Εντοπισμός δικαστικώς προσβλητής διοικητικής πράξης σε πολιτική ομιλία: Conseil d’Etat, 15 mars 2017, Association Bail à part, tremplin pour le logement [n° 391654]. Βλ. συναφώς ανάλυση σε Cl. Blanchon, L’illégalité d’une décision «révélée» par un discours politique, AJDA 2018, σ. 53
1.H απόφαση Conseil d’Etat, 15 mars 2017, Association Bail à part, tremplin pour le logement αποτελεί άλλη μια περίπτωση ευρείας ερμηνείας της έννοιας της προσβλητής με αίτηση ακύρωσης πράξης (acte faisant grief). Υιοθετώντας και πάλι ρεαλιστική προσέγγιση, ο δικαστής εξετάζει πράξεις που, κατά την ομολογία της δημόσιας εισηγήτριας (rapporteur public), θα είχαν προκαλέσει κατάπληξη στους «πατέρες της αίτησης ακύρωσης» αν μπορούσαν να ελέγξουν τη σύγχρονη νομολογία [1]. Εν προκειμένω, ο δικαστής εντοπίζει σε πολιτική ομιλία του πρωθυπουργού, ακριβέστερα σε συνέντευξη τύπου, «διοικητική απόφαση», δηλαδή όχι απλώς πράξη που προέρχεται από διοικητική αρχή και μπορεί να θίξει τον αποδέκτη παράγοντας όχι απαραιτήτως έννομα αλλά οικονομικής φύσης αποτελέσματα, όπως συμβαίνει με τις ηπίου δικαίου πράξεις των ρυθμιστικών αρχών, αλλά πράξη που εμπεριέχει ρύθμιση, δηλαδή μεταβάλλει τον εξωτερικό νομικό κόσμο [2]. Ακριβέστερα, το Conseil d’Etat επελήφθη σε πρώτο και τελευταίο βαθμό [3] ομιλίας του πρωθυπουργού της 29ης Αυγούστου 2014 από την οποία προκύπτει, κατά την αιτούσα ένωση (Association «Bail à part»), η απόφαση να εφαρμοστεί ο νόμος περί καθορισμού των μισθωμάτων [4] μόνο στο Παρίσι και πειραματικά. Αμφισβητείται η νομιμότητα της οριοθέτησης του πεδίου εφαρμογής του νόμου, ο οποίος προβλέφθηκε αρχικά για να καλύψει όλη την επικράτεια και χωρίς μεταβατική διάταξη. Η τοποθέτηση του πρωθυπουργού, όπως διατυπώθηκε στην ομιλία του, ήταν σαφής : «Έχουμε στο εξής αρκετή απόσταση για να εκτιμήσουμε τις δυσκολίες της εφαρμογής του νόμου […]. Επομένως, θα εφαρμοστεί πειραματικά μόνο στο Παρίσι. Θα επεκταθεί στους άλλους οικισμούς μόνον αφού πραγματοποιηθεί απολογισμός της εφαρμογής του». Μετά την κριτική που άσκησε η δήμαρχος της Lille, η Martine Aubry, ο πρωθυπουργός άλλαξε την αρχική του θέση και δέχθηκε να επεκτείνει την εφαρμογή του νόμου και στον ως άνω οικισμό, με ομιλία που εκφώνησε λίγες μέρες αργότερα (στις 31 Αυγούστου 2014). Μία ένωση ενδιαφερομένων προσέφυγε στο Conseil d’Etat κατά των δύο αυτών πολιτικών ομιλιών, προβάλλοντας την κανονιστικότητά τους (normativité) και, συνακολούθως, τον παράνομο χαρακτήρα τους.
2. Το δικαστήριο αντιμετώπισε δύο βασικά ζητήματα: πρώτον, αν στην πολιτική ομιλία του πρωθυπουργού μπορεί να εντοπιστεί «πραγματική διοικητική απόφαση», δεκτική αίτησης ακύρωσης, και, δεύτερον, σε περίπτωση καταφατικής απάντησης, αν η απόφαση αυτή είναι νόμιμη.
I – Ο εντοπισμός «απόφασης» σε πολιτική ομιλία
3.Η αναγνώριση πραγματικής απόφασης, δηλαδή διοικητικής πράξης και μάλιστα βλαπτικής (acte faisant grief), σε πολιτική ομιλία, σημαίνει ότι ο δικαστής αδιαφορεί για το υπόστρωμα της πράξης (instrumentum), υπό την προϋπόθεση ότι, λόγω των αποτελεσμάτων της, μπορεί να ενταχθεί στην κατηγορία της δικαστικά προσβλητής πράξης. Η «πραγματιστική» αυτή νομολογία είναι καλοδεχούμενη, υπό την προϋπόθεση βεβαίως ότι οριοθετείται αυστηρά, ώστε να αποτραπεί η ανεπιθύμητη ανάμιξη του νομικού στοιχείου στο πολιτικό, η αμφισβήτηση της διάκρισης των εξουσιών και, ακόμη περισσότερο, της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας όπως την κατοχυρώνει το Σύνταγμα.
A. Η αδιαφορία του δικαστή για το υπόστρωμα της πράξης και η έμφαση στις συνέπειές της
4.Η αναγνώριση ότι μια πολιτική ομιλία εμπεριέχει διοικητική πράξη με κανονιστικό χαρακτήρα, δηλαδή ενέχουσα ρύθμιση που μεταβάλλει τον εξωτερικό νομικό κόσμο, σημαίνει πλήρη αποδέσμευση του δικαστή από τον τύπο της πράξης και εστίαση της προσοχής του στο περιεχόμενο και, ειδικότερα, στα αποτελέσματά της. Προφανώς η αναγνώριση του κανονιστικού/ρυθμιστικού χαρακτήρα πράξεων που ακολουθούν την παραδοσιακή διαδικασία έκδοσης, περιβάλλονται τον έγγραφο τύπο και δημοσιεύονται ή κοινοποιούνται αποτελεί τον κανόνα, πλην όμως η έλλειψη των κλασικών αυτών τύπων μπορεί στο εξής να αντισταθμιστεί από τη διαπίστωση ότι οι πράξεις αυτές παράγουν έννομα αποτελέσματα και, κατά συνέπεια, παρά την εκ πρώτης όψεως έλλειψη κανονιστικότητας (normativité), εντάσσονται στην κατηγορία των διοικητικών πράξεων. Το κλειδί του παραδεκτού έγκειται στο νομικό περιεχόμενο της προσβαλλόμενης πράξης. Διακρίνεται έτσι η απλή δήλωση πρόθεσης από τις αποφάσεις που παράγουν έννομα αποτελέσματα.
5. Εν προκειμένω, το άμεσο έννομο αποτέλεσμα που παράγει η ομιλία του πρωθυπουργού συνίσταται στη μη εφαρμογή, σε τοπικό επίπεδο, των διατάξεων που ρυθμίζουν τον καθορισμό των μισθωμάτων όπως αυτός προβλέπεται στον νόμο, ιδίως η μη ίδρυση παρατηρητηρίων που θα έπρεπε να συσταθούν από τους νομάρχες υπό την άμεση εποπτεία των υπουργών. Μολονότι η δημόσια εισηγήτρια, η Laurence Marion, πρότεινε το ενδεχόμενο διάκρισης μεταξύ των «θετικών» ομιλιών (που καταλήγουν σε συγκεκριμένη εφαρμογή ενός νόμου) και των «αρνητικών» ομιλιών (που καταλήγουν σε μη εφαρμογή), υποστηρίζοντας ότι μόνον οι πρώτες παράγουν κανονιστικότητα, το Conseil d’Etat δεν την ακολούθησε συναφώς (σκέψη 4). Έκρινε ότι οι επίδικες δηλώσεις αποκαλύπτουν την απόφαση («les déclarations litigieuses révèlent la décision») να μην τεθεί σε εφαρμογή η νομοθετική διάταξη περί καθορισμού των μισθωμάτων όπως τον προβλέπει ο νομοθέτης, και μάλιστα με λίαν επιτακτική διατύπωση.
6.Η επιλογή του όρου «αποκάλυψε» είναι χαρακτηριστική για την αντίληψη του Conseil d’Etat. Κατά τον δικαστή, η απόφαση υφίσταται ήδη πριν από την ανακοίνωσή της με την πολιτική ομιλία, η οποία είναι απλώς το εργαλείο, το υπόστρωμα που επιτρέπει την αποτύπωσή της. Παρά την έλλειψη του αναγκαίου τύπου, δηλαδή του νομοτύπου υποστρώματος, η βούληση του οργάνου είναι αποκρυσταλλωμένη και μπορεί, κατά συνέπεια, να ελεγχθεί από τον ακυρωτικό δικαστή. Ο Benjamin Defoort, στη διατριβή του με τίτλο «La décision administrative», ορίζει τη διοικητική πράξη ως την «επιτακτική γνωστοποίηση μονομερούς βούλησης που διαμόρφωσε η διοίκηση» (la signification impérative d’une volonté unilatérale arrêtée par l’administration) [5]. Ο οριστικός χαρακτήρας της τοποθέτησης αυτής σηματοδοτεί την αφετηρία της παραγωγής εννόμων αποτελεσμάτων χωρίς να χρειάζεται να αναμένεται η έκδοση άλλων πράξεων που θα αποτυπώσουν τη βούληση της Διοίκησης. Η διοικητική απόφαση εντοπίζεται στην επιτακτική (προφορική) δήλωση της πρόθεσης του πρωθυπουργού να περιορίσει το τοπικό και χρονικό πεδίο εφαρμογής του νόμου.
7.Η ως άνω πραγματιστική αναγνώριση αποφάσεων που δεν έχουν τυποποιηθεί, δεν έχουν αποκτήσει, δηλαδή, τον τύπο που απαιτεί ο νόμος, δεν είναι καινούριο φαινόμενο στο διοικητικό δίκαιο, όπως προκύπτει από το άρθρο του προέδρου Massot του 1996 [6]. Το Conseil d’Etat δέχεται ότι «υπάρχει απόφαση δεκτική ακυρωτικής προσβολής όταν η διοίκηση άρχισε να τροποποιεί τον εξωτερικό νομικό κόσμο χωρίς να αναμένει την έκδοση τυπικής πράξης, είτε διότι η πράξη αυτή δεν προβλέπεται από κανένα κείμενο, είτε διότι η διοίκηση εσφαλμένως υποστηρίζει ότι δεν χρειάζεται να εκδώσει άλλη πράξη, είτε, τέλος, διότι την εξαγγέλλει, αλλά έχει προκαταλάβει την επέμβασή της». Έτσι, η απλή δημόσια ανακοίνωση της μεταφοράς της Εcole Νationale d’Αdministration στο Στρασβούργο χαρακτηρίσθηκε από τον δικαστή ως «πραγματική βλαπτική απόφαση (une véritable décision faisant grief), εφόσον ο πρωθυπουργός δεν εξήρτησε την υλοποίησή της από άλλη απόφαση της κυβέρνησης». Στην περίπτωση, όμως, εκείνη όμως υπήρχε ήδη απόφαση της διυπουργικής επιτροπής για τη χωροταξία (Comité interministériel pour l‘aménagement du territoire [CIAT]), περί μεταφοράς εκτός Παρισίων 45 οργανισμών με διαφορετικά καταστατικά (services de l‘Etat, établissements publics, sociétés de droit privé), μεταξύ των οποίων και η γνωστή Ecole nationale d’administration [7]. Το ίδιο συνέβη και με την απόφαση του προέδρου της Δημοκρατίας να στολίζεται με άνθη ο τάφος του στρατάρχη Petain κατά τον εορτασμό της 11ης Νοεμβρίου [8], καθώς και με την απόφαση να κινηθεί κυβερνητική εκστρατεία ενημέρωσης σχετικά με τον ετήσιο συντελεστή πληθωρισμού [9]. Η έκφραση «décision révélée» χρησιμοποιήθηκε ρητώς για πρώτη φορά το 1997, για ένα ανακοινωθέν διαφόρων υπουργών που «αποκάλυψε» την απόφασή τους να εξουσιοδοτήσουν την Agence nationale de gestion des déchets radioactifs [ANDRA] να ξεκινήσει διαδικασίες γεωλογικής αναγνώρισης [10]. Θα πρέπει να τονιστεί ότι η προσέγγιση του δικαστή είναι πολύ προσεκτική και μετρημένη: έτσι, με την απόφαση CE 5 octobre 2015, Comité d’entreprise du siège de l’Ifremer et autres, to Conseil d’Etat απέρριψε αιτήσεις συνδικαλιστικών ενώσεων και οργάνων κατά της ανακοίνωσης (annonce) του πρωθυπουργού, ο οποίος, σε ομιλία που εκφώνησε τον Δεκέμβριο του 2014, επιβεβαίωσε, ένα χρόνο αργότερα, την ανακοινωθείσα τον Δεκέμβριο του 2013 «απόφαση» του προκατόχου του, να μεταφερθεί η έδρα του Ifremer, ενός δημοσίου ιδρύματος βιομηχανικού και εμπορικού χαρακτήρα (epic), στη Βρέστη. Το Conseil d’Etat έκρινε ότι οι ανακοινώσεις αυτές, που στερούνται, αφεαυτών, άμεσου νομικού αποτελέσματος, δεν αποκαλύπτουν την ύπαρξη απόφασης δεκτικής δικαστικής προσβολής με αίτηση ακύρωσης και, ως εκ τούτου, απέρριψε το σχετικό ένδικο βοήθημα. Τούτο διότι πρόκειται για σχέδιο το οποίο θα υλοποιηθεί με μεταγενέστερες αποφάσεις. Είναι ενδιαφέρον ότι ο rapporteur public πρότεινε να κριθεί η αίτηση ακύρωσης παραδεκτή και βάσιμη και να ακυρωθεί η «ανακοίνωση» του πρωθυπουργού λόγω αναρμοδιότητας, εφόσον η σχετική απόφαση μεταφοράς της έδρας ανήκει στο διοικητικό συμβούλιο του ιδρύματος, έστω και αν το αρμόδιο όργανο εκδώσει στη συνέχεια απόφαση με το ίδιο περιεχόμενο, τούτο δε για παιδαγωγικούς λόγους [11]. Περαιτέρω, κρίθηκε ότι δημόσιες δηλώσεις σχετικά με την αντιμετώπιση των αιτήσεων έκδοσης Ιταλών υπηκόων που κατηγορούνται για τρομοκρατικές ενέργειες εξέφραζαν απλή πρόθεση και στερούνταν εννόμων αποτελεσμάτων [12].
8. Θα μπορούσε να συναχθεί το συμπέρασμα ότι το άμεσο αποτέλεσμα της πράξης, δηλαδή η επέλευση των συνεπειών που επιδιώκει χωρίς να είναι αναγκαία η έκδοση μεταγενέστερης απόφασης, είναι εκείνο που επιτρέπει την αναγνώριση της κανονιστικότητάς της (normativité). Η πραγματιστική αυτή αντίληψη του παραδεκτού της αίτησης ακύρωσης κατά τέτοιων δηλώσεων πρέπει να οριοθετηθεί με σαφήνεια.
B. O αναγκαίος περιορισμός μιας πραγματιστικής νομολογίας
9. Η νομολογία αυτή εντάσσεται αναμφιβόλως στη ρεαλιστική μέριμνα του δικαστή να διευρύνει την πρόσβαση των πολιτών στη διοικητική δικαιοσύνη. Όπως υπογραμμίζει η rapporteur public, «πρόκειται ακριβώς για το άνοιγμα, μέσω μιας πραγματιστικής προσέγγισης, ενός δικονομικού παραθύρου για τον έλεγχο άτυπων πρακτικών που δυσχερώς θα μπορούσαν, διαφορετικά, να εκτιμηθούν από τον δικαστή». Με τον τρόπο αυτόν, αποφεύγονται τα λεγόμενα «νεκρά δικονομικά σημεία» («angles morts contentieux»), εφόσον ο δικαστής επιλαμβάνεται μορφωμάτων που θα του διέφευγαν, εάν δινόταν έμφαση στον καθαρό νομικό τύπο. Η αναγνώριση από τον δικαστή πράξεων του ηπίου δικαίου και, συνακολούθως, υπό προϋποθέσεις, του παραδεκτού της κατ’ αυτών αίτησης ακύρωσης, εντάσσεται στο ίδιο πνεύμα [13]. Ο αποδέκτης της πράξης όχι μόνο μπορεί να την προσβάλει δικαστικά αλλά αναβαθμίζεται σε «συμπαραγωγό» («co-producteur») μιας μορφής κανονιστικότητας, εφόσον από τον τρόπο που αντιλαμβάνεται την πράξη και την εφαρμόζει εξαρτάται ο χαρακτηρισμός της ως «acte faisant grief» από τον δικαστή. Αν, δηλαδή, παρά την έλλειψη των αναγκαίων τύπων, ο πολίτης προσδίδει σε μια τοποθέτηση/άποψη της διοίκησης όλες τις έννομες συνέπειές της (ή, στην περίπτωση των πράξεων του ηπίου δικαίου, τις οικονομικές συνέπειες) και προσαρμόζει αναλόγως τη συμπεριφορά του, αυτή θα πρέπει να καταταγεί από τον δικαστή στις δεκτικές δικαστικής προσβολής με αίτηση ακύρωσης πράξεις.
10.Η φιλελεύθερη αυτή νομολογία είναι καλοδεχούμενη αλλά πρέπει, σε κάθε περίπτωση, να οριοθετηθεί. Αν ο δικαστής επιλαμβανόταν κάθε πολιτικής τοποθέτησης ή ομιλίας, θα προκαλούσε σύγχυση των εξουσιών και αυτό που εκ πρώτης όψεως μπορούσε να αποτελέσει πρόοδο του κράτους δικαίου (ευρύτερη πρόσβαση στον δικαστή) θα μεταβαλλόταν σε οπισθοδρόμηση. Δεν είναι βέβαιο ότι ανήκει στη δικαιοδοτική λειτουργία η αναγνώριση της ενδικασιμότητας μιας πολιτικής ομιλίας, αφού αυτό θα οδηγούσε στη δικαστικοποίηση του πολιτικού λόγου και, σε τελική ανάλυση, σε κυβέρνηση δικαστών [14].
11. Όρια στη δικαστικοποίηση των διοικητικών ενεργειών θέτει σαφώς η νομολογία Fairvesta : η νομολογία αυτή αφορά τον ειδικό τομέα της ρύθμισης και αναγνωρίζει μόνο τον χαρακτήρα βλαπτικής πράξης («acte faisant grief») των εν λόγω θέσεων της ρυθμιστικής αρχής χωρίς να φτάνει μέχρι την αναγνώριση της ιδιότητας της διοικητικής απόφασης («décision administrative»), δηλαδή πράξης που επιφέρει μεταβολή του νομικού κόσμου με άδεια, απαγόρευση ή επιταγή. Η διάκριση αυτή μεταξύ δυνάμενης να προσβληθεί δικαστικώς βλαπτικής πράξης, όπως οι πράξεις του ηπίου δικαίου, και διοικητικής απόφασης, δηλαδή μονομερούς διοικητικής πράξης η οποία επιπλέον μεταβάλλει τον εξωτερικό νομικό κόσμο αφού περιέχει ρύθμιση (επιταγή, άδεια ή απαγόρευση) είναι μια κρίσιμη καμπή για τον δικαστή. Η επιφύλαξη αυτή, που απαντά σε όλη τη νομολογία για τις πράξεις του ηπίου δικαίου [15], δεν υπάρχει στην υπό εξέταση απόφαση, με την οποία κρίθηκε ότι η πολιτική ομιλία όχι μόνον είναι βλαπτική πράξη, αλλά επιπλέον έχει και την ιδιότητα της «décision administrative», δηλαδή εμπεριέχει ρύθμιση/κανονιστικότητα, υπό την έννοια ότι μεταβάλλει τον νομικό κόσμο.
12. Αν και ο δικαστής παραμένει λακωνικός ως προς τα κριτήρια αναγνώρισης της κανονιστικότητας (normativité) μιας πολιτικής ομιλίας, είναι δυνατόν να συναχθεί από τη μελέτη της απόφασης και από παρόμοιες παλαιότερες αποφάσεις ότι η δικανική πεποίθηση στηρίζεται στην εγγύτητα μεταξύ της εκφώνησης της ομιλίας και του νομικού της αποτελέσματος. Πρέπει, δηλαδή, να υπάρχει άμεση σχέση μεταξύ της ομιλίας και των συγκεκριμένων συνεπειών που διαπιστώθηκαν στην έννομη τάξη, χωρίς να μεσολαβήσουν άλλα μέτρα. Eν προκειμένω, δεν τέθηκε σε εφαρμογή ο νόμος όπως προέβλεπε το κείμενο του.
13. Εφόσον έγινε δεκτή η κανονιστικότητα (normativité) της πράξης, δηλαδή της ομιλίας του πρωθυπουργού, λόγω της έμφασης στο περιεχόμενό της και όχι στο υπόστρωμά της, και διατυπώθηκαν τα κριτήρια της οριοθέτησης της νομολογίας αυτής, ο δικαστής θα πρέπει να εξετάσει το κλασικό ζήτημα της νομιμότητάς της.
II – Η διαπίστωση της παρανομίας της απόφασης λόγω αναρμοδιότητας του εκδότη της
14. Ο παράνομος χαρακτήρας της απόφασης που συνάγεται από την πολιτική ομιλία έγκειται στο ότι ο πρωθυπουργός στερείται αρμοδιότητας για να οριοθετήσει/περιορίσει το κατά τόπο και κατά χρόνο πεδίο εφαρμογής του νόμου για τον καθορισμό των μισθωμάτων. Μόνον ο νομοθέτης θα μπορούσε να καταστήσει τον νόμο πειραματικό. Η λύση αυτή υπαγορεύεται άμεσα από το συγκεκριμένο αποτέλεσμα στο οποίο ήθελε να καταλήξει ο δικαστής.
A. Αναρμοδιότητα της κανονιστικώς δρώσας διοίκησης να οριοθετήσει τοπικά και χρονικά τον νόμο
15. Το Conseil d’Etat έκρινε ότι η απόφαση που προκύπτει από την ομιλία του πρωθυπουργού είναι παράνομη λόγω αναρμοδιότητας του εκδότη της. Το άρθρο 37-1 του Συντάγματος, που ορίζει ότι «ο νόμος και η κανονιστική πράξη μπορούν να περιλαμβάνουν, για περιορισμένο αντικείμενο και διάρκεια, διατάξεις πειραματικού χαρακτήρα», δεν έχει, κατά το δικαστήριο, ως αποτέλεσμα να εξουσιοδοτεί την κανονιστική εξουσία να καθιστά ένα νόμο πειραματικό όταν αυτός δεν έχει εκδοθεί ως τέτοιος. Μόνον ο νομοθέτης έχει την εξουσία αυτή. Εν προκειμένω, ο πρωθυπουργός αντικατέστησε τον νομοθέτη και προσέδωσε πειραματικό χαρακτήρα στον καθορισμό των ενοικίων στο Παρίσι. Ο τοπικός και χρονικός περιορισμός του πεδίου εφαρμογής ενός κειμένου και η εξάρτηση της επεκτάσεως από έναν πειραματικό απολογισμό ανήκει αποκλειστικά στην αρχή που εξέδωσε το κείμενο αυτό. Πρόκειται για εφαρμογή της κλασικής αρχής του παραλληλισμού των τύπων και των αρμοδιοτήτων.
16. Η ανάγνωση της απόφασης αυτής όπως συμπληρώνεται από τις διαφωτιστικές προτάσεις της δημόσιας εισηγήτριας οδηγεί στο συμπέρασμα ότι η ανάγκη να επιτευχθεί το συγκεκριμένο αυτό αποτέλεσμα, δηλαδή η ακύρωση της πράξης, υπαγόρευσε τη νομολογιακή θέση για την κανονιστικότητα της πράξης. Πράγματι, το αποτέλεσμα της ανακοίνωσης που περιέχει η ομιλία του πρωθυπουργού είναι άμεσο. Δίνει σαφές σήμα στα αρμόδια όργανα εκτέλεσης του νόμου, όπως θα συνέβαινε με την έκδοση εγκυκλίου ή γραπτής οδηγίας στους εκπροσώπους του κράτους στις οικείες περιφέρειες να μην προβούν στις ενέργειες που ορίζει ο νόμος πριν ολοκληρωθεί η πειραματική εφαρμογή του νόμου στο Παρίσι. Ο πρωθυπουργός, εκ προθέσεως και κατά παράβαση των συνταγματικών του υποχρεώσεων (άρθρο 21 του Συντάγματος που επιβάλλει την εκτέλεση των νόμων) ανακοινώνει ότι θα εκτελέσει εν μέρει μόνο τον νόμο που ψήφισε το Κοινοβούλιο.
B. Μια νομολογιακή θέση που υπαγορεύεται από συγκεκριμένο αποτέλεσμα
17. Η θέση του δικαστή για την κανονιστικότητα της πράξης υπαγορεύθηκε ακριβώς από τη βούλησή του να ακυρώσει την πρωθυπουργική τοποθέτηση. Χωρίς την αναγνώριση του χαρακτήρα της ομιλίας του πρωθυπουργού ως πράξης δεκτικής προσβολής, τέτοιες πολιτικές ομιλίες θα έμεναν εκτός δικαστικού ελέγχου. Ο δικαστής έκανε χρήση της «εξουσίας ερμηνείας» που διαθέτει, προκειμένου να κρίνει ότι οι ομιλίες αυτές «αποκάλυψαν» την ύπαρξη διοικητικής απόφασης. Ακόμη και αν θεωρηθεί, όπως δέχεται ο B. Defoort, ότι καμία διοικητική απόφαση δεν υπάρχει αφεαυτής και ότι είναι πάντοτε το αποτέλεσμα της απόφασης του ερμηνευτή του δικαίου, κυρίως του δικαστή, να την αναγνωρίσει ως απόφαση [16], πάντως, ορισμένες καταστάσεις ζητούν από τον δικαστή να κάνει μέγιστη χρήση της εξουσίας αυτής. Αυτό συμβαίνει όταν η έλλειψη τυπικότητας της πράξης τον αφήνει ελεύθερο ως προς την αναγνώριση ή όχι του χαρακτήρα της ως διοικητικής απόφασης και, ακόμη περισσότερο, όταν το όλο πνεύμα της συνταγματικής έννομης τάξης του επιβάλλει να αποφασίσει προς συγκεκριμένη κατεύθυνση. Έτσι, αν κάνει χρήση της «ελευθερίας ερμηνείας» που διαθέτει κατά τον M. Troper για να εντοπίσει σε πολιτική ομιλία μια πραγματική διοικητική απόφαση, αυτό γίνεται ακριβώς για να κολάσει την έλλειψη εφαρμογής του νόμου όπως o ίδιος ο νομοθέτης την προέβλεψε. Είναι προφανές ότι ο δικαστής πρέπει να χρησιμοποιεί τη μέθοδο αυτή με φειδώ, εφόσον συντρέχουν συγκεκριμένες προϋποθέσεις: ένα ήπιο και ευέλικτο κανονιστικό πλαίσιο και η κοινωνική ανάγκη προς τη συγκεκριμένη κατεύθυνση. Είναι μεν αναγκαία η αναγνώριση των ευθυνών των πολιτικών, όχι όμως και η συστηματική εκνομίκευση του πολιτικού λόγου, ακόμη δε λιγότερο η ενδικασιμότητα των πολιτικών ομιλιών τους.
[1] Προτάσεις της Laurence Marion στην υπόθεση n° 391654 Association «Bail à part».
[2] Βλ. αναλυτικά για το θέμα, μετά την έκδοση του Κώδικα για τη ρύθμιση των σχέσεων του κοινού με τη Διοίκηση (Code des Relations entre le Public et l’Administration (CRPA), F. Melleray, Les apports du CRPA la théorie de l’acte administratif unilatéral, AJDA 44/2015, σ. 2491, και P. Delvolvé, La définition des actes administratifs, RFDA 1/2016, σ. 35. Δογματικά συνεπέστερη φαίνεται η ακόλουθη κατασκευή: η έννοια γένους «διοικητική πράξη (acte administratif)» περιλαμβάνει τις πράξεις που συνιστούν αποφάσεις (actes décisoires, décisions) και εμπεριέχουν ρύθμιση, και τις πράξεις που δεν συνιστούν αποφάσεις (non décisoires), όπως οι μη επιτακτικές εγκύκλιοι, οι συστάσεις και οι ευχές. Η πρώτη κατηγορία, αυτή των αποφάσεων, περιλαμβάνει τόσο τη μεγάλη πλειονότητα των βλαπτικών πράξεων (actes faisant grief) που είναι δεκτικές δικαστικής προσβολής, όσο και κάποιες μη βλαπτικές πράξεις, όπως τα μέτρα εσωτερικής τάξης, ως προς τα οποία ο διοικητικός δικαστής χρησιμοποιεί τον όρο «απόφαση» και τα οποία περιέχουν ρύθμιση, έστω και μικρής σημασίας για την κατάσταση του διοικουμένου, οπότε δεν είναι δεκτικά δικαστικής προσβολής (actes ne faisant pas grief). Η δεύτερη κατηγορία διοικητικών πράξεων, οι actes non décisoires, στη συντριπτική πλειοψηφία τους είναι μη προσβλητές, δεν συνιστούν, δηλαδή actes faisant grief. Εξαίρεση, σύμφωνα με τη νέα νομολογία του 2016 που διαμόρφωσαν οι αποφάσεις Fairvesta, Numéricable και Société GDF Suez, αποτελούν οι πράξεις του soft law, που ο δικαστής κρίνει ότι πρέπει να ελέγξει λόγω των σημαντικών (μη νομικών) αποτελεσμάτων τους. Πρόκειται, δηλαδή, για actes administratifs non décisoires, αφού δεν μεταβάλλουν τον εξωτερικό νομικό κόσμο, που όμως είναι δεκτικές δικαστικής προσβολής (actes faisant grief).
[3] Για την αρμοδιότητα του Conseil d’Etat επί των αποφάσεων που υπερβαίνουν την έδρα ενός μόνο δικαστηρίου, βλ. CJA, άρθρο L. 311-15
[4] Ο καλούμενος νόμος «ALUR», n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové.
[5] La décision administrative, préf. B. Seiller, LDGJ-Lextenso, 2015, σ. 491.
[6] Décision non formalisée et contrôle du juge de l’excès de pouvoir, σε L’Etat de droit: mélanges en l’honneur de Guy Braibant, Dalloz, 1996, σ. 521-540: «il existe une décision susceptible de recours chaque fois que l’administration a commencé à transformer l’ordonnancement juridique sans attendre l’intervention d’un acte formalisé, soit que cet acte ne soit prévu par aucun texte, soit que l’administration prétende à tort n’avoir pas besoin de prendre cet autre acte, soit enfin qu’elle l’annonce mais qu’elle ait anticipé sur son intervention».
[7] CE 4 juin 1993, n° 138672, Association des anciens élèves de l’Ecole nationale d’administration, Denis et Mme Laigneau, AJDA 1993, σ. 576, σ. 526, chron. Ch. Maugüé/L. Touvet, RFDA 1993, σ. 657, concl. R. Schwartz
[8] CE 27 nov. 2000, n° 188431, Association Comité tous frères, AJDA 2001, σ. 94.
[9] CE 21 mai 1986, n° 56412, Association « Les Verts-parti écologiste.
[10] CE 28 nov. 1997, n° 156773, Thiebaut.
[11] B. Dacosta, concl. sur CE 5 octobre 2015, Comité d’entreprise du siège de l’Ifremer, RFDA 6/2015, σ. 1115.
[12] CE Ass. 18 mars 2005 Battisti n° 273714.
[13] Conseil d’Etat, Le droit souple, 2013. Αποφάσεις Société Fairvesta και Numericable της 21ης Μαρτίου 2016.
[14] Προτάσεις L. Marion.
[15] CE Ass., 21 mars 2016, Société Fairvesta International Gmbh, n° 368082, προτάσεις S. von Coester, RFDA 3/2016, σ. 497· CE Ass., 21 mars 2016, Société NC Numéricable, n° 390023, προτάσεις V. Daumas, RFDA3/2016, σ. 506· CE 10 novembre 2016, Mme M. et autres, n°s 384691, προτάσεις L. Marion, AJDA 2/2017 σ. 121· CE, sect., 13 juillet 2016, Société GDF Suez, n° 388150, AJDA 37/2016, σ. 2121· CE 13 décembre 2017, n° 401799, Bouygues Télécom, concl. X. Dominο.
[16] B. Defoort, La décision administrative, όπ. π., n° 686. Με την ίδια έννοια, L. Sfez, La décision n’existe pas, Le Monde, 3 mai 1982. Βλ. για την εξουσία ερμηνείας, M. Troper, La liberté de l’interprète in L’office du juge, colloque organisé au Sénat, στις 29 και 30 Σεπτεμβρίου 2006, ιδίως σ. 37, προσβάσιμο σε https://www.senat.fr/colloques/office_du_juge/office_du_juge3.html και J. Chevallier, Les interprètes du droit in La doctrine juridique, PUF, 1993, ιδίως σ. 269.
Ειδική βιβλιογραφία: F. Blancpain, La formation historique de la théorie de l’acte administratif unilatéral, th. Paris II, 1979 (sous la dir. de René Chapus)· Cl. Blanchon, L’illégalité d’une décision « révélée » par un discours politique, AJDA 2018, σ. 53· C. Chauvet, Que reste-t-il de la «théorie» des mesures d’ordre intérieur ?, AJDA 2015, σ. 793· CE, sect., 25 sept. 2015, n° 372624, AJDA 2015, σ. 2147, chron. L. Dutheillet de Lamothe/G. Odinet· R. Chapus, Droit administratif général, t. 1, Montchrestien, 15e éd., 2001, n° 669· G. Darcy, La décision exécutoire, esquisse méthodologique, AJDA 1994, 663· B. Defoort, La décision administrative, RFDA 2010, 489· του ιδίου, Définir la décision administrative dans le futur code des relations entre le public et les administrations ?, AJDA 2015, σ. 811· του ιδίου, La décision administrative, LGDJ, 2015· P. Delvolvé, L’acte administratif, Sirey, 1983, n° 4· Y. Gaudemet, Droit administratif, LGDJ, 21e éd., 2015, n° 628· P.-L. Frier/J. Petit, Droit administratif, Montchrestien, 10e éd., 2015· A.-L. Girard, La formation historique de la théorie de l’acte administratif unilatéral, th. Paris II, Dalloz, 2013· F. Melleray, Les apports du CRPA à la théorie de l’acte administratif unilateral, AJDA 44/2015, σ. 2491· J. Moreau, Droit administratif, PUF, 1989, σ. 156· D. Truchet, Droit administratif, PUF, 6e éd., 2015, n° 683· www.prevedourou.gr, Επίκαιρα θέματα για τη μονομερή διοικητική πράξη (Αctualité de l’acte administratif unilatéral, AJDA 14/2015, σ. 792-815· www.prevedourou.gr, Νομολογιακές διευκρινίσεις σχετικά με τα μέτρα εσωτερικής τάξης. Διεύρυνση των κριτηρίων της έννοιας και ενίσχυση της έννομης προστασίας (ανάρτηση 03/01/2016)· www.prevedourou.gr, Νομολογιακές διευκρινίσεις ως προς την έννοια της δεκτικής δικαστικής προσβολής διοικητικής πράξης (CE 9 novembre 2015 M. A.B., n° 380983 και n° 383712)