Διαδικασία επιβολής προστίμων: η έκταση του ελέγχου του Δικαστή της Ένωσης υπό το πρίσμα της νομολογίας του ΕΔΔΑ (ΔΕΕ της 18.07.2013, C-501/11 P, Schindler Holding)
1.Στο πλαίσιο της υπόθεσης σχετικά με τις συμπράξεις στην αγορά των ανελκυστήρων, ο όμιλος Schindler άσκησε αίτηση αναίρεσης ενώπιον του Δικαστηρίου κατά της απόφασης του Γενικού Δικαστηρίου που απέρριψε την προσφυγή ακύρωσης του εν λόγω ομίλου κατά της απόφασης C(2007) 512 τελικό της Επιτροπής, με την οποία του επιβλήθηκε υψηλό πρόστιμο (ΓεΔΕΕ 13 Ιουλίου 2011, Τ-138/07, Schindler Holding, Europe 2011, comm. 358). Η αίτηση αναίρεσης απορρίφθηκε με την απόφαση του ΔΕΕ της 18ης Ιουλίου 2013, C-501/11 P Schindler Holding. Εκτός από την αμφισβήτηση της δυνατότητας εφαρμογής των αναγνωρισμένων από τα δικαιοδοτικά όργανα της Ένωσης αρχών σχετικά με την εις ολόκληρον ευθύνη των μητρικών και των θυγατρικών εταιριών, που έδωσε στο ΔΕΕ την ευκαιρία να επαναλάβει με παιδαγωγικό τρόπο τις προϋποθέσεις της προσωποπαγούς ευθύνης των νομικών προσώπων, η υπόθεση θέτει μια σειρά θεμελιωδών νομικών ζητημάτων σε σχέση με την επιβολή κυρώσεων για παραβάσεις των κανόνων περί συμπράξεων τα οποία ανάγονται, κατ’ουσίαν, στην παραβίαση της αρχής της διάκρισης των εξουσιών και των επιταγών μιας διαδικασίας βασιζόμενης στην τήρηση των αρχών του κράτους δικαίου. Ιδιαίτερο ενδιαφέρον παρουσιάζουν εν προκειμένω οι προτάσεις της γενικής εισαγγελέα Juliane Kokott, χάρι στη συστηματοποίηση των 13 λόγων αναίρεσης και στην πλήρη έκθεση και επικαιροποίηση της σχετικής νομολογίας. Υπό το πρίσμα του δημοσίου δικαίου, έμφαση θα πρέπει να δοθεί στο ζήτημα της έκτασης του ελέγχου του δικαστή της Ένωσης (Ι) και στο θέμα της νομικής φύσης των κατευθυντηρίων γραμμών της Επιτροπής (ΙΙ).
Ι. Η έκταση του ελέγχου του δικαστή της Ένωσης
2.Ο αναιρεσείων όμιλος ισχυρίστηκε ότι τα πρόστιμα για παραβάσεις των κανόνων περί συμπράξεων δεν θα έπρεπε να επιβάλλονται από την Επιτροπή ως διοικητική Αρχή, αλλά από ανεξάρτητο δικαιοδοτικό όργανο, άλλως στοιχειοθετείται παραβίαση της αρχής της διάκρισης των εξουσιών και του κράτους δικαίου. Αμφισβήτησε, δηλαδή, τις προβλεπόμενες στον κανονισμό (ΕΚ) 1/2003 εξουσίες της Επιτροπής, υποστηρίζοντας πρωτίστως ότι η έναρξη της ισχύος της Συνθήκης της Λισσαβώνας μετέβαλε δραστικά την προηγούμενη κατάσταση και ότι η παραδοσιακή ερμηνεία που δίδεται στο άρθρο 6 ΕΣΔΑ από το ΔΕΚ ήδη από την απόφαση Musique Diffusion Française (ΔΕΚ 7 Ιουνίου 1983, 100 έως 103/80, Συλλογή 1983, σ. 1825) δεν μπορεί πλέον να ισχύει. Κατ’ουσίαν επικαλέστηκε παράβαση του άρθρου 6 της ΕΣΔΑ, δηλαδή προσβολή του δικαιώματος σε δίκαιη δίκη από ανεξάρτητο και αμερόληπτο δικαστήριο που λειτουργεί νομίμως. Μολονότι το άρθρο 6 της ΕΣΔΑ δεν εφαρμόζεται προς το παρόν απευθείας στο πλαίσιο της Ένωσης, εφόσον αυτή δεν έχει προσχωρήσει στην ΕΣΔΑ καθώς δεν έχει εφαρμοσθεί ακόμη το άρθρο 6 παρ. 2 ΣΕΕ, τα θεμελιώδη δικαιώματα που κατοχυρώνει το άρθρο 6 της ΕΣΔΑ έχουν ήδη ιδιαίτερη πρακτική σημασία σε επίπεδο Ένωσης, εφόσον, αφενός, αποτελούν έκφραση γενικών αρχών του δικαίου οι οποίες αναγνωρίζονται και στο δίκαιο της Ένωσης (άρθρο 6 παρ. 3 ΣΕΕ) και, αφετέρου, συνιστούν κριτήριο για την ερμηνεία εκείνων των διατάξεων του Χάρτη που έχουν αντίστοιχο περιεχόμενο (άρθρο 6 παρ. 1 τρίτο εδάφιο ΣΕΕ σε συνδυασμό με το άρθρο 52 παρ. 3 πρώτο εδάφιο του Χάρτη). Βεβαίως, από τυπικής απόψεως, σημείο αναφοράς για την εξέταση των παραβιάσεων των αρχών της διάκρισης των εξουσιών και του κράτους δικαίου που επικαλείται η Schindler δεν συνιστά καθαυτό το άρθρο 6 της ΕΣΔΑ, αλλά το άρθρο 47 του Χάρτη, και ιδίως η δεύτερη παράγραφός του, καθώς και οι γενικές αρχές του δικαίου της Ένωσης κατά την έννοια του άρθρου 6 παρ. 3 ΣΕΕ. Το ΔΕΕ, ακολουθώντας τη γενική εισαγγελέα, κατέληξε ότι η προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων δεν θέτει εν αμφιβόλω την επιβολή προστίμων από την Επιτροπή. Ενδιαφέρον έχει εν προκειμένω η ανάλυση της δικαιοδοσίας του Γενικού Δικαστηρίου της Ένωσης υπό το πρίσμα της σχετικής νομολογίας του ΕΔΔΑ. Η συλλογιστική αυτή θα πρέπει να αντιπαραβληθεί προς αυτή της απόφασης ΣτΕ Ολ 3319/2010 και τις προσπάθειες τόσο της πλειοψηφίας όσο και της μειοψηφίας να δικαιολογήσουν την ακυρωτική αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας επί των διαφορών από την επιβολή προστίμων εκ μέρους της ΑΔΑΕ υπό το πρίσμα την επιταγών του άρθρου 6 της ΕΣΔΑ [βλ. www.prevedourou.gr, Η συμβατότητα του ακυρωτικού ελέγχου υπό το πρίσμα της ΕΣΔΑ. Βλ. και ΣτΕ 1361/2013].
3. Ειδικότερα, κατά το ΔΕΕ και τη γενική εισαγγελέα, η φύση του δικαίου του ανταγωνισμού προσιδιάζει μεν σ’ αυτήν του ποινικού δικαίου [το ΕΔΔΑ δέχθηκε, με την απόφαση Menarini Diagnostics κατά Ιταλίας της 27ης Σεπτεμβρίου 2011, προσφυγή 43509/08, σκέψεις 38-45, ότι το πρόστιμο για παράβαση του δικαίου του ανταγωνισμού που είχε επιβάλει η ιταλική αρχή ανταγωνισμού είχε ποινικό χαρακτήρα υπό την έννοια του άρθρου 6 παρ. 1 της ΕΣΔΑ], αλλά το εν λόγω δίκαιο δεν ανήκει στο κατά κυριολεξία ποινικό δίκαιο [ΕΔΔΑ, Jussila κατά Φινλανδίας της 23ης Νοεμβρίου 2006 (προσφυγή 73053/01, Recueil des arrêts et décisions 2006-XIV, σκέψη 43)]. Κατά τη νομολογία του ΕΔΔΑ, οι ποινικού δικαίου εγγυήσεις που απορρέουν από το άρθρο 6 της ΕΣΔΑ δεν χρειάζεται κατ’ ανάγκη να εφαρμόζονται με όλη τους την αυστηρότητα εκτός του «σκληρού πυρήνα» του ποινικού δικαίου [Jussila κατά Φινλανδίας, σκέψη 43· Menarini Diagnostics κατά Ιταλίας, σκέψη 62]. Όσον αφορά το δίκαιο του ανταγωνισμού, τούτο σημαίνει ότι τα πρόστιμα για την κύρωση παραβάσεων των κανόνων περί συμπράξεων δεν πρέπει κατ’ ανάγκη να επιβάλλονται από ανεξάρτητο δικαιοδοτικό όργανο, αλλά αντιθέτως η σχετική αρμοδιότητα μπορεί να απονεμηθεί καταρχήν και σε διοικητική Αρχή. Συναφώς, οι απαιτήσεις του άρθρου 6 της ΕΣΔΑ πληρούνται εφόσον η ενδιαφερόμενη επιχείρηση έχει τη δυνατότητα να προσφύγει κατά κάθε απόφασης επιβολής προστίμου που εκδόθηκε βάσει του δικαίου των συμπράξεων εις βάρος της ενώπιον δικαιοδοτικού οργάνου το οποίο έχει πλήρη δικαιοδοσία [στη γαλλική: «pleine juridiction», στην αγγλική: «full jurisdiction», Menarini Diagnostics κατά Ιταλίας, σκέψη 59].
4.Κατά τη νομολογία του ΕΔΔΑ, το δικαιοδοτικό όργανο που είναι αρμόδιο να ελέγχει τις αποφάσεις επιβολής προστίμων στο πλαίσιο του δικαίου των συμπράξεων πρέπει να έχει, ιδίως, την εξουσία να «μεταρρυθμίσει» κάθε πραγματικό και νομικό σημείο της απόφασης της διοικητικής Αρχής [στη γαλλική: «le pouvoir de réformer entous points, en fait comme en droit, la décision entreprise, rendue par l’organe inférieur», Menarini Diagnostics κατά Ιταλίας, σκέψη 59]. Αντίθετα προς την αρχική εντύπωση που δημιουργείται, τούτο δεν σημαίνει κατ’ ανάγκη ότι το δικαιοδοτικό όργανο πρέπει να έχει τη δυνατότητα να μεταβάλει κάθε σημείο του περιεχομένου της απόφασης περί επιβολής προστίμου. Τουναντίον, αρκεί το εν λόγω όργανο να έχει την εξουσία να εξετάσει όλα τα πραγματικά και νομικά ζητήματα που έχουν σχέση με τη διαφορά η οποία εκκρεμεί ενώπιόν του [στη γαλλική: «compétence pour se pencher sur toutes les questions de fait et de droit pertinentes pour le litige», Menarini Diagnostics κατά Ιταλίας, σκέψη 59), στην αγγλική: «jurisdiction to examine all questions of fact and law relevant to the dispute», Valico κατά Ιταλίας της 21ης Μαρτίου 2006, προσφυγή 70074/01, Recueil des arrêts et décisions 2006-III, σ. 20, και εκεί παρατιθέμενη νομολογία] και να ακυρώσει για οποιονδήποτε λόγο την προσβαλλόμενη απόφαση [στην αγγλική: «the power to quash in all respects, on questions of fact and law, the challenged decision», ΕΔΔΑ Janosevic κατά Σουηδίας της 23ης Ιουλίου 2002, προσφυγή 34619/97, Recueil des arrêts et décisions 2002-VII, § 81, και διάταξη Valico κατά Ιταλίας, σ. 20]. Το σύστημα έννομης προστασίας στο πλαίσιο της Ένωσης καλύπτει αυτές τις απαιτήσεις, καθόσον οι αποφάσεις επιβολής προστίμων τις οποίες εκδίδει η Επιτροπή επί υποθέσεων ανταγωνισμού μπορούν να προσβληθούν από τις θιγόμενες επιχειρήσεις. Ειδικότερα, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, ο δικαστής της Ένωσης έχει διττή αρμοδιότητα ως προς τις αποφάσεις αυτού του είδους (Χαλκόρ ΑΕ κατά Επιτροπής, σκέψη 53, καθώς και αποφάσεις της 8ης Δεκεμβρίου 2011, C‑272/09 P, KME κ.λπ. κατά Επιτροπής, σκέψη 93, και C‑389/10 P, KME Germany κ.λπ. κατά Επιτροπής, σκέψη 120]: α. Αφενός, ασκεί έλεγχο νομιμότητας (άρθρο 263 παρ. 1 ΣΛΕΕ), στο πλαίσιο του οποίου δεν περιορίζεται μόνο σε νομικά ζητήματα, αλλά δύναται να εξετάσει και την ακρίβεια των αποδεικτικών στοιχείων των οποίων γίνεται επίκληση, την αξιοπιστία και τη συνοχή τους· επίσης, μπορεί να ελέγξει αν τα στοιχεία που επικαλείται η Επιτροπή αποτελούν το σύνολο των κρίσιμων δεδομένων που πρέπει να ληφθούν υπόψη για να αξιολογηθεί μια περίπλοκη κατάσταση και αν τεκμηριώνουν τα συμπεράσματα που συνάγονται από αυτά, καθώς και αν η Επιτροπή έχει αιτιολογήσει δεόντως τη σχετική απόφασή της. Συναφώς, δεν υφίσταται περιθώριο εκτίμησης της Επιτροπής εξαιρούμενο του δικαστικού ελέγχου [ΔΕΚ της 15ης Φεβρουαρίου 2005, C‑12/03 P, Επιτροπή κατά Tetra Laval, Συλλογή 2005, σ. I-987, σκέψη 39, Χαλκόρ ΑΕ κατά Επιτροπής, σκέψεις 54, 61 και 62, και Otis κ.λπ., σκέψεις 59 έως 61]. β. Αφετέρου, ως προς τις οικονομικές κυρώσεις, ο δικαστής της Ένωσης διαθέτει απεριόριστη δικαιοδοσία (άρθρο 261 ΣΛΕΕ σε συνδυασμό με το άρθρο 31 του κανονισμού 1/2003) η οποία, προς αποφυγή συγχύσεων, θα έπρεπε να περιγράφεται ορθότερα ως «pleine juridiction» (στη γαλλική) ή «full jurisdiction» (στην αγγλική) υπό στενή έννοια. Στο πλαίσιο λοιπόν αυτής της πλήρους δικαιοδοσίας, ο δικαστής δύναται, πέραν του απλού ελέγχου νομιμότητας, να υποκαθιστά την Επιτροπή, προβαίνοντας στη δική του εκτίμηση, και, κατ’ επέκταση, να ακυρώνει, να μειώνει ή να αυξάνει το πρόστιμο ή τη χρηματική ποινή που επιβλήθηκαν [Χαλκόρ ΑΕ κατά Επιτροπής, σκέψη 63 και Otis κ.λπ., σκέψη 62].
5.Επομένως, τα δικαιοδοτικά όργανα της Ένωσης διαθέτουν «πλήρη ελεγκτική αρμοδιότητα» (στη γαλλική: «pleine juridiction», στην αγγλική: «full jurisdiction» υπό ευρεία έννοια) όσον αφορά τόσο τα νομικά όσο και τα πραγματικά ζητήματα σε σχέση με τις αποφάσεις επιβολής προστίμων, όπως επιτάσσει το άρθρο 47 παρ. 2 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων –ερμηνευόμενο και εφαρμοζόμενο υπό το φως του άρθρου 6 της ΕΣΔΑ και της νομολογίας του ΕΔΔΑ.
ΙΙ. Οι κατευθυντήριες γραμμές
6.Οι κατευθυντήριες γραμμές για τον υπολογισμό των προστίμων που θέσπισε η Επιτροπή το 1998 δεν συνιστούν νομοθετική πράξη ούτε δεσμευτικό κανόνα δικαίου που προβλέπει το «αξιόποινο» των παραβάσεων των κανόνων περί συμπράξεων ή τις σχετικές κυρώσεις. Δεν αποτελούν, ειδικότερα, ούτε νομοθεσία εκδοθείσα κατ’ εξουσιοδότηση κατά την έννοια του άρθρου 290 παρ. 1 ΣΛΕΕ ούτε τη νομική βάση των επιβαλλόμενων προστίμων στον τομέα του ανταγωνισμού, τα οποία επιβάλλονται επί τη βάσει και μόνον του άρθρου 23 του κανονισμού 1/2003. Περιέχουν κανόνα συμπεριφοράς που υποδεικνύει την ακολουθητέα τακτική από την οποία η διοίκηση δεν μπορεί να παρεκκλίνει σε κάποια συγκεκριμένη περίπτωση χωρίς να παράσχει λόγους που να συνάδουν με την αρχή της ίσης μεταχείρισης [ΔΕΚ της 18ης Μαΐου 2006, C‑397/03 P, Archer Daniels Midland και Archer Daniels Midland Ingredients κατά Επιτροπής, Συλλογή 2006, σ. Ι-4429, σκέψη 91∙ της 14ης Ιουνίου 2011, C‑360/09, Pfleiderer, σκέψεις 21 και 23∙ της 29ης Σεπτεμβρίου 2011, C‑520/09 P, Arkema κατά Επιτροπής, σκέψη 88∙ προτάσεις της 6ης Δεκεμβρίου 2012 στην υπόθεση C‑226/11, Expedia, σημεία 26 και 30] και αρκούνται στην περιγραφή, αφενός, της μεθόδου που χρησιμοποιεί η Επιτροπή για να ελέγξει την παράβαση και, αφετέρου, των κριτηρίων που το θεσμικό αυτό όργανο οφείλει να λαμβάνει υπόψη για τον καθορισμό του ποσού του προστίμου (Χαλκόρ κατά Επιτροπής, σκέψη 60). Εφόσον νομική βάση για την επιβολή προστίμων από την Επιτροπή στο πλαίσιο του δικαίου των συμπράξεων αποτελεί μόνον το άρθρο 23 παρ. 2 του κανονισμού 1/2003, οι κατευθυντήριες γραμμές που εξέδωσε η Επιτροπή σχετικά με τον καθορισμό των προστίμων δεν είχαν ως σκοπό εξαρχής να καλύψουν οποιαδήποτε ρυθμιστικά κενά στη διάταξη αυτή, αλλά να διευκρινίσουν τη διοικητική πρακτική της Επιτροπής. Περαιτέρω, μέσω αυτών, η Επιτροπή διατυπώνει με γενικούς όρους μια γνώμη όσον αφορά την πολιτική στον τομέα του ανταγωνισμού στο πλαίσιο της ευθύνης που της έχει ανατεθεί για τη διατήρηση και την ανάπτυξη ενός συστήματος ανόθευτου ανταγωνισμού εντός της ευρωπαϊκής εσωτερικής αγοράς [προτάσεις Kokott στην υπόθεση Expedia, σημείο 29∙ απόφαση της 14ης Δεκεμβρίου 2000, C‑344/98, Masterfoods (Συλλογή 2000, σ. I-11369, σκέψη 46]. Η Επιτροπή έχει τη σχετική αρμοδιότητα βάσει του άρθρου 105 ΣΛΕΕ σε συνδυασμό με το άρθρο 292, τέταρτο εδάφιο, ΣΛΕΕ.
7.Σημειώνεται ότι στην υπόθεση Schindler Ηolding το ΔΕΕ ακολούθησε τις προτάσεις Kokott, εκτός από ένα σημείο, το οποίο φαίνεται ήσσονος σημασίας, αλλά χρήζει επισήμανσης. Η γενική εισαγγελέας πρότεινε να επιβαρυνθούν οι αναιρεσείοντες με τα δικαστικά έξοδα της παρέμβασης του Συμβουλίου με το αιτιολογικό ότι δεν έθεσαν κανένα πραγματικά νέο και μέχρι τούδε αδιευκρίνιστο νομικό ζήτημα με τις αιτιάσεις τους κατά του εν λόγω κανονισμού. Αντιθέτως, ως προς το επίμαχο σημείο, οι αναιρεσείουσες προσπάθησαν μόνο να ωθήσουν το Δικαστήριο να αναθεωρήσει τη μέχρι τούδε νομολογία του. Πρόκειται για μια ενδιαφέρουσα δικονομική κατασκευή, που αποσκοπεί στην αποτροπή της άσκησης αιτήσεων αναίρεσης που δεν θέτουν νέα και σημαντικής φύσης νομικά ζητήματα. Ειδικότερα, σύμφωνα με το άρθρο 184 παρ. 4 του Κανονισμού Διαδικασίας, με την απόφαση επί της αναίρεσης, το Δικαστήριο «μπορεί» να επιβάλει στα θεσμικά όργανα που παρενέβησαν πρωτοδίκως προς στήριξη της προσβαλλόμενης πράξης του ενωσιακού δικαίου να φέρουν τα δικαστικά τους έξοδα, παρά την απόρριψη της αίτησης αναίρεσης του αντιδίκου. Η γενική εισαγγελέας διευκρίνισε ότι η εφαρμογή του ανωτέρω κανόνα του άρθρου 184 παρ. 4 του Κανονισμού Διαδικασίας ενδείκνυται εάν η αναιρετική διαδικασία συνετέλεσε στη διευκρίνιση ενός θεμελιώδους αιτήματος το οποίο έχει εξέχον θεσμικό ενδιαφέρον που υπερακοντίζει τη συγκεκριμένη υπόθεση. Αντίθετα, όταν με την αναίρεση δεν τίθεται νέο ζήτημα, τον οικονομικό κίνδυνο θα πρέπει να φέρει ο αναιρεσείων.