Ζητήματα παρεμπίπτοντος ελέγχου νομιμότητας κανονιστικών πράξεων (17-10-2016)
Ι. Στο πλαίσιο του δεύτερου μαθήματος της Σύνθεσης Δημοσίου Δικαίου (Διοικητικό Δίκαιο) θα εξετασθούν η έννοια και οι εξελίξεις του παρεμπίπτοντος ελέγχου νομιμότητας των κανονιστικών πράξεων. Θα αναλυθούν οι αποφάσεις ΣτΕ Ολ 2281/1992 [2281-1992] και ΣτΕ Ολ 3839/2009 [%cf%83%cf%84%ce%b5-%ce%bf%ce%bb-3839-2009]. Βλ. διάγραμμα της ΣτΕ Ολ 3839/2009 και της παραπεμπτικής σε αυτή ΣτΕ 764/2006 σε www.prevedourou.gr, Ο παρεμπίπτων έλεγχος νομιμότητας των κανονιστικών πράξεων, 5-11-2013).
ΙΙ. Στη συνέχεια θα εξετασθεί η νέα διάταξη του άρθρου 50 παρ. 3γ του πδ 18/1989, η οποία εισήχθη με το άρθρο 22 του Ν. 4274/2014:
3γ. Η διαπίστωση παρανομίας της κανονιστικής πράξης κατά τον παρεμπίπτοντα έλεγχό της, για λόγους αναγόμενους στην αρμοδιότητα του εκδόντος την απόφαση οργάνου και σε παράβαση ουσιώδους τύπου είναι δυνατόν να μην οδηγήσει σε ακύρωση ατομικής πράξης, εφόσον, κατά την κρίση του δικαστηρίου, έχει παρέλθει μακρό, ανάλογα με τις περιστάσεις, χρονικό διάστημα από την έναρξη ισχύος της κανονιστικής πράξης που ελέγχεται παρεμπιπτόντως και οι συνέπειες της παρανομίας της σε βάρος της ατομικής πράξης μπορεί να κλονίσουν την ασφάλεια του δικαίου.
Η διάταξη αυτή απομακρύνεται από τη συλλογιστική της ΣτΕ Ολ 3839/2009 (σκέψεις 5 και 6), η οποία κατέληξε στο συμπέρασμα ότι «ο [παρεμπίπτων] έλεγχος … δεν μπορεί να περιορισθεί με νόμο, διότι αυτός θα αντέκειτο στο άρθρο 20 παρ. 1 του Συντάγματος». Ο περιορισμός αυτός, που θα μπορούσε να αποφασισθεί κατόπιν αιτήματος της διαδίκου Διοίκησης, θα στερούσε έννομης προστασίας «τα πρόσωπα, τα οποία, κατά τον χρόνο έκδοσης της κανονιστικής πράξης και εντός της προθεσμίας προσβολής της με αίτηση ακύρωσης, δεν είχαν τις νόμιμες προϋποθέσεις (τον αναγκαίο δεσμό με την πράξη) να την προσβάλουν ευθέως». Για παράδειγμα, εάν ο ενδιαφερόμενος δεν είχε λόγο ευθείας προσβολής μιας κανονιστικής πράξης, η οποία προβλέπει προϋποθέσεις άσκησης μιας δραστηριότητας, δεν θα μπορεί επ’ευκαιρία ατομικής που τον θίγει και που εκδίδεται μεταγενέστερα, να προβάλει παρανομίες της κανονιστικής. Η περίπτωση αυτή θυμίζει τον προβληματισμό που διατυπώθηκε στην απόφαση του ΔΕΚ της 13ης Μαρτίου 2007, C-432/05, Unibet: ο πολίτης θα πρέπει, προκειμένου να δημιουργήσει τον αναγκαίο δεσμό με την κανονιστική πράξη, να ενεργήσει κατά παράβαση αυτής, για να διωχθεί εκ μέρους του Δημοσίου και να μπορεί να ζητήσει από το επιληφθέν δικαστήριο τον έλεγχο νομιμότητας της κανονιστικής πράξης. Κατά την απόφαση Unibet όμως, η αποτελεσματική ένδικη προστασία δεν διασφαλίζεται σε περίπτωση που ο πολίτης υποχρεώνεται να εκτίθεται σε διοικητικές ή ποινικές κατ’ αυτού διαδικασίες και στις κυρώσεις που είναι δυνατόν να απορρέουν σχετικώς ως το μόνο μέσον ένδικης προστασίας για την αμφισβήτηση της συμβατότητας των επιμάχων εθνικών διατάξεων με το κοινοτικό δίκαιο (σκέψεις 61, 64-65, διατακτ. 1). Δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι μια εθνική έννομη τάξη ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις προστασίας αντλουμένων από το κοινοτικό δίκαιο δικαιωμάτων όταν η μόνη δυνατότητα προβολής των δικαιωμάτων αυτών ενώπιον εθνικού δικαστηρίου συνιστά ηπροηγούμενη παραβίαση του εθνικού νόμου. Δεν μπορεί η μόνη δυνατότητα ελέγχου του εθνικού νόμου που έχουν οι πολίτες να είναι η παραβίαση του νόμου αυτού (προτάσεις Sharpston, σημείο 44).
Πάντως, στο πρακτικό 20/2013, η Ολομέλεια του ΣτΕ έκρινε ότι δεν ανακύπτει ζήτημα αντίθεσης προς το Σύνταγμα, δεδομένου ότι η ευχέρεια της μη ακύρωσης ατομικής πράξης για παρανομία της παρεμπιπτόντως εξεταζόμενης κανονιστικής ανήκει στον ακυρωτικό δικαστή, ο οποίος θα εκτιμήσει το σύνολο των περιστάσεων σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση, ενόψει και των αρχών της ασφάλειας δικαίου και της προστατευόμενης εμπιστοσύνης (βλ. ΣτΕ Ολομ. 2035/2011). Δεν ενδείκνυται όμως να εξαρτάται από την υποβολή αιτήματος από τους διαδίκους η άσκηση της ευχέρειας αυτής από το δικαστήριο, οπότε η σχετική φράση του αρχικού κειμένου απαλείφθηκε. Περαιτέρω, ως προς το ειδικότερο ζήτημα της φύσης της πλημμέλειας της κανονιστικής πράξεως, ως προς την οποία επιτρέπεται να κριθεί από το Δικαστήριο ότι δεν συνεπάγεται αναγκαίως την ακύρωση της προσβαλλόμενης ατομικής πράξης ορισμένα μέλη του Δικαστηρίου διατύπωσαν την άποψη ότι δεν πρέπει να αναγνωριστεί η ευχέρεια αυτή του Δικαστηρίου σε περίπτωση ουσιαστικής αντισυνταγματικότητας της κανονιστικής πράξης, δεδομένου ότι στην περίπτωση αυτή, στο πλαίσιο του ισχύοντος συστήματος του διάχυτου ελέγχου συνταγματικότητας των νόμων, η φύση της συγκεκριμένης πλημμέλειας πρέπει να οδηγεί σε ακύρωση ατομικών πράξεων που στηρίζονται σ’ αυτή.
Τελικώς, ο περιορισμός του παρεμπίπτοντος ελέγχου αφορά τις τυπικές πλημμέλειες της πράξης (αναρμοδιότητα, παράβαση ουσιώδους τύπου), ενώ δεν προσδιορίζεται το απώτατο χρονικό όριο της δυνατότητας του ελέγχου αυτού, το οποίο απόκειται στην κρίση του δικαστή (βλ. συναφώς την παραπεμπτική στην Ολομέλεια ΣτΕ 764/2006.
ΙΙΙ. Τέλος, θα αναλυθεί το θέμα των γραπτών εξετάσεων στο μάθημα της Σύνθεσης Δημοσίου Δικαίου (εξεταστική περίοδος Σεπτεμβρίου 2016, 27-09-2016), το οποίο έχει ως εξής:
Με την από 25.6.2013 έκθεση αυτοψίας υπαλλήλων της Διεύθυνσης Πολεοδομίας του Δήμου Πατρέων διαπιστώθηκε η αυθαίρετη επέκταση καταστήματος αναψυκτηρίου του Α, η οποία είχε λάβει τη μορφή μεταλλικού σκελετού με επικάλυψη της οροφής και πλαγιοκάλυψη με τζάμια. Με την ίδια έκθεση αυτοψίας επιβλήθηκαν στον Α πρόστιμα ανεγέρσεως και διατηρήσεως αυθαιρέτων κατασκευών, ύψους 20.000 και 5.000 ευρώ αντιστοίχως. Σύμφωνα με το άρθρο 4 του π.δ. 267/1998, «1. [κ]ατά της έκθεσης αυτοψίας μπορεί να κάνει ένσταση κάθε ενδιαφερόμενος. 2. Η ένσταση, που ασκείται μέσα σε ανατρεπτική προθεσμία 30 ημερών από την τοιχοκόλληση της έκθεσης στο αυθαίρετο, κατατίθεται στην αρμόδια πολεοδομική υπηρεσία. Μαζί με την ένσταση πρέπει να κατατεθούν και αντίγραφα των στοιχείων που αποδεικνύουν τις απόψεις, που υποστηρίζει αυτός που υποβάλλει την ένσταση, και αφορούν την νομιμότητα του κτίσματος ή την εξαίρεσή του από την κατεδάφιση. Επιπλέον δύνανται να εκτίθενται απόψεις και στοιχεία που αμφισβητούν την ορθότητα της εκτίμησης της αξίας του αυθαιρέτου και υπολογισμού των προστίμων, που αναφέρονται στην έκθεση αυτοψίας…». Κατά της ως άνω εκθέσεως ο Α άσκησε την από 23.7.2013 ένσταση ενώπιον της Επιτροπής Κρίσεως Αυθαιρέτων του Δήμου Πατρέων προβάλλοντας ότι είχε εν τω μεταξύ αποξηλώσει τον μεταλλικό σκελετό και την πλαγιοκάλυψη. Η Επιτροπή Κρίσεως Αυθαιρέτων, με την από 8.11.2013 απόφασή της, έκανε μερικώς δεκτή την ένσταση και αποφάσισε την επιβολή στον Α προστίμου μόνο για την ανέγερση και όχι και τη διατήρηση των επίμαχων αυθαίρετων κατασκευών, περιόρισε, δηλαδή, το συνολικώς επιβληθέν πρόστιμο σε 20.000 ευρώ. Κατά της από 25.6.2013 εκθέσεως αυτοψίας και της από 8.11.2013 αποφάσεως της Επιτροπής Κρίσεως Αυθαιρέτων ο Α άσκησε αίτηση ακυρώσεως, στις 5.12.2013, προβάλλοντας τους εξής λόγους: α) η απόφαση της Επιτροπής Κρίσεως Αυθαιρέτων εκδόθηκε κατά παράβαση ουσιώδους τύπου, διότι της εκδόσεώς της δεν προηγήθηκε κλήση του Α να εκθέσει τις απόψεις του, β) η διαπιστωθείσα αυθαιρεσία δεν συνιστούσε επέκταση κατασκευής, όπως εσφαλμένως χαρακτηρίσθηκε, αλλά αλλαγή χρήσεως ήδη υπάρχουσας κατασκευής, και, επομένως, το πρόστιμο έπρεπε να υπολογισθεί με βάση το ένα πέμπτο της επιφανείας της, όπως ορίζουν οι σχετικές διατάξεις, γ) η απόρριψη της ενστάσεως του Α ήταν αντίθετη προς τις αρχές της χρηστής διοικήσεως, λαμβανομένου υπόψη ότι η επίμαχη πολεοδομική παράβαση ήταν μικρής σημασίας και δ) η απόφαση της Επιτροπής ήταν αναιτιολόγητη ως προς το πρόστιμο.
Σημειώνεται ότι ο δικηγόρος του Α, ο Δ, δεν κατέθεσε, κατά την άσκηση του ενδίκου βοηθήματος, το κατά τον Κώδικα Δικηγόρων απαιτούμενο γραμμάτιο προκαταβολής εισφοράς στον Δικηγορικό Σύλλογο Πατρών. Πράγματι, το άρθρο 61 παρ. 4 του Κώδικα Δικηγόρων (Ν. 4194/2013), όπως αντικαταστάθηκε με το άρθρο 7 παρ. 8 περ. γ´ του Ν. 4205/2013 και άρχισε να ισχύει από 1.11.2013, ορίζει ότι «[ο] δικηγόρος, για την κατάθεση κάθε είδους ενδίκων βοηθημάτων ή μέσων, καθώς και για την παράστασή του κατά την συζήτηση των ανωτέρων… ενώπιον των δικαστηρίων και δικαστών οφείλει, στο πλαίσιο της υποχρέωσης προκαταβολής [στον οικείο Δικηγορικό Σύλλογο] των εισφορών της παραγράφου 1 του παρόντος άρθρου, να καταθέτει το σχετικό γραμμάτιο καταβολής, άλλως η αντίστοιχη διαδικαστική πράξη είναι απαράδεκτη…». Οι εισφορές αποσκοπούν στην κάλυψη των λειτουργικών δαπανών των υπηρεσιών του οικείου Δικηγορικού Συλλόγου και στη διασφάλιση της εισπράξεως πόρων οργανισμών κοινωνικής ασφαλίσεως των δικηγόρων.
Ερωτάσθε:
- Ενώπιον ποίου δικαστηρίου ασκείται εν προκειμένω η αίτηση ακυρώσεως και ποιες πράξεις προσβάλλονται παραδεκτώς; (1 μονάδα)
- Πώς κρίνετε τους λόγους ακυρώσεως που προέβαλε ο Α; (6 μονάδες)
- Ποια η δικονομική κύρωση της μη καταθέσεως του γραμματίου καταβολής της εισφοράς; Θα μπορούσε να τεθεί θέμα συνταγματικότητας της διατάξεως του ά. 61 παρ. 4 του Κώδικα Δικηγόρων, όπως τροποποιήθηκε και ισχύει; (3 μονάδες)
Βιβλιογραφία
Επίσης Γλ. Σιούτη, Το τεκμήριο της νομιμότητας των διοικητικών πράξεων, Εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, 1994˙ Κ. Γιαννακόπουλου, Προς έναν γενικό περιορισμό του παρεμπίπτοντος ελέγχου των κανονιστικών πράξεων; σχόλιο στη ΣτΕ 764/2006,ΕφημΔΔ 2/2006, σ. 186˙ www.prevedourou.gr, Ο παρεμπίπτων έλεγχος νομιμότητας των κανονιστικών πράξεων).
Για το σύνολο των εξελίξεως στο πεδίο του ακυρωτικού ελέγχου κατόπιν του Ν. 4274/2014, βλ. αναλυτικά Κ. Μενουδάκου, Ομιλία της 12-05-2014 κατά την αναγόρευση σε επίτιμο Διδάκτορα της Νομικής Σχολής του ΑΠΘ, με θέμα “Νομιμότητα, δημόσιο συμφέρον και αποτελεσματικός δικαστικός έλεγχος (θεσμικά όρια της εξουσίας του διοικητικού δικαστή μεταξύ φορμαλισμού και δικαστικού ακτιβισμού)”, ΘΠΔΔ Ιούλιος/2014, σ. 670. Επίσης K. Γώγου, Η παράλειψη της διοίκησης να αναπροσαρμόσει τις αντικειμενικές αξίες των ακινήτων ως πεδίο εφαρμογής των «διευρυμένων εξουσιών» του διοικητικού δικαστή, ΤοΣ 3-4/2014, σ. 677 επ.· του ιδίου, Ο κατά χρόνο περιορισμός των αποτελεσμάτων ακυρωτικών αποφάσεων, εισήγηση στο συνέδριο της Εταιρείας Διοικητικών Μελετών και της Νομικής Σχολής ΑΠΘ (25 Απριλίου 2015), ΘΠΔΔ 8-9/2015, σ. 726· Ηλ. Κουβαρά, Ν. 4274/2014. Οι νέες διατάξεις για την ακυρωτική δίκη: Η θετικοποίηση σε δικονομικό επίπεδο της αρχής της ασφάλειας δικαίου, ΘΠΔΔ 8-9/2014, σ. 718· Ε. Πρεβεδούρου, Οι νέες δυνατότητες βελτίωσης της δικαστικής προστασίας υπό το πρίσμα των ευρωπαϊκών προτύπων, ΕΔΚΑ 2015, σ. 649