 191/2022). Τέλος, παροχική διοίκηση συνιστά και η δραστηριότητα των δημοσίων ιδρυμάτων μελέτης και προαγωγής ορισμένων παραγωγικών τομέων, όπως το Ελληνικό Κέντρο Παραγωγικότητας (ΕΛΚΕΠΑ) ή ο Εθνικός Οργανισμός Χειροτεχνίας (ΕΟΧ).
11. Σκοπός της παροχικής διοίκησης είναι όχι απλώς η παροχή των αγαθών και υπηρεσιών καθ’εαυτήν (η οποία μπορεί να πραγματοποιηθεί και από τους ιδιώτες), αλλά κυρίως η σε κάθε περίπτωση εξασφάλιση της παροχής των εν λόγω ζωτικής σημασίας αγαθών και υπηρεσιών και η προσφορά τους σε ανεκτούς όρους, τους οποίους δεν μπορεί να διασφαλίσει πάντοτε ο νόμος της προσφοράς και της ζήτησης, ούτε η νομοθεσία περί ελεύθερου ανταγωνισμού ούτε η έμμεση κρατική επιρροή επί της οικονομίας. Βλ. συναφώς ΣτΕ 4291/2009, 3302/2013: σύστημα διοικητικών αδειών για την παροχή ακτοπλοϊκών μεταφορών επιτρέπεται να προβλεφθεί μόνον εφόσον αποδειχθεί ότι υφίσταται πραγματική ανάγκη για την παροχή δημόσιας υπηρεσίας λόγω της ανεπάρκειας των παρεχόμενων υπό καθεστώς ελεύθερου ανταγωνισμού υπηρεσιών τακτικών μεταφορών.
12. Ενώ η περιοριστική διοίκηση ασκείται μέσω θεσμών και τύπων του δημοσίου δικαίου, η παροχική διοίκηση μπορεί να επιλέξει μορφές και μέσα τόσο του ιδιωτικού όσο και του δημοσίου δικαίου. Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελούν οι σιδηροδρομικές μεταφορές: η σχετική υπηρεσία παρεχόταν από ΝΠΔΔ (ΣΕΚ, Σιδηρόδρομοι του Ελληνικού Κράτους), το οποίο στη συνέχεια αναδιοργανώθηκε σε ΝΠΙΔ (ΟΣΕ), καθώς και η δημόσια ραδιοτηλεόραση, που από ΝΠΔΔ (ΕΙΡΤ) μετατράπηκε σε Ανώνυμη Εταιρία (ΕΡΤ). Ανάλογα με τη νομική μορφή του φορέα της σχετικής δραστηριότητας, οι νομικές πράξεις μέσω των οποίων αυτή ασκείται είναι πράξεις του ιδιωτικού δικαίου ή διοικητικές πράξεις. Πάντως, οι πράξεις εποπτείας που ασκούν τα κρατικά όργανα επί των φορέων της παροχικής διοίκησης είναι πράξεις δημοσίου δικαίου (διοικητικές πράξεις).
13. Η ρυθμιστική διοίκηση αποτελεί την πλέον σύγχρονη μορφή διοικητικής δραστηριότητας, η οποία, κατά τη διατύπωση του καθηγητή Π. Δαγτόγλου, δεν έχει τον ρόλο ούτε του αστυνόμου [περιοριστική] ούτε του δωρητή [παροχική διοίκηση]. Πρόκειται για δραστηριότητα με προγραμματικό, κατευθυντήριο, διαπλαστικό χαρακτήρα και έγκειται στη ρύθμιση ενός τομέα της οικονομίας, όπως της αγοράς τηλεπικοινωνιακών υπηρεσιών, ηλεκτρικής ενέργειας, ταχυδρομείων, ενδοθαλάσσιων μεταφορών κ.λπ. Η ρύθμιση αυτή συνίσταται στη θέσπιση των όρων λειτουργίας της αγοράς, στη χορήγηση αδειών στους οικονομικούς φορείς που προτίθενται να δραστηριοποιηθούν στον εν λόγω οικονομικό τομέα, στον έλεγχο τήρησης των όρων της άδειας, στην επιβολή κυρώσεων λόγω μη συμμόρφωσης προς τους όρους αυτούς. Η διοικητική επέμβαση δεν περιορίζεται στον άμεσο αποδέκτη της, πχ στον κάτοχο της άδειας, αλλά επιτελεί συντονιστική λειτουργία του συγκεκριμένου τομέα της οικονομίας. Αντί, δηλαδή, το κράτος να ασκεί παροχική διοίκηση, προσφέροντας το ίδιο την υπηρεσία ή το αγαθό ζωτικής σημασίας, αναθέτει τη σχετική δραστηριότητα στους ιδιώτες, ρυθμίζοντας τον τους όρους άσκησής της. Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελεί και η κρατική ενίσχυση μιας επιχείρησης, η οποία επηρεάζει τη σχετική αγορά. Εν προκειμένω, οι σχέσεις του κράτους που ασκεί την οικεία δραστηριότητα και των ιδιωτών (παρόχων και χρηστών) δεν συνίστανται στον “ανταγωνιστικό ή πατερναλιστικό δυισμό” (Befehl und Gehorsam), αλλά σε έννοιες όπως πρόγραμμα, συντονισμός, σύμπραξη, συνεργασία, συνεννόηση. Τη ρυθμιστική διοίκηση ασκούν, ως επί το πλείστον, ανεξάρτητες διοικητικές αρχές (Εθνική Επιτροπή Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδρομείων [ΕΕΤΤ], Ρυθμιστική Αρχή Ενέργειας [ΡΑΕ], Επιτροπή Ανταγωνισμού κ.λπ.). Πρόκειται για ευέλικτες οργανωτικές οντότητες εκτός της διοικητικής ιεραρχίας. Κάποιες από τις αρχές αυτές είναι ενταγμένες στο νομικό πρόσωπο του Δημοσίου, ενώ η Επιτροπή Ανταγωνισμού και η ΡΑΕ είναι εξοπλισμένες με ιδιαίτερη νομική προσωπικότητα. Η ίδρυση και λειτουργία των αρχών αυτών αποτελεί υποχρέωση των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης, για τη ρύθμιση των απελευθερωμένων αγορών υπηρεσιών.
14. Η συναλλακτική διοίκηση είναι η δραστηριότητα του κράτους στο πλαίσιο της ιδιωτικής οικονομίας, με μορφές και μέσα του ιδιωτικού δικαίου (πχ σύναψη συμβάσεων ιδιωτικού δικαίου, μίσθωση λατομείων του Δημοσίου, εκμίσθωση ακινήτου της ιδιωτικής περιουσίας ΝΠΔΔ, δημοτική επιχείρηση εκμετάλλευσης μεταλλικού νερού κ.λπ.). Η δραστηριότητα αυτή υπόκειται στον νόμο της προσφοράς και της ζήτησης και οι φορείς της διαπραγματεύονται και συμβάλλονται όπως οι ιδιώτες. Κατά την άσκηση της συναλλακτικής διοίκησης, οι φορείς της δεν επεμβαίνουν άμεσα στην οικονομία με σκοπό τη ρύθμισή της, αλλά μετέχουν στην οικονομική ζωή στο ίδιο (κατ’αρχήν) επίπεδο όπως οι ιδιώτες. Στο πλαίσιο της συναλλακτικής διοίκησης διαμορφώνονται νομικές σχέσεις ισοτιμίας. Στη γερμανική θεωρία γίνεται λόγος για τη λειτουργία του κράτους ως Fiskus, η οποία έγκειται στη διαχείριση της ιδιωτικής του περιουσίας με μέσα του ιδιωτικού δικαίου. Η γαλλική θεωρία διαμόρφωσε τη διάκριση μεταξύ πράξεων εξουσίας (actes d’autorité) και πράξεων διαχείρισης (actes de gestion) ως κριτήριο δικαιοδοσίας των διοικητικών δικαστηρίων, η οποία, ωστόσο, επικρίθηκε έντονα από τον Léon Duguit, με το σκεπτικό ότι κάθε πράξη της διοίκησης συνδέεται με τη λειτουργία μιας δημόσιας υπηρεσίας, δηλαδή εξυπηρετεί ένα δημόσιο σκοπό. Η διάκριση αυτή δεν υιοθετήθηκε από τη νομολογία και προοδευτικά εγκαταλείφθηκε.
15. Δεδομένου, όμως, ότι και η συναλλακτική διοίκηση είναι δημόσια διοίκηση, εφόσον αποτελεί κρατική δραστηριότητα και αποβλέπει στην εξυπηρέτηση του δημόσιου συμφέροντος, υπάγεται και αυτή στις θεμελιώδεις δεσμεύσεις του δημόσιου δικαίου (τήρηση των ατομικών δικαιωμάτων). Επισημαίνεται ότι, με το τρίτο εδάφιο του άρθρου 25 του Συντ., κατά το οποίο “τα δικαιώματα αυτά ισχύουν και στις σχέσεις μεταξύ των ιδιωτών στις οποίες προσιδιάζουν”, επιδιώκεται η διασφάλιση της προστασίας των ατομικών και κοινωνικών δικαιωμάτων έναντι κάθε μορφής άσκησης εξουσίας, είτε προέρχεται από ιδιωτικούς φορείς είτε από το ίδιο το κράτος, με την επιλογή μορφών οργάνωσης και λειτουργίας του ιδιωτικού δικαίου.
16. Η διαφορά μεταξύ παροχικής και συναλλακτικής διοίκησης θα πρέπει να αναζητηθεί στον άμεσο χαρακτήρα του σκοπού δημοσίου συμφέροντος που εξυπηρετεί η οικεία δραστηριότητα. Η δημόσια επιχείρηση που έχει ως άμεσο σκοπό την παροχή αγαθών ή υπηρεσιών στους ιδιώτες σύμφωνα με τον προορισμό της (τηλεπικοινωνικές, ταχυδρομικές, μεταφορικές υπηρεσίες) ασκεί παροχική διοίκηση. Αντίθετα, η δημοτική επιχείρηση εκμετάλλευσης μεταλλικού νερού ανήκει στη συναλλακτική διοίκηση, διότι επιδιώκει οικονομικά οφέλη που εμμέσως μόνο εξυπηρετούν το δημόσιο συμφέρον, υπό την έννοια ότι συντελούν στην αποτροπή αύξησης ή στη μείωση των φορολογικών βαρών των δημοτών.
ΙV. Η διοίκηση υπό οργανική έννοια (άρθρα 101 επ. Σ)
17. Τη Διοίκηση υπό οργανική έννοια αποτελούν οι φορείς που ασκούν την ανωτέρω δραστηριότητα. Τη Δημόσια Διοίκηση υπό στενή έννοια αποτελούν οι φορείς που ασκούν την κυριαρχική διοίκηση με προνόμια δημόσιας εξουσίας, έχουν, δηλαδή, την εξουσία μονομερούς επιβολής υποχρεώσεων. Οι φορείς αυτοί έχουν τη μορφή νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου (ΝΠΔΔ) και διέπονται από το διοικητικό δίκαιο. Την παροχική διοίκηση ασκούν και νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου (ΝΠΙΔ), που ιδρύονται μεν με περιουσιακά μέσα του κράτους και εξυπηρετούν το δημόσιο συμφέρον (δηλαδή το καλό του κοινωνικού συνόλου), αλλά δεν ασκούν δημόσια εξουσία. Ο λόγος της καθιέρωσης των νομικών προσώπων έγκειται στο ότι η κοινωνική πραγματικότητα απέδειξε ότι η επιδίωξη και η επίτευξη διαρκών σκοπών, κοινωνικών, ιδιωτικών, κερδοσκοπικών, είναι ευχερέστερη με τη συνένωση περισσότερων φυσικών προσώπων σε ομάδες ή με τη συγκέντρωση των περιουσιακών τους στοιχείων. Επιπλέον, οι ενώσεις προσώπων ή συγκεντρώσεις περιουσιών έχουν μονιμότητα και ανεξαρτησία έναντι των φυσικών προσώπων που τις αποτελούν ή συνεισέφεραν τις περιουσίες τους (αρχή της αυτοτέλειας). Το δίκαιο, λοιπόν, ανήγαγε τα νομικά πρόσωπα σε αυτοτελή υποκείμενα δικαιωμάτων και υποχρεώσεων. Παρόλο που δεν υπάρχουν στη φύση και δεν μπορούν να γίνουν αντιληπτά με τις ανθρώπινες αισθήσεις, αποτελούν οντότητες της κοινωνικής πραγματικότητας με τις οποίες ο ιδιώτης έρχεται σε συχνή επαφή. Γίνεται λόγος για το πρόστιμο που επέβαλε η Περιφέρεια, την άδεια που χορήγησε ο Δήμος, την αναγκαστική εκτέλεση που επισπεύδει το Δημόσιο λόγω φορολογικών οφειλών, την παροχή τηλεφωνικής σύνδεσης από τον ΟΤΕ. Πρόκειται για την απάντηση, με ένα τεχνικό μέσον, σε πλείονες πρακτικές ανάγκες, διότι υπάρχει ενίοτε κάποια κοινότητα συμφερόντων ανεξάρτητων από τα συμφέροντα εκάστου των μελών της χωριστά (το Πανεπιστήμιο, ο Δήμος ή ένας επαγγελματικός κλάδος).
18. Έννοια νομικού προσώπου: ένωση προσώπων ή σύνολο περιουσίας για την επιδίωξη ορισμένου σκοπού που έχει καταστεί φορέας δικαιωμάτων ή υποχρεώσεων (δηλαδή απέκτησε προσωπικότητα), βάσει των όρων που αναγράφει ο νόμος (άρθρο 61 του ΑΚ). Τα ΝΠΙΔ ιδρύονται από ιδιώτες, επιδιώκουν ιδιωτικούς σκοπούς και διέπονται από το ιδιωτικό δίκαιο. Αυτά διακρίνονται περαιτέρω σε νομικά πρόσωπα του αστικού δικαίου και νομικά πρόσωπα του εμπορικού δικαίου. Τα νομικά πρόσωπα που ρυθμίζονται στον ΑΚ είναι το σωματείο (άρθρο 78 ΑΚ), το ίδρυμα (άρθρο 108 Κ), η επιτροπή εράνων (άρθρο 122 ΑΚ) και η αστική εταιρεία με νομική προσωπικότητα (άρθρο 784 ΑΚ). Τα νομικά πρόσωπα που ρυθμίζονται στο εμπορικό δίκαιο είναι οι εμπορικές εταιρίες (ομόρρυθμη, ετερόρρυθμη, ανώνυμη, περιορισμένης ευθύνης, ετερόρρυθμη κατά μετοχές, ιδιωτική κεφαλαιουχική εταιρία, συμπλοιοκτησία) και οι συνεταιρισμοί. Ισχύει η αρχή του κλειστού αριθμού, σύμφωνα με την οποία ο νόμος προβλέπει περιοριστικά ορισμένους μόνο τύπους νομικών προσώπων, πράγμα που σημαίνει ότι δεν είναι δυνατή η δημιουργία άλλων τύπων από την ιδιωτική βούληση. Σύμφωνα με την οργανική θεωρία που ισχύει στο ιδιωτικό δίκαιο, το νομικό πρόσωπο αποτελεί μια ζωντανή προσωπικότητα, έναν σύνθετο οργανισμό με δική του ξεχωριστή βούληση, την οποία εκφράζουν τα όργανά του. Οι πράξεις των οργάνων του, εφόσον διενεργούνται υπό την ιδιότητά τους αυτή, θεωρούνται ως πράξεις του ίδιου του νομικού προσώπου. Επομένως, το νομικό πρόσωπο έχει όχι μόνο ικανότητα για δικαιοπραξία (δικαιοπρακτική ικανότητα), αλλά και ικανότητα για αδικοπραξία, με την έννοια ότι καταλογίζονται σε αυτό οι παράνομες πράξεις που επιχειρούν τα όργανά του υπό την ιδιότητά τους αυτή. Κατά την εύστοχη διατύπωση του καθηγητή Γ. Μαριδάκη (αιτιολογική έκθεση εισηγητή δικαίου προσώπων), «Αι πράξεις και αι παραλείψεις των φυσικών προσώπων, ενεργούντων υπο την ιδιότητα αυτών ως οργάνων του νομικού προσώπου, είναι πράξεις και παραλείψεις αυτού τούτου του νομικού προσώπου, ακριβώς όπως η ομιλία ή η χειρονομία είναι πράξις ουχί του στόματος ή της χειρός αλλά του ανθρώπου».
19. Έννοια νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου (ΝΠΔΔ): ένωση προσώπων (ΝΠΔΔ σωματειακού χαρακτήρα) ή σύνολο περιουσίας (ΝΠΔΔ ιδρυματικού χαρακτήρα), που έχει καταστεί φορέας δικαιωμάτων και υποχρεώσεων προς εξυπηρέτηση σκοπού δημοσίου συμφέροντος με άσκηση δημόσιας εξουσίας. Και το ΝΠΔΔ λειτουργεί στο πλαίσιο της οργανικής θεωρίας: όπως το φυσικό πρόσωπο ενεργεί μέσω των οργάνων του, που δεν διακρίνονται από το σώμα του οποίου είναι συμφυή μέρη, ομοίως το ΝΠΔΔ ενεργεί μέσω των οργάνων του. Ο Υπουργός, ο Δήμαρχος, ο Πρύτανης ενεργούν για λογαριασμό του ΝΠΔΔ στο οποίο ανήκει ο καθένας (Δημόσιο, Δήμος, Πανεπιστήμιο). Το ΝΠΔΔ σκέπτεται, επιθυμεί και ενεργεί μέσω των οργάνων του, οπότε υπάρχει απόλυτη ταυτότητα μεταξύ των πράξεων των οργάνων και του οικείου ΝΠΔΔ. Τα ΝΠΔΔ ιδρύονται με πράξη της Πολιτείας (νόμο ή κανονιστική πράξη) για την επίτευξη δημόσιων σκοπών, είτε ως ενώσεις προσώπων (ΝΠΔΔ σωματειακού χαρακτήρα) είτε ως σύνολα περιουσίας (ΝΠΔΔ ιδρυματικού χαρακτήρα). Είναι φορείς δημόσιας εξουσίας, δηλαδή έχουν την εξουσία μονομερούς επιβολής υποχρεώσεων στους ιδιώτες. Κατά κανόνα, η ιδρυτική πράξη τα χαρακτηρίζει ρητώς ως ΝΠΔΔ και καθορίζει τον τρόπο διοίκησής τους και τον σκοπό τους. Το σπουδαιότερο ΝΠΔΔ είναι το ίδιο το Κράτος, δηλαδή το Δημόσιο. Άλλα σημαντικά ΝΠΔΔ που προβλέπονται από το ίδιο το Σύνταγμα είναι οι Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης (ΟΤΑ, άρθρο 102 του Συντάγματος), τα Ανώτατα Εκπαιδευτικά Ιδρύματα (ΑΕΙ, άρθρο 16 του Συντάγματος) και οι Οργανισμοί Κοινωνικής Ασφάλισης (ΟΚΑ, άρθρο 22 του Συντάγματος). Σύμφωνα με τον νόμο, ΝΔΠΠ είναι τα δημόσια νοσοκομεία, οι Δικηγορικοί Σύλλογοι, οι Ιατρικοί Σύλλογοι, τα Τεχνικά Επιμελητήρια κ.λπ.. Πρόκειται για ΝΠΔΔ ειδικών σκοπών, τα οποία εξυπηρετούν συγκεκριμένη πτυχή του δημόσιου συμφέροντος
20. Έννοια νομικού προσώπου ιδιωτικού δικαίου δημόσιας ιδιοκτησίας: νομικό πρόσωπου που ιδρύεται με νόμο ή κανονιστική πράξη εκδιδόμενη κατά νομοθετική εξουσιοδότηση, με περιουσιακά μέσα του κράτους, για την εξυπηρέτηση σκοπού δημοσίου συμφέροντος, χωρίς να είναι εξοπλισμένο με προνόμια δημόσιας εξουσίας (ΔΕΗ, ΟΤΕ, ΟΣΕ, ΤΑΪΠΕΔ: Ταμείο Αξιοποίησης Ιδιωτικής Περιουσίας του Δημοσίου).
21. ΄Εννοια του διοικητικού οργάνου: δημόσιο όργανο της έννομης τάξης, δηλαδή εξοπλισμένο με δημόσια εξουσία, το οποίο δεν ανήκει στην νομοθετική ή στη δικαστική εξουσία (αφαιρετικός ορισμός, βλ. Ε. Σπηλιωτόπουλο, Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, αρ. περ. 10). Κατά τον καθηγητή Π. Δαγτόγλου (Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, αρ. περ. 945), όργανο είναι η οργανωτική μονάδα που αποτελεί αυτοτελές υποκείμενο αρμοδιοτήτων. Διακρίνεται από τον φορέα του, που είναι πάντοτε φυσικό πρόσωπο. Το όργανο δεν έχει νομική προσωπικότητα, αλλά ασκεί τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις του οργανωτικού συνόλου (δηλαδή του νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου) στο οποίο είναι ενταγμένο. Κάθε διοικητικό όργανο ανήκει σε συγκεκριμένο ΝΠΔΔ.
22. Έννοια νομικού προσώπου διφυούς χαρακτήρα : Σε ορισμένες περιπτώσεις, ένα νομικό πρόσωπο, που, σύμφωνα με τον ιδρυτικό του νόμο, εξυπηρετεί το δημόσιο συμφέρον αλλά διέπεται από το ιδιωτικό δίκαιο, ασκεί και συγκεκριμένες δραστηριότητες οι οποίες, κατά το Συμβούλιο της Επικρατείας, προϋποθέτουν προνόμια δημόσιας εξουσίας. Έχει, λοιπόν, νομολογηθεί ότι, ως προς τις δραστηριότητες αυτές, το εν λόγω ΝΠΙΔ ασκεί δημόσια εξουσία, ενεργεί ως ΝΠΔΔ και, κατά συνέπεια, τα όργανά του αποκτούν τον χαρακτήρα διοικητικών οργάνων και εκδίδουν διοικητικές πράξεις, ο έλεγχος των οποίων υπάγεται στη δικαιοδοσία του διοικητικού δικαστή. Αποτελεί, επομένως, νομικό πρόσωπο διφυούς χαρακτήρα. Πρόκειται για νομολογιακή κατασκευή που αποσκοπεί στη διάσωση του οργανικού κριτηρίου -δηλαδή της προέλευσης μιας πράξης από διοικητικό όργανο ή διοικητική αρχή- του οποίου η συνδρομή είναι αναγκαία προϋπόθεση για τον χαρακτηρισμό της πράξης ως διοικητικής και για τη θεμελίωση της δικαιοδοσίας των διοικητικών δικαστηρίων.
23. Παραδείγματα Νομικών Προσώπων διφυούς χαρακτήρα
Ο διφυής χαρακτήρας, ως νομική έννοια αναγκαία για τη διασφάλιση του κρατούντος οργανικού κριτηρίου, προϋποθέτει νομικό πρόσωπο με ένδυμα μεν ιδιωτικού δικαίου, πλην όμως λειτουργούντος όχι με κερδοσκοπικό σκοπό αλλά προς το δημόσιο συμφέρον και υπαγόμενο, χάριν τούτου, σε ειδικό καθεστώς δημοσίου δικαίου, ήτοι με προνόμια και υποχρεώσεις ασυμβίβαστα προς τις αρχές και απαιτήσεις του ελευθέρου ανταγωνισμού, στις οποίες υπάγεται πλέον η Δ.Ε.Η. σύμφωνα με την κοινοτική έννομη τάξη (ΣτΕ Ολ 1972/2012, ΑΠ 293/2014).
Η Τράπεζα της Ελλάδας, ενόψει και των αναφερομένων στα άρθρ. 2§1 εδ. α΄ έως ζ και 4§1 του καταστατικού της αρμοδιοτήτων που της έχουν ανατεθεί και των προνομίων που της έχουν παραχωρηθεί από τη σύστασή της και μεταγενεστέρως και ιδιαίτερα του εκδοτικού προνομίου της και της διαχείρισης του εξωτερικού συναλλάγματος, δεν είναι ούτε νομικό πρόσωπο καθαρά ιδιωτικού δικαίου, αλλά έχει ιδιότυπο διφυή χαρακτήρα, νομικού μεν προσώπου ιδιωτικού δικαίου, ως προς την άσκηση από μέρους της των τραπεζικών εργασιών και τις σχέσεις της με το προσωπικό της και τους πελάτες της, δημοσίου δε δικαίου ως προς τη διαχείριση του εξωτερικού συναλλάγματος ή την άσκηση του εκδοτικού προνομίου της, ως προς τις οποίες ασκεί δημόσια εξουσία (ΑΠ 19/2013).
Επίσης, ενδιαφέρον παρουσιάζει ο νομικός χαρακτηρισμός της πρώην ΑΤΕ ΑΕ [πρόκειται για την Αγροτική Τράπεζα Ελλάδος, δηλαδή τον κατ΄ εξοχήν χρηματοπιστωτικό φορέα που ασκούσε αποκλειστικά την αγροτική πίστη στην Ελλάδα. Ιδρύθηκε το 1929 (Ν. 4332/1929), με έδρα την Αθήνα, ως “αυτόνομος τραπεζικός οργανισμός κοινωφελούς χαρακτήρος”]: Ο ιδιότυπος χαρακτήρας της ΑΤΕ ΑΕ οδήγησε στον χαρακτηρισμό της ως οργανισμού διφυούς χαρακτήρα, που αποτελεί αφενός ΝΠΙΔ ως προς την άσκηση των τραπεζικών εργασιών και αφετέρου ΝΠΔΔ ως προς τον έλεγχο των συνεταιριστικών οργανώσεων, ο οποίος αποτελούσε εξουσία, που ασκείτο από το Υπουργείο Γεωργίας και μεταβιβάστηκε στην ΑΤΕ ΑΕ δυνάμει του άρθρου 16 του ν. 4332/1929 (ΑΠ 360/2010, 128/2020).
Στο πεδίο του τραπεζικού δικαίου, το Δικαστήριο δέχθηκε επίσης ότι και το Ταμείο Εγγύησης Καταθέσεων και Επενδύσεων (ΤΕΚΕ), που ορίσθηκε με τον Ν. 4370/2016 ως φορέας του ελληνικού Συστήματος Εγγυήσεως Καταθέσεων και του συστήματος εγγυήσεως επενδυτικών υπηρεσιών, καθώς και ως ταμείο εξυγίανσης πιστωτικών ιδρυμάτων, είναι ΝΠΙΔ υπό κρατική εποπτεία, δεν έχει χαρακτήρα δημοσίου οργανισμού ή δημοσίου νομικού προσώπου και βρίσκεται εκτός του στενού ή ευρύτερου δημόσιου τομέα, όπως αυτός εκάστοτε ορίζεται. Ως ΝΠΙΔ υπό κρατική εποπτεία, επιτελεί σκοπό δημόσιου συμφέροντος, ο οποίος συνίσταται στη διασφάλιση των συμφερόντων των καταναλωτών-καταθετών έναντι του κινδύνου τραπεζικής αφερεγγυότητας, στην ενίσχυση της εμπιστοσύνης του κοινού στο τραπεζικό σύστημα και στη θωράκιση της σταθερότητάς του. Οι σχέσεις μεταξύ του ΤΕΚΕ και των πιστωτικών ιδρυμάτων που έχουν λάβει άδεια λειτουργίας στην Ελλάδα έχουν αναγκαστικό χαρακτήρα, δεδομένου ότι η συμμετοχή τους στο ΤΕΚΕ είναι υποχρεωτική και αποτελεί αναγκαία προϋπόθεση για την άσκηση της οικείας τραπεζικής δραστηριότητας. Ενόψει αυτών, το ΤΕΚΕ, η όλη λειτουργία του οποίου συνδέεται στενά με το σύστημα διοικητικής εποπτείας επί του τραπεζικού συστήματος, ασκεί δημόσια εξουσία κατά την έκδοση πράξεων, οι οποίες αφορούν τον καθορισμό των δικαιωμάτων και υποχρεώσεων των πιστωτικών ιδρυμάτων ως προς τις καταβλητέες ή τις καταβληθείσες εισφορές του, αποτελεί, δηλαδή νομικό πρόσωπο διφυούς χαρακτήρα (ΣτΕ 2222/2020).
Κατά τις διατάξεις του ν. 1069/1980 «περί κινήτρων δια την ίδρυση επιχειρήσεων ύδρευσης και αποχέτευσης» (φ. 191 Α΄), έχει παρασχεθεί στις επιχειρήσεις αυτές η αρμοδιότητα κηρύξεως αναγκαστικής απαλλοτριώσεως ή συστάσεως δουλείας σε βάρος ακινήτων αναγκαίων για τα εκτελούμενα από αυτές έργα δημόσιας ωφέλειας, ενεργούν δε κατά την άσκηση της αρμοδιότητος αυτής ως νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου. Ως εκ τούτου οι πράξεις οι σχετικές με την παρασχεθείσα από το νόμο αρμοδιότητα, των οργάνων των εν λόγω διφυούς χαρακτήρος νομικών προσώπων, είναι εκτελεστές διοικητικές πράξεις παραδεκτώς προσβαλλόμενες με αίτηση ακυρώσεως (ΣτΕ 3445/91, Ολ 108/91, 1809/2003).
ΣτΕ 99/2002:το ΕΚΕΠΙΣ (Εθνικό Κέντρο Πιστοποίησης Δομών Συνεχιζόμενης Επαγγελματικής Κατάρτισης), το οποίο είναι κατ΄ αρχήν ΝΠΙΔ, αποτελεί νομικό πρόσωπο διφυούς χαρακτήρα, το οποίο, κατά την άσκηση της αρμοδιότητας που συνίσταται στην πιστοποίηση των ΚΕΚ, προκειμένου αυτά να αποκτήσουν δικαίωμα υλοποίησης των προγραμμάτων επαγγελματικής κατάρτισης που χρηματοδοτούνται από την Ευρωπαϊκή Ενωση, περιλαμβάνει δε όχι μόνον τον έλεγχο των κτιριακών και υλικοτεχνικών υποδομών των εν λόγω κέντρων, αλλά και έλεγχο των προγραμμάτων κατάρτισης,της επάρκειας και των επαγγελματικών προσόντων των εκπαιδευτικών τους, ενεργεί ως ΝΠΔΔ και ασκεί δημόσια εξουσία.
ΣτΕ Ολ 1212/2010: στον Λιμένα Πειραιώς, φορέας διοικήσεως και εκμεταλλεύσεως είναι … η ανώνυμη εταιρία υπό την επωνυμία «Οργανισμός Λιμένος Πειραιώς Ανώνυμη Εταιρία» και τον διακριτικό τίτλο «ΟΛΠ ΑΕ». Η ανώνυμη αυτή εταιρία προήλθε εκ μετατροπής από το νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου υπό την επωνυμία «Οργανισμός Λιμένος Πειραιώς», μετατροπή που συντελέσθηκε με το ν. 2688/1999… Σύμφωνα δε με το άρθρο πρώτο του προαναφερθέντος ν. 2688/1999, η ΟΛΠ ΑΕ λειτουργεί μεν κατά τους κανόνες της ιδιωτικής οικονομίας, όμως, είναι εταιρία κοινής ωφελείας με σκοπό την εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος και τελεί υπό την εποπτεία του Υπουργού Εμπορικής Ναυτιλίας. Εξ άλλου, κατά νόμο (άρθρο τρίτο του ν. 2688/1999), ελέγχεται από το Ελληνικό Δημόσιο, δεδομένου ότι σε αυτό ανήκει η πλειοψηφία των μετοχών της, το Δημόσιο δε διορίζει, διά των αρμοδίων οργάνων του, τον Πρόεδρο του Διοικητικού Συμβουλίου και τον Διευθύνοντα Σύμβουλό της. …. Υπό τα δεδομένα αυτά, ιδίως δε του γεγονότος ότι, κατά τον κρίσιμο χρόνο, ο έλεγχος της εταιρίας ΟΛΠ ΑΕ ανήκει, κατά νόμο, στο Δημόσιο, η εταιρία αυτή, κατά την παραχώρηση ιδιαιτέρων δικαιωμάτων επί των γηπέδων, κτιρίων και άλλων εγκαταστάσεων που βρίσκονται εντός της λιμενικής ζώνης Πειραιώς και των οποίων η διαχείριση και η εκμετάλλευση έχουν ήδη περιέλθει σε αυτή, δεν διαχειρίζεται την ιδιωτική της περιουσία, αλλ’ ενεργεί ως δημόσιο όργανο, που αποβλέπει στην εξυπηρέτηση σκοπού δημοσίου συμφέροντος, συνισταμένου στην εύρυθμη διεξαγωγή των θαλασσίων συγκοινωνιών και μεταφορών και στην εν γένει εξυπηρέτηση του εμπορίου. Δεν είναι δε κρίσιμο το γεγονός ότι η εν λόγω δράση αποτελεί μέρος της επιχειρηματικής της δραστηριότητας και αποβλέπει και σε επίτευξη κέρδους. Συνεπώς, οι σχετικώς με την παραχώρηση κοινοχρήστου πράγματος εκδιδόμενες πράξεις της εν λόγω εταιρίας συνιστούν εκτελεστές διοικητικές πράξεις…
Πρόσφατα κρίθηκε ότι και το ΤΑΙΠΕΔ ΑΕ, όταν εξέδωσε «πρόσκληση υποβολής εκδήλωσης ενδιαφέροντος για την παραχώρηση υπηρεσιών λειτουργίας λιμένος και του δικαιώματος χρήσης, λειτουργίας, διαχείρισης και εκμετάλλευσης της μαρίνας Καλαμαριάς (Αρετσού)», ενήργησε ως διοικητική αρχή, διότι η πράξη του δεν αφορά τη διαχείριση ιδιωτικής περιουσίας του Δημοσίου, αλλά κοινόχρηστου πράγματος, δηλαδή τουριστικού λιμένος, και ανάγεται στη ρύθμιση της κοινής χρήσης. Πρόκειται, λοιπόν, για νομικό πρόσωπο διφυούς χαρακτήρα. Ως εκ τούτου, οι πράξεις του έχουν χαρακτήρα εκτελεστών διοικητικών πράξεων (ΣτΕ 567/2022).
Βλ. και ΣτΕ 2166/2002, 1512/2002, 867/2002, 3946/2002, ΣτΕ Ολ 891-895/2008 (διάγραμμα για την άσκηση διοικητικών καθηκόντων από νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου)
Προσοχή: ΣτΕ Ολ 1934/1998: κατά την έννοια των άρθρων 1 παρ. 3 και 26 παρ. 2 του Συντάγματος, αστυνομική εξουσία, ως η κατ’εξοχήν δημόσια εξουσία και έκφραση κυριαρχίας, ασκείται, διά της αστυνομικής αρχής, μόνο από το κράτος (και νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου που και αυτά είναι αποκεντρωμένες καθ’ ύλην κρατικές υπηρεσίες) και όχι από ιδιώτες.
Για την έννοια και την οριοθέτηση του δημόσιου και του ευρύτερου δημόσιου τομέα, βλ. το σχετικό διάγραμμα