Ενίσχυση της διαδικαστικής και δικονομικής αυτονομίας των κρατών μελών: η απάντηση του ΔΕΕ (14.9.2017, C-184/16, O.-M. Petrea) στα προδικαστικά ερωτήματα του ΔΠρΘεσσ (613/2016)
1.Η απόφαση της 14ης Σεπτεμβρίου 2017, στην υπόθεση C-184/16, Ovidiu-Mihăiță Petrea κατά Υπουργού Εσωτερικών και Διοικητικής Ανασυγκρότησης, με την οποία το Δικαστήριο απάντησε στα προδικαστικά ερωτήματα του Διοικητικού Πρωτοδικείου Θεσσαλονίκης (απόφαση ΔΠρΘεσσ 613/2016, ΔιΔικ 2016, σ. 407, σχόλιο Ε. Πρεβεδούρου) έχει ιδιαίτερη σημασία, αφενός, για την επίδραση του δικαίου της Ένωσης στο διοικητικό δίκαιο των κρατών μελών και, αφετέρου, για την εκ μέρους του Δικαστηρίου ενίσχυση της διαδικαστικής και δικονομικής αυτονομίας των κρατών μελών. Με την αίτηση προδικαστικής απόφασης, το εθνικό δικαστήριο ζήτησε διευκρινίσεις όσον αφορά την ερμηνεία των άρθρων 27, 28 και 30 έως 32 της οδηγίας 2004/38/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 29ης Απριλίου 2004, σχετικά με το δικαίωμα των πολιτών της Ένωσης και των μελών των οικογενειών τους να κυκλοφορούν και να διαμένουν ελεύθερα στην επικράτεια των κρατών μελών, … (ΕΕ 2004, L 158, σ. 77, και διορθωτικά ΕΕ 2004, L 229, σ. 35, και ΕΕ 2005, L 197, σ. 34), και του άρθρου 6, παράγραφος 1, της οδηγίας 2008/115/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 16ης Δεκεμβρίου 2008, σχετικά με τους κοινούς κανόνες και διαδικασίες στα κράτη μέλη για την επιστροφή των παρανόμως διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών (ΕΕ 2008, L 348, σ. 98), καθώς και των αρχών της αποτελεσματικότητας και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης. Η οδηγία 2004/38 μεταφέρθηκε στην ελληνική έννομη τάξη με το προεδρικό διάταγμα 106/2007, περί ελεύθερης κυκλοφορίας και διαμονής στην ελληνική επικράτεια των πολιτών της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των μελών των οικογενειών τους (ΦΕΚ A΄ 135/21.6.2007), και η οδηγία 2008/115 με τον νόμο 3907/2011, περί υπηρεσιών ασύλου, πρώτης υποδοχής, επιστροφής παρανόμων διαμενόντων, αδείας διαμονής κ.λπ. (ΦΕΚ Α΄ 7/26.1.2011).
2.Με την απάντησή του το Δικαστήριο ενισχύει τη διαδικαστική και δικονομική αυτονομία των κρατών μελών. Ακριβέστερα, το Δικαστήριο δέχθηκε τη συμβατότητα προς το δίκαιο της Ένωσης και ειδικότερα προς την οδηγία 2004/38, καθώς και προς τις αρχές της αποτελεσματικότητας και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης μιας σειράς νομολογιακώς διαμορφωθέντων κανόνων του ελληνικού διοικητικού δικαίου, ουσιαστικού και δικονομικού, οι οποίοι προβλημάτισαν το εθνικό δικαστήριο. Πρόκειται για τους κανόνες που διέπουν την ανάκληση των διοικητικών πράξεων, όπως η δυνατότητα της Διοίκησης να ανακαλεί ελευθέρως τις παράνομες ευμενείς πράξεις της εντός ευλόγου χρόνου (Α.Ν. 261/1968), τη στοιχειοθέτηση της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του διοικουμένου, την έννοια και τις συνέπειες της αναγνωριστικής (ακριβέστερα διαπιστωτικής) διοικητικής πράξης και το τεκμήριο νομιμότητας των ατομικών διοικητικών πράξεων.
3.Στην υπόθεση της κύριας δίκης, Ρουμάνος υπήκοος καταδικάσθηκε το 2011 από το Μονομελές Πλημμελειοδικείο Πειραιά σε ποινή φυλάκισης οκτώ μηνών με τριετή αναστολή για το αδίκημα της κλοπής κατά συναυτουργία. Με απόφαση της 30ής Οκτωβρίου 2011, οι ελληνικές διοικητικές αρχές, αφενός, διέταξαν την επιστροφή του στη Ρουμανία για τον λόγο ότι αποτελούσε σοβαρή απειλή για τη δημόσια τάξη και ασφάλεια και, αφετέρου, καταχώρισαν το όνομά του στον εθνικό κατάλογο ανεπιθύμητων αλλοδαπών και στο σύστημα πληροφοριών Σένγκεν, έως τις 30 Οκτωβρίου 2018, γεγονός που είχε ως αποτέλεσμα την απαγόρευση εισόδου του στην εθνική επικράτεια έως την ημερομηνία αυτή. Στον Ρουμάνο υπήκοο κοινοποιήθηκε στις 27 Οκτωβρίου 2011, πληροφοριακό δελτίο απευθυνόμενο στους υπό απομάκρυνση αλλοδαπούς με το οποίο του γνωστοποιούνταν, σε γλώσσα που κατανοούσε, τα δικαιώματά του και τα ένδικα βοηθήματα τα οποία είχε στη διάθεσή του, καθώς και η δυνατότητα να ζητήσει γραπτή ή προφορική μετάφραση των βασικών σημείων της απόφασης περί επιστροφής. Την 1η Νοεμβρίου 2011, ο ενδιαφερόμενος υπέβαλε εγγράφως υπεύθυνη δήλωση περί παραίτησής του από κάθε ένδικο βοήθημα και μέσο, επισημαίνοντας ότι επιθυμούσε να επιστρέψει στη χώρα καταγωγής του. Απομακρύνθηκε από την ελληνική επικράτεια προς το κράτος μέλος αυτό στις 5 Νοεμβρίου 2011. Την 1η Σεπτεμβρίου 2013, ο ενδιαφερόμενος επέστρεψε στην Ελλάδα, όπου, του χορηγήθηκε στις 25 Σεπτεμβρίου 2013 βεβαίωση εγγραφής του ως πολίτη της Ένωσης,. Η υπηρεσία αλλοδαπών της αστυνομίας, αφού ανακάλυψε ότι σε βάρος του εξακολουθούσε να ισχύει απαγόρευση εισόδου στην εθνική επικράτεια, προέβη στις 14 Οκτωβρίου 2014, στην ανάκληση της βεβαίωσης αυτής και διέταξε την επιστροφή του στη Ρουμανία.
4.Ο Ρουμάνος υπήκοος άσκησε διοικητική προσφυγή κατά της ως άνω απόφασης (ανάκλησης της βεβαίωσης και επιστροφής στη Ρουμανία), με την οποία προέβαλε ότι όχι μόνον η απόφαση της 30ής Οκτωβρίου 2011 περί απομάκρυνσης δεν του είχε κοινοποιηθεί εγγράφως και σε γλώσσα που κατανοούσε, κατά παράβαση των όσων επιτάσσει το άρθρο 30 της οδηγίας 2004/38, αλλά και ότι εκείνος δεν αποτελούσε πλέον κίνδυνο για τη δημόσια τάξη και τη δημόσια ασφάλεια. Η προσφυγή αυτή απορρίφθηκε με απόφαση της 10ης Νοεμβρίου 2014, για τον λόγο ότι σε βάρος του ενδιαφερομένου εξακολουθούσε να ισχύει μέτρο απαγόρευσης εισόδου στην εθνική επικράτεια και του αντιτάχθηκε επίσης ότι δεν μπορούσε να προβάλει, με ένσταση, ενδεχόμενη έλλειψη νομιμότητας της από 30 Οκτωβρίου 2011 απόφασης περί απομάκρυνσης. Κατά της απορριπτικής απόφασης ο ενδιαφερόμενος άσκησε αίτηση ακύρωσης ενώπιον του Διοικητικού Πρωτοδικείου Θεσσαλονίκης, το οποίο υπέβαλε πέντε προδικαστικά ερωτήματα στο Δικαστήριο.
Διάγραμμα της απόφασης ΔΕΕ της 14.9.2017, C-184/16, O.-M. Petrea κατά Υπουργού Εσωτερικών και Διοικητικής Ανασυγκρότησης
Αναγνωριστικός και όχι διαπλαστικός χαρακτήρας της βεβαίωσης εγγραφής ως πολίτη της Ένωσης και της άδειας διαμονής σε υπήκοο κράτους μέλους της Ένωσης – Δεν θεμελιώνει δικαιολογημένη εμπιστοσύνη – Συμβατότητα προς το δίκαιο της Ένωσης της ανάκλησης της ανωτέρω βεβαίωσης, λόγω ισχύος απόφασης περί απαγόρευσης εισόδου στην εθνική επικράτεια – Τεκμήριο νομιμότητας της αρχικής απόφασης απαγόρευσης εισόδου
5.Το δικαίωμα των υπηκόων κράτους μέλους να εισέρχονται σε άλλο κράτος μέλος και να διαμένουν εντός αυτού, για κάποιον από τους σκοπούς της Συνθήκης ΕΚ, αποτελεί δικαίωμα που παρέχεται ευθέως από την εν λόγω Συνθήκη ή, αναλόγως της περιπτώσεως, από τις διατάξεις που θεσπίζονται για την εφαρμογή της. Επομένως, η χορήγηση άδειας διαμονής σε υπήκοο κράτους μέλους δεν πρέπει να θεωρείται πράξη διαπλαστική δικαιωμάτων, αλλά πράξη που αποσκοπεί στην εκ μέρους κράτους μέλους διαπίστωση της ατομικής κατάστασης υπηκόου άλλου κράτους μέλους από την άποψη των διατάξεων του δικαίου της Ένωσης (απόφαση της 21ης Ιουλίου 2011, Dias, C-325/09, EU:C:2011:498, σκέψη 48 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
6. Ο αναγνωριστικός χαρακτήρας αυτός προσδίδεται και στη βεβαίωση εγγραφής την οποία προβλέπει το άρθρο 8 παρ. 2 της οδηγίας 2008/38, οπότε η χορήγηση του εγγράφου αυτού δεν μπορεί, αφεαυτής, να αποτελεί το έρεισμα της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του ενδιαφερομένου όσον αφορά το δικαίωμά του διαμονής εντός του οικείου κράτους μέλους. Πράγματι, δυνατότητα επίκλησης της αρχής της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης έχει κάθε ιδιώτης στον οποίο έχουν παρασχεθεί συγκεκριμένες, ανεπιφύλακτες και συγκλίνουσες διαβεβαιώσεις, προερχόμενες από αρμόδιες και αξιόπιστες πηγές [ΔΕΚ της 7ης Ιουνίου 2005, VEMW κ.λπ. (C-17/03, EU:C:2005:362S, σκέψεις 73 και 74 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία). Προτάσεις Μ. Szpunar, στην υπόθεση Evonik Degussa κατά Επιτροπής (C-162/15 P, EU:C:2016:587, σημεία 183 και 184)]. Κατά πάγια νομολογία, η αρχή αυτή, κατά την καθιερωμένη ερμηνεία της, επιβάλλει ορισμένους περιορισμούς στην ανάκληση, με αναδρομική ισχύ, παράνομης διοικητικής πράξης. Ωστόσο, οι κρίσεις αυτές αφορούν πρωτίστως τις πράξεις με χαρακτήρα διαπλαστικό υποκειμενικών δικαιωμάτων [ΔΕΚ της 12ης Ιουλίου 1957, Algera κ.λπ.. κατά Κοινής Συνελεύσεως ΕΚΑΧ (7/56 και 3/57 έως 7/57, EU:C:1957:7, σ. 157]. Περαιτέρω, η αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης μετριάζεται συχνά από την παραδοχή ότι η ανάκληση διοικητικής πράξης είναι αποδεκτή υπό την προϋπόθεση της τήρησης εύλογου χρονικού διαστήματος εκ μέρους της αρχής που εξέδωσε την επίμαχη πράξη. Ο εύλογος χαρακτήρας του χρονικού διαστήματος για την ανάκληση πρέπει να εκτιμάται αναλόγως των ειδικών περιστάσεων κάθε υπό κρίση περιπτώσεως. Ωστόσο, σε περίπτωση κατά την οποία η επίμαχη απόφαση στερείται διαπλαστικού χαρακτήρα, το διάστημα που θεωρείται «εύλογο» θα έπρεπε να είναι σαφώς μεγαλύτερο από εκείνο που θα αρκούσε για την προστασία των προσδοκιών που δημιούργησε πράξη βάσει της οποίας γεννήθηκαν υποκειμενικά δικαιώματα. Πράγματι, στην απόφαση της 12ης Ιουλίου 1962, Koninklijke Nederlandsche Hoogovens en Staalfabrieken κατά Ανωτάτης Αρχής (14/61, Συλλογή τόμος 1954-1964, σ. 779), το Δικαστήριο επισήμανε ότι το κριτήριο του «εύλογου χρονικού διαστήματος» μπορεί να είναι ιδιαιτέρως σημαντικό οσάκις πρόκειται για αποφάσεις διαπλαστικές υποκειμενικών δικαιωμάτων, ενώ καθίσταται λιγότερο σημαντικό οσάκις πρόκειται για αναγνωριστικές αποφάσεις.
7. Εν προκειμένω, η εκ παραδρομής χορηγηθείσα βεβαίωση δεν καταργεί τα έννομα αποτελέσματα ήδη εκδοθείσας απόφασης περί απαγόρευσης εισόδου στην εθνική επικράτεια. Κατά συνέπεια, εφόσον απόφαση απαγόρευσης εισόδου στην εθνική επικράτεια εκδοθείσα για λόγους δημόσιας τάξεως ή δημόσιας ασφάλειας και ληφθείσα νομοτύπως κατά το δίκαιο της Ένωσης, εξακολουθεί να παράγει τα αποτελέσματά της, το κράτος μέλος δεν έχει υποχρέωση να εξετάσει αν εξακολουθεί να υφίσταται κάποιος από τους λόγους που προβλέπει το άρθρο 27 της οδηγίας 2004/38 προκειμένου να ανακαλέσει τη βεβαίωση αυτή. Ο έλεγχος αυτός μπορεί να διενεργηθεί μόνο στο πλαίσιο αίτησης για την άρση της απαγόρευσης, κατά το άρθρο 32 παρ. 1 της οδηγίας αυτής.
8. Η ελληνική διοίκηση αιτιολόγησε βασίμως την ανάκληση της βεβαίωσης εγγραφής, ιδίως βάσει του ότι η βεβαίωση αυτή είχε χορηγηθεί εκ παραδρομής. Η ανάκληση της βεβαίωσης εγγραφής δεν αντιβαίνει ούτε στην εν λόγω οδηγία ούτε στην αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης.
9. Σημειώνεται, πάντως, ότι, όσον αφορά το ζήτημα αν, βάσει του δικαίου της Ένωσης, κράτος μέλος υποχρεούται να επιβάλει μέτρο επιστροφής, η οδηγία 2004/38 δεν επιβάλλει τέτοια υποχρέωση. Το γράμμα του άρθρου 27 παρ. 1 της οδηγίας 2004/38 αφορά αποκλειστικώς τη «δυνατότητα» περιορισμού της ελευθερίας κυκλοφορίας και διαμονής και, εν πάση περιπτώσει, δεν είναι διατυπωμένο κατά τέτοιο τρόπο ώστε να μπορεί να συναχθεί η ύπαρξη τέτοιας υποχρέωσης. Επομένως, εφόσον τα κράτη μέλη δεν υποχρεούνται να απελάσουν άτομο που παραβίασε απαγόρευση εισόδου στην εθνική επικράτεια, ισχύει το αυτό και για την ανάκληση βεβαίωσης εγγραφής πολίτη της Ένωσης. Απόκειται σε κάθε κράτος μέλος να θεσπίζει κανόνες σχετικούς με την ανάκληση βεβαίωσης χορηγηθείσας εκ παραδρομής, ενώ από την οδηγία 2004/38 δεν συνάγεται η ύπαρξη καμίας υποχρέωσης ανάκλησης.
Προϋποθέσεις έκδοσης απόφασης περί επιστροφής ως μέτρου υλοποίησης της απόφασης απαγόρευσης εισόδου στην επικράτεια
10. Όσον αφορά τους όρους έκδοσης απόφασης περί επιστροφής, το άρθρο 27 παρ. 1 της οδηγίας 2004/38 προβλέπει, με την επιφύλαξη των διατάξεων του κεφαλαίου VI της εν λόγω οδηγίας, τη δυνατότητα των κρατών μελών να επιβάλλουν περιορισμούς της ελευθερίας κυκλοφορίας και διαμονής πολίτη της Ένωσης ή μέλους της οικογένειάς του, ανεξαρτήτως ιθαγενείας, για λόγους δημόσιας τάξεως, δημόσιας ασφάλειας και δημόσιας υγείας. Με το άρθρο 27 παρ. 2 της οδηγίας αυτής διευκρινίζεται ότι η προσωπική συμπεριφορά του ενδιαφερομένου πρέπει να συνιστά πραγματική, ενεστώσα και αρκούντως σοβαρή απειλή στρεφόμενη κατά θεμελιώδους συμφέροντος της κοινωνίας.
11. Βάσει του άρθρου 28 παρ. 1 της εν λόγω οδηγίας, οι αρμόδιες αρχές υποχρεούνται να λαμβάνουν υπόψη, μεταξύ άλλων, τη διάρκεια παραμονής του ενδιαφερομένου στην εθνική επικράτεια, την ηλικία του, την κατάσταση της υγείας του, την οικογενειακή και οικονομική κατάστασή του, την ενσωμάτωσή του στο κράτος μέλος υποδοχής από κοινωνικής και πολιτισμικής απόψεως και το εύρος των δεσμών του με τη χώρα καταγωγής του, πριν εκδώσουν απόφαση απέλασης για λόγους δημοσίας τάξεως ή δημοσίας ασφάλειας.
12. Οι διατάξεις αυτές, οι οποίες ισχύουν για το σύνολο των αποφάσεων απέλασης, έχουν ιδίως εφαρμογή στην περίπτωση των αποφάσεων απαγόρευσης εισόδου στην εθνική επικράτεια, οι οποίες μνημονεύονται ρητώς στο άρθρο 32 της οδηγίας 2004/38. Οι αρμόδιες αρχές διαθέτουν εξουσίες ειδικώς προς διασφάλιση της τήρησης των αποφάσεων αυτών. Περαιτέρω, η οδηγία 2004/38 προβλέπει τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες οι αρμόδιες αρχές δύνανται να άρουν την απαγόρευση αυτή λόγω μεταβολής των περιστάσεων.
13. Τα πρόσωπα εις βάρος των οποίων έχει εκδοθεί απόφαση απαγόρευσης εισόδου στην εθνική επικράτεια μπορούν να ζητήσουν την άρση της κατόπιν της παρέλευσης ευλόγου, αναλόγως των περιστάσεων, χρονικού διαστήματος, εν πάση περιπτώσει δε μετά την πάροδο τριετίας από την εκτέλεση της απόφασης, προσκομίζοντας στοιχεία δυνάμενα να αποδείξουν ουσιαστική μεταβολή των περιστάσεων στις οποίες είχε στηριχθεί η έκδοση της απόφασης αυτής (άρθρο 32 παρ. 1 πρώτο εδ. της οδηγίας 2004/38). Τα πρόσωπα αυτά δεν έχουν «κανένα δικαίωμα εισόδου» στο οικείο κράτος μέλος όσο εξετάζεται η αίτησή τους (άρθρο 32 παρ. 2 της οδηγίας 2004/38).
14.Η οδηγία 2004/38 ουδόλως αντιτίθεται στην εκ μέρους κράτους μέλους έκδοση απόφασης περί επιστροφής προσώπου το οποίο έχει ζητήσει την άρση της εις βάρος του απαγόρευσης εισόδου στην εθνική επικράτεια, σύμφωνα με το άρθρο 32 παρ. 1 της οδηγίας αυτής, ενόσω δεν έχει ληφθεί ακόμη ευνοϊκή για τον ενδιαφερόμενο απόφαση επί της αιτήσεως αυτής. Το αυτό ισχύει κατ’ ανάγκη σε περίπτωση κατά την οποία ο ενδιαφερόμενος εισήλθε εκ νέου στο οικείο κράτος μέλος χωρίς να έχει ζητήσει την άρση της εις βάρος του απαγόρευσης εισόδου στην εθνική επικράτεια. Από την ίδια τη φύση μέτρου περί απαγόρευσης εισόδου στην εθνική επικράτεια προκύπτει ότι αυτό εξακολουθεί να ισχύει καθόσον δεν έχει αρθεί, ενώ απλώς και μόνον η διαπίστωση της παραβίασής του επιτρέπει στις αρχές αυτές να εκδώσουν σε βάρος του ενδιαφερομένου νέα απόφαση απομάκρυνσης.
15.Ούτε η οδηγία 2004/38 ούτε η αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης αντιτίθενται στην εκ μέρους κράτους μέλους, αφενός μεν, ανάκληση βεβαίωσης εγγραφής που κακώς είχε χορηγηθεί σε πολίτη της Ένωσης σε βάρος του οποίου εξακολουθούσε να ισχύει απόφαση απαγόρευσης εισόδου στην εθνική επικράτεια, αφετέρου δε στη λήψη απόφασης περί απομάκρυνσης του πολίτη αυτού από το εν λόγω κράτος μέλος στηριζόμενης αποκλειστικώς στη διαπίστωση ότι το μέτρο απαγόρευσης εισόδου στην εθνική επικράτεια εξακολουθούσε να ισχύει.
16. Θα πρέπει, στο σημείο αυτό, να αναφερθεί και η νομολογία Kühne & Heitz καθώς και η εξέλιξή της, σχετικά με την επιρροή του δικαίου της Ένωσης στους κανόνες περί ανάκλησης των διοικητικών πράξεων. Το Δικαστήριο έχει αναγνωρίσει ότι το γεγονός ότι μια διοικητική απόφαση είναι οριστική ή έχει καταστεί απρόσβλητη συμβάλλει στην ασφάλεια δικαίου, με συνέπεια να μην απαιτείται, κατά το δίκαιο της Ένωσης, να έχει το διοικητικό όργανο κατ’αρχήν την υποχρέωση να επανεξετάσει τη διοικητική απόφαση που, κατά τα ανωτέρω, είναι οριστική ή έχει καταστεί απρόσβλητη (βλ. συναφώς απόφαση της 12ης Φεβρουαρίου 2008, C-2/06, Kempter, Συλλογή 2008, σ. I-411, σκέψη 37). Πάντως, υπό ορισμένες ιδιαίτερες περιστάσεις, γίνεται δεκτό ότι ένα εθνικό διοικητικό όργανο ενδέχεται να υποχρεούται, κατ’ εφαρμογή της αρχής της καλόπιστης συνεργασίας που απορρέει από το άρθρο 4, παρ. 3, ΣΕΕ, να επανεξετάσει μια διοικητική απόφαση που έχει καταστεί απρόσβλητη, προκειμένου ιδίως να λάβει υπόψη του την ερμηνεία μιας κρίσιμης διάταξης του δικαίου της Ένωσης στην οποία έχει προβεί εν τω μεταξύ το Δικαστήριο (Kempter, σκέψη 38). Από τη νομολογία προκύπτει ότι, στο πλαίσιο αυτό, το Δικαστήριο λαμβάνει υπόψη τις ιδιαιτερότητες των καταστάσεων και των εμπλεκόμενων συμφερόντων, ώστε να επιτυγχάνεται ισορροπία μεταξύ της απαίτησης για ασφάλεια δικαίου και της απαίτησης νομιμότητας από την άποψη του δικαίου της Ένωσης (Kühne & Heitz, σκέψεις 25 και 26, i-21 Germany και Arcor, σκέψεις 53, 63 και 64, Kempter, σκέψεις 46, 55 και 60, και Fallimento Olimpiclub, σκέψεις 22, 26 και 31). Στη συνέχεια, με την απόφαση της 4ης Οκτωβρίου 2012, C-249/11, Hristo Brankov, κρίθηκε ότι, με δεδομένη τη σημασία που προσδίδει το πρωτογενές δίκαιο στην ιδιότητα του πολίτη της Ένωσης, πρέπει να συναχθεί το συμπέρασμα ότι μια εθνική ρύθμιση όπως η περιγραφόμενη στην απόφαση περί παραπομπής, καθόσον εμποδίζει τους μεν πολίτες της Ένωσης να επικαλούνται το δικαίωμά τους για ελεύθερη κυκλοφορία και ελεύθερη διαμονή, το οποίο τους απονέμει το άρθρο 21 ΣΛΕΕ, κατά των απόλυτων απαγορεύσεων εισόδου στην επικράτεια ή εξόδου από αυτή, οι οποίες έχουν επιβληθεί για απεριόριστη χρονική διάρκεια, τα δε διοικητικά όργανα να συνάγουν τις αναγκαίες συνέπειες από τη νομολογία του Δικαστηρίου που επιβεβαιώνει ότι οι απαγορεύσεις αυτές είναι παράνομες από την άποψη του δικαίου της Ένωσης, δεν είναι εύλογο να θεωρείται δικαιολογημένη με βάση την αρχή της ασφάλειας δικαίου και, επομένως, πρέπει να θεωρείται συναφώς αντίθετη προς την αρχή της αποτελεσματικότητας και προς το άρθρο 4 παρ. 3 ΣΕΕ.
Θεσμική και διαδικαστική αυτονομία των κρατών μελών – Αρμόδια όργανα και τηρητέα διαδικασία
17.Ο εθνικός νομοθέτης όρισε ότι έχουν εφαρμογή στην περίπτωση των υπηκόων των κρατών μελών ορισμένες διαδικαστικού χαρακτήρα διατάξεις τις οποίες προβλέπει η οδηγία 2008/115 για τους υπηκόους τρίτων χωρών, με την επιφύλαξη της ύπαρξης ευνοϊκότερων εθνικών διατάξεων.
18.Τα κράτη μέλη μπορούν να εμπνέονται από τις διατάξεις της οδηγίας 2008/115 για να καθορίζουν τις αρμόδιες αρχές και την εφαρμοστέα διαδικασία για την έκδοση απόφασης επιβάλλουσας την επιστροφή πολίτη της Ένωσης, εφόσον καμία διάταξη του δικαίου της Ένωσης δεν αντιτίθεται στο ενδεχόμενο αυτό (διάταξη της 10ης Φεβρουαρίου 2004, Μαυρωνά, C-85/03, EU:C:2004:83, σκέψη 20). Πράγματι, ο καθορισμός των αρμοδίων αρχών για τη λήψη των διαφόρων μέτρων που προβλέπονται στην οδηγία 2004/38 εμπίπτει στη διαδικαστική αυτονομία των κρατών μελών, δεδομένου ότι η οδηγία αυτή δεν περιέχει καμία σχετική διάταξη. Όσον αφορά τη διαδικασία που πρέπει να ακολουθηθεί, όχι μόνον η οδηγία 2008/115 προβλέπει στο κεφάλαιό της III την εφαρμογή διαδικαστικών εγγυήσεων, αλλά και, πρωτίστως, το εθνικό δίκαιο αυτό προβλέπει, εν πάση περιπτώσει, επιφύλαξη με σκοπό την εφαρμογή των μέτρων μεταφοράς της οδηγίας 2004/38 στην εθνική έννομη τάξη τα οποία είναι ευνοϊκότερα για τον πολίτη της Ένωσης.
19. Οι οδηγίες 2004/38 και 2008/115 δεν αντιτίθενται στο ενδεχόμενο απόφαση επιστροφής πολίτη της Ένωσης να εκδίδεται από τις ίδιες αρχές και κατά την ίδια διαδικασία που ισχύει για απόφαση επιστροφής παρανόμως διαμένοντος υπηκόου τρίτης χώρας κατά το άρθρο 6 παρ. 1 της οδηγίας 2008/115, εφόσον εφαρμόζονται τα μέτρα για τη μεταφορά της οδηγίας 2004/38 στην εθνική έννομη τάξη τα οποία είναι ευνοϊκότερα για τον εν λόγω πολίτη της Ένωσης.
Έννοια της δικονομικής αυτονομίας – Δέσμευση του διοικητικού δικαστή από το τεκμήριο νομιμότητας των διοικητικών πράξεων – Συμβατότητα προς το δίκαιο της Ένωσης – Ασφάλεια δικαίου
20.Από πάγια νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι, ελλείψει σχετικής ρύθμισης του δικαίου της Ένωσης, απόκειται στα κράτη μέλη να ορίζουν τα αρμόδια δικαστήρια και να θεσπίζουν τους δικονομικούς κανόνες περί άσκησης των ενδίκων βοηθημάτων που αποσκοπούν στο να διασφαλίσουν την προστασία των δικαιωμάτων τα οποία οι πολίτες αντλούν από το δίκαιο της Ένωσης. Πάντως, οι δικονομικοί κανόνες αυτοί δεν πρέπει να καθιστούν πρακτικώς αδύνατη ή υπέρμετρα δυσχερή την άσκηση των δικαιωμάτων που παρέχει η έννομη τάξη της Ένωσης (αποφάσεις της 29ης Απριλίου 2004, Ορφανόπουλος και Oliveri, C-482/01 και C-493/01, EU:C:2004:262, σκέψη 80, και της 13ης Μαρτίου 2014, Global Trans Lodzhistik OOD, C-29/13 και C-30/13, EU:C:2014:140, σκέψη 33).
21.Ουδόλως αντιτίθεται το δίκαιο της Ένωσης στο ενδεχόμενο να μην επιτρέπει το εθνικό δίκαιο να προβάλλεται κατά ατομικής πράξης, όπως είναι η απόφαση επιστροφής, η έλλειψη νομιμότητας απόφασης περί απαγόρευσης εισόδου στην εθνική επικράτεια η οποία έχει καταστεί απρόσβλητη, είτε επειδή εξέπνευσε η προθεσμία για την άσκηση προσφυγής κατά της απόφασης αυτής είτε επειδή απορρίφθηκε η κατ’ αυτής ασκηθείσα προσφυγή.
22.Ο καθορισμός ευλόγων προθεσμιών για την άσκηση ενδίκων βοηθημάτων με γνώμονα την ασφάλεια δικαίου, η οποία προστατεύει τόσο τους ενδιαφερόμενους πολίτες όσο και τις οικείες αρχές, είναι συμβατός με το δίκαιο της Ένωσης (απόφαση της 17ης Νοεμβρίου 2016, Stadt Wiener Neustad, C-348/15, EU:C:2016:882, σκέψη 41 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία). Πάντως, ο ενδιαφερόμενος πρέπει να είχε πράγματι τη δυνατότητα να προσβάλει εγκαίρως την αρχική απόφαση περί απαγόρευσης εισόδου στην εθνική επικράτεια και να επικαλεσθεί τις διατάξεις της οδηγίας 2004/38.
23. Επομένως, δεν αντιβαίνει στην αρχή της αποτελεσματικότητας νομολογιακή πρακτική μη επιτρέπουσα σε υπήκοο κράτους μέλους σε βάρος του οποίου έχει εκδοθεί απόφαση επιστροφής να προβάλει, προς στήριξη ενδίκου βοηθήματος κατά της απόφασης αυτής, έλλειψη νομιμότητας της απόφασης απαγόρευσης εισόδου στην εθνική επικράτεια η οποία είχε εκδοθεί προγενέστερα σε βάρος του, εφόσον ο ενδιαφερόμενος είχε πράγματι τη δυνατότητα να προσβάλει εγκαίρως την τελευταία αυτή απόφαση βάσει των διατάξεων της οδηγίας 2004/38.
Γλώσσα κοινοποίησης της απόφασης περί απαγόρευσης επιστροφής
24.Το αιτούν δικαστήριο ζήτησε να διευκρινισθεί αν το άρθρο 30 της οδηγίας 2004/38 επιτάσσει η απόφαση που εκδίδεται βάσει του άρθρου 27 παρ. 1 της οδηγίας να κοινοποιείται στον ενδιαφερόμενο σε γλώσσα την οποία αυτός κατανοεί, μολονότι δεν είχε υποβάλει σχετικό αίτημα.
25.Τέτοια απαίτηση δεν συνάγεται από το γράμμα του άρθρου 30 παρ. 1 της οδηγίας 2004/38, το οποίο προβλέπει, γενικότερα, ότι κάθε απόφαση που εκδίδεται κατ’ εφαρμογή του άρθρου 27 παρ. 1 της ιδίας οδηγίας πρέπει να κοινοποιείται εγγράφως στον ενδιαφερόμενο «κατά τρόπο που να του επιτρέπει να κατανοήσ[ει] το περιεχόμενο και τις συνέπειες της απόφασης».
26.Από τις προπαρασκευαστικές εργασίες για την έκδοση της οδηγίας 2004/38 και, ειδικότερα, από την πρόταση οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με το δικαίωμα των πολιτών της Ένωσης και των μελών των οικογενειών τους να κυκλοφορούν και να διαμένουν ελεύθερα στο έδαφος των κρατών μελών [COM(2001) 257 τελικό] προκύπτει ότι το άρθρο 30 παρ. 1 της οδηγίας 2004/38 δεν συνεπάγεται ότι η απόφαση απομάκρυνσης πρέπει να μεταφράζεται στη γλώσσα του ενδιαφερομένου, αλλά ότι επιβάλλει, αντιθέτως, στα κράτη μέλη την υποχρέωση να λαμβάνουν κάθε πρόσφορο μέτρο προκειμένου ο ενδιαφερόμενος να κατανοήσει το περιεχόμενο και τις συνέπειες της απόφασης αυτής, σύμφωνα με όσα έκρινε το Δικαστήριο στην απόφαση της 18ης Μαΐου 1982, Adoui και Cornuaille (115/81 και 116/81, EU:C:1982:183, σκέψη 13).
27. Όσον αφορά τις αποφάσεις επιστροφής που εκδίδονται σε βάρος των υπηκόων τρίτων χωρών, το άρθρο 12 παρ. 2 της οδηγίας 2008/115 προβλέπει ότι τα κράτη μέλη παρέχουν, κατόπιν αιτήματος, γραπτή ή προφορική μετάφραση των βασικών σημείων των αποφάσεων περί επιστροφής, περιλαμβανομένων και πληροφοριών σχετικά με τα διαθέσιμα ένδικα βοηθήματα και μέσα, σε γλώσσα που κατανοεί ή θεωρείται ευλόγως ότι κατανοεί ο υπήκοος τρίτης χώρας.
28.Το άρθρο 30 της οδηγίας 2004/38 επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να λαμβάνουν κάθε πρόσφορο μέτρο προκειμένου ο ενδιαφερόμενος να κατανοήσει το περιεχόμενο και τις συνέπειες απόφασης η οποία εκδίδεται βάσει του άρθρου 27 παρ. 1 της οδηγίας αυτής, πλην όμως δεν επιτάσσει να κοινοποιείται η απόφαση αυτή στον ενδιαφερόμενο σε γλώσσα την οποία κατανοεί ή θεωρείται ευλόγως ότι κατανοεί, μολονότι δεν είχε υποβάλει σχετικό αίτημα.
29. Επισημαίνεται συναφώς ότι και η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας δέχεται ότι «από καμία διάταξη του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας ή άλλη γενικής εφαρμογής διάταξη νόμου (ή υπέρτερης του νόμου τυπικής ισχύος) δεν προκύπτει γενική υποχρέωση της Διοικήσεως να συντάσσει και να κοινοποιεί, επί ποινή ακυρότητας της διαδικασίας, διοικητικά έγγραφα σε αλλοδαπούς σε οποιαδήποτε ξένη γλώσσα κατανοητή σε αυτούς. Σε συγκεκριμένες μόνον ειδικές περιπτώσεις … θεσπίζει η ελληνική έννομη τάξη υποχρέωση της Διοικήσεως να γνωστοποιεί έγγραφα ή πράξεις στον αλλοδαπό σε ξένη γλώσσα κατανοητή από αυτόν (βλ. στη νομοθεσία περί αλλοδαπών τα άρθρα 39 παρ. 3 και 44 παρ. 3 του Ν. 2910/2001 ή τα αντίστοιχα άρθρα 71 παρ. 3 και 76 παρ. 3 του ήδη ισχύοντος Ν. 3386/2005, και στη νομοθεσία περί προσφύγων τα άρθρα 1 παρ.6, 2 παρ. 6, 3 παρ. 3 και 7, 4 παρ. 1 του ΠΔ 61/1999 ή τα άρθρα 8 παρ. 1 εδ. α’, β’, ε’ και 10 παρ. 1, 8 εδ. β΄ του ήδη ισχύοντος ΠΔ 90/2008).» [ΣτΕ 2945/2010, παραπεμπτική στην 7 μελή του Δ΄ Τμήματος, ΣτΕ 1592/2012].
Ειδική βιβλιογραφία. J. Rideau, L’Union européenne et les droits de l’homme, Recueil des Cours de l’Académie de La Haye [Συλλογή Μαθημάτων της Ακαδημίας της Χάγης], τόμος 265, 1997, σ. 173 έως 177˙ D. Ritleng, Le retrait des actes administratifs contraires au droit communautaire in:J. Schwarze (Hrsg.), Bestand und Perspektiven des Europäischen Verwaltungsrechts, Nomos, 2008, σ. 237 – 255 ˙ www.prevedourou.gr, Η επιρροή του ευρωπαϊκού δικαίου στους κανόνες περί ανάκλησης των διοικητικών πράξεων των κρατών μελών (Σύνθεση Δημοσίου Δικαίου, 07-03-2016) ˙ Ε. Πρεβεδούρου, Η κοινοτική αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης ως παράδειγμα αλληλεπιδράσεως των εννόμων τάξεων, ΔτΑ ΤεΣ 1/2003, σ. 171 – Δ. Ράικος, Η ανάκληση οριστικής πράξεως που αντιβαίνει στο κοινοτικό δίκαιο μετά την απόφαση του ΔΕΚ της 12.2.2008, C-2/06, Willy Kempter KG – H παράμετρος της αυτεπάγγελτης εξέτασης του κοινοτικού δικαίου από τον διοικητικό δικαστή, ΘΠΔΔ 10-11/2008, σ. 1081· Β. Σκουρής, Ποιες συνέπειες επιφέρει η παράβαση της υποχρέωσης εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου από τα εθνικά ανώτατα δικαστήρια; ΤιμΤομ ΣτΕ, 75 έτη, Εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2004, σ. 1341· Ε. Prevedourou, L’évolution de l’autonomie procédurale des États membres de l’Union européenne. Recherches sur le pouvoir du juge administratif d’apprécier d’office la compatibilité du droit national avec le droit communautaire, Préface Gérard Timsit, Εuropean Public Law Series/Bibliothèque de Droit Public του Ευρωπαϊκού Κέντρου Δημοσίου Δικαίου, vol. XII, σ. 289˙ M. Roccati, « Quelle place pour l’autonomie procédurale des États membres ? », Revue internationale de droit économique, vol. t. xxix, no. 4, 2015, σ. 429˙ S. Platon, L’autonomie institutionnelle des Etats membres de l’Union européenne : parent pauvre ou branche forte du principe d’autonomie institutionnelle et procédurale ? Contribution à paraître in L. Potvin-Solis (dir.), Le statut d’Etat membre, ouvrage à paraître. MIS A JOUR 02/07/2016 intégration conclusions Mengozzi aff. C-51/15˙ M. Le Barbier-Le Bris, Les principes d’autonomie institutionnelle et procédurale et de coopération loyale. Les Etats membres de l’Union européenne, des Etats pas comme les autres, in Le droit de l’Union européenne en principes.Liber amicorum en l’honneur de Jean Raux, Rennes, Apogées, 2006, σ. 419˙ L.Potvin-Solis, Le respect de l’autonomie institutionnelle et procédurale interne devant la juridiction communautaire, in J-C.Barbato/J.-D. Mouton (dir.), Vers la reconnaissance des droits fondamentaux des Etats membres de l’Union européenne, Bruxelles, Bruylant, 2010, σ. 113˙ B. Mehdi , Le principe d’autonomie institutionnelle et procédurale et le droit administratif , in J.-B. Auby/J. Dutheil de la Rochère, Traité de droit administratif européen, Bruxelles,Bruylant, 2014, σ. 887˙ Chr. Krönke, Die Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten der Europäischen Union, Mohr Siebeck, 2013˙ D.-Ur. Galetta, Begriff und Grenzen der Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten der Europäischen Union, EuR-Bei 2012, σ. 37