Με την απόφαση Menarini Diagnostics κατά Ιταλίας (Μenarini), της 27ης Σεπτεμβρίου 2011 (προσφυγή υπ’ αριθ. 43509/08) το ΕΔΔΑ παρέχει διευκρινίσεις για το περιεχόμενο της έννοιας του δικαστηρίου «πλήρους δικαιοδοσίας», στην περίπτωση της επιβολής προστίμων από την εθνική αρχή ανταγωνισμού, η οποία έχει ποινικό χαρακτήρα κατά το άρθρο 6 παρ. 1 της ΕΣΔΑ. Οι αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας που παραπέμπουν στην απόφαση Μenarini επισημαίνουν ότι η προσφυγή ουσίας κατά αποφάσεων της Επιτροπής Ανταγωνισμού, ενώπιον του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών, συνιστά ένδικο βοήθημα πλήρους δικαιοδοσίας, όπως απαιτεί η σχετική νομολογία του ΕΔΔΑ. Το γεγονός ότι η παράβαση των κανόνων των διατάξεων του δικαίου του ανταγωνισμού διαπιστώνεται από διοικητική αρχή που δεν πληροί τις απαιτήσεις της διάταξης του άρθρου 6 παρ. 1 της ΕΣΔΑ, δηλαδή από την Επιτροπή Ανταγωνισμού, η οποία επιβάλλει και την «ποινή», καλύπτεται από το ότι η σχετική διοικητική πράξη υπόκειται σε ένδικο βοήθημα ενώπιον δικαιοδοτικού οργάνου πλήρους δικαιοδοσίας, κατά τις επιταγές του άρθρου αυτού (βλ. ΣτΕ 2007/2013, 2390, 2447, 3717/2012). Και η νομολογία του ΔΕΕ δέχεται ότι, «όσον αφορά το δίκαιο του ανταγωνισμού, … τα πρόστιμα για την κύρωση παραβάσεων των κανόνων περί συμπράξεων δεν πρέπει κατ’ ανάγκη να επιβάλλονται από ανεξάρτητο δικαιοδοτικό όργανο, αλλά αντιθέτως η σχετική αρμοδιότητα μπορεί να απονεμηθεί κατ’αρχήν και σε διοικητική Αρχή. Συναφώς, οι απαιτήσεις του άρθρου 6 της ΕΣΔΑ πληρούνται εφόσον η ενδιαφερόμενη επιχείρηση έχει τη δυνατότητα να προσφύγει κατά κάθε αποφάσεως επιβολής προστίμου που εκδόθηκε βάσει του δικαίου των συμπράξεων εις βάρος της ενώπιον δικαιοδοτικού οργάνου το οποίο έχει πλήρη δικαιοδοσία (στη γαλλική: «pleine juridiction», στην αγγλική: «full jurisdiction»)» [προτάσεις της J. Kokott της 18.04.2013, στην υπόθεση C-501/11 P, Schindler Holding Ltd, σημείο 27, με παραπομπή στην απόφαση Menarini].
Ωστόσο, τo ενδιαφέρον της απόφασης Menarini έγκειται στο ότι φαίνεται να αμβλύνει τις προϋποθέσεις της έννοιας του οργάνου «πλήρους δικαιοδοσίας», με συνέπεια τη «σωτηρία» των ακυρωτικών ενδίκων βοηθημάτων. Είναι γεγονός ότι και στην απόφαση Menarini το ΕΔΔΑ απαίτησε, γενικώς, αφενός, την αρμοδιότητα του δικαστή να εξετάζει την πράξη κατά νόμω και κατ’ουσία [«compétence pour se pencher sur toutes les questions de fait et de droit pertinentes pour le litige», § 59] και, αφετέρου, την εξουσία να μεταρρυθμίζει την προσβαλλόμενη πράξη ως προς όλα τα σημεία, νομικά και πραγματικά [«le pouvoir de réformer en tous points, en fait comme en droit, la décision entreprise»]. Παρά ταύτα, δέχθηκε ότι το ιταλικό Conseil d’Etat, καίτοι είναι ακυρωτικό δικαστήριο, πληροί τις επιταγές του άρθρου 6 παρ. 1 ΕΣΔΑ. Κατ’αρχάς, υπενθύμισε ότι μια διοικητική διαδικασία διαφέρει, από πολλές απόψεις, από την ποινική διαδικασία με την αυστηρή έννοια του όρου, πράγμα που δεν απαλλάσσει βεβαίως τα συμβαλλόμενα κράτη από την υποχρέωση να τηρούν όλες τις εγγυήσεις που παρέχει η ποινική πτυχή του άρθρου 6, τους επιτρέπει όμως να επηρεάσουν τις πρακτικές λεπτομέρεις της εκπλήρωσης της υποχρέωση αυτής (§ 62). Στην προκειμένη περίπτωση, το ΕΔΔΑ έλαβε υπόψη ότι τα διοικητικά δικαστήρια εξέτασαν τα πραγματικά και νομικά επιχειρήματα της προσφεύγουσας εταιρίας και τα αποδεικτικά στοιχεία που συγκέντρωσε η [αρμόδια αρχή ανταγωνισμού]. Συνεκτίμησε επίσης το γεγονός ότι, όταν η διοίκηση διαθέτει διακριτική ευχέρεια, ο δικαστής, έστω και αν δεν μπορεί να υποκαταστήσει την ανεξάρτητη διοικητική αρχή, μπορεί πάντως να εξετάσει αν η διοίκηση άσκησε προσηκόντως τις εξουσίες της (§ 63). Ειδικότερα επισήμανε ότι, στην υπό εξέταση υπόθεση, «η αρμοδιότητα των διοικητικών δικαστηρίων δεν περιορίστηκε σε απλό έλεγχο νομιμότητας (un simple contrôle de légalité). Τα διοικητικά δικαστήρια [TAR (tribunal administratif de Rome) και Conseil d’Etat] εξακρίβωσαν αν, σε σχέση με τις ειδικές περιστάσεις της υπόθεσης, η [αρμόδια αρχή] έκανε πρόσφορη χρήση [usage approprié] των εξουσιών της. Εξέτασαν το βάσιμο [bien-fondé] και τον αναλογικό χαρακτήρα των επιλογών της [αρχής ανταγωνισμού] καθώς και τις τεχνικής φύσης εκτιμήσεις της (§ 64). Επιπλέον, ο έλεγχος που ασκήθηκε επί της ποινής ήταν πλήρους δικαιοδοσίας, στο μέτρο που το TAR και Conseil d’Etat ήλεγξαν την καταλληλότητα της ποινής για τη διαπραχθείσα παράβαση και, ενδεχομένως, θα μπορούσαν να αντικαταστήσουν την ποινή …. (§ 65). Ειδικότερα, «το Conseil d’Etat, υπερβαίνοντας τον «εξωτερικό» έλεγχο της λογικής συνέπειας και της αιτιολογίας της [αρμόδιας αρχής], προέβη σε διεξοδική ανάλυση της προσφορότητας της ποινής σε σχέση με τις κρίσιμες παραμέτρους, περιλαμβανομένης και της αναλογικότητας της ίδιας της ποινής» (§ 66). Πάντως, από τα στοιχεία του εθνικού δικαίου που έθεσαν υπόψη του ΕΔΔΑ οι διάδικοι, προκύπτει ότι, σύμφωνα με το νομικό καθεστώς που ίσχυε κατά τον χρόνο των κρίσιμων περιστατικών, ο διοικητικός δικαστής μπορούσε να ακυρώσει τις τεχνικού περιεχομένου αξιολογήσεις της διοίκησης που στερούνταν λογικής συνοχής καθώς και την επίδικη απόφαση και ότι ο ασκούμενος έλεγχος επί της χρηματικής ποινής μπορούσε να καταλήξει σε περιορισμό των συνεπειών της, δηλαδή σε εν όλω ή εν μέρει ακύρωσή της.
Ενδιαφέρον συναφώς παρουσιάζει η αποκλίνουσα γνώμη του δικαστή PINTO DE ALBUQUERQUE,ο οποίος θεώρησε ότι τα ιταλικά διοικητικά δικαστήρια δεν άσκησαν έλεγχο πλήρους δικαιοδοσίας επί της χρηματικής ποινής κατά την έννοια του άρθρου 6 παρ. 1 της ΕΣΔΑ, εφόσον δεν μπορούσαν να υποκαταστήσουν τις δικές τους εκτιμήσεις σε αυτές της αρμόδιας αρχής για τον ανταγωνισμό. Κατά τη γνώμη αυτή, που υιοθετεί διασταλτική ερμηνεία της έννοιας της πλήρους δικαιοδοσίας, η προσφυγή πλήρους δικαιοδοσίας δεν είναι απλή reformatio (τροποποίηση, réforme) της προσβαλλόμενης διοικητικής πράξης, αλλά μάλλον revisio (επανεξέταση, réexamen) της υπόθεσης. Με άλλα λόγια, η υπόθεση μεταβιβάζεται στον διοικητικό δικαστή, ο οποίος ασκεί πλήρη, δηλαδή εξαντλητικό, δικαστικό έλεγχο. Προς επίρρωση των ανωτέρω, παραπέμπει στην κοινοτική νομολογία και στο άρθρο 31 του κανονισμού 1/2003 του Συμβουλίου, για την εφαρμογή των κανόνων ανταγωνισμού που προβλέπονται στα άρθρα 81 και 82 της συνθήκης [νυν άρθρων 101 και 102 ΣΛΕΕ], το οποίο ορίζει τα εξής: «Το Δικαστήριο διαθέτει πλήρη δικαιοδοσία για τον έλεγχο των αποφάσεων με τις οποίες η Επιτροπή επιβάλλει πρόστιμο ή χρηματική ποινή. Το Δικαστήριο δύναται να καταργεί, να μειώνει ή να επαυξάνει τα πρόστιμα ή τις χρηματικές ποινές που έχουν επιβληθεί».
Πλήρης και ακριβής σύνοψη της ενωσιακής νομολογίας όσον αφορά τον δικαστικό έλεγχο των πράξεων της Επιτροπής στον τομέα του δικαίου του ανταγωνισμού και τον ρόλο του Γενικού Δικαστηρίου ως δικαστή πλήρους δικαιοδοσίας κατά τον έλεγχο των πράξεων επιβολής κυρώσεων περιλαμβάνεται στις προαναφερθείσες προτάσεις της γενικής εισαγγελέα Kokott: «28. Κατά τη νομολογία του ΕΔΔΑ (Menarini Diagnostics κατά Ιταλίας, §§ 38 έως 45), το δικαιοδοτικό όργανο που είναι αρμόδιο να ελέγχει τις αποφάσεις επιβολής προστίμων στο πλαίσιο του δικαίου των συμπράξεων πρέπει να έχει, ιδίως, την εξουσία να «μεταρρυθμίσει» κάθε πραγματικό και νομικό σημείο της αποφάσεως της διοικητικής Αρχής («le pouvoir de réformer en tous points, en fait comme en droit, la décision entreprise, rendue par l’organe inférieur», Menarini Diagnostics κατά Ιταλίας, § 59). Αντιθέτως προς την αρχική εντύπωση που δημιουργείται, τούτο δεν σημαίνει κατ’ ανάγκη ότι το δικαιοδοτικό όργανο πρέπει να έχει τη δυνατότητα να μεταβάλει κάθε σημείο του περιεχομένου της αποφάσεως επιβολής προστίμου. Τουναντίον, αρκεί το εν λόγω όργανο να έχει την εξουσία να εξετάσει όλα τα πραγματικά και νομικά ζητήματα που έχουν σχέση με τη διαφορά η οποία εκκρεμεί ενώπιόν του [«compétence pour se pencher sur toutes les questions de fait et de droit pertinentes pour le litige» (απόφαση Menarini Diagnostics κατά Ιταλίας, § 59)· «jurisdiction to examine all questions of fact and law relevant to the dispute», (ΕΔΔΑ, διάταξη Valico κατά Ιταλίας της 21ης Μαρτίου 2006, προσφυγή υπ’ αριθ. 70074/01, Recueil des arrêts et décisions 2006-III, σ. 20, και εκεί παρατιθέμενη νομολογία)] και να ακυρώσει για οποιονδήποτε λόγο την προσβαλλόμενη απόφαση [«the power to quash in all respects, on questions of fact and law, the challenged decision» (ΕΔΔΑ, απόφαση Janosevic κατά Σουηδίας της 23ης Ιουλίου 2002, προσφυγή υπ’ αριθ. 34619/97, Recueil des arrêts et décisions 2002-VII, § 81, και διάταξη Valico κατά Ιταλίας, σ. 20)]. 29. Το σύστημα έννομης προστασίας στο πλαίσιο της Ένωσης καλύπτει αυτές τις απαιτήσεις, καθόσον οι αποφάσεις επιβολής προστίμων τις οποίες εκδίδει η Επιτροπή επί υποθέσεων ανταγωνισμού μπορούν να προσβληθούν από τις θιγόμενες επιχειρήσεις. Άλλωστε, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, ο δικαστής της Ένωσης έχει διττή αρμοδιότητα ως προς τις αποφάσεις αυτού του είδους [αποφάσεις της 8ης Δεκεμβρίου 2011, C‑386/10 P, Χαλκόρ ΑΕ κατά Επιτροπής (δεν έχει δημοσιευθεί ακόμη στη Συλλογή, σκέψη 53, C‑272/09 P, KME κ.λπ. κατά Επιτροπής, σκέψη 93, και C‑389/10 P, KME Germany κ.λπ. κατά Επιτροπής, σκέψη 120]:
– Αφενός, ασκεί έλεγχο νομιμότητας (άρθρο 263, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ). Παρά την αρχική εντύπωση, ο δικαστής της Ένωσης δεν περιορίζεται μόνο σε νομικά ζητήματα, αλλά δύναται να εξετάσει και την ακρίβεια των αποδεικτικών στοιχείων των οποίων γίνεται επίκληση, την αξιοπιστία και τη συνοχή τους· επίσης, μπορεί να ελέγξει αν τα στοιχεία που επικαλείται η Επιτροπή αποτελούν το σύνολο των κρίσιμων δεδομένων που πρέπει να ληφθούν υπόψη για να αξιολογηθεί μια περίπλοκη κατάσταση και αν τεκμηριώνουν τα συμπεράσματα που συνάγονται από αυτά, καθώς και αν η Επιτροπή έχει αιτιολογήσει δεόντως τη σχετική απόφασή της. Συναφώς, δεν υφίσταται περιθώριο εκτιμήσεως της Επιτροπής εξαιρούμενο του δικαστικού ελέγχου [αποφάσεις της 15ης Φεβρουαρίου 2005, C‑12/03 P, Επιτροπή κατά Tetra Laval, Συλλογή 2005, σ. I-987, σκέψη 39, Χαλκόρ ΑΕ κατά Επιτροπής, σκέψεις 54, 61 και 62, της 6ης Νοεμβρίου 2012, C‑199/11, Otis κ.λπ., σκέψεις 59 έως 61].
– Αφετέρου, ως προς τις οικονομικές κυρώσεις, ο δικαστής της Ένωσης διαθέτει απεριόριστη δικαιοδοσία (άρθρο 261 ΣΛΕΕ σε συνδυασμό με το άρθρο 31 του κανονισμού 1/2003) η οποία, προς αποφυγή συγχύσεως, θα έπρεπε να περιγράφεται ορθότερα ως «pleine juridiction» (στη γαλλική) ή «full jurisdiction» (στην αγγλική) υπό στενή έννοια. Στο πλαίσιο λοιπόν αυτής της πλήρους δικαιοδοσίας, ο δικαστής δύναται, πέραν του απλού ελέγχου νομιμότητας, να υποκαθιστά την Επιτροπή, προβαίνοντας στη δική του εκτίμηση, και, κατ’ επέκταση, να ακυρώνει, να μειώνει ή να αυξάνει το πρόστιμο ή τη χρηματική ποινή που επιβλήθηκαν [αποφάσεις Χαλκόρ ΑΕ κατά Επιτροπής (σκέψη 63) και Otis κ.λπ. (σκέψη 62)].
30. Επομένως, τα δικαιοδοτικά όργανα της Ένωσης διαθέτουν «πλήρη ελεγκτική αρμοδιότητα» (στη γαλλική: «pleine juridiction», στην αγγλική: «full jurisdiction» υπό ευρεία έννοια) όσον αφορά τόσο τα νομικά όσο και τα πραγματικά ζητήματα σε σχέση με τις αποφάσεις επιβολής προστίμων, όπως επιτάσσει το άρθρο 47, παράγραφος 2, του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων –ερμηνευόμενο και εφαρμοζόμενο υπό το φως του άρθρου 6 της ΕΣΔΑ και της νομολογίας του ΕΔΔΑ [αποφάσεις Χαλκόρ ΑΕ κατά Επιτροπής (σκέψη 67) και Otis κ.λπ. (σκέψη 63)]».