Εμμονή του Συμβουλίου της Επικρατείας στην ακύρωση πράξεων λόγω τυπικών σφαλμάτων της διοικητικής διαδικασίας (ΣτΕ Ολ 3632/2015, πρβλ. ΣτΕ 4966/2014) [Σύνθεση Δημοσίου Δικαίου, 30-11-2015)

Ι. Οι δικονομικές συνέπειες της πλημμελούς διεξαγωγής της γνωμοδοτικής διαδικασίας

1.Η απόφαση ΣτΕ Ολ 3632/2015 εντάσσεται, από πλευράς αντικειμένου, στη νομολογία του Ε΄ Τμήματος ΣτΕ 1422/2013 7μ, η οποία, πέρα του δικονομικού ενδιαφέροντος που παρουσιάζει, αφού αποτελεί προάγγελο της ρύθμισης της παρ. 3^α που προστέθηκε στο άρθρο 50 του ΠΔ 18/1989 με τον Ν. 4274/2014 «Ρυθμίσεις Ποινικού και Σωφρονιστικού Δικαίου και άλλες διατάξεις» (ΦΕΚ Α΄147), περιέχει διεξοδική ανάλυση του νομοθετικού πλαισίου του χωροταξικού σχεδιασμού, των μέσων (γενικό, περιφερειακά, ειδικά πλαίσια χωροταξικού σχεδιασμού και αειφόρου ανάπτυξης) και των σταδίων του, της έννοιας και του αντικειμένου των διαφόρων χωροταξικών πλαισίων, της μεταξύ τους σχέσης, της νομικής δεσμευτικότητας των ειδικών χωροταξικών πλαισίων και των αρμοδίων για την κατάρτιση και την έγκρισή τους οργάνων. Η απόφαση ΣτΕ 1422/2013 εκδόθηκε κατόπιν αίτησης ακύρωσης της πράξης της Επιτροπής Συντονισμού της Κυβερνητικής Πολιτικής στον Τομέα του Χωροταξικού Σχεδιασμού και της Αειφόρου Ανάπτυξης με την οποία εγκρίθηκε το Ειδικό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασμού για τις Ανανεώσιμες Πηγές Ενέργειας. Το Συμβούλιο της Επικρατείας έκρινε ότι η προσβαλλόμενη πράξη είναι παράνομη, καθόσον δεν προβλέπεται στο επίδικο χωροταξικό πλαίσιο (άρθρο 6 παρ.3 ) η σύνταξη ειδικής ορνιθολογικής μελέτης, η οποία επιβάλλεται από την οδηγία 79/409/ΕΟΚ και γενικότερα την εφαρμοστέα περιβαλλοντική νομοθεσία ως πρόσθετη εγγύηση για την προστασία του περιβάλλοντος πέρα της έγκρισης περιβαλλοντικών όρων. Το Ε΄Τμήμα, αντί να ακυρώσει την προσβαλλόμενη πράξη, εξέδωσε αναβλητική απόφαση, παρέχοντας στη Διοίκηση δίμηνη προθεσμία για να θεραπεύσει την ως άνω έλλειψη. Δεδομένου ότι η προθεσμία αυτή παρήλθε χωρίς η Διοίκηση να προβεί στις αναγκαίες ενέργειες, όπως επέτασσε η αναβλητική απόφαση, στην έκδοση δηλαδή απόφασης, σε συμπλήρωση των σχετικών ρυθμίσεων του προσβαλλόμενου χωροταξικού πλαισίου, το Δικαστήριο, με την απόφαση ΣτΕ 807/2014, ακύρωσε την παράλειψη της Διοίκησης να διαλάβει στο προσβαλλόμενο Ειδικό Πλαίσιο ρύθμιση, με την οποία να επιβάλλεται η σύνταξη ειδικής ορνιθολογικής μελέτης και για τις περιοχές εκτός ΖΕΠ που χαρακτηρίζονται ως Σημαντικές Περιοχές για τα Πουλιά (Σ.Π.Π.). Περαιτέρω, η υπόθεση αναπέμφθηκε στη Διοίκηση, προκειμένου αυτή να εκδώσει, σε συμπλήρωση των ρυθμίσεων του άρθρου 6 παρ. 3 του προσβαλλόμενου χωροταξικού σχεδίου, απόφαση του αρμοδίου οργάνου με την οποία να προβλέπεται ότι για τη χωροθέτηση αιολικών εγκαταστάσεων εντός των περιοχών που χαρακτηρίζονται ως Σημαντικές Περιοχές για τα Πουλιά (Σ.Π.Π.), επιβάλλεται η σύνταξη ειδικής ορνιθολογικής μελέτης.

2.Η πρόσφατη απόφαση της Ολομέλειας ΣτΕ Ολ 3632/2015 αφορά το Ειδικό Χωροταξικό Πλαίσιο για τον Τουρισμό και εκδόθηκε κατόπιν αίτησης ακύρωσης που άσκησαν ο Δικηγορικός Σύλλογος Αθηνών, πλείονα σωματεία και αστικές εταιρίες, που, όπως προκύπτει από τα καταστατικά τους, έχουν σκοπούς σχετικούς με την προστασία και τη διαφύλαξη του περιβάλλοντος, των οικοσυστημάτων και των οικοτόπων άγριας χλωρίδας και πανίδας της χώρας καθώς και Δήμοι των οποίων η περιφέρεια εμπίπτει στις νέες ρυθμίσεις του προσβαλλόμενου Ειδικού Πλαισίου.

3. Ωστόσο η απόφαση μάλλον απογοητεύει τον αναγνώστη, ο οποίος θα μπορούσε να αναμένει μια πιο ουσιαστική έρευνα της προσβαλλόμενης πράξης. Εκτός από τις κρίσεις που αφορούν τα μέσα του χωροταξικού σχεδιασμού και τη νομική φύση και δεσμευτικότητα των ειδικών πλαισίων, που έχουν ήδη διατυπωθεί στη ΣτΕ 1422/2013 και επαναλαμβάνονται αυτούσιες, η απόφαση δεν εξετάζει το περιεχόμενο της προσβαλλόμενης πράξης. Η ακύρωση της πράξης στηρίζεται αποκλειστικά σε πλημμέλεια της γνωμοδοτικής διαδικασίας βάσει της οποίας εκδόθηκε η γνωμοδότηση του έχοντος τη σχετική αρμοδιότητα Εθνικού Συμβουλίου Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης. Ειδικότερα, όπως αναλύεται στη σκέψη 16 της απόφασης, το Εθνικό Συμβούλιο κατέληξε στην διατύπωση της γνωμοδότησης, η οποία πρέπει, κατά νόμο, να προηγηθεί της έγκρισης του Ειδικού Χωροταξικού Πλαισίου, χωρίς να προηγηθεί ψηφοφορία των μελών του επί των τεθέντων ζητημάτων, όπως επιτάσσουν οι κανόνες λειτουργίας των συλλογικών οργάνων. Κατόπιν τούτου, το Δικαστήριο ακύρωσε την εγκριτική πράξη για παράβαση ουσιώδους τύπου της διαδικασίας, δηλαδή για πλημμέλεια της γνωμοδοτικής διαδικασίας η οποία προηγείται της έκδοσης της εν λόγω πράξης. Πράγματι, κατά το Δικαστήριο, σύμφωνα με τη διάταξη του άρθρου 15 παρ. 6 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, η οποία αποτυπώνει γενική αρχή (βλ. ΣτΕ Ολ 2953/1967, 87/1947, 1423/1946) και έχει εν προκειμένω εφαρμογή ελλείψει ειδικής διάταξης που να ρυθμίζει το σχετικό ζήτημα στον Ν. 2742/1999 και τον Κανονισμό Λειτουργίας του Εθνικού Συμβουλίου, για το έγκυρο της γνώμης απαιτείται να παρατεθούν οι διατυπωθείσες περισσότερες γνώμες και να καταχωρισθούν οι ψήφοι που συγκέντρωσε κάθε γνώμη. Εφόσον η γνωμοδότηση έχει εκδοθεί χωρίς να τηρηθεί η νόμιμη διαδικασία, μη νόμιμη και ακυρωτέα καθίσταται και η επί τη βάσει αυτής εκδοθείσα και ήδη προσβαλλομένη ΚΥΑ.

4. Ιδιαίτερης μνείας χρήζει εν προκειμένω η απόφαση ΣτΕ 4966/2014 του Ε΄ Τμήματος, που αφορά το Ειδικό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασμού για τις υδατοκαλλιέργειες και εκδόθηκε κατόπιν αίτησης ακύρωσης της απόφασης της Επιτροπής Συντονισμού της Κυβερνητικής Πολιτικής στον Τομέα του Χωροταξικού Σχεδιασμού και της Αειφόρου Ανάπτυξη (Β΄ 2505/4.11.2011) με την οποία εγκρίθηκε το ως άνω Ειδικό Πλαίσιο και η σχετικώς εκπονηθείσα στρατηγική μελέτη περιβαλλοντικών επιπτώσεων. Προβλήθηκε συναφώς ότι το προσβαλλόμενο Ειδικό Πλαίσιο είναι παράνομο και ακυρωτέο, διότι εκδόθηκε βάσει της 26/4-11-2011 «γνώμης» του Εθνικού Συμβουλίου Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης, η οποία δεν πληροί τις απαιτούμενες από τη νομοθεσία ουσιαστικές και διαδικαστικές προϋποθέσεις, δεδομένου ότι α) το από 4.11.2011 πρακτικό συνεδριάσεων δεν αποτελούσε παρά ένα απλό πρακτικό στο οποίο αποτυπώνονταν οι συζητήσεις των προηγούμενων συνεδριάσεων του Εθνικού Συμβουλίου, με απλή καταγραφή των παρατηρήσεων όποιων εκ των μελών απάντησαν στο αρχικό σχέδιο θέσεων που τους είχε αποσταλεί από τον Πρόεδρο, β) το εν λόγω πρακτικό συντάχθηκε χωρίς να έχει λάβει χώρα συνεδρίαση είτε με αυτοπρόσωπη παράσταση των μελών είτε, έστω, με τηλεδιάσκεψη και χωρίς να λάβει χώρα καμία ψηφοφορία στο τέλος της εν λόγω συνεδρίασης, γ) η διαδικασία που προηγήθηκε για την έκδοση της προσβαλλόμενης πράξης φέρεται να ολοκληρώθηκε αυθημερόν με αποτέλεσμα να δημιουργούνται σοβαρές αμφιβολίες για το αν πραγματικά έλαβαν χώρα όλα τα στάδια αυτής. Το Δικαστήριο υπενθύμισε βεβαίως ότι η λήψη υπόψη απλής γνώμης συλλογικού οργάνου ενόψει έκδοσης διοικητικής πράξης αποτελεί ουσιώδη τύπο της διαδικασίας και ότι η γνώμη αυτή πρέπει να εκδίδεται κατά τον τρόπο που ορίζεται στο νόμο. Δέχθηκε πάντως ότι, όταν από τα στοιχεία του φακέλου προκύπτει ότι η Διοίκηση προσπάθησε επί εύλογο χρονικό διάστημα να επιτύχει τη σύννομη έκδοση της απλής γνώμης, αυτό όμως δεν κατέστη δυνατό από εσκεμμένες ενέργειες τρίτων προσώπων που παρεμπόδισαν τη λειτουργία του συλλογικού οργάνου, η αρχή του κράτους δικαίου και της αποτελεσματικής δράσης της Διοίκησης επιβάλλουν την έκδοση της διοικητικής πράξης, έστω και αν η απλή γνώμη, η οποία ελήφθη υπόψη από τη Διοίκηση, δεν εκδόθηκε κατά πλήρη συμμόρφωση με τον νόμο, λόγω των προσκομμάτων που δημιούργησαν τα τρίτα αυτά πρόσωπα. Το Δικαστήριο τόνισε ότι υπήρξε ουσιαστική προσπάθεια της Διοίκησης, δηλαδή του αρμοδίου γνωμοδοτικού οργάνου, για την πραγματοποίηση συνεδριάσεων και διατύπωση γνωμών των μελών, που όμως παρεμποδίσθηκε με ενέργειες τρίτων προσώπων. Έκρινε ότι, υπό τα δεδομένα αυτά, ενόψει και του ότι η από το Σύνταγμα επιβαλλόμενη υποχρέωση ολοκλήρωσης του χωροταξικού σχεδιασμού είχε καταστεί εντονότερη μετά τις αποφάσεις της Ολομελείας του Δικαστηρίου, που είχαν ως συνέπεια να καταπίπτουν οι περιβαλλοντικές αδειοδοτήσεις μονάδων υδατοκαλλιέργειας λόγω απουσίας του Ειδικού Πλαισίου και προκάλεσαν τη διακοπή της χρηματοδότησης του κλάδου αυτού από την Ευρωπαϊκή Ένωση, νομίμως ελήφθη υπόψη για την έκδοση της προσβαλλόμενης πράξης η ως άνω γνώμη, και τα περί του αντιθέτου προβαλλόμενα είναι απορριπτέα ως αβάσιμα. Εξάλλου, ο ειδικότερος ισχυρισμός ότι μπορούσαν να πραγματοποιηθούν οι συνεδριάσεις του επίμαχου συλλογικού οργάνου με τηλεδιάσκεψη είναι απορριπτέος, διότι δεν προκύπτει ότι υπήρχε τεχνικά η δυνατότητα αυτή, ανεξαρτήτως αν θα ήταν δυνατό να λειτουργήσει στα πλαίσια της διαδικασίας ενός τόσο πολυμελούς οργάνου. Είναι ενδιαφέρον μάλιστα ότι, στη σκέψη 16 της απόφασης ΣτΕ Ολ 3632/2015, η Ολομέλεια τονίζει ότι, στην περίπτωση της γνωμοδοτικής διαδικασίας για το Ειδικό Χωροταξικό Πλαίσιο για τον Τουρισμό, δεν προκύπτει αδυναμία κοινής συνεδρίασης προκειμένου να τεθούν σε ψηφοφορία οι απόψεις για τα ανακύπτοντα ζητήματα, ακριβώς για να αντιδιαστείλει την περίπτωση που εξετάζει προς εκείνη που εξέτασε το Ε΄ Τμήμα. Επομένως, η διαφορετική προσέγγιση των δύο σχηματισμών του Δικαστηρίου στις αποφάσεις ΣτΕ 4966/2014 και ΣτΕ Ολ 3632/2015 όσον αφορά τη δικονομική συνέπεια της τυπικής πλημμέλειας (πλημμελή διεξαγωγής της γνωμοδοτικής διαδικασίας) οφείλεται στην ανωτέρα βία που την προκάλεσε. Δηλαδή, ενώ και στις δύο υποθέσεις η γνωμοδότηση στην οποία στηρίχθηκε η προσβαλλόμενη πράξη εκδόθηκε χωρίς τήρηση της νόμιμης διαδικασίας, στη μεν περίπτωση του Ειδικού Χωροταξικού Πλαισίου για τις υδατοκαλλιέργειες η απλή γνώμη που έλαβε υπόψη η Διοίκηση δεν εκδόθηκε κατά πλήρη συμμόρφωση με τον νόμο λόγω των προσκομμάτων που δημιούργησαν τρίτα πρόσωπα, δηλαδή λόγω ανωτέρας βίας, στη δε περίπτωση του Ειδικού Χωροταξικού Πλαισίου για τον Τουρισμό η διαπιστωθείσα πλημμέλεια στη διαδικασία δεν οφείλεται σε ανωτέρα βία, δηλαδή σε αντικειμενική αδυναμία του γνωμοδοτούντος οργάνου να τηρήσει τη νόμιμη διαδικασία. Θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι το έρεισμα της διαφοροποίησης δεν είναι πειστικό, εφόσον και οι δύο γνωμοδοτήσεις εκδόθηκαν κατόπιν πλημμελούς διαδικασίας, ανεξαρτήτως του λόγου που την προκάλεσε, και ασκούν την ίδια επιρροή στο περιεχόμενο της προσβαλλόμενης πράξης έγκρισης.

ΙΙ. Αυστηρή προσήλωση στην τυπική νομιμότητα

5. Η μελέτη της απόφασης επιτρέπει τρεις παρατηρήσεις. Κατ’αρχάς, θα πρέπει να επισημανθεί η διαφορετική προσέγγιση της Ολομέλειας σε σχέση με αυτή του Ε΄Τμήματος. Πράγματι, με μια δυναμική πρωτοβουλία γαλλικής έμπνευσης, το Ε΄ Τμήμα επιχείρησε να αποφύγει την ακύρωση της προσβαλλόμενης πράξης, παρέχοντας στη Διοίκηση τη δυνατότητα, εντός σύντομης προθεσμίας που το ίδιο έταξε, να άρει τη διαπιστωθείσα πλημμέλεια, συμμορφούμενη στις κατευθύνσεις που συνάγονται από την αναβλητική απόφαση. Η καινοτομία της απόφασης ΣτΕ 1422/2013 χρήζει μάλιστα ιδιαίτερης προσοχής, διότι δεν στηριζόταν σε νομοθετική ρύθμιση, αλλά αποτελούσε αμιγώς πραιτωρική και πρωτοποριακή κατασκευή. Αντιθέτως, η Ολομέλεια υιοθέτησε την παραδοσιακή στάση της αυστηρής προσήλωσης στους τύπους και δεν αξιοποίησε, ούτε στην περίπτωση αυτή, τις νέες διατάξεις του άρθρου 50 παρ. 3^α και 3β του ΠΔ 18/1989 που προσέθεσε ο Ν. 4274/2014. Θα πρέπει, βεβαίως, να επισημανθεί ότι, όσον αφορά τη ρύθμιση της παραγράφου 3^α, η εφαρμογή της στην υπόθεση της οποίας επελήφθη η Ολομέλεια θα συνεπήγετο υποχρέωση της Διοίκησης να ενεργήσει σε δύο στάδια: αφενός, να άρει τη διατυπωθείσα με την απόφαση ΣτΕ Ολ 3632/2015 πλημμέλεια της γνωμοδοτικής διαδικασίας και να διατυπώσει νομοτύπως γνώμη και, αφετέρου, να εκδώσει νέα εκτελεστή πράξη έγκρισης, λαμβάνοντας υπόψη την εν λόγω γνώμη. Πράγματι, δεν νοείται η μετά την έκδοση της πράξης θεραπεία της πλημμέλειας τύπου του οποίου η τήρηση προηγείται της πράξης και επηρεάζει το περιεχόμενό της. [Διαφορετικά φαίνεται να αντιμετωπίζουν το θέμα της θεραπείας της πλημμέλειας της προσβαλλόμενης πράξης, λόγω μη τήρησης ή πλημμελούς τήρησης της γνωμοδοτικής διαδικασίας οι Β. Γκέρτσος/Δ. Πυργάκης, Κώδικας Διοικητικής Διαδικασίας, Νομική Βιβλιοθήκη, 2015, σ. 347, οι οποία παραπέμπουν στην απόφαση ΣτΕ 1941/2013 (στην ίδια κατεύθυνση με την απόφαση ΣτΕ 1422/2013) και επισημαίνουν ότι, με τα δεδομένα αυτά, θα ήταν δυνατή, μετά την έκδοση της πράξης, η θεραπεία από τη Διοίκηση, κατόπιν προδικαστικής απόφασης, πλημμέλειας που μπορεί να οφείλεται και στη μη τήρηση ή πλημμελή τήρηση γνωμοδοτικής διαδικασίας.] Επομένως, η θεραπεία των πλημμελειών της γνωμοδοτικής διαδικασίας και η διατύπωση νέας γνώμης θα έπρεπε να οδηγήσει στην έκδοση νέας εκτελεστής πράξης. Σε τελική ανάλυση, στην υπό εξέταση περίπτωση, η εφαρμογή της διάταξης της παραγράφου 3^α ενδέχεται να κατέληγε στο ίδιο αποτέλεσμα με την επανάληψη της διαδικασίας έκδοσης της προσβαλλόμενης πράξης μετά τη δικαστική ακύρωσή της. Όσον αφορά τη ρύθμιση της παραγράφου 3β, του άρθρου 50 του ΠΔ 18/1989, που αφορά τον περιορισμό των αναδρομικών αποτελεσμάτων της δικαστικής ακύρωσης, η τυχόν εφαρμογή της στην παρούσα υπόθεση θα έδινε απλώς τη δυνατότητα στο Δικαστήριο να διατηρήσει σε ισχύ τα έννομα αποτελέσματα της προσβαλλόμενης πράξης το αργότερο μέχρι τη δημοσίευση της απόφασής του, όχι όμως και να μεταθέσει την έναρξη των ακυρωτικών αποτελεσμάτων της δικής του απόφασης μετά τη δημοσίευσή της, ώστε να παρασχεθεί στη Διοίκηση ικανό χρονικό διάστημα για να εκδώσει νομότυπη πράξη συμμορφούμενο στην ακυρωτική απόφαση, χωρίς, για το διάστημα αυτό, να προκληθεί κενό δικαίου [Στο σημείο αυτό έγκειται και η βασική διαφορά μεταξύ της ελληνικής ρύθμισης, αφενός, και της γαλλικής νομολογίας για τη χρονική διαρρύθμιση των ακυρωτικών αποτελεσμάτων δικαστικής απόφασης, αφετέρου. Κατά την ελληνική ρύθμιση του άρθρου 50 παρ.3γ΄, το Δικαστήριο μπορεί να ορίσει ότι τα αποτελέσματα της ακυρώσεως ανατρέχουν σε χρονικό σημείο μεταγενέστερο του χρόνου έναρξης της ισχύος της πράξης και σε κάθε περίπτωση σε χρόνο προγενέστερο του χρόνου δημοσίευσης της απόφασης]. Είναι χαρακτηριστικό ότι το Συμβούλιο της Επικρατείας εφήρμοσε κατ’ αναλογία τη νέα διάταξη της παραγράφου 3β του άρθρου 50 του ΠΔ 18/1989 που αφορά τον περιορισμό των αναδρομικών αποτελεσμάτων της δικαστικής ακύρωσης, στις περιπτώσεις αναιρετικών δικών επί αγωγών αποζημίωσης σχετικών με τις περικοπές των αποδοχών των μελών ΔΕΠ (ΣτΕ Ολ 4741/2014) και των συντάξεων (ΣτΕ Ολ 2287-2290/2015), για να αποκλείσει τη δυνατότητα επίκλησης της αντισυνταγματικότητας της εφαρμοστέας νομοθετικής διάταξης προς θεμελίωση αποζημιωτικών αξιώσεων για χρονικά διαστήματα προγενέστερα του χρονικού σημείου δημοσίευσης των σχετικών αποφάσεων, όχι όμως και σε ακυρωτικές αποφάσεις (πχ ΣτΕ Ολ 1251/2015). Επίσης δεν εφάρμοσε ούτε τη διάταξη της παραγράφου 3^α για τη δυνατότητα διόρθωσης πλημμελειών της προσβαλλόμενης πράξης.

6. Η δεύτερη παρατήρηση έγκειται στο ότι, παρά το γεγονός ότι η εφαρμογή, στην υπό εξέταση υπόθεση, των δικονομικών δυνατοτήτων του Ν. 4274/2014 παρουσίαζε δυσχέρειες, η Ολομέλεια δεν εξέτασε ούτε το ενδεχόμενο εφαρμογής της σχετικά πρόσφατης νομολογίας που διαμορφώθηκε όσον αφορά το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης προς αποφυγή της ακύρωσης της προσβαλλόμενης πράξης εάν ο διάδικος δεν αποδείξει τη βλάβη που του προξένησε η παράβαση του ουσιώδους τύπου. Όπως κρίθηκε με την απόφαση ΣτΕ Ολ 4447/2012, ο λόγος που προέβαλε ο αιτών ότι δηλαδή διετάχθη η διακοπή της επιχορήγησης του προγράμματος στο οποίο είχε υπαχθεί χωρίς να κληθεί προηγουμένως από το αρμόδιο όργανο να εκθέσει τις απόψεις του, κατά παράβαση τόσο των διατάξεων που διέπουν τη σχετική διαδικασία όσο και της διάταξης του άρθρου 20 παρ. 2 του Συντάγματος, είναι απορριπτέος ως αβάσιμος, διότι ο αιτών άσκησε τις προβλεπόμενες από την εφαρμοστέα υπουργική απόφαση ενδικοφανείς προσφυγές ενώπιον των αρμοδίων οργάνων, χωρίς να επικαλεσθεί οποιαδήποτε βλάβη από το γεγονός της μη κλήσης του ενώπιον του οργάνου που εξέδωσε την αρχική πράξη – γεγονός άλλωστε που θα θεράπευε την πλημμέλεια της μη κλήσης ενώπιον του οργάνου αυτού – αρκούμενος απλώς στην προβολή του ισχυρισμού περί μη τήρησης του δικαιώματος προηγουμένης ακρόασης. Έκτοτε παγίως η νομολογία δέχεται ότι, «για το λυσιτελές της προβολής από τον διοικούμενο λόγου ακυρώσεως περί μη τηρήσεως του δικαιώματος της προηγούμενης ακρόασης πριν από την έκδοση της δυσμενούς γι’ αυτόν πράξης απαιτείται και παράλληλη αναφορά των ισχυρισμών που αυτός θα προέβαλε ενώπιον της Διοίκησης, αν είχε κληθεί» (ΣτΕ 2214/2015, 1866/2015, 651/2014, 337/2014, 1542/2014, 1368/2014, 3578/2013, 948/2012, 2383/2012).Τα ανωτέρω επιρρωννύει η διάταξη του άρθρου 79 παρ. 5 περ. β ΚΔΔ, σύμφωνα με την οποία στις φορολογικές διαφορές «η πράξη ακυρώνεται για παράβαση διάταξης που ρυθμίζει τον τύπο ή τη διαδικασία έκδοσης της πράξης, μόνον αν ο προσφεύγων επικαλείται και αποδεικνύει βλάβη, η οποία δεν μπορεί να αποκατασταθεί διαφορετικά παρά μόνον με την ακύρωση της πράξης». Η ρύθμιση αυτή, που προφανώς δεν εφαρμόζεται στις ακυρωτικές διαφορές, θα πρέπει να αποτελεί πηγή έμπνευσης προς την κατεύθυνση της αποφυγής ακύρωσης πράξεων που φέρουν τυπικές πλημμέλειες ως προς τις οποίες ο αιτούμενος έννομη προστασία δεν επικαλείται ούτε αποδεικνύει βλάβη. Στο πνεύμα αυτό, το Ε΄ Τμήμα του Συμβουλίου της Επικρατείας δέχθηκε, προς απόρριψη λόγου ακύρωσης αναγόμενου στην πλημμελή σύνθεση συλλογικού οργάνου, με την απόφαση ΣτΕ 4078/2014, ότι, «σύμφωνα με γενική αρχή του διοικητικού δικαίου, οι τυπικές πλημμέλειες της συγκρότησης συλλογικού οργάνου επιφέρουν την ακυρότητα της απόφασής του μόνον εφόσον από τα στοιχεία του φακέλου προκύπτει ότι οι πλημμέλειες αυτές είτε μπορούσαν, στη συγκεκριμένη περίπτωση, να ασκήσουν επιρροή στο περιεχόμενο της ληφθείσας απόφασης, είτε αποστέρησαν τον διοικούμενο από μία διαδικαστική εγγύηση, τεθείσα υπέρ του από το νομοθέτη (πρβλ. Conseil d’Εtat Γαλλίας, υπ. 335033, απόφαση της 23.12.2011, Claude Danthony κ.λπ.)»

7. Η τρίτη παρατήρηση συνίσταται στο ότι η προσήλωση στην τυπική νομιμότητα που χαρακτηρίζει τις τελευταίες αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας έρχεται σε αντίθετη με τη γαλλική νομοθεσία και νομολογία, ειδικότερα δε με τη γνωστή απόφαση Danthony, την οποία μάλιστα επικαλέστηκε η μειοψηφούσα άποψη στην απόφαση ΣτΕ 3632/2015, υποστηρίζοντας ότι η πλημμέλεια της διαδικασίας (απλή γνωμοδότηση, η οποία δεν προέκυψε από ψηφοφορία των μελών του γνωμοδοτούντος συλλογικού οργάνου) δεν επιφέρει την ακύρωση της τελικώς εκδοθείσας απόφασης, εφ’ όσον δεν προσδιορίζεται ειδικώς η επιρροή που άσκησε η ελόγω πλημμέλεια στη διαμόρφωση του περιεχομένου της παραδεκτώς προσβαλλομένης πράξης. Πράγματι, διαπιστώνοντας ότι υπερβολικά πολλές ακυρώσεις ή ενστάσεις παρανομίας στηρίζονται είτε σε έλλειψη γνωμοδότησης οργάνων περιθωριακής σημασίας ή σε ήσσονος σημασίας πλημμέλειες αναγόμενες στη σύνθεση του γνωμοδοτούντος οργάνου ή στη διεξαγωγή της γνωμοδοτικής διαδικασίας, ο νυν αντιπρόεδρος του Conseil d’Etat J.-M. Sauvé επισήμανε την ανάγκη σχετικής νομοθετικής ρύθμισης (Courrier du vice-président du Conseil d’État du 31 octobre 2008, παρατεθέν σε Simplifions nos lois pour guérir un mal français Doc. fr., 2009, σ. 35. Σημειώνεται ότι 30 χρόνια πριν από την ως άνω επισήμανση, ο πρόεδρος του δικαιοδοτικού τμήματος R. Odent, Contentieux administratif, t. II, Dalloz 2007, p.432-433, ανατύπωση, επισήμανε τα εξής: «Ακόμη και με τη διορθωτική έννοια των μη ουσιωδών τύπων, οι ακυρώσεις για τυπικές πλημμέλειες φαίνονται, σε ορισμένες περιπτώσεις, υπερβολικά τυπολατρικές: συχνά δεν ικανοποιούν ούτε τον δικαστή ούτε τη διοίκηση» [«Même avec le correctif tenant à la notion de formalités non substantielles, les annulations pour vices de forme paraissent dans certains cas exagérément formalistes : elles ne satisfont souvent ni le juge, ni l’administration »]).

8. Πράγματι, ο Γάλλος νομοθέτης, στον νόμο 2011-525 της 17^ης Μαΐου 2011, για την απλοποίηση και τη βελτίωση της ποιότητας του δικαίου, περιέλαβε ρύθμιση («mesure-phare» κατά την Κυβέρνηση) με αντικείμενο την αποδυνάμωση των δικονομικών συνεπειών των πλημμελειών των γνωμοδοτήσεων που εκδίδονται στο πλαίσιο της παραγωγής της διοικητικής πράξης. Κατά τη διάταξη του άρθρου 70, «όταν η διοικητική αρχή, πριν από την έκδοση απόφασης, ζητεί γνωμοδότηση συλλογικού οργάνου, μόνον οι πλημμέλειες που ενδέχεται να έχουν επηρεάσει το περιεχόμενο της απόφασης η οποία ελήφθη επί τη βάσει της εκδοθείσας γνώμης μπορούν, εφόσον χρειαστεί, να προβληθούν κατά της απόφασης» (Lorsque l’autorité administrative, avant de prendre une décision, procède à la consultation d’un organisme, seules les irrégularités susceptibles d’avoir exercé une influence sur le sens de la décision prise au vu de l’avis rendu peuvent, le cas échéant, être invoquées à l’encontre de la decision). Αν και κάποιοι εκπρόσωποι της θεωρίας είδαν στη ρύθμιση αυτή μια υποχώρηση της αρχής της νομιμότητας [P. Cassia, B. Delaunay], η κρατούσα γνώμη αποτίμησε θετικά την πρόσκληση του νομοθέτη προς το Conseil d’État (από το οποίο προφανώς εξαρτάται η τύχη της ως άνω νομοθετικής εξέλιξης) να αντιμετωπίσει δραστικά το πρόβλημα των τύπων, τους οποίους ο πρόεδρος D. Labetoulle είχε εύστοχα χαρακτηρίσει ως τον «φτωχό συγγενή της εξέλιξης της εξουσίας εκτίμησης του ακυρωτικού δικαστή» (parent pauvre de l’évolution du pouvoir d’appréciation du juge de l’annulation). Σε μια εποχή κατά την οποία ενισχύεται η λειτουργία του δικαστή, ο οποίος, στη Γαλλία τουλάχιστον, καλείται κατ’ ουσίαν να υποκαταστήσει την εκτίμησή του σε αυτή της ενεργού διοίκησης (F. Melleray), θα ήταν παράδοξο ο δικαστής να επιδεικνύει τόλμη ως προς τον έλεγχο της εσωτερικής νομιμότητας τη διεύρυνση ή τη διεύρυνση των δικών του εξουσιών (περιορισμός των αναδρομικών αποτελεσμάτων δικαστικής ακύρωσης, διαταγές προς τη διοίκηση, δημιουργία νέων προσφυγών στο πλαίσιο των διαφορών από συμβάσεις), και ταυτόχρονα να αντιμετωπίζει «φοβικά» ή «απλοϊκά» την εξωτερική νομιμότητα. O πρόεδρος Labetoulle επέμενε στην ανάγκη διευρυμένης χρήσης της έννοιας της « διαδικαστικής πλημμέλειας που δεν ασκεί, εν προκειμένω, επιρροή στο περιεχόμενο της προσβαλλόμενης πράξης» («vice de procédure sans incidence, en l’espèce, sur le sens de la décision attaquée») που θα εφαρμόζεται παράλληλα με την κλασική διάκριση μεταξύ ουσιωδών και μη ουσιωδών τύπων και θα αξιοποιείται ακριβώς όταν η πλημμέλεια αφορά ουσιώδη τύπο. Το άρθρο 70 του νόμου επιτρέπει στον δικαστή να αποφύγει την αυτόματη και άκαμπτη εφαρμογή της αρχής της νομιμότητας [για τις προοπτικές των νομολογιακών εξελίξεων που ανοίγει η νομοθετική αυτή μεταβολή, βλ. την έκθεση του Conseil d’État, Consulter autrement. Participer effectivement : Doc. fr., 2011, σ.125 επ.].

9.Η ευκαιρία εφαρμογής του νέου νόμου δόθηκε πολύ σύντομα στο Conseil d’Etat, με την άσκηση αίτησης ακύρωσης κατά διατάγματος του 2009 σχετικά με την ίδρυση της Ecole normale supérieure της Λυών. Το νέο ίδρυμα προήλθε από τη συγχώνευση δύο σχολών, της Lyon και του Fontenay-Saint-Cloud, για την οποία ήταν αναγκαία, μεταξύ άλλων, η γνωμοδότηση από την ισομερή τεχνική επιτροπή (comité technique paritaire) εκάστου των δύο ιδρυμάτων. Η γνωμοδότηση δόθηκε στο πλαίσιο κοινής διαδικασίας των αρμοδίων συλλογικών οργάνων των δύο υπό συγχώνευση ιδρυμάτων. Ο λόγος που προβλήθηκε αφορούσε την πλημμέλεια της γνωμοδοτικής διαδικασίας που έπρεπε να διεξαχθεί χωριστά για κάθε συγχωνευόμενο ίδρυμα. Δεδομένου ότι η νομοθετική μεταβολή του άρθρου 70 του νόμου 2011-525 της 17^ης Μαΐου 2011 ήταν μεταγενέστερη του προσβαλλόμενου διατάγματος, ανέκυπτε το ζήτημα της εφαρμογής της στη διαφορά. Έπρεπε δηλαδή να εξετασθεί αν η διάταξη αυτή, που περιόριζε το δικονομικό δικαίωμα προβολής λόγου ακύρωσης αντλούμενου από πλημμέλεια της γνωμοδοτικής διαδικασίας, κατ’ουσίαν έθιγε κεκτημένο δικαίωμα του διαδίκου, οπότε χαρακτηρίζεται ως ουσιαστικός κανόνας και δεν μπορεί να εφαρμοστεί σε εκκρεμή κατά τη δημοσίευση του νόμου απόφαση (CE, sect., 5 mai 1995, Sté Coopérative Maritime Bidasso, Lebon, σ. 193, AJDA, 1995, σ. 463, concl. S. Lasvignes) ή αν το νέο κείμενο δεν έθιγε κανένα κεκτημένο δικαίωμα των διαδίκων και, εφόσον ρύθμιζε μόνο τη δραστηριότητα του δικαστή, έπρεπε να εφαρμοστεί στη διαφορά (J. Petit, Les conflits de lois dans le temps en droit public interne, LGDJ, 2002, p. 456). Λόγω σοβαρών αμφιβολιών, η υπόθεση παραπέμφθηκε στον ανώτερο σχηματισμό του Conseil d’Etat, το οποίο προτίμησε, πάντως, να μην επιλύσει το πρόβλημα της διαχρονικής εφαρμογής του νόμου και να υιοθετήσει πιο δραστική και ριζοσπαστική λύση. Αντί να εφαρμόσει την ως άνω ρητή νομοθετική διάταξη και μάλιστα διοικητικού δικαίου, άντλησε από αυτή και εφάρμοσε στην ενώπιόν του διαφορά μια ευρύτερου περιεχομένου γενική αρχή του δικαίου, προκειμένου να ανακτήσει το ίδιο την πλήρη εξουσία του σε ένα ζήτημα που εντάσσεται στο μεταίχμιο μεταξύ δυο τομέων, όπου φροντίζει ζηλότυπα να διατηρήσει την ανεξαρτησία του έναντι του νομοθέτη: αυτού μεταξύ της διοικητικής διαδικασίας και της διοικητικής δικονομίας [F. Melleray, Précisions sur la neutralisation de certains vices de procédure, n° 3, Mars 2012, comm. 22].

10. Με τη γνωστή απόφαση Danthony, απόφαση σταθμό όσον αφορά τη δικονομική σημασία των διαδικαστικών πλημμελειών [CE, ass., 23 déc. 2011, n° 335033, Danthony], με την οποία υιοθέτησε μετρημένη και ρεαλιστική προσέγγιση, έκρινε ότι η ακύρωση επέρχεται μόνο για την παράβαση τύπου η οποία επηρέασε, στην υπό κρίση υπόθεση, το περιεχόμενο της προσβαλλόμενης πράξης [L’office du juge administratif à l’égard du vice de procédure, CE, ass., 23 déc. 2011, n° 335033, Danthony et a., concl. G. Dumortier, RFDA 2/2012, σ. 284, note P. Cassia, RFDA 2/2012, σ. 296]. Η απόφαση χαιρετίσθηκε ως σημαντικός σταθμός στην εξέλιξη του ρόλου του διοικητικού δικαστή και στον εκσυγχρονισμό των νομολογιακών προτύπων σχετικά με τις συνέπειες της εξωτερικής παρανομίας. Ο κανόνας αυτός συνοδεύεται από δύο εξαιρέσεις: δεν εφαρμόζεται, αφενός, όταν η προβαλλόμενη διαδικαστική πλημμέλεια στέρησε τον ενδιαφερόμενο από κάποια εγγύηση (πράγμα που συμβαίνει σε περίπτωση προσβολής είτε των δικαιωμάτων άμυνας, όπως του δικαιώματος προηγούμενης ακρόασης, είτε του δικαιώματος συμμετοχής στη διαδικασία λήψης μιας απόφασης, όπως η συμμετοχή του προσωπικού στον καθορισμό των συνθηκών εργασίας μέσω της νομότυπης διεξαγωγής γνωμοδοτικής διαδικασίας) και, αφετέρου, όταν επηρεάζει την αρμοδιότητα του οργάνου που εξέδωσε την πράξη. Ακόμη και αν παρουσιάζει κάποιες πρακτικές δυσχέρειες εφαρμογής, ο νομολογιακός αυτός κανόνας προάγει την ασφάλεια δικαίου ή ακριβέστερα την αναζήτηση της σταθερότητας των νομικών καταστάσεων, η οποία κατισχύει της μηχανικής εφαρμογής της αρχής της νομιμότητας [F. Melleray, Précisions sur la neutralisation de certains vices de procédure, n° 3, Mars 2012, comm. 22]. Σε αντίθεση με τον «φορμαλισμό» της προηγούμενης νομολογίας που στηριζόταν στη διάκριση των διαδικαστικών τύπων σε ουσιώδεις και μη ουσιώδεις [βλ. αναλυτικά A.-L. Girard, La formation historique de la théorie de l’acte administratif unilatéral, thèse Paris II, 2012, σ. 177], τον οποίο εντόπισαν και επέκριναν οι ίδιοι οι ανώτατοι δικαστές, ο στόχος είναι πλέον να ακυρώνεται η πράξη όταν η πλημμέλεια αφορά όχι την παράβαση ενός διαδικαστικού κανόνα «αφηρημένα» και «αντικειμενικά» ουσιώδους, αλλά τη μη τήρηση διαδικαστικού κανόνα «συγκεκριμένα» και «υποκειμενικά» ικανού να επηρεάσει την εκδοθείσα απόφαση. Προηγουμένως, δηλαδή, ο δικαστής εξέταζε, τον ίδιο τον διαδικαστικό κανόνα που παραβιάσθηκε και ακύρωνε την πράξη αν ο κανόνας αυτός ανήκει στην κατηγορία των ουσιωδών διαδικαστικών κανόνων (in abstracto προσέγγιση), χωρίς να λαμβάνει υπόψη ούτε τη φύση και τη βαρύτητα της παράβασης ούτε την πραγματική της επιρροή στο περιεχόμενο της απόφασης (για παράδειγμα, η παράλειψη πρόσκλησης του μισθωτού στην αρμόδια να γνωμοδοτήσει για την απόλυσή του επιτροπή επιχείρησης καθιστά παράνομη την άδεια απόλυσης που χορηγεί το αρμόδιο διοιητικό όργανο [inspecteur du travail], έστω και αν η γνωμοδότηση της οικείας επιτροπής ήταν αρνητική ως προς την απόλυση: CE, 18 oct. 1991, n° 83934, Kaba). Ο όρος ουσιώδης εκφράζει εν προκειμένω την αδυναμία διάκρισης του τύπου από την ουσία. Εξ αντιδιαστολής, οι τύποι που δεν ασκούν επιρροή στη διαδικασία παραγωγής της πράξης χαρακτηρίζονται ως μη ουσιώδεις, όπως είναι συχνά οι κοινοποιήσεις ή ορισμένες προθεσμίες. Παραδοσιακά ο δικαστής αντλούσε από την ανωτέρω διάκριση μηχανικά και αυτόματα τις συνέπειες, δηλαδή εάν η πλημμέλεια αφορούσε ουσιώδη τύπο ακύρωνε την προσβαλλόμενη πράξη, ενώ εάν αφορούσε μη ουσιώδη τύπο η πράξη δεν κρινόταν ακυρωτέα. Mετά τη νομολογία Danthony θα πρέπει να εξετάζει in concreto την επίδραση της παράβασης ενός τύπου ο οποίος in abstracto θεωρείται ουσιώδης, και να μην κολάζει την παράβαση εάν από τις περιστάσεις της κρινόμενης υπόθεσης προκύπτει ότι η πλημμέλεια που απορρέει για την προσβαλλόμενη πράξη δεν επηρέασε το περιεχόμενό της [βλ. συστηματική ανάλυση της προηγούμενης νομολογίας, με πολλά παραδείγματα, από C. Broyelle, L’impact du vice de procédure sur la légalité de l’acte administratif, La semaine juridique, Administrations et Collectivités territoriales n° 13, 2 Avril 2012, σ. 2089]. Όπως προκύπτει σαφώς από την αρχή που διατύπωσε το Conseil d’Etat στην απόφαση Danthony, πρόκειται για αλλαγή της φιλοσοφίας, που καθιστά τον δικαστή υποκειμενικό διαιτητή προθέσεων μάλλον παρά αντικειμενικό ελεγκτή των πλημμελειών («arbitre subjectif des intentions plutôt qu’en marqueur objectif des irrégularités» (CE, Rapp. public 2011. Consulter autrement. Participer effectivement : Doc. fr. 2011, σ. 126) και καλύπτει κάθε διαδικαστική πλημμέλεια και όχι μόνον αυτές της γνωμοδοτικής διαδικασίας στις οποίες περιορίζεται ο νομοθέτης. O διοικητικός δικαστής θα ελέγξει μόνον αν η προβαλλόμενη τυπική παρανομία μπορούσε να επιηρεάσει, εν προκειμένω, το περιεχόμενο της ληφθείσας απόφασης, (« a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ») με την επιφύλαξη των δύο ανωτέρω εξαιρέσεων. Αν και, όπως επισημαίνει η C. Broyelle, L’impact du vice de procédure sur la légalité de l’acte administratif, όπ. π., το Conseil d’Etat εφάρμοζε συχνά, παράλληλα με την κλασική και πάγια αντικειμενική προσέγγιση, και τον in concreto έλεγχο της παράβασης ουσιώδους τύπου, η απόφαση Danthony αποκαθιστά την ασφάλεια δικαίου ως προς τη στάση του δικαστή: στο εξής δεν ισχύει η θεωρία των «κατ’αρχήν» ουσιωδών τύπων, αλλά η νομιμότητα της πράξης εξαρτάται αποκλειστικά από τις συνέπειες της παράβασης του τύπου στο περιεχόμενό της, τις οποίες θα πρέπει να εντοπίζει και να αξιολογεί κατά περίπτωση ο ίδιος ο δικαστής. Δηλαδή οι επιπτώσεις παράβασης ενός διαδικαστικού κανόνα «δεν διαπιστώνονται», αλλά «αποφασίζονται».

8.Είναι προφανές ότι η εκτίμηση αυτή δεν είναι εύκολη, αφού ήδη στην πρώτη περίπτωση εφαρμογής η rapporteur public G. Dumortier και το ίδιο το Conseil d’Etat κατέληξαν σε διαφορετικά συμπεράσματα. Κατά τη rapporteur public, η πλημμέλεια δεν ήταν ικανή να επηρεάσει το περιεχόμενο της προσβαλλόμενης πράξης, ενώ το αντίθετο δέχθηκε το Δικαστήριο, το οποίο την ακύρωσε. Προφανώς το Conseil d’Etat θέλησε, αφενός, να τονίσει την προσήλωσή του στην αρχή της συμμετοχής των διοικουμένων στη λήψη των αποφάσεων που τους αφορούν και, αφετέρου, να τονίσει ότι η νέα νομολογιακή λύση δεν σημαίνει ότι όλες οι διαδικαστικές πλημμέλειες εν γένει δεν μπορούν να επηρεάσουν το περιεχόμενο της πράξης. Έτσι, δεν προχώρησε όσο η rapporteur public, η οποία επιχείρησε να καθορίσει αν η πλημμέλεια, επηρέασε όντως εν προκειμένω την απόφαση και περιορίστηκε παλώς να εξετάσει αν η πλημμέλεια μπορούσε (était susceptible) να ασκήσει τέτοια επιρροή. Άλλωστε, η ακυρωτική απόφαση θα είχε καθαρώς πλατωνικές συνέπειες, εφόσον, κατ’ εφαρμογή της νομολογίας AC ! (CE, ass., 11 mai 2004, n° 255886, Assoc. AC ! et a., Lebon σ. 197, concl. Chr. Devys) επρόκειτο να παραγάγει τα αποτελέσματά της 6 μήνες μετά τη δημοσίευσή της, πράγμα που θα επέτρεπε στη Διοίκηση να θεραπεύσει την τυπική πλημμέλεια.

9.Αν και πρέπει να αποφεύγονται οι απλουστευτικές συγκρίσεις που δεν λαμβάνουν υπόψη τις ιδιαιτερότητες των εννόμων τάξεων και των δικονομικών συστημάτων, η εντύπωση που προκαλούν οι αποφάσεις ΣτΕ Ολ 3632/2015 και Danthony, οι οποίες συνδέονται αμφότερες με πλημμέλειες της γνωμοδοτικής διαδικασίας, είναι ότι, σε αντιδιαστολή με τον Γάλλο ομόλογό του, ο Έλληνας διοικητικός δικαστής δεν έχει ακόμη κατασταλάξει σε κάποια άποψη ως προς τον τρόπο αντιμετώπισης τυπικών σφαλμάτων της διοικητικής διαδικασίας! Φαίνεται, πάντως, ότι με γνώμονα τον κανόνα Danthony, η μη τήρηση της νόμιμης διαδικασίας γνωμοδότησης, όπως εκτίθεται στις σκέψεις 14-16 της απόφασης ΣτΕ Ολ 3632/2015, δεν θα οδηγούσε σε ακύρωση της προσβαλλόμενης πράξης, αφού ουδόλως προκύπτει ποια επίπτωση είχε η σχετική παράβαση στο περιεχόμενο της πράξης. Είναι προφανής η υιοθέτηση της παραδοσιακής «in abstracto» αντιμετώπισης των ουσιωδών τύπων, την εγκατάλειψη της οποίας σηματοδότησε η απόφαση Danthony.

Διάγραμμα της απόφασης ΣτΕ Ολ 3632/2015

Προσβαλλόμενες πράξεις

2…με την αίτηση αυτή, όπως συμπληρώθηκε με το … δικόγραφο προσθέτων λόγων, ζητείται η ακύρωση: α) της υπ’ αριθμ. 67659/9.12.2013 αποφάσεως της Επιτροπής Συντονισμού της Κυβερνητικής Πολιτικής στον Τομέα του Χωροταξικού Σχεδιασμού και της Αειφόρου Ανάπτυξης, με τίτλο «Έγκριση τροποποίησης του Ειδικού Πλαισίου Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης για τον Τουρισμό και της Στρατηγικής Μελέτης Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων αυτού» (ΦΕΚ Β’ 3155/12.12.2013), β) της υπ’ αριθμ. 65657/9.12.2013 αποφάσεως της αυτής κυβερνητικής επιτροπής, με την οποία εγκρίθηκαν τα πορίσματα της εκθέσεως αξιολογήσεως της εφαρμογής του ειδικού χωροταξικού πλαισίου για τον τουρισμό (ΦΕΚ Β’ 3156/12.12.2013), καθώς και γ) της υπ’ αριθμ. 51212/17.9.2013 αποφάσεως του Αναπληρωτή Υπουργού Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής με θέμα «Συγκρότηση του Εθνικού Συμβουλίου Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης (Ε.Σ.Χ.Σ.Α.Α.)», κατά το μέρος που με αυτήν ορίσθηκε ως Πρόεδρος του Εθνικού Συμβουλίου Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης ο Γενικός Γραμματέας Χωροταξίας και Αστικού Περιβάλλοντος του ιδίου Υπουργείου.

…

Έννομο συμφέρον

Επειδή, με έννομο συμφέρον παρεμβαίνει στην δίκη υπέρ του κύρους των προσβαλλομένων πράξεων το σωματείο «[…]» διότι, όπως προκύπτει από το προσκομισθέν καταστατικό του, έχει ως μέλη επιχειρήσεις των οποίων η δραστηριότητα συνάπτεται με τον τουρισμό, ισχυρίζεται δε ότι από ενδεχόμενη ακύρωση των προσβαλλομένων πράξεων βλάπτονται τα μέλη του.

Επειδή, κατά την συζήτηση της υποθέσεως στο ακροατήριο δεν παρέστη η αστική μη κερδοσκοπική εταιρία με την επωνυμία «[…]» και τον διακριτικό τίτλο «[…]» ούτε εμφανίσθηκε εκπρόσωπός της για να δηλώσει ότι εγκρίνει την άσκηση της αιτήσεως αυτής, ενώ, εξ άλλου, δεν προσκομίσθηκε, μέσω της Γραμματείας του Δικαστηρίου, συμβολαιογραφική πράξη παροχής πληρεξουσιότητας προς τον δικηγόρο που υπογράφει το δικόγραφο της αιτήσεως. Εξ άλλου, οι υπογράφοντες το κύριο και πρόσθετο δικόγραφο της κρινομένης αιτήσεως δικηγόροι, οι οποίοι και παρέστησαν κατά την συζήτηση της υποθέσεως στο ακροατήριο ως πληρεξούσιοι των λοιπών έντεκα (11) αιτούντων, έχοντες νομιμοποιηθεί προσηκόντως από τους εννέα αιτούντες, ζήτησαν, ελλείψει νομιμοποιήσεώς τους από το σωματείο με την επωνυμία «[…]» και τον Δήμο […], σχετική προθεσμία, η οποία τους χορηγήθηκε, σύμφωνα με την παρ. 3 του άρθρου 27 του κωδ. π.δ/τος 18/1989, όπως η παράγραφος αυτή αντικαταστάθηκε με το άρθρο 1 παρ. 13 του ν. 1968/1991 (ΦΕΚ Α’ 150). Όμως, ως την λήξη της χορηγηθείσης προθεσμίας (18.11.2014), μόνον ο Δήμος […] προσκόμισε πλήρη νομιμοποιητικά στοιχεία προς τους ανωτέρω δικηγόρους, ενώ ο «[…]» δεν προσκόμισε κανένα νομιμοποιητικό στοιχείο. Συνεπώς, ως προς δύο αιτούντες, την «[…]» και τον «[…]», η κρινομένη αίτηση πρέπει, σύμφωνα με το άρθρο 27 του π.δ/τος 18/1989, όπως αυτό ισχύει, να απορριφθεί ως απαράδεκτη.

Επειδή, κατά την έννοια του άρθρου 90 περ. ζ’ του ισχύοντος Κώδικα Δικηγόρων (ν. 4194/2013, ΦΕΚ Α’ 208), η προστασία του περιβάλλοντος περιλαμβάνεται μεταξύ των ζητημάτων για τα οποία αναγνωρίζεται στους δικηγορικούς συλλόγους το δικαίωμα ασκήσεως ενδίκων βοηθημάτων (πρβλ. ΣτΕ Ολομ. 4576/1977, 2257/2014). Συνεπώς, με έννομο συμφέρον ασκείται η υπό κρίση αίτηση από τον πρώτο αιτούντα δικηγορικό σύλλογο. Περαιτέρω και τα λοιπά αιτούντα σωματεία και αστικές εταιρίες, που, όπως προκύπτει από τα προσκομισθέντα καταστατικά τους, έχουν σκοπούς σχετικούς με την προστασία και την διαφύλαξη του περιβάλλοντος, των οικοσυστημάτων και των οικοτόπων άγριας χλωρίδας και πανίδας της χώρας με έννομο συμφέρον ασκούν την κρινομένη αίτηση προβάλλοντας ότι οι ρυθμίσεις του προσβαλλόμενου Ειδικού Πλαισίου, κατά των οποίων στρέφονται, θα υποβαθμίσουν το φυσικό, πολιτιστικό και οικιστικό περιβάλλον. Τέλος, με έννομο συμφέρον ασκούν την κρινομένη αίτηση οι Δήμοι […] και […], η περιφέρεια των οποίων εμπίπτει στις νέες ρυθμίσεις του προσβαλλομένου Ειδικού Πλαισίου.

…

Μέσα χωροταξικού σχεδιασμού – Γενικό, ειδικά και περιφερειακά πλαίσια χωροταξικού σχεδιασμού

Επειδή, κατ’ εφαρμογή της συνταγματικής, επιταγής περί χωροταξικού σχεδιασμού (άρθρα 24 παρ. 1 και 2, 79 παρ. 8, 106 παρ. 1 του Συντάγματος) εκδόθηκε, αρχικώς, ο ν. 360/1976 «περί Χωροταξίας και Περιβάλλοντος» (ΦΕΚ Α’ 151), ακολούθως δε ο έχων εν προκειμένω εφαρμογή ν. 2742/1999 «Χωροταξικός σχεδιασμός και αειφόρος ανάπτυξη και άλλες διατάξεις» (ΦΕΚ Α’ 207). Σύμφωνα με το νόμο αυτό μέσα χωροταξικού σχεδιασμού είναι το γενικό, τα ειδικά και τα περιφερειακά πλαίσια χωροταξικού σχεδιασμού και αειφόρου ανάπτυξης (βλ. άρθρα 6, 7, 8). Το Γενικό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασμού αποτελεί σύνολο κειμένων ή και διαγραμμάτων, στο οποίο καταγράφονται και αξιολογούνται οι παράγοντες που επηρεάζουν την μακροπρόθεσμη χωρική ανάπτυξη και διάρθρωση του εθνικού χώρου, αποτιμώνται οι χωρικές επιπτώσεις των διεθνών, ευρωπαϊκών και εθνικών πολιτικών και προσδιορίζονται, με προοπτική 15 ετών, οι βασικές προτεραιότητες και οι στρατηγικές κατευθύνσεις για την χωρική ανάπτυξη και την αειφόρο οργάνωση του εθνικού χώρου (άρθρο 6 παρ. 1). Το Πλαίσιο αυτό εγκρίνεται από την Ολομέλεια της Βουλής (άρθρο 6 παρ. 3), οι δε κατευθύνσεις του εξειδικεύονται ή συμπληρώνονται με τα Ειδικά Πλαίσια Χωροταξικού Σχεδιασμού και τα Περιφερειακά Πλαίσια Χωροταξικού Σχεδιασμού. Αντικείμενο των ειδικών πλαισίων αποτελεί, ειδικότερα, η χωρική διάρθρωση ορισμένων κλάδων παραγωγικών δραστηριοτήτων εθνικής σημασίας, δικτύων και υπηρεσιών τεχνικής, κοινωνικής και διοικητικής υποδομής εθνικού ενδιαφέροντος με εξαίρεση τηλεπικοινωνιακά δίκτυα και υπηρεσίες, των παράκτιων και νησιωτικών περιοχών, των ορεινών και προβληματικών ζωνών, των περιοχών που υπάγονται σε διεθνείς ή ευρωπαϊκές συμβάσεις για την προστασία του περιβάλλοντος, καθώς και άλλων ενοτήτων του εθνικού χώρου, που παρουσιάζουν κρίσιμα περιβαλλοντικά, αναπτυξιακά και κοινωνικά προβλήματα (άρθρο 7 παρ. 1). Τα ειδικά πλαίσια καταρτίζονται από το Υπουργείο Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων [στη συνέχεια Υπουργείο Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής σε συνεργασία με τα κατά περίπτωση αρμόδια Υπουργεία και λοιπούς αρμοδίους οργανισμούς, εγκρίνονται δε με αποφάσεις της Επιτροπής Συντονισμού της Κυβερνητικής Πολιτικής στον τομέα του Χωροταξικού Σχεδιασμού και της Αειφόρου Ανάπτυξης που προβλέπεται στο άρθρο 3 του νόμου, οι οποίες λαμβάνονται κατόπιν γνώμης του Εθνικού Συμβουλίου Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης του άρθρου 4 του ιδίου νόμου (άρθρο 7 παρ. 3 και 4). Με το άρθρο 9, εξ άλλου, όπως ίσχυε κατά τον χρόνο εκδόσεως των προσβαλλομένων πράξεων, καθορίσθηκαν οι συνέπειες της εγκρίσεως των πλαισίων χωροταξικού σχεδιασμού και αειφόρου ανάπτυξης εν σχέσει προς τα λοιπά μέσα χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού, που εγκρίνονται σε τοπικό επίπεδο. Ειδικότερα, με τις διατάξεις αυτές καθιερώνεται υποχρέωση εναρμονίσεως των εγκρινομένων, μετά την έναρξη ισχύος του νόμου αυτού, ρυθμιστικών σχεδίων, γενικών πολεοδομικών σχεδίων, σχεδίων χωρικής και οικιστικής οργάνωσης ανοικτών πόλεων, σχεδίων ανάπτυξης περιοχών δεύτερης κατοικίας, ζωνών οικιστικού ελέγχου, περιοχών οργανωμένης ανάπτυξης παραγωγικών δραστηριοτήτων ή άλλων σχεδίων χρήσεων γης.

Εκθέσεις αξιολόγησης της εφαρμογής των ειδικών χωροταξικών πλαισίων – Έγκριση

Επειδή, περαιτέρω, με τις διατάξεις της παραγράφου 6 του άρθρου 7 του ν. 2742/1999 προβλέπεται η υποχρέωση του Υπουργείου Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής να «παρακολουθεί και [να] αξιολογεί την τήρηση των βασικών επιλογών, προτεραιοτήτων και κατευθύνσεων» των εγκεκριμένων ειδικών χωροταξικών πλαισίων. Προς τον σκοπό αυτόν, ο νόμος επιτάσσει την, ανά διετία, σύνταξη εκθέσεως αξιολόγησης, στην οποία «αναφέρεται ο βαθμός και ο τρόπος εφαρμογής» των ειδικών πλαισίων από τις δημόσιες υπηρεσίες, τα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, τις δημόσιες επιχειρήσεις και λοιπούς φορείς του ευρυτέρου δημοσίου τομέα. Με τις κατά τα ανωτέρω συντασσόμενες εκθέσεις «υποδεικνύονται τα μέτρα, τα προγράμματα, οι πρωτοβουλίες, δράσεις και οι κάθε είδους ενέργειες που κατά περίπτωση απαιτούνται για την αποτελεσματική εφαρμογή των Ειδικών Πλαισίων» και «επισημαίνονται ενέργειες που είναι αντίθετες ή που δεν εναρμονίζονται με τις κατευθύνσεις τους». Τα πορίσματα των εκθέσεων αυτών διαβιβάζονται από τον Υπουργό Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής, εν πρώτοις, στο Εθνικό Συμβούλιο Χωροταξικού Σχεδιασμού, το οποίο και γνωμοδοτεί επ’ αυτών, ακολούθως, μετά την γνωμοδότηση, προωθούνται προς έγκριση στην προαναφερθείσα κυβερνητική επιτροπή του άρθρου 3 του ν. 2742/1999, εν συνεχεία δε, μετά την έγκριση της Επιτροπής, γνωστοποιούνται στα καθ’ ύλην αρμόδια Υπουργεία και λοιπούς αρμόδιους οργανισμούς, «προκειμένου να λαμβάνονται υπόψη κατά την προώθηση μέτρων, προγραμμάτων, δράσεων, ενεργειών και ρυθμίσεων αρμοδιότητάς τους που αφορούν την εφαρμογή των Ειδικών Πλαισίων Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης». Σύμφωνα, εξ άλλου, με τις διατάξεις της παραγράφου 5 του ιδίου άρθρου, τα Ειδικά Πλαίσια αναθεωρούνται ανά πενταετία, εφ’ όσον από την κατά τα ανωτέρω διενεργουμένη αξιολόγηση προκύψει τεκμηριωμένη ανάγκη αναθεωρήσεως, ενώ εκτός του χρονικού αυτού διαστήματος είναι, κατ’ εξαίρεση, δυνατή η τροποποίησή τους προκειμένου, μεταξύ άλλων, να προσαρμοσθούν σε σχετικές παρατηρήσεις και υποδείξεις της έκθεσης παρακολούθησης και αξιολόγησης. Οι ρυθμίσεις αυτές επανελήφθησαν και στο άρθρο 2 της υπ’ αριθμ. 5194/29.11.2010 αποφάσεως του Αναπληρωτή Υπουργού Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής (ΦΕΚ Β’ 1925), με την οποία, κατ’ εξουσιοδότηση του άρθρου 7 παρ. 6 του ν. 2742/1999, καθορίσθηκε η διαδικασία παρακολούθησης και εφαρμογής των χωροταξικών πλαισίων.

Περιεχόμενο – Νομική φύση – Νομική δεσμευτικότητα των Ειδικών Χωροταξικών Πλαισίων

Επειδή, τα ειδικά χωροταξικά πλαίσια, τα οποία αποτελούν, κατά το σύστημα του νόμου, το δεύτερο στάδιο χωροταξικού σχεδιασμού, περιλαμβάνουν αφ’ ενός, επιλογές στρατηγικού χαρακτήρα συναρτώμενες με μακροπρόθεσμες εκτιμήσεις εντασσόμενες στα προγράμματα οικονομικής και κοινωνικής αναπτύξεως, που εγκρίνονται από την Ολομέλεια της Βουλής κατά το άρθρο 79 παρ. 8 του Συντάγματος, και, αφ’ ετέρου, γενικές κατευθύνσεις και ειδικότερες ρυθμίσεις συνδεόμενες αρρήκτως με τα ανωτέρω ζητήματα. Τόσο οι γενικές κατευθύνσεις που περιέχονται στα ειδικά χωροταξικά σχέδια, αν και καταλείπουν ευρύτατη ευχέρεια κατά την εφαρμογή τους από τα αρμόδια όργανα της Διοίκησης, όσο και οι ειδικότερες ρυθμίσεις των ειδικών χωροταξικών σχεδίων, αναπτύσσουν νομική δεσμευτικότητα όχι μόνο κατά την έγκριση ρυθμιστικών και γενικών πολεοδομικών σχεδίων και κάθε είδους σχεδίων χρήσεων γης, αλλά και κατά την έκδοση εγκρίσεων και αδειών για την εγκατάσταση και λειτουργία έργων ανάπτυξης των σχετικών παραγωγικών δραστηριοτήτων, κατά τρόπον ώστε να μην ανατρέπονται οι βασικές επιλογές και η συνολική ισορροπία των σχεδίων αυτών. Εν όψει τούτων, οι κατ’ εφαρμογή των διατάξεων του ν. 2742/1999 πράξεις εγκρίσεως, αναθεωρήσεως ή τροποποιήσεως ειδικών χωροταξικών σχεδίων υπόκεινται κατ’ αρχήν σε προσβολή με αίτηση ακυρώσεως δεδομένου ότι επάγονται ευθέως έννομες συνέπειες.

Ειδικό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης για τον Τουρισμό

Επειδή, το προσβαλλόμενο ειδικό χωροταξικό πλαίσιο, με το οποίο αντικαταστάθηκε το Ειδικό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης για τον Τουρισμό που είχε εγκριθεί με την υπ’ αριθμ. 24208/4.6.2009 απόφαση της Επιτροπής Συντονισμού της Κυβερνητικής Πολιτικής στον Τομέα του Χωροταξικού Σχεδιασμού και της Αειφόρου Ανάπτυξης (ΦΕΚ Β’ 1138) (βλ. άρθρ. 12 παρ. 3 της προσβαλλομένης), διαρθρώνεται σε τρία κεφάλαια: Στο πρώτο κεφάλαιο (άρθρα 1-3) προσδιορίζονται οι σκοποί και οι στόχοι του και επεξηγούνται οι βασικοί όροι που χρησιμοποιούνται. Στο δεύτερο κεφάλαιο (άρθρα 4-6) διαιρείται ο εθνικός χώρος σε κατηγορίες βάσει τριών κριτηρίων (ένταση και είδος τουριστικής αναπτύξεως, γεωμορφολογικά χαρακτηριστικά και ευαισθησία πόρων) και τίθενται, ανά κατηγορία περιοχών, οι στρατηγικές κατευθύνσεις χωρικής οργανώσεως και αναπτύξεως. Κατευθύνσεις δίδονται και για τις ειδικές και εναλλακτικές μορφές τουρισμού. Με τις διατάξεις του τρίτου κεφαλαίου (άρθρα 7-12) παρέχονται κατευθύνσεις για κατηγορίες χώρου με ειδικό καθεστώς, για περιοχές με έλλειμμα υδατικών πόρων, για την προστασία του τοπίου και των φυσικών και ανθρωπογενών πόρων, για την επίλυση συγκρούσεων με άλλες χρήσεις και για τις απαιτούμενες ειδικές και τεχνικές υποδομές. Παράλληλα εισάγονται ειδικότερες ρυθμίσεις περί αρτιότητας γηπέδων, επιτρεπομένων συντελεστών δομήσεως και μεγίστου αριθμού κλινών ανά στρέμμα, καθώς και απαιτήσεις περί διαχειρίσεως των υδατίνων πόρων και διαθέσεως των παραγομένων υγρών και στερεών αποβλήτων. Οι συγκεκριμένες αυτές κατευθύνσεις και ειδικότερες ρυθμίσεις πρέπει, σύμφωνα με όσα εξετέθησαν ανωτέρω, να λαμβάνονται υπ’ όψη κατά την έγκριση των περιβαλλοντικών όρων και την χορήγηση των απαιτουμένων αδειών για την εγκατάσταση και λειτουργία των ξενοδοχειακών καταλυμάτων και των λοιπών τουριστικών εγκαταστάσεων και, συνεπώς, αναπτύσσουν κανονιστική ισχύ. Κατά συνέπεια, παραδεκτώς στρέφεται η κρινομένη αίτηση κατά της πρώτης προσβαλλομένης πράξεως περί εγκρίσεως τροποποιήσεως του ειδικού χωροταξικού πλαισίου για τον τουρισμό από την άποψη της εκτελεστότητας της προσβαλλομένης αυτής πράξεως.

Έγκριση από την Επιτροπή των πορισμάτων της έκθεσης αξιολόγησης της εφαρμογής του ειδικού χωροταξικού πλαισίου για τον τουρισμό – Μη εκτελεστή πράξη

Επειδή, από τις προεκτεθείσες διατάξεις του άρθρου 7 του ν. 2742/1999 συνάγεται περαιτέρω ότι η έγκριση των πορισμάτων της έκθεσης αξιολόγησης δεν καθιστά υποχρεωτική για την διοίκηση την αναθεώρηση ή τροποποίηση ήδη εγκεκριμένου πλαισίου χωροταξικού σχεδιασμού, αλλ’ απλώς επιτρέπει την αξιοποίησή τους, αυτοτελώς ή σε συνδυασμό με άλλα διαθέσιμα στοιχεία, για την κίνηση των αντιστοίχων διαδικασιών. Με την έγκριση αυτή πιστοποιείται ότι η έκθεση συντάχθηκε νομοτύπως και ότι τα πορίσματα και οι προτάσεις της μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο περαιτέρω επεξεργασίας εκ μέρους των αρμοδίων οργάνων της διοικήσεως. Εκ τούτου παρέπεται ότι η σχετική εγκριτική πράξη δεν επάγεται κατά νόμον άλλες έννομες συνέπειες, πλην των ως άνω αναφερομένων, οι οποίες, ωστόσο, δεν αρκούν για να της προσδώσουν εκτελεστότητα, ως αναγόμενες στο προπαρασκευαστικό στάδιο της εκπονήσεως του χωροταξικού σχεδιασμού, ενώ τα δι’ αυτής εγκριθέντα πορίσματα μόνον με την ενσωμάτωσή τους στην πράξη, με την οποία αναθεωρείται ή τροποποιείται, τελικώς, το χωροταξικό πλαίσιο, αναπτύσσουν έννομες συνέπειες. Απαραδέκτως, ως εκ τούτου, η κρινομένη αίτηση στρέφεται κατά της δεύτερης των προσβαλλομένων πράξεων, με την οποία, κατά τα ήδη εκτεθέντα, εγκρίθηκαν τα πορίσματα της εκθέσεως αξιολόγησης της εφαρμογής του Ε.Π.Χ.Σ.Α.Α.Τ. του 2009. Μειοψήφησαν ο Αντιπρόεδρος Νικ. Ρόζος και ο Σύμβουλος Δημ. Αλεξανδρής, οι οποίοι υποστήριξαν ότι η ανωτέρω εγκριτική πράξη είναι εκτελεστή διότι δεν επιτρέπεται, κατ’ απόκλιση αυτής, η μεν αναθεώρηση των Ειδικών Πλαισίων μετά την λήξη της πενταετίας, η δε τροποποίηση αυτών εντός του ανωτέρω χρονικού διαστήματος.

Μεταβατικές διατάξεις του Ν. 4269/2014 «Χωροταξική και πολεοδομική μεταρρύθμιση – Βιώσιμη ανάπτυξη» – Διατήρηση σε ισχύ των ήδη εγκεκριμένων κατά την δημοσίευσή του Ειδικών Πλαισίων Χωροταξικού Σχεδιασμού – Ολοκλήρωση εκκρεμών διαδικασιών έγκρισης ή τροποποίησης Ειδικών Πλαισίων Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης με τις προϋφιστάμενες διατάξεις

Επειδή, η κατά τα ανωτέρω παραδεκτώς προσβαλλομένη πράξη εγκρίσεως, η οποία εκδόθηκε κατ’ επίκληση του ν. 2742/1999 και ιδίως των παραγράφων 4 και 5 του άρθρου 7 του νόμου αυτού, εξακολουθεί να ισχύει και μετά την έναρξη ισχύος του ν. 4269/2014 «Χωροταξική και πολεοδομική μεταρρύθμιση – Βιώσιμη ανάπτυξη» (ΦΕΚ Α’ 142/28.6.2014), ο οποίος δημοσιεύθηκε μετά την άσκηση της υπό κρίση αιτήσεως και θέσπισε νέο πλαίσιο χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού (βλ. αιτιολογική έκθεση), καταργώντας με το άρθρο 13α παρ. 1 αυτού, μεταξύ άλλων, τα άρθρα 1 – 4, 6 – 9, 13, 14 και 18 του ν. 2742/1999. Τούτο δε, διότι ο νεώτερος αυτός νόμος, με τον οποίο επαναπροσδιορίσθηκαν οι έννοιες, το σύστημα και η διάρθρωση του χωρικού σχεδιασμού και αναδιοργανώθηκε πλήρως ο πολεοδομικός σχεδιασμός ως προς τα αρμόδια όργανα, την διαδικασία, τα επίπεδα του σχεδιασμού και το περιεχόμενο των πολεοδομικών και των ειδικών σχεδίων, δεν κατήργησε τα ήδη εγκεκριμένα κατά την δημοσίευσή του Ειδικά Πλαίσια Χωροταξικού Σχεδιασμού. Αντιθέτως, λαμβάνοντας σχετικώς ειδική μέριμνα, προέβλεψε στο μεν άρθρο 5 παρ. 7 αυτού ότι «Όπου στις διατάξεις της ισχύουσας νομοθεσίας αναφέρονται τα Ειδικά Πλαίσια Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης νοούνται εφεξής τα Εθνικά Χωροταξικά Πλαίσια του παρόντος άρθρου» και «Η αναθεώρηση και τροποποίηση εγκεκριμένων κατά τη δημοσίευση του νόμου αυτού Ειδικών Πλαισίων Χωροταξικού Σχεδιασμού γίνεται κατά τις διατάξεις του παρόντος άρθρου», στο δε άρθρο 13α παρ. 4 ότι «Εκκρεμείς διαδικασίες έγκρισης ή τροποποίησης Ειδικών Πλαισίων Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης ολοκληρώνονται με τις προϋφιστάμενες διατάξεις». Συνεπώς, η παρούσα δίκη διατηρεί το αντικείμενο της.

Σύσταση και συγκρότηση του Εθνικού Συμβουλίου Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης – Αρμοδιότητες – Κανονισμός Λειτουργίας – Άρθρο 15 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας

Επειδή, στο δεύτερο κεφάλαιο του ν. 2742/1999 τιτλοφορούμενο «Όργανα Χωροταξικού Σχεδιασμού» και στα άρθρα 3 και 4 αυτού ορίσθηκαν τα ήδη αναφερθέντα όργανα ασκήσεως και εφαρμογής της εθνικής χωροταξικής πολιτικής. Ειδικότερα, με το άρθρο 3 συνεστήθη, ως συλλογικό κυβερνητικό όργανο με επιτελικές και αποφασιστικές αρμοδιότητες για ζητήματα χωροταξικού σχεδιασμού και αειφόρου ανάπτυξης μείζονος σημασίας, η Επιτροπή Συντονισμού της Κυβερνητικής Πολιτικής στον τομέα του Χωροταξικού Σχεδιασμού και της Αειφόρου – Ανάπτυξης, η οποία συγκροτείται από τους Υπουργούς Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων, Εσωτερικών, Δημόσιας Διοίκησης και Αποκέντρωσης, Ανάπτυξης, Οικονομικών, Γεωργίας, Πολιτισμού, Εμπορικής Ναυτιλίας, και Μεταφορών και Επικοινωνιών. Περαιτέρω, με το άρθρο 4, όπως αυτό αντικαταστάθηκε με την διάταξη του άρθρου 41 παρ. 3 του ν. 4030/2011 (ΦΕΚ Α’ 249), συνεστήθη στο Υπουργείο Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημόσιων Έργων Εθνικό Συμβούλιο Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης και προεβλέφθησαν συναφώς, μεταξύ άλλων, τα ακόλουθα: «1. … συγκροτείται: α. Από τον Γενικό Γραμματέα Χωροταξίας και Αστικού Περιβάλλοντος του Υπουργείου Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής, ως Πρόεδρο, β. Από έναν (1) εκπρόσωπο της Κεντρικής Ένωσης Δήμων και Κοινοτήτων Ελλάδος (Κ.Ε.Δ.Κ.Ε.) και έναν εκπρόσωπο της Ένωσης Νομαρχιακών Αυτοδιοικήσεων Ελλάδος (Ε.Ν.Α.Ε.), γ. Από έναν (1) εκπρόσωπο από: το Τεχνικό Επιμελητήριο Ελλάδος (Τ.Ε.Ε.), το Γεωτεχνικό Επιμελητήριο Ελλάδος (ΓΕΩ.Τ.Ε.Ε.), το Οικονομικό Επιμελητήριο Ελλάδος (Ο.Ε.Ε.), το Ξενοδοχειακό Επιμελητήριο Ελλάδας (Ξ.Ε.Ε.), το Σύνδεσμο Ελληνικών Βιομηχανιών (Σ.Ε.Β.) τη Γενική Συνομοσπονδία Εργατών Ελλάδος (Γ.Σ.Ε.Ε.), τη Γενική Συνομοσπονδία Επαγγελματιών Βιοτεχνών Εμπόρων Ελλάδας (Γ.Σ.Ε.Β.Ε.Ε.) και την Πανελλήνια Συνομοσπονδία Ενώσεων Γεωργικών Συνεταιρισμών (ΠΑ.Σ.Ε.ΓΕ.Σ.). δ. Από έναν (1) εκπρόσωπο από: το Σύλλογο Αρχιτεκτόνων Διπλωματούχων Ανωτάτων Σχολών (Σ.Α.Δ.Α.Σ.), το Σύλλογο Ελλήνων Πολεοδόμων και Χωροτακτών (Σ.Ε.ΠΟ.Χ.) και το Σύνδεσμο Ελλήνων Περιφερειολόγων (Σ.Ε.Π.), ε. Τρεις (3) εκπροσώπους μη κυβερνητικών περιβαλλοντικών οργανώσεων εθνικής εμβέλειας, οι οποίες επιλέγονται από τον Υπουργό Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημόσιων Έργων με βάση το κριτήριο της αντιπροσωπευτικότητας. στ. Δύο (2) μέλη Διδακτικού και Ερευνητικού Προσωπικού (Δ.Ε.Π.) Ανωτάτων Εκπαιδευτικών Ιδρυμάτων (Α.Ε.Ι.), που έχουν εκλεγεί στο γνωστικό αντικείμενο της χωροταξίας. Τα μέλη της περιπτώσεως αυτής ορίζονται από τον Υπουργό Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημόσιων Έργων. 2. Το Συμβούλιο συγκροτείται με απόφαση του Υπουργού Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημόσιων Έργων. – Με όμοια απόφαση ορίζεται ο κανονισμός λειτουργίας του. … Το Συμβούλιο συνέρχεται τακτικά μια φορά το εξάμηνο, εκτάκτως δε κατά την κρίση του Προέδρου του. Στις συνεδριάσεις του Συμβουλίου μετέχει, χωρίς δικαίωμα ψήφου, και ο Προϊστάμενος της Επιστημονικής Γραμματείας που προβλέπεται στο προηγούμενο άρθρο. 3. Το Συμβούλιο αποτελεί όργανο κοινωνικού διαλόγου και διαβούλευσης για θέματα ιδιαίτερης σημασίας που αφορούν την άσκηση της εθνικής χωροταξικής πολιτικής και πολιτικής αειφόρου ανάπτυξης. Έργο του Συμβουλίου είναι η υποβολή γνωμοδοτήσεων ή εγγράφων παρατηρήσεων και η διατύπωση προτάσεων σχετικά με την εθνική χωροταξική πολιτική και πολιτική αειφόρου ανάπτυξης και τα αναγκαία μέτρα και ενέργειες για την εφαρμογή τους. Ειδικά, το Συμβούλιο γνωμοδοτεί για το περιεχόμενο του Γενικού και των Ειδικών Πλαισίων Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης και συμμετέχει περιοδικώς με γνώμες και παρατηρήσεις στη διαδικασία παρακολούθησης, αξιολόγησης και αναθεώρησής τους. Οι γνωμοδοτήσεις, παρατηρήσεις και προτάσεις του Συμβουλίου υποβάλλονται προς τον Υπουργό Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημόσιων Έργων. 4. …». Κατ’ επίκληση της ανωτέρω εξουσιοδοτήσεως του άρθρου 4 παρ. 2 του ν. 2742/1999 εκδόθηκε η υπ’ αριθμ. 15147/2262/28.6.2001 απόφαση του Υπουργού Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων (ΦΕΚ Β’ 845), με την οποία θεσπίσθηκε ο Κανονισμός Λειτουργίας του Εθνικού Συμβουλίου Χωροταξικού Σχεδιασμού, στο άρθρο μόνο του οποίου ορίζονται τα εξής: «Για τη λειτουργία του Εθνικού Συμβουλίου Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης ισχύουν τα εξής: … Απαρτία: Το Συμβούλιο βρίσκεται σε απαρτία αν ο αριθμός των παρόντων μελών είναι ίσος ή μεγαλύτερος του αριθμού των απόντων. … Λήψη αποφάσεων: Οι αποφάσεις λαμβάνονται με πλειοψηφία των παριστάμενων μελών. Σε περίπτωση ισοψηφίας υπερισχύει η ψήφος του Προέδρου. …. Τήρηση πρακτικών: Οι αποφάσεις της επιτροπής διατυπώνονται στα πρακτικά και υπογράφονται από τον Πρόεδρο. Στα πρακτικά καταγράφονται επίσης και οι τυχόν μειοψηφούσες απόψεις. …». Εξ άλλου, ο κυρωθείς με το άρθρο πρώτο του ν. 2690/1999 (ΦΕΚ Α’ 45) Κώδικας Διοικητικής Διαδικασίας, διατάξεις του οποίου, σύμφωνα με το άρθρο 1 αυτού, εφαρμόζονται στο Δημόσιο, στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης και τα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, ορίζει στο άρθρο 15 αυτού τα εξής: «1. Οι αποφάσεις των συλλογικών οργάνων, αν ο νόμος δεν ορίζει διαφορετικά, λαμβάνονται με την απόλυτη πλειοψηφία των παρόντων μελών. Αν δεν καθίσταται δυνατός ο σχηματισμός της πλειοψηφίας αυτής, η ψηφοφορία επαναλαμβάνεται ωσότου σχηματιστεί απόλυτη πλειοψηφία … 2. … 3. … 4. Για τις συνεδριάσεις του συλλογικού οργάνου συντάσσεται πρακτικό, στο οποίο μνημονεύονται, ιδίως, τα ονόματα και η ιδιότητα των παριστάμενων μελών, ο τόπος και ο χρόνος της συνεδρίασης, τα θέματα που συζητήθηκαν με συνοπτική αλλά περιεκτική αναφορά στο περιεχόμενο τους, η μορφή και τα αποτελέσματα της ψηφοφορίας και οι αποφάσεις που λήφθηκαν. 5. Στο πρακτικό καταχωρίζονται οι γνώμες των μελών που μειοψήφησαν, σε περίπτωση δε φανερής ψηφοφορίας και τα ονόματα τούτων. 6. Αν πρόκειται για συνεδρίαση οργάνου προς διατύπωση απλής γνώμης, στο οικείο πρακτικό καταχωρίζονται υποχρεωτικώς όλες οι επί μέρους γνώμες που διατυπώθηκαν και τέθηκαν σε ψηφοφορία. 7. Το πρακτικό συντάσσεται από το γραμματέα και επικυρώνεται από τον πρόεδρο. 8. …».

Η γνωμοδότηση του Εθνικού Συμβουλίου Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης ως ουσιώδης τύπος της διαδικασίας – Ακυρότητα του τελικώς εκδιδομένου Ειδικού Πλαισίου λόγω πλημμελούς τήρησης του ως άνω τύπου – Ψηφοφορία μελών του συλλογικού οργάνου

Επειδή, με τις προαναφερθείσες διατάξεις των άρθρων 7 παρ. 4 και 4 παρ. 3 εδάφιο τρίτο του ν. 2742/1999, για την έγκριση των Ειδικών Πλαισίων Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης από την Επιτροπή Συντονισμού της Κυβερνητικής Πολιτικής στον τομέα του Χωροταξικού Σχεδιασμού και της Αειφόρου Ανάπτυξης επιβάλλεται, ως ουσιώδης τύπος της σχετικής διαδικασίας, η προηγουμένη γνωμοδότηση του Εθνικού Συμβουλίου Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης. Συνεπώς, η παράλειψη του τύπου αυτού ή η πλημμελής τήρησή του επάγεται την ακυρότητα του τελικώς εκδιδομένου Ειδικού Πλαισίου. Το Εθνικό Συμβούλιο Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης έχει τον χαρακτήρα συλλογικού διοικητικού οργάνου, του οποίου η συγκρότηση, η σύνθεση και η λειτουργία διέπονται από το ν. 2742/1999 και τον, κατ’ εξουσιοδότηση του νόμου αυτού εκδοθέντα, Κανονισμό Λειτουργίας, περαιτέρω δε, για ζητήματα για τα οποία δεν υπάρχει ιδία ρύθμιση, από τον Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας. Εξ άλλου, κατά τα γενικώς παραδεδεγμένα (πρβλ. ΣτΕ 1068/1949) επί συλλογικών διοικητικών οργάνων η βούληση αυτών εκφράζεται κατόπιν ψηφοφορίας των μελών αυτού. Και ναι μεν στην ειδικότερη περίπτωση που το συλλογικό όργανο έχει αρμοδιότητα προς διατύπωση απλής γνωμοδοτήσεως, όπως έχει εν προκειμένω το Εθνικό Συμβούλιο Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης, δεν απαιτείται απαραιτήτως η διατύπωση τελικής ενιαίας κρίσεως, δεδομένου ότι σκοπός της γνωμοδοτήσεως είναι η διαφώτιση του αποφασίζοντος οργάνου επί των ανακυπτόντων ζητημάτων και διαμορφουμένων απόψεων, όμως, και στην περίπτωση αυτή, σύμφωνα με την διάταξη του άρθρου 15 παρ. 6 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, η οποία άλλωστε αποτυπώνει γενική αρχή (βλ. ΣτΕ Ολομ. 2953/1967, 87/1947, 1423/1946) και έχει εν προκειμένω εφαρμογή ελλείψει ειδικής διατάξεως που να ρυθμίζει το σχετικό ζήτημα στο ν. 2742/1999 και τον Κανονισμό Λειτουργίας του Εθνικού Συμβουλίου, για το έγκυρο της γνώμης απαιτείται να παρατεθούν οι διατυπωθείσες περισσότερες γνώμες και να καταχωρισθούν οι ψήφοι που συγκέντρωσε κάθε γνώμη.

Κείμενο γνωμοδότησης που δεν προέκυψε κατόπιν ψηφοφορίας – Γνωμοδότηση εκδοθείσα χωρίς τήρηση της νόμιμης διαδικασίας – Μη νόμιμη και ακυρωτέα και η επί τη βάσει αυτής εκδοθείσα ΚΥΑ

16. Επειδή, στην γνωμοδότηση με αριθμό 2 της 2.12.2013 του Εθνικού Συμβουλίου Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης εκδοθείσα επί του υποβληθέντος σ’ αυτό σχεδίου κοινής υπουργικής αποφάσεως για την «Τροποποίηση του Ειδικού Πλαισίου Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης για τον Τουρισμό και έγκριση της οικείας Στρατηγικής Μελέτης Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων» αναφέρεται ότι η πλειοψηφία των μελών του Συμβουλίου αναγνωρίζει την αναγκαιότητα της τροποποιήσεως του Ειδικού Πλαισίου για τον Τουρισμό, καθώς και την ανάγκη διαμορφώσεως νέας τουριστικής πολιτικής. Στη συνέχεια παρατίθενται συνοπτικώς οι επί της αρχής αποσταλείσες τοποθετήσεις των δεκαπέντε από τους εκπροσωπουμένους στο Εθνικό Συμβούλιο φορέων (και όχι των εκπροσωπούντων τους φορείς αυτούς μελών) και δύο μελών αυτού (τα μέλη του Εθνικού Συμβουλίου ήσαν, κατά τα προεκτεθέντα, δεκαεννέα). Στο τέλος δε του κειμένου γίνεται αναφορά και στις αναλυτικές παρατηρήσεις και προτάσεις των ανωτέρω επί του σχεδίου της εγκριτικής ΚΥΑ και επί των ειδικών θεμάτων και επιμέρους άρθρων αυτής, για τις οποίες βεβαιώνεται ότι περιλαμβάνονται σε κωδικοποιημένη μεν μορφή σε ένα πρώτο παράρτημα και σε αυτούσια μορφή, όπως υποβλήθηκαν, σε δεύτερο παράρτημα, τα οποία παραρτήματα αποτελούν αναπόσπαστο τμήμα της γνωμοδοτήσεως. Όμως από κανένα στοιχείο δεν προκύπτει ότι το Εθνικό Συμβούλιο κατέληξε στην διατύπωση της ανωτέρω γνωμοδοτήσεως κατόπιν ψηφοφορίας των μελών αυτού επί των τεθέντων ζητημάτων, ακολουθώντας τους κανόνες λειτουργίας των συλλογικών οργάνων. Ούτε στο ανωτέρω έγγραφο της γνωμοδοτήσεως ούτε άλλωστε στα πρακτικά των πέντε συνεδριάσεων του Εθνικού Συμβουλίου (7.10.2013, 21.10.2013, 11.11.2013, 2.12.2013 και 5.12.2013) γίνεται αναφορά σε ψηφοφορία είτε επί της αρχής είτε επί των άρθρων του υποβληθέντος σχεδίου τροποποιήσεως του ΕΠΧΣΑΑΤ. Ούτε προκύπτει αδυναμία κοινής συνεδριάσεως προκειμένου να τεθούν σε ψηφοφορία οι απόψεις για τα ανακύπτοντα ζητήματα. Στην συνεδρίαση της 2.12.2013 διενεμήθησαν δύο κείμενα (Α και Β) που περιείχαν παράθεση των απόψεων φορέων και μελών του ΕΣΧΣΑΑ σε σχέση με την τροποποίηση του ΕΠΧΣΑΑΤ και την έγκριση της ΣΜΠΕ αυτού ως εξής: «Α. Τοποθετήσεις των φορέων του ΕΣΧΣΑΑ επί της αρχής του σχεδίου ΚΥΑ και επί της διαδικασίας της τροποποίησης του ΕΠΧΣΑΑΤ και της έγκρισης της οικείας ΣΜΠΕ» [δεν περιελαμβάνοντο τοποθετήσεις όλων των φορέων ή μελών του Συμβουλίου], και «Β. Τοποθετήσεις φορέων του ΕΣΧΣΑΑ κατ’ άρθρο του σχεδίου ΚΥΑ για την τροποποίηση του ΕΠΧΣΑΑ Τουρισμού και την έγκριση της οικείας ΣΜΠΕ» [περιελαμβάνοντο τοποθετήσεις πολύ περιορισμένου αριθμού φορέων και μελών του Συμβουλίου και όχι για το σύνολο των άρθρων]. Το κείμενα αυτά ήσαν, κατά τον Πρόεδρο του Εθνικού Συμβουλίου, τα παραρτήματα των γνωμοδοτήσεων. Περαιτέρω ο ίδιος διευκρίνισε ότι «… Το ξαναλέω. Δεν είναι απαραίτητο και ούτε να κάνουμε ψηφοφορία, αν κάποιος φορέας είναι θετικός ή αρνητικός. Πολύ πιο σημαντικό για μας είναι η παραγωγικότητα και το αποτέλεσμα αυτής της ΚΥΑ, το να είναι μια σωστή ΚΥΑ. Άρα όποιες απόψεις τις ενσωματώνουμε είναι πολύ πιο σημαντικό στο να βγεί μια καλύτερα επεξεργασμένη ΚΥΑ από το εάν κάποιος είπε ναί ή όχι. Γιατί τελικά είναι θέμα των υπουργών και της κυβέρνησης εάν θα την προωθήσει αυτή την ΚΥΑ, ανεξάρτητα εάν είναι θετική ή αρνητική η γνωμοδότηση. Άρα τουλάχιστον όσο προεδρεύω, δεν θα επιδιώξω να κάνουμε ψηφοφορία, ούτε με το ζόρι να υποχρεώσω κάποιον να προκύψει εάν είναι θετική ή αρνητική. …». Περί την λήξη της ιδίας συνεδριάσεως διανεμήθηκε το τελικό σχέδιο της γνωμοδοτήσεως, που, κατά τη σχετική διευκρίνιση του Προέδρου, «έχει ένα ιστορικό, έχει τα πρακτικά των συνεδριάσεων και στο τέλος οι απόψεις των μελών καταχωρούνται συνοπτικά και σε κωδικοποιημένη μορφή στο Παράρτημα I … και σε αυτούσια μορφή στο Παράρτημα II» και, στη συνέχεια, δόθηκε αναβολή για να σταλεί στα μέλη ηλεκτρονικώς προκειμένου να διαβασθεί και να στείλουν οι εκπροσωπούμενοι φορείς και τα μέλη όποιες αλλαγές και παρατηρήσεις επιθυμούν. Το τελικό κείμενο υπεγράφη στην επόμενη συνεδρίαση της 5.12.2014 από τα παρόντα στην εν λόγω συνεδρίαση μέλη με εξαίρεση τον εκπρόσωπο του ΣΕΒ (συνολικώς δεκαπέντε μέλη). Συνεπώς, το κείμενο που φέρεται ως θετική κατά πλειοψηφία γνωμοδότηση του υποβληθέντος στο Εθνικό Συμβούλιο σχεδίου τροποποιήσεως του ΕΠΧΣΑΑΤ δεν προέκυψε κατόπιν ψηφοφορίας. Η παράλειψη αυτή δεν μπορεί να θεραπευτεί με την υποβολή στον Πρόεδρο εκ μέρους ορισμένων μελών και ορισμένων από τους εκπροσώπου μένους φορείς “υπομνημάτων”, “θέσεων”, “παρατηρήσεων-προτάσεων” και “επισημάνσεων” αναφορικά με το περιεχόμενο του σχεδίου, αποσπάσματα των οποίων σταχυολόγησε η εκτελούσα χρέη Γραμματείας Διεύθυνση Χωροταξίας του Υπουργείου και, στη συνέχεια, τα παρέθεσε ομαδοποιημένα στο Παράρτημα I της γνωμοδοτήσεως, διότι η διαδικασία αυτή δεν είναι σύμφωνη με τους κανόνες λειτουργίας που διέπουν το ως άνω γνωμοδοτικό όργανο, αλλά στοιχεί μάλλον σε δημόσια διαβούλευση (βλ. άρθρ. 5 επομ. του ν. 4048/2012, ΦΕΚ Α’ 34). Με τα δεδομένα αυτά, η ως άνω γνωμοδότηση έχει εκδοθεί άνευ τηρήσεως της νόμιμης διαδικασίας. Κατ’ ακολουθίαν, μη νόμιμη και ακυρωτέα καθίσταται και η επί τη βάσει αυτής εκδοθείσα και ήδη προσβαλλομένη κοινή υπουργική απόφαση, κατά τον βάσιμο περί τούτου πρόσθετο λόγο της υπό κρίση αιτήσεως, η οποία αίτηση πρέπει να γίνει δεκτή και να απορριφθεί η παρέμβαση, η δε υπόθεση να αναπεμφθεί στην Διοίκηση προκειμένου να τηρηθεί κατά νόμιμο τρόπο ο τύπος της προηγουμένης γνώμης. Μειοψήφησαν οι Σύμβουλοι Βασ. Αραβαντινός και Ηλ. Μάζος, οι οποίοι υποστήριξαν την ακόλουθη γνώμη: Η κατά τα ανωτέρω πλημμέλεια της διαδικασίας (απλή γνωμοδότηση, η οποία δεν προέκυψε από ψηφοφορία των μελών του γνωμοδοτούντος συλλογικού οργάνου) δεν επιφέρει την ακύρωση της τελικώς εκδοθείσης αποφάσεως, εφ’ όσον δεν προσδιορίζεται ειδικώς η επιρροή που άσκησε η εν λόγω πλημμέλεια στην διαμόρφωση του περιεχομένου της παραδεκτώς προσβαλλομένης πράξεως (πρβλ. Conseil d’ £tat, Assemblee, 23.12.2011, Μ. Danthony).

Ειδική βιβλιογραφία (γαλλική): C. Broyelle, L’impact du vice de procédure sur la légalité de l’acte administratif, La semaine juridique, Administrations et Collectivité s territoriales n° 13, 2 Avril 2012, σ. 2089· P. Cassia, Vers une immunité contentieuse des avis rendus par les organismes consultatifs ? à propos de l’article 35 de la proposition de loi n° 1890 portant simplification et amélioration de la qualité du droit : JCP A 2010, act. 789· P. Cassia, Brèves remarques sur la proposition tendant à expérimenter une consultation des juridictions administratives par les collectivités territoriales : JCP A 2010, act. 87)· B. Delaunay, Les réformes tendant à améliorer les relations des citoyens avec les administrations, AJDA, 2011, σ. 1180· P.-L. Frier, Vice de procédure : Rép. Cont. Adm. Dalloz, n° 168· A.-L. Girard, La formation historique de la théorie de l’acte administratif unilatéral, thèse Paris II, 2012· A. Guérin, Une dynamique renouvelée, AJDA 2011, σ. 596, ιδίως 599-600· D. Labetoulle, Le vice de procédure, parent pauvre de l’évolution du pouvoir d’appréciation du juge de l’annulation in Mélanges Yves Jégouzo, Dalloz, 2009, σ. 479· B. Noyer/F. Melleray, L’apport au contentieux administratif de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit, DA 8 aout 2011 n° 15, σ. 16.

Ειδική βιβλιογραφία (ελληνική). Για τον Ν. 4274/2014 και την ενίσχυση των εξουσιών του ακυρωτικού δικαστή, βλ. ενδεικτικά ΘΠΔΔ 7/2014:Επικαιρότητα (τελετή αναγόρευσης του επίτιμου Προέδρου του Συμβουλίου της Επικρατείας, κ. Κωνσταντίνου Μενουδάκου σε επίτιμο διδάκτορα της Νομικής Σχολής του Αριστοτελείου Πανεπιστημίου Θεσσαλονίκης), Α. Έπαινοι του τιμώμενου από τους Αν. Καθηγητές της Νομικής Σχολής του ΑΠΘ κκ. Ευγενία Πρεβεδούρου και Κωνσταντίνο Γώγο, σελ. 663, και Β. Ομιλία του Τιμωμένου με θέμα: «Νομιμότητα, δημόσιο συμφέρον και αποτελεσματικός δικαστικός έλεγχος (θεσμικά όρια της εξουσίας του διοικητικού δικαστή μεταξύ φορμαλισμού και δικαστικού ακτιβισμού)»· Κ. Μενουδάκου, Ο ακυρωτικός δικαστής φύλακας της νομιμότητας και της αποτελεσματικής δράσης της Διοίκησης (εισήγηση σε σεμινάριο Σχολής Δικαστών, Κομοτηνή, 7.11.2012, υπό δημοσίευση)· του ιδίου, Η άσκηση του δικαστικού λειτουργήματος: Προβλήματα και προοπτικές (ημερίδα Εθνικής Σχολής Δικαστικών Λειτουργών, Θεσσαλονίκη, 25.11.2013)· K. Γώγου, Η παράλειψη της διοίκησης να αναπροσαρμόσει τις αντικειμενικές αξίες των ακινήτων ως πεδίο εφαρμογής των «διευρυμένων εξουσιών» του διοικητικού δικαστή, ΤοΣ 3-4/2014, σ. 677 επ.· του ιδίου, Ο κατά χρόνον περιορισμός των ακυρωτικών αποτελεσμάτων της δικαστικής απόφασης στην πρόσφατη νομολογία ΣτΕ, ΘΠΔΔ 8-9/2015, σ. 726· Ηλ. Κουβαρά, Ν. 4274/2014. Οι νέες διατάξεις για την ακυρωτική δίκη: Η θετικοποίηση σε δικονομικό επίπεδο της αρχής της ασφάλειας δικαίου, ΘΠΔΔ 8-9/2014, σ. 718· του ιδίου, Ηλ. Κουβαρά, Η ιδιαίτερη μισθολογική μεταχείριση των πανεπιστημιακών λειτουργών και τα όρια μιας συνεπειοκρατικής στάθμισης από το Συμβούλιο Επικρατείας, ΕφημΔΔ 1/2015, σ. 26· Ε. Πρεβεδούρου, Νομοθετικές πρωτοβουλίες και νομολογιακές εξελίξεις στον περιορισμό των αναδρομικών αποτελεσμάτων ακυρωτικής δικαστικής απόφασης, ΘΠΔΔ 6/2014, σ. 570· Ε. Πρεβεδούρου/Σ. Κυβέλος, Νεότερες εξελίξεις ως προς τον περιορισμό της υποχρέωσης συμμόρφωσης της Διοίκησης προς ακυρωτική απόφαση (με αφορμή την απόφαση ΣτΕ 2151/2014 7μ), ΔιΔικ 6/2014, σ. 1476· Ε. Πρεβεδούρου/Σ. Κυβέλος, Aκύρωση κανονιστικών πράξεων λόγω αντισυνταγματικότητας της εξουσιοδοτικής διάταξης. Το περιεχόμενο της συμμόρφωσης της Διοίκησης: ΣτΕ Ολ 1251/2015, ΘΠΔΔ 4/2015, σ. 355. Bλ. σχολιασμό διαφόρων πτυχών και υπό διαφορετική οπτική της ΣτΕ 1422/2013 σε ΘΠΔΔ 8-9/2013, σ. 750 επ.: Χ. Χρυσανθάκη, Νέες εκφάνσεις (προβλήματα) του εθνικού δικαιοδοτικού συστήματος: σχόλιο επ’ αφορμή της ΣτΕ 1422/2013· Χ. Διβάνη, Ειδικό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασμού για τις ΑΠΕ. Νομιμότητα του Ειδικού Πλαισίου και συμφωνία των διατάξεών του με το Σύνταγμα. Αναβολή έκδοσης οριστικής απόφασης και θέση προθεσμίας για τη συμπλήρωση ειδικότερης ρύθμισης· Ηλ. Κουβαρά, Η εισαγωγή μιας νέας αντίληψης στις σχέσεις Δικαστή-Διοίκησης.