Δέσμια αρμοδιότητα και διακριτική ευχέρεια της Διοίκησης (Διαδικτυακό μάθημα, 24-3-2020)
Σύμφωνα με την αρχή της νομιμότητας που διέπει τη δράση της Δημόσιας Διοίκησης, αυτή δεσμεύεται από τους κανόνες δικαίου που ρυθμίζουν την οργάνωση και τη λειτουργία της, δηλαδή μπορεί να προβεί μόνο στις ενέργειες που προβλέπουν οι ως άνω κανόνες και εφόσον συντρέχουν οι προϋποθέσεις που αυτοί τάσσουν. Η μορφή και η ένταση της δέσμευσης αυτής συναρτάται προς το περιεχόμενο του εφαρμοστέου κανόνα δικαίου, ειδικότερα δε προς την πληρότητα και τη διεξοδικότητα των στοιχείων του πραγματικού του και την αυστηρότητα της διατύπωσης των εννόμων συνεπειών που προβλέπει. Βάσει των ανωτέρω, η συμμόρφωση της Διοίκησης στην αρχή της νομιμότητας, ακριβέστερα δε η συμμόρφωση των πράξεών της προς τους ανώτερης τυπικής ισχύος κανόνες που τις διέπουν μπορεί να λάβει δύο μορφές. Στο πλαίσιο της πρώτης, απαιτείται συμφωνία της διοικητικής ρύθμισης προς τους κανόνες που την προβλέπουν. Εν προκειμένω, γίνεται λόγος για δέσμια αρμοδιότητα της Διοίκησης (α). Στο πλαίσιο της δεύτερης, αρκεί η διοικητική ρύθμιση να βρίσκεται σε αρμονία με τον κανόνα δικαίου. Στην περίπτωση αυτή, η Διοίκηση διαθέτει διακριτική ευχέρεια (β).
α. H δέσμια αρμοδιότητα
Όταν ο κανόνας δικαίου παρέχει στη Διοίκηση δέσμια αρμοδιότητα, η σχέση συμφωνίας της διοικητικής ρύθμισης προς τον εν λόγω κανόνα είναι αυστηρή: απαιτεί από τη διοικητική αρχή να ασκήσει την αρμοδιότητά της, δηλαδή τη ρυθμιστική εξουσία που της παρέχουν οι οικείες διατάξεις, τηρώντας κατά γράμμα τις επιταγές τους. Τούτο σημαίνει ότι το διοικητικό όργανο, εφόσον διαπιστώσει ότι συντρέχουν οι προβλεπόμενες από τον εφαρμοστέο κανόνα δικαίου πραγματικές ή νομικές προϋποθέσεις για την εφαρμογή του, είναι υποχρεωμένο να εκδώσει διοικητική πράξη που περιέχει ρύθμιση, την οποία προκαθορίζει ο κανόνας αυτός. Εν προκειμένω, η Διοίκηση λαμβάνει αποφάσεις τις οποίες της έχει υπαγορεύσει εκ των προτέρων ο κανόνας δικαίου. Το μοναδικό της καθήκον έγκειται στην εφαρμογή του κανόνα δικαίου στη συγκεκριμένη περίπτωση, η οποία αιτιολογεί την απόφασή της. Ο κανόνας δικαίου υποδεικνύει στη Δοίκηση κατά τρόπο επιτακτικό τη συμπεριφορά που πρέπει να υιοθετήσει και δεν της αφήνει περιθώρια εκτίμησης. Νομολογιακό παράδειγμα: ΣτΕ 286/2012: κατά την έννοια των διατάξεων του άρθρου 11 του Ν. 5607/1932 (ΦΕΚ Α΄ 300), «σε περίπτωση αργίας φαρμακείου άνευ αδείας ή καθ’ υπέρβασίν της, προβλέπεται ως κύρωση της παραβάσεως η επιβολή χρηματικών ποινών, όταν το φαρμακείο παρέμεινε κλειστό για χρόνο ελάσσονα των τριών μηνών, η οριστική δε ανάκληση της αδείας όταν το φαρμακείο διατηρήθηκε κλειστό επί χρόνο μείζονα του τριμήνου. Από τις ίδιες διατάξεις συνάγεται, περαιτέρω, ότι η ανάκληση της αδείας ιδρύσεως με βάση το δεύτερο εδάφιο του άρ. 11 παρ. 4 χωρεί κατά δέσμια αρμοδιότητα».
Ακριβέστερα, ο οικείος κανόνας περιέχει πλήρες και λεπτομερές πραγματικό και τις σαφείς και συγκεκριμένες έννομες συνέπειες που αυτό επιφέρει. Νομολογιακά παραδείγματα: ΣτΕ 4720/2012: η ανάκληση της άδειας εργασίας αλλοδαπού ερείδεται στο αντικειμενικό δεδομένο της έλλειψης νόμιμης προϋπόθεσης για την έκδοση της ανακαλούμενης πράξης και εχώρησε κατ’ ενάσκηση δέσμιας αρμοδιότητας της Διοίκησης, όπως αυτή προκύπτει από τη γραμματική διατύπωση της εφαρμοστέας εν προκειμένω διάταξης (άρθρο 66 παρ. 6 περ. i. υποπερ. β΄ του ν. 2910/2001), κατά την οποία η άδεια εργασίας ανακαλείται, εφόσον από το πιστοποιητικό ποινικού μητρώου προκύπτει ότι ο αλλοδαπός έχει τελέσει αξιόποινη πράξη. ΣτΕ 175/2012: η πράξη, με την οποία κηρύσσεται η αναδάσωση, κατ’ εφαρμογή των διατάξεων του άρθρου 117 παρ. 3 του Συντάγματος και του Ν. 998/1979, δεν εκδίδεται κατά διακριτική ευχέρεια, αλλά αποτελεί δέσμια ενέργεια της Διοίκησης· ΣτΕ 2211/2015: κατά την έννοια των διατάξεων των άρθρων 71 του Ν. 998/1979 και 114 του Ν. 1892/1990, η διαπίστωση της ανεγέρσεως αυθαιρέτων κτισμάτων ή κατασκευών εντός εκτάσεων οι οποίες φέρουν τον χαρακτήρα δάσους ή δασικής εκτάσεως ή έχουν κηρυχθεί αναδασωτέες, επιβάλλει στη Διοίκηση την υποχρέωση, κατά δέσμια αρμοδιότητα, να διατάξει την κατεδάφιση αυτών των κατασκευών, εάν δε έχουν πραγματοποιηθεί παρανόμως άλλου είδους εγκαταστάσεις, υπό ευρεία έννοια, όπως φύτευση μη δασικών ειδών και εναπόθεση υλικών, να διατάξει και την απομάκρυνση των εγκαταστάσεων αυτών].
Η συμφωνία δεν σημαίνει βεβαίως ταυτότητα: η έκδοση νέων αποφάσεων θα εστερείτο πρακτικής χρησιμότητας εάν αυτές αποτελούσαν απλή αναπαραγωγή των κανόνων δικαίου. Η ρύθμιση διαφοροποιείται από τον κανόνα δικαίου στον οποίον υπάγεται λόγω του αντικειμένου και του σκοπού της: κατατείνει στη συμπλήρωση, στη διευκρίνιση, στην εφαρμογή, στη συγκεκριμενοποίηση του ανώτερου κανόνα. Νομολογιακά παραδείγματα: ΣτΕ 1973/2013: κατά δέσμια αρμοδιότητα εκδίδεται η έχουσα εκτελεστό χαρακτήρα πράξη του Περιφερειάρχη με την οποία ανακοινώνεται ο πίνακας των φαρμακοποιών του οικείου φαρμακευτικού συλλόγου που υπέβαλαν δήλωση συμμετοχής στο προβλεπόμενο από τη διάταξη του άρθρου 15 του ν. 4052/2012 διευρυμένο ωράριο λειτουργίας των φαρμακείων για συγκεκριμενο εξάμηνο· ΣτΕ Ολ 420/2012: οι διατάξεις της κοινής νομοθεσίας προβλέπουν ότι η ανέγερση ή η θέση σε λειτουργία ευκτηρίου οίκου, ως χώρου θρησκευτικής λατρείας ετεροδόξων ή ετεροθρήσκων σεσχέση με τους χριστιανούς της Εκκλησίας της Ελλάδος, είναι επιτρεπτή μόνον κατόπιν άδειας, η οποία χορηγείται στους ενδιαφερόμενους από όργανο της Διοίκησης κατά δεσμία αρμοδιότητα, κατόπιν διαπιστώσεως, επί τη βάσει αντικειμενικών στοιχείων, ότι αυτοί τελούν θρησκευτική λατρεία υπό τους όρους του Συντάγματος.
Χαρακτηριστικές περιπτώσεις δέσμιας αρμοδιότητας της Διοίκησης είναι η πράξη χορήγησης ορισμένης κατά ποσό σύνταξης την οποία υποχρεούται να εκδώσει το αρμόδιο όργανο φορέα κοινωνικής ασφάλισης εφόσον διαπιστώσει ότι επήλθε ο ασφαλιστικός κίνδυνος και συντρέχουν οι προϋποθέσεις ηλικίας και συντάξιμου χρόνου, η οικοδομική άδεια, εφόσον διαπιστωθεί ότι συντρέχουν οι όροι αρτιότητας οικοπέδου που θέτει η πολεοδομική νομοθεσία, υπάρχουν τα τοπογραφικά διαγράμματα και οι τίτλοι κυριότητας [ΣτΕ 1483/2015, 1449/205, σκέψη 7· Βλ. και ΣτΕ 1678/2015, σκέψη 6], η βεβαίωση του φόρου, η ανάκληση της συντελεσμένης απαλλοτρίωσης [μόνον, όμως, στις περιπτώσεις κατά τις οποίες είτε έχει εκφραστεί ανενδοίαστα η βούληση να μην χρησιμοποιηθεί το απαλλοτριωθέν για τον σκοπό για τον οποίο απαλλοτριώθηκε ή για άλλο σκοπό δημόσιας ωφέλειας, είτε παρέλθει μακρό, κατά τις περιστάσεις, χρονικό διάστημα, χωρίς ο υπέρ ου η απαλλοτρίωση να έχει μεριμνήσει για την πραγματοποίηση του σκοπού της απαλλοτριώσεως ή άλλου σκοπού δημόσιας ωφέλειας (ΣτΕ 1557/2012)].
Νομολογιακά παραδείγματα
Βλ. και ΣτΕ 1606/2015: “σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 20 παρ. 7 του Ν. 2738/1999, με το οποίο προστέθηκαν εδάφια στο άρθρο 16 παρ. 6 του ν. 2190/1994, και τις επ’ αυτών ερειδόμενες διατάξεις της προκήρυξης, το Α.Σ.Ε.Π., ως ανεξάρτητη αρχή, η οποία ασκεί έλεγχο νομιμότητας, έχει δέσμια αρμοδιότητα να μη δέχεται εκπροθέσμως υποβαλλόμενα δικαιολογητικά, έστω και συμπληρωματικά ή διευκρινιστικά των αρχικώς υποβληθέντων, και δεν επαφίεται στη διακριτική του ευχέρεια η λήψη υπόψη τέτοιων δικαιολογητικών, κατά μείζονα δε λόγο, δεν έχει την εξουσία να ζητεί από τους υποψηφίους τη συμπλήρωση των δικαιολογητικών τους, διότι τούτο απαγορεύεται ρητά από τις ανωτέρω διατάξεις, οι οποίες είναι σύμφωνες προς το Σύνταγμα (ΣτΕ 4483, 4839/2014). Επομένως, ο λόγος ακυρώσεως με τον οποίο προβάλλεται ότι το Α.Σ.Ε.Π. όφειλε, ενόψει του ότι ο αιτών υπέβαλε τα ανωτέρω δικαιολογητικά για την απόδειξη της ιδιότητας του δημότη και μόνιμου κατοίκου του Δήμου Αριδαίας, να του παράσχει, κατ’ εφαρμογή των διατάξεων των άρθρων 16 παρ. 4 και 6 και 18 παρ. 2 περ. Δ΄ του ν. 2190/1994, ερμηνευόμενων ενόψει των αρχών της χρηστής διοίκησης, της αξιοκρατίας και της αναλογικότητας, προθεσμία προκειμένου να προσκομίσει διευκρινιστική δήλωση για τη δέσμευσή του να υπηρετήσει στις ένδικες θέσεις, είναι απορριπτέος ως αβάσιμος”.
ΣτΕ 2231/2018: τόσο η χορήγηση οικοδομικής αδείας όσο και η απόρριψη σχετικής αιτήσεως λόγω μη συνδρομής νομίμου προϋποθέσεως δεν αποτελούν, κατά την έννοια των σχετικών διατάξεων, όπως έχουν παγίως ερμηνευθεί, πράξεις διακριτικής ευχέρειας αλλά πράξεις δέσμιας αρμοδιότητας (ΣτΕ 443/200 7μ κ.ά.).
ΣτΕ 201/2019: “κατά την έννοια της παρ. 4 του α άρθρου 18 του π.δ. 18/1989, παράλειψη οφειλομένης νόμιμης ενέργειας προσβλητή με αίτηση ακυρώσεως υπάρχει, όταν ειδική διάταξη νόμου επιβάλλει στη Διοίκηση την υποχρέωση να ενεργήσει ή να ρυθμίσει συγκεκριμένη σχέση με την έκδοση εκτελεστής διοικητικής πράξης, εφόσον συντρέχουν οι προβλεπόμενες από την ειδική αυτή διάταξη προϋποθέσεις (ΣτΕ 2213/2017, 221/2016, 3195/2015, 3965/2014, 2380/2013) και υποβληθεί σχετική αίτηση του διοικουμένου ενώπιον του αρμόδιου διοικητικού οργάνου, συνοδευόμενη από τα απαραίτητα δικαιολογητικά (ΣτΕ 2309/2016, 580/2006, κ.ά.). Τέτοια υποχρέωση όμως δεν νοείται, όταν η Διοίκηση δεν έχει δέσμια αρμοδιότητα, αλλά διακριτική ευχέρεια. (ΣτΕ 31/2002)”.
ΣτΕ 2048/2019: υπάρχει νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, σύμφωνα με την οποία η έκδοση του πρωτοκόλλου ειδικής αποζημίωσης, δυνάμει των διατάξεων του άρθρου 114 του ν. 1892/1990, δεν παραβιάζει υπερνομοθετικής ισχύος διατάξεις, όπως εκείνες για την ισότητα, την προστασία της ιδιοκτησίας, την αναλογικότητα, τη χρηστή διοίκηση και την αρχή της προστατευόμενης εμπιστοσύνης του διοικουμένου, ενόψει του επιδιωκόμενου δημόσιου σκοπού επιβολής της ειδικής αποζημίωσης, του αντικειμενικού συστήματος υπολογισμού της κατά δέσμια αρμοδιότητα και της δυνατότητας των διοικούμενων να απαλλαγούν από την υποχρέωση καταβολής της αν παραδώσουν προς κατεδάφιση τα αυθαίρετα κτίσματα (βλ. ΣτΕ 1029/2017, πρβλ. ΣτΕ 420/2017, 2895/2015, 1817/2012).
ΣτΕ 2403/2019: “η απόρριψη από τη Διοίκηση, η οποία δεσμεύεται τόσο από τις γενικές κατευθύνσεις του Ειδικού Πλαισίου Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης για τις υδατοκαλλιέργειες όσο και από τις ειδικότερες ρυθμίσεις του (βλ. ΣτΕ 4966, 4982 – 86/2014 7μ., 1421 – 22/2013 7μ.), όπως οι θεσπισθείσες με το εφαρμοστέο εν προκειμένω άρθρο 5, του αιτήματος της αιτούσας εταιρίας, εχώρησε κατ΄ ενάσκηση δέσμιας αρμοδιότητας της Διοικήσεως, η τελευταία, αφού διαπίστωσε ασυμφωνία με τις προβλέψεις του Ειδικού Πλαισίου, όφειλε να αρνηθεί την έγκριση περιβαλλοντικών όρων για την επίδικη μετεγκατάσταση, και, επομένως, για τον λόγο αυτό, δεν τίθεται ζήτημα παραβίασης της αρχής της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης (πρβλ. ΣτΕ 158, 2159 – 60, 2289, 2915/2017, 3970/2015, 5420/2012, 2741, 4621/2011, 4593/2009, 3824/2008 κ.ά.). Για τον ίδιο, εξάλλου, λόγο είναι απορριπτέος και ο περαιτέρω προβαλλόμενος ισχυρισμός περί παραβίασης της αρχής της χρηστής διοίκησης (πρβλ. ΣτΕ 158, 1426, 2159 – 60/2017, 5420/2012, 4593/2009, 3824/2008)”.
ΣτΕ 2567/2019: με το άρθρο 3 του νόμου 3919/2011 με τίτλο «Αρχή της επαγγελματικής ελευθερίας, κατάργηση αδικαιολόγητων περιορισμών στην πρόσβαση και άσκηση επαγγελμάτων» (Α΄ 32) [με τον οποίον επιδιώκεται, όπως προκύπτει από την αιτιολογική του έκθεση, η άρση των περιορισμών της υφιστάμενης νομοθεσίας για την πρόσβαση σε επαγγέλματα και για την άσκησή τους] ορίσθηκαν τα εξής: «1. Η απαίτηση προηγούμενης διοικητικής άδειας για την άσκηση επαγγέλματος, πέραν εκείνων για τα οποία διαλαμβάνεται ρύθμιση στο Κεφάλαιο Β΄ του παρόντος, όταν η χορήγηση της άδειας αυτής συναρτάται προς την, αντικειμενικώς διαπιστούμενη κατά δεσμία αρμοδιότητα, συνδρομή νόμιμων προϋποθέσεων, παύει να ισχύει μετά πάροδο τεσσάρων (4) μηνών από τη δημοσίευση του παρόντος. Από το χρονικό εκείνο σημείο και με την επιφύλαξη των οριζομένων στο επόμενο εδάφιο, το επάγγελμα ασκείται ελευθέρως μετά πάροδο τριμήνου από την αναγγελία ενάρξεως ασκήσεώς του, συνοδευόμενη από τα νόμιμα δικαιολογητικά για την πιστοποίηση της συνδρομής των νόμιμων προϋποθέσεων, στην κατά τις ισχύουσες στο χρονικό εκείνο σημείο διατάξεις αρμόδια προς αδειοδότηση διοικητική αρχή. Η αρχή αυτή δύναται, εντός τριών (3) μηνών από τη λήψη της αναγγελίας, να απαγορεύσει την άσκηση του επαγγέλματος, στην περίπτωση που δεν συγκεντρώνονται οι νόμιμες προϋποθέσεις προς τούτο ή δεν προκύπτει η συνδρομή τους από τα υποβληθέντα στοιχεία.
ΣτΕ 2597/2019: “η Διοίκηση, τόσο με την από έτους 2011 άδεια σκίασης, όσο και με την από έτους 2012 εκδοθείσα μετά το ισχύσαν κανονιστικό πλαίσιο σκίασης πράξη, έθεσε όρους για την προστασία του αρχαιολογικού χώρου της Μονεμβασίας. Με τις πράξεις αυτές, και ειδικότερα με την ανακαλούμενη, η οποία αποτελούσε, πράγματι, αποτύπωση των όρων σκίασης που είχαν με σαφήνεια τεθεί σε προγενέστερο χρόνο, η Διοίκηση χορήγησε την άδεια σκίασης υπό την προϋπόθεση να κατασκευαστεί ένα ελαφρύ “πλέγμα” το οποίο θα μπορεί να αποσπάται κατά τις απογευματινές ώρες. Με τον τρόπο αυτό θεώρησε ότι εξισορροπείται η ανάγκη λειτουργίας του καταστήματος με την διαφύλαξη του μνημείου ως τμήματος της πολιτιστικής κληρονομιάς και την προβολή της αυθεντικής φυσιογνωμίας αυτού και του περιβάλλοντος χώρου. Μετά, όμως, την μετατροπή του τρόπου σκίασης από τον αιτούντα με την κατασκευή τέντας σε σταθερή βάση εγκατάστασης και την προσθήκη φωτιστικών ινών, και μάλιστα αυθαιρέτως μετά την θέση σε ισχύ του κανονιστικού καθεστώτος σκίασης υπαιθρίων χώρων στον επίμαχο αρχαιολογικό χώρο και χωρίς να έχει προηγηθεί η τροποποίηση της από έτους 2012 αδείας, ο όρος της ανωτέρω αδείας έπαυσε να τηρείται, η δε ανάκληση αυτής ενέπιπτε πλέον στην δεσμία αρμοδιότητα της Διοικήσεως”.
ΣτΕ 6-8, 74-76/2020: “με τις … εφαρμοστέες εν προκειμένω, διατάξεις του ν. 2971/2001, όπως και με τις προγενέστερες διατάξεις του α.ν. 2344/1940, θεσπίζεται διοικητική διαδικασία για τον, κατά δέσμια αρμοδιότητα, καθορισμό της οριογραμμής του αιγιαλού ως φυσικού φαινομένου, δηλαδή της μέγιστης συνήθους αναβάσεως των κυμάτων σε δεδομένη χερσαία ζώνη. Η διαπίστωση αυτή μπορεί να γίνεται με οποιοδήποτε πρόσφορο, κατά τα δεδομένα της κοινής ή της επιστημονικής πείρας, μέσο, όπως είναι και η αυτοψία των μελών της οικείας επιτροπής καθορισμού ορίων (ΣΕ 4442, 2245, 1229/2014, 5516, 3912, 3906/2012, 4553/2011, 4513, 4479/2009, 3615/2007, 1508/2003 κ.ά.)”.
ΣτΕ 271/2020: “κρίσιμος για τη φορολόγηση της περιουσίας είναι ο χρόνος κατάθεσης του επίμαχου ποσού στον τραπεζικό λογαριασμό του δικαιούχου ή σε περίπτωση τμηματικής κατάθεσής του, ο χρόνος που κατατέθηκε καθένα από τα τμήματά του. Ο προσδιορισμός … του κρίσιμου χρόνου, που συνιστά ζήτημα πραγματικό, διενεργείται κατ’ ενάσκηση δέσμιας αρμοδιότητας από τη φορολογική αρχή με βάση πρόσφορα και επαρκή στοιχεία, συλλεγέντα κατόπιν της λήψης των προβλεπόμενων στο νόμο αναγκαίων, κατάλληλων και εύλογων, ενόψει των περιστάσεων, μέτρων ελέγχου και διερεύνησης της υπόθεσης, στα οποία συμπεριλαμβάνονται ιδίως η κλήση του φορολογούμενου για παροχή εξηγήσεων καθώς και η αναζήτηση πληροφοριών και εγγράφων από τα εμπλεκόμενα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα. Συναφώς, το δικαστήριο, που εκδικάζει την προσφυγή κατά της πράξης του φόρου, έχει εξουσία πλήρους ελέγχου του χρόνου σχηματισμού της προσαύξησης, που είναι και ο κρίσιμος για τη φορολόγησή της και μπορεί υπό την προϋπόθεση ότι αμφισβητείται, παραδεκτώς, από τον υπόχρεο, με την προσφυγή ή τους πρόσθετους λόγους, να αλλάξει, ενδεχομένως, το χρονικό σημείο επέλευσης της επαύξησης, ακυρώνοντας ή μεταρρυθμίζοντας, κατά περίπτωση, την πράξη του φόρου”.
Προσφάτως ΣτΕ Ολ 357, 358/2020: οι ορισμοί του π.δ/τος 25/2004 για τη μη χορήγηση ή αφαίρεση από την αρμόδια διοικητική αρχή διαβατηρίου σε περίπτωση ασκήσεως, από το αρμόδιο δικαστικό όργανο, ποινικής διώξεως για κακούργημα ή για ορισμένα πλημμελήματα, είναι συνταγματικώς, κατ’ αρχήν, ανεκτή. Τούτο, διότι η μη χορήγηση ή η αφαίρεση αυτή λαμβάνει χώρα επί τη βάσει της αποφάσεως του δικαστικού οργάνου που άσκησε την ποινική δίωξη, εκτιμώντας, με τον τρόπο αυτό, ότι συντρέχουν οι προς τούτο, κατά τους ορισμούς του Κώδικα Ποινικής Δικονομίας, νόμιμες προϋποθέσεις και διότι, περαιτέρω, το αρμόδιο διοικητικό όργανο ουδεμία διατηρεί διακριτική ευχέρεια για την λήψη ή όχι του μέτρου αλλά υποχρεούται, εξετάζοντας απλώς, κατά δεσμία αρμοδιότητα, τη συνδρομή της προϋποθέσεως ασκήσεως ποινικής διώξεως για κακούργημα, να το λάβει. Η παρεχόμενη με τις εν λόγω διατάξεις αρμοδιότητα του διοικητικού οργάνου έχει, όμως, ως συνταγματικό όριο την τυχόν περαιτέρω εκφερόμενη αντίθετη κρίση του κατά το Σύνταγμα και τον νόμο αρμόδιου δικαστικού οργάνου.
β. Η διακριτική ευχέρεια
Σε ορισμένες περιπτώσεις, η σχέση μεταξύ της ρύθμισης που θέτει η Διοίκηση και του κανόνα δικαίου που την προβλέπει είναι πιο χαλαρή. Αυτό καταλείπει στη διοικητική αρχή μεγαλύτερα περιθώρια διαμόρφωσης του περιεχομένου της πράξης της, που της επιτρέπουν να αποφασίσει σε κάθε περίπτωση υπό την έννοια όχι συμφωνίας με τον ανώτερο κανόνα, αλλά κατά τρόπο συμβατό προς αυτόν. Δεν υπάρχει, κατ’ακρίβεια, σχέση «υποταγής» μεταξύ της διοικητικής ρύθμισης και του κανόνα δικαίου που την προβλέπει, αλλά σχέση αρμονικής «συνύπαρξης» [B. Seiller, Droit administratif, Flammarion, tome II, 2011, σ. 224]. Όταν, βεβαίως, η συνύπαρξη αποδεικνύεται αδύνατη, η κατώτερης τυπικής ισχύος πράξη πρέπει να εξαφανισθεί από την έννομη τάξη. Σε αντιδιαστολή, δηλαδή, προς αυτό που συμβαίνει επί δύο κανόνων ίδιας τυπικής ισχύος, δεν επιχειρείται η συμφιλίωσή τους, αλλά ο κατώτερος κανόνας τίθεται εκποδών. Αυτό συμβαίνει στην περίπτωση κατά την οποία το διοικητικό όργανο διαθέτει διακριτική ευχέρεια.
Διακριτική ευχέρεια υπάρχει όταν οι κανόνες που διέπουν την αρμοδιότητα δεν προκαθορίζουν επακριβώς την ενέργεια του διοικητικού οργάνου, αλλά του αφήνουν ελευθερία δράσης. Ειδικότερα, η αρμοδιότητα έχει τον χαρακτήρα διακριτικής ευχέρειας όταν, σύμφωνα με τις σχετικές διατάξεις, το διοικητικό όργανο δύναται αλλά δεν υποχρεούται, ενόψει των υφισταμένων συνθηκών, να εκδώσει τη διοικητική πράξη, ή να καθορίσει κατά την κρίση του το χρονικό σημείο της έκδοσής της, ή ακόμη να επιλέξει μεταξύ περισσοτέρων ρυθμίσεων διαφορετικού περιεχομένου. Εν προκειμένω, εφόσον συντρέχουν οι όροι του πραγματικού του εφαρμοστέου κανόνα, η Διοίκηση μπορεί να επιλέξει μεταξύ περισσοτέρων συμπεριφορών, δεδομένου ότι ο κανόνας δεν συνδέει με το πραγματικό του μία μόνον έννομη συνέπεια, όπως επί δέσμιας αρμοδιότητας, αλλά παρέχει στη Διοίκηση την εξουσία να καθορίσει η ίδια την έννομη συνέπεια. Επί κανονιστικών πράξεων, οι οποίες αποτελούν το κατ’εξοχήν πεδίο εφαρμογής της διακριτικής ευχέρειας, το αρμόδιο όργανο μπορεί, αφενός, να ασκήσει την κανονιστική αρμοδιότητα κατά το πλέον πρόσφορο, κατά την κρίση του, χρονικό σημείο, και, αφετέρου, να θεσπίσει τους κανόνες δικαίου με τους οποίους, εντός των ορίων της νομοθετικής εξουσιοδότησης, επιβάλλεται η ρύθμιση που, κατά την εκτίμησή του, εξυπηρετεί περισσότερο το δημόσιο συμφέρον [ΣτΕ Ολ 95/2013: «κατά την έννοια της διάταξης της παραγράφου 2 του ήδη καταργηθέντος άρθρου 14 του ν. 3016/2002, οι Υπουργοί Οικονομίας και Οικονομικών και Εσωτερικών, Δημόσιας Διοίκησης και Αποκέντρωσης και ο κατά περίπτωση αρμόδιος Υπουργός δεν είχαν υποχρέωση, αλλά απλώς διακριτική ευχέρεια να εκδώσουν, μετά από εκτίμηση της δημοσιονομικής κατάστασης της χώρας, κοινές αποφάσεις, με τις οποίες να επεκτείνουν, «εν όλω ή εν μέρει», τις ευνοϊκές μισθολογικές ρυθμίσεις που προβλέπονται από υπουργικές αποφάσεις, εκδιδόμενες δυνάμει συλλογικών συμφωνιών κατά την παράγραφο 1, και στο λοιπό προσωπικό του Δημοσίου, των ΟΤΑ και των ΝΠΔΔ, που δεν συμμετείχαν στη σύναψη των συλλογικών συμφωνιών….»]. Επί ατομικών πράξεων, η Διοίκηση επιλέγει την κατά την κρίση της προσφορότερη για την περίπτωση ρύθμιση. Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελεί η άσκηση της πειθαρχικής εξουσίας. Το αρμόδιο όργανο μπορεί να επιλέξει μεταξύ της άσκησης πειθαρχικής δίωξης κατά υπαλλήλου και της αποχής από τη δίωξη, λαμβάνοντας υπόψη την προηγούμενη καλή συμπεριφορά του υπαλλήλου, την οικογενειακή του κατάσταση, την κατάσταση της υγείας του και, γενικότερα, το σύνολο των συνθηκών που καθιστούν την επιβολή της ποινής αλυσιτελή. Ομοίως, εάν τελικώς ασκήσει πειθαρχική δίωξη μπορεί να επιλέξει μεταξύ των περισσοτέρων ποινών που προβλέπει ο Υπαλληλικός Κώδικας, λαμβάνοντας υπόψη τη βαρύτητα του πειθαρχικού παραπτώματος.
Για τον χαρακτηρισμό της αρμοδιότητας καθοριστική σημασία έχει το γράμμα της διάταξης που την παρέχει. Η χρήση όρων όπως η Διοίκηση «οφείλει», ή «υποχρεούται» ή της οριστικής του ενεστώτα καθώς και η πρόβλεψη αυτοδίκαιης επέλευσης ορισμένης συνέπειας, εφόσον συντρέξουν συγκεκριμένες προϋποθέσεις, συνηγορεί υπέρ του χαρακτηρισμού της αρμοδιότητας ως δέσμιας. Διακριτική ευχέρεια ή εξουσία παραχωρείται από τον κανόνα δικαίου με εκφράσεις όπως η Διοίκηση «δύναται», «δικαιούται», «επιλέγει», «κρίνει», ενεργεί «κατά την κρίση της». Συχνά, τα δύο είδη αρμοδιότητας συμπλέκονται. Χαρακτηριστική περίπτωση συναφώς αποτελούν οι διοικητικές κυρώσεις. Έτσι, συχνά η επιβολή της διοικητικής κύρωσης του προστίμου δεν καταλείπεται στη διακριτική ευχέρεια του αρμόδιου οργάνου, αλλά αποτελεί δεσμία ενέργεια, εφόσον διαπιστωθεί η συνδρομή των νομίμων προς τούτο προϋποθέσεων. Ο νόμος όμως ενδέχεται να καταλείπει περιθώρια για την επιμέτρηση του ποσού του προστίμου, για την οποία λαμβάνονται υπόψη η βαρύτητα και οι συνθήκες τέλεσης της παράβασης καθώς και λοιπές περιστάσεις που ασκούν επιρροή στον προσδιορισμό του ύψους του επιβλητέου προστίμου [ΣτΕ 452/2012, 1399, 4145/2009, 2289-2290, 2292, 2293/2008, 1251, 2861/2006, 1867/2005].
Η ανάθεση από τον νόμο διακριτικής εξουσίας στα όργανα της Διοίκησης πραγματοποιείται «δια της χρήσεως αορίστων εννοιών ή γενικών ρητρών χρηζουσών προσδιορισμού δια της συμπληρώσεως» [ΣτΕ 2313/1976. Βλ και ΣτΕ 4198, 715/2012, 4028/2011: «με τις διατάξεις του άρθρου 44 παρ. 1 του ν. 2910/2001 (ΦΕΚ Α΄ 91), ο νομοθέτης προέβλεψε κατά τρόπο ειδικό τις περιπτώσεις απέλασης αλλοδαπών και τις κατένειμε σε τρείς κατηγορίες. Από τις διατάξεις αυτές συνάγεται ότι στις δύο πρώτες κατηγορίες (περιπτώσεις α΄ και β΄ της παρ. 1 του άρθρου 44 του ν. 2910/2001) καθιδρύεται δεσμία αρμοδιότητα της Διοίκησης για την έκδοση πράξης απέλασης, οπότε και δεν νοείται περίπτωση εφαρμογής της αρχής της αναλογικότητας, παρά μόνο στις περιπτώσεις τις προβλεπόμενες ευθέως από το νόμο (άρθρο 46 ν. 2910/2001). Αντιθέτως, στην κατηγορία της περ. γ΄ της παρ. 1 του άρθρου 44 του ν. 2910/2001 καθιδρύεται –λόγω και της χρησιμοποίησης αορίστων νομικών εννοιών– διακριτική ευχέρεια της Διοίκησης προκειμένου να εκδώσει πράξη απέλασης»]. Στην κατηγορία των αόριστων εννοιών υπάγονται έννοιες όπως «δημόσιο συμφέρον», «σπουδαίος λόγος», «σοβαρός κίνδυνος», «αναγκαία μέτρα», «επείγουσα και απρόβλεπτη ανάγκη», «ηθική και υλική εξύψωση του πληθυσμού», «διαταραχή της κοινωνικοοικονομικής ζωής», «εύλογος χρόνος», «ιδιαζόντως υψηλός βαθμός προσόντων», «πρόδηλη υπεροχή υπαλλήλου». Στις ανωτέρω προστίθενται και οι καλούμενες τεχνικές έννοιες, όπως «αισθητική αξία κτιρίου», «σεισμική αντοχή και στατική επάρκεια», «αδήριτη πολεοδομική ανάγκη», «επικινδύνως ετοιμόρροπη οικοδομή» κ.λπ.
Σε αντιδιαστολή προς τις ακριβείς έννοιες των θετικών επιστημών [πρόκειται για νομικές έννοιες lato sensu: M. Στασινόπουλος, Δίκαιον των διοικητικών πράξεων, Αθήναι 1957, ανατύπωσις 1982, σ. 257. Βλ. και Π. Δ. Δαγτόγλου, Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, όπ.π., αρ. περ. 349. Παραδείγματα: ονόματα προσώπων, ζώων, φυτών, πραγμάτων, φυσικά φαινόμενα (σεισμός), βιολογικά φαινόμενα (σύλληψη, γέννηση), επιστημονικοί όροι νομοθετικώς ορισμένοι: λεκάνη απορροής ποταμού, υδροφόρος ορίζοντας, επιφανειακά ύδατα, υπόγεια ύδατα] τις εμπειρικές έννοιες [ησυχία, θόρυβος, νύχτα, ημέρα, ταχύς, βραδύς, θερμός, ψυχρός, μακρός, βραχύς, συχνός, σπάνιος, διαρκής, προσωρινός, περιοδικός κ.λπ. Βλ. συναφώς Π. Δ. Δαγτόγλου, Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, όπ.π., αρ. περ. 351, 352] και τις νομοθετικά καθορισμένες νομικές έννοιες, δηλαδή τις έννοιες που έχουν σαφές κανονιστικό περιεχόμενο, προσδιορισμένο από τον κανόνα δικαίου ή από τη νομολογία [νομικές έννοιες stricto sensu: M. Στασινόπουλος, Δίκαιον των διοικητικών πράξεων, σ. 257. Παραδείγματα: ικανότητα δικαίου, δικαιοπρακτική ικανότητα, ενηλικότητα, σωματείο, δικαιοπραξία, νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου, γάμος, σύμβαση δημοσίων έργων, προμηθειών και υπηρεσιών κ.λπ. Ορισμένες νομικές έννοιες εξελίσσονται, όπως αυτή του δημόσιου τομέα, ο οποίος διευρύνεται ή συρρικνώνεται κατά τις επιλογές του νομοθέτη. Στην περίπτωση αυτή ο ίδιος ο νομοθέτης δίνει τον δικό του ορισμό στην έννοια αυτή, ενόψει εφαρμογής του οικείου νόμου (π.χ. άρθρο 1 παρ. 6 του Ν. 1256/1982, Για την πολυθεσία, την πολυαπασχόληση και την καθιέρωση ανωτάτου ορίου απολαβών στο δημόσιο τομέα, άρθρο 14 παρ. 1 του Ν. 2190/1994, Σύσταση ανεξάρτητης αρχής για την επιλογή προσωπικού και ρύθμιση θεμάτων διοίκησης, άρθρο 2 παρ. 2 του Ν. 3861/2010, Ενίσχυση της διαφάνειας: Ανάρτηση νόμων-πράξεων στο διαδίκτυο)], οι ανωτέρω, ενδεικτικά παρατεθείσες, αόριστες και τεχνικές έννοιες χρήζουν προσδιορισμού και εξειδίκευσης στη συγκεκριμένη περίπτωση, η οποία ανατίθεται από τον κανόνα δικαίου στην ίδια Διοίκηση. Με την έκδοση της πράξης της η Διοίκηση καθορίζει το ακριβές περιεχόμενο της αξιολογικής έννοιας, την οποία περιέχει ο κανόνας δικαίου ως προϋπόθεση της εφαρμογής του, αλλά ηθελημένα δεν την προσδιορίζει επακριβώς, αναθέτοντας έτσι ρητά ή σιωπηρά τον ακριβή καθορισμό της στο αρμόδιο για την εφαρμογή του διοικητικό όργανο. Για τον καθορισμό αυτό, δεν αρκούν οι κανόνες και οι μέθοδοι της νομικής ερμηνείας, αλλά απαιτείται αξιολόγηση, σύμφωνα με αρχές και αξίες, κοινωνικού, οικονομικού, ηθικού ή επιστημονικού χαρακτήρα, που αναγνωρίζει αλλά δεν δημιουργεί πρώτο το δίκαιο. Απαιτείται δηλαδή συλλογιστική λειτουργία, η οποία δεν παραγματοποιείται με νομικά ερμηνευτικά μέσα [Π. Δ. Δαγτόγλου, Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, όπ. π., αρ. περ. 354]. Έτσι, προκειμένου να χορηγήσει στον ενδιαφερόμενο αναβολή στράτευσης, σύμφωνα με το άρθρο 19 του Ν. 3421/2005, ο Υπουργός Εθνικής Άμυνας θα πρέπει να κρίνει, λαμβάνοντας υπόψη την εισήγηση της αρμόδιας γνωμοδοτικής επιτροπής, αν αυτός υπάγεται ή όχι στην κατηγορία των «διαπρεπόντων σε επιστημονικές εργασίες ή έρευνες στο εξωτερικό», προϋπόθεση που τάσσει ο νόμος για την έκδοση της σχετικής πράξης [ΣτΕ 1514/2009]. Το περιθώριο εκτίμησης και ελιγμών της Διοίκησης είναι αντιστρόφως ανάλογο της ακρίβειας των εφαρμοστέων κανόνων δικαίου. Όσο πιο σαφείς και καθορισμένες είναι οι έννοιες του κανόνα δικαίου τόσο πιο δεσμευμένη είναι η Διοίκηση και αντιστρόφως. Η δέσμευση αμβλύνεται και η διακριτική ευχέρεια αρχίζει στο σημείο όπου ο καθορισμός των αορίστων εννοιών εκ μέρους της Διοίκησης δεν είναι πλέον ερμηνεία αλλά γίνεται αξιολόγηση [Μ. Στασινόπουλος, Δίκαιον των διοικητικών πράξεων, όπ. π., σ. 256].
Ενδιαφέρουσες συναφώς οι αποφάσεις ΣτΕ Ολ 357, 358/2020: “κατά την έννοια των …. διατάξεων του άρθρου 5 του Συντάγματος, η προσωπική ελευθερία αποτελεί μεν θεμελιώδη συνταγματική αρχή, επιτρέπεται, όμως, η θέσπιση, με τυπικό νόμο ή με κανονιστική πράξη εκδιδόμενη κατ’ εξουσιοδότηση τυπικού νόμου, κατά τρόπο γενικό και αντικειμενικό, περιορισμών σε αυτήν. Ειδικώς δε, όσον αφορά τους περιορισμούς στην ελεύθερη κίνηση ή εγκατάσταση στη Χώρα, καθώς και στην ελεύθερη έξοδο και είσοδο σε αυτήν οποιουδήποτε Έλληνα, απαγορεύεται στο νομοθέτη ή στην κανονιστικώς δρώσα Διοίκηση να θεσπίζει τους περιορισμούς αυτούς με τη μορφή των «ατομικών διοικητικών μέτρων». Με τη φράση «ατομικά διοικητικά μέτρα» ο συντακτικός νομοθέτης θέλησε να αποκλείσει την ανάθεση σε όργανα της εκτελεστικής εξουσίας οποιασδήποτε διακριτικής ευχέρειας για την έκδοση ατομικών διοικητικών πράξεων περιοριστικών της εν λόγω ελευθερίας. Δεν μπορεί δηλαδή ο νομοθέτης ή η κανονιστικώς δρώσα Διοίκηση, χρησιμοποιώντας αόριστες έννοιες και γενικές ρήτρες, οι οποίες χρήζουν προσδιορισμού με συμπλήρωση, να αφήνουν σε διοικητικά όργανα περιθώρια ουσιαστικής εκτίμησης ή αξιολόγησης της συμπεριφοράς ατόμων ή της εκτίμησης ή αξιολόγησης άλλων πραγματικών δεδομένων, προκειμένου να εκδώσουν ατομική διοικητική πράξη περιοριστική της εν λόγω ελευθερίας. Συνεπώς, νόμος που θεσπίζει περιορισμούς στην ελεύθερη έξοδο και είσοδο στη Χώρα οποιουδήποτε Έλληνα, δεν αντίκειται στο Σύνταγμα, όταν αναθέτει στα διοικητικά όργανα τη διαπίστωση απλώς και μόνο της συνδρομής των τασσόμενων από το ίδιο το νομοθετικό κείμενο, κατά τρόπο γενικό, αλλά συγκεκριμένο και σαφή, αντικειμενικών προϋποθέσεων, με τη συνδρομή των οποίων επιτρέπεται η έκδοση ατομικής διοικητικής πράξης περιοριστικής της εν λόγω ελευθερίας (βλ. ΣτΕ 2313/1976 Ολομ., 2858/1985, 4674 Ολομ., 378/2012, 1799/2016)”.
Επιβάλλεται να τονισθεί ότι η διακριτική ευχέρεια δεν αποτελεί αυθαίρετη εξουσία, δεν συνεπάγεται νομική αποδέσμευση της Διοίκησης. Κατά την άσκησή της, η Διοίκηση ενεργεί εντός του πλέγματος της νομιμότητας, το οποίο της χορηγεί, κατά περίπτωση, λιγότερο ή περισσότερο ευρεία εξουσία εκτίμησης. Επομένως, η αρμόδια αρχή αποφαίνεται υπό το πρίσμα της σκοπιμότητας εκάστης των πιθανών λύσεων, δηλαδή της καλύτερης, κατά την κρίση της, εξυπηρέτησης των σκοπών που επιδιώκονται με τον κανόνα δικαίου που της παρέχει τη σχετική αρμοδιότητα. Η Διοίκηση μπορεί να επιλέξει οποιαδήποτε από τις ανωτέρω νόμιμες λύσεις. Κατά συνέπεια, η διακριτική ευχέρεια συνάδει προς τη συνταγματική αρχή του κράτους δικαίου, θεμέλιο της οποίας είναι η αρχή της νομιμότητας της Διοίκησης και ο δικαστικός έλεγχος των πράξεών της. H απονομή περιθωρίου εκτίμησης και ελιγμών στις διοικητικές αρχές είναι αναγκαία, αφενός, διότι η λειτουργία τους δεν έγκειται στη μηχανική εφαρμογή άκαμπτων κανόνων αλλά στην εκτίμηση, ενόψει των συγκεκριμένων συνθηκών, της προσήκουσας λύσης τηρουμένων των επιταγών του δικαίου και, αφετέρου, διότι η ύπαρξη της διακριτικής ευχέρειας είναι αναπόδραστη συνέπεια της αδυναμίας μιας έννομης τάξης να προβλέψει, να προκαταλάβει και να προκαθορίσει με ακρίβεια κάθε εκδήλωση και εξέλιξη της ζώσας πραγματικότητας.
ΣτΕ 666/2018: με τις αναφερόμενες στη σκέψη 6 διατάξεις [παρ. 2 του άρθρου 303 του κυρωθέντος με το άρθρο μόνο του από 14/27.7.1999 π.δ/τος (Δ΄ 580) Κώδικα Βασικής Πολεοδομικής Νομοθεσίας (Κ.Β.Π.Ν.), με το οποίο αποδίδεται το άρθρο 24 του ν. 1577/ 1985 «Γενικός Οικοδομικός Κανονισμός» (Α΄ 210)], παρέχεται στη Διοίκηση ευρεία διακριτική ευχέρεια ως προς τον τρόπο της πραγματοποίησής της τακτοποίησης και, ειδικότερα, συγχωρείται η μεταβολή του σχήματος, της θέσης και του μεγέθους των οικοπέδων που τακτοποιούνται, ώστε να γίνεται εφικτή η πληρέστερη οικοδομική τους εκμετάλλευση, σε συνάρτηση προς τις πολεοδομικές ανάγκες της περιοχής. Η ουσιαστική δε εκτίμηση των αρμοδίων οργάνων ως προς τον πιο πρόσφορο τρόπο τακτοποίησης δεν μπορεί να ελεγχθεί από τον ακυρωτικό δικαστή, ως κρίση τεχνικής φύσεως. Πρέπει όμως η κρίση αυτή να αιτιολογείται προσηκόντως, με την αναφορά των πραγματικών δεδομένων και των λόγων, ενόψει των οποίων κατέστη αναγκαίος ο προκριθείς τρόπος πραγματοποίησης της τακτοποίησης, όταν μάλιστα κατά την προηγηθείσα διοικητική διαδικασία είχαν προβληθεί συγκεκριμένοι ισχυρισμοί από τους θιγομένους ιδιοκτήτες. Κατά συνέπεια, πρέπει η Διοίκηση να επιδιώκει κατά την τακτοποίηση, καταρχήν, την ανταλλαγή τμημάτων οικοπέδων ίσου μεγέθους και αξίας, εκτός εάν, με βάση την ειδικώς αιτιολογημένη κρίση της Διοίκησης, τεχνικοί λόγοι που συνδέονται προς την ανάγκη να αποκτήσουν τα υπό τακτοποίηση οικόπεδα το πιο κατάλληλο σχήμα ή τις ελάχιστες, κατά το νόμο, πλευρικές διαστάσεις ή προς τις γενικότερες συνθήκες της τακτοποίησης, επιβάλλουν άνιση μεταξύ τους μεταχείριση. Και πάντως η διακριτική εξουσία της Διοίκησης δεν μπορεί να φθάσει μέχρι του σημείου να επιβαρύνει υπέρμετρα μια ιδιοκτησία σε όφελος άλλης, χωρίς αποχρώντα λόγο (ΣτΕ 3068, 4289, 4290/2015, 4086/2014, 2045/2012, 2876/2006, κ.ά.
Στην περίπτωση της διακριτικής ευχέρειας το δίκαιο περιορίζεται στη χάραξη του πλαισίου, των ορίων εντός των οποίων κινείται η διοικητική δραστηριότητα και την τήρηση των οποίων ελέγχει ο διοικητικός δικαστής [ΣτΕ Ολ 982/2012: «εφόσον, σύμφωνα με τη διάταξη του άρθρου 65 παρ. 5 του π.δ/τος 160/2008 «Πρότυπος Γενικός Εσωτερικός Κανονισμός Λειτουργίας των Α.Ε.Ι.» (Α΄ 220), η ψηφοφορία για την ανάδειξη πρυτανικών αρχών μπορεί να διεξαχθεί οποτεδήποτε εντός του χρονικού διαστήματος των έξι ημερών από τη μη πραγματοποιηθείσα ψηφοφορία, νομίμως το πρυτανικό συμβούλιο όρισε την 8η Ιουνίου 2010 για την διενέργεια της ψηφοφορίας στα συγκεκριμένα οκτώ εκλογικά τμήματα φοιτητών…. Περαιτέρω, δεδομένου ότι η ανωτέρω ρύθμιση αποβλέπει στην ταχεία περάτωση της εκλογικής διαδικασίας ο καθορισμός της 8ης Ιουνίου 2010, δηλαδή της επομένης ημέρας από την μη πραγματοποιηθείσα ψηφοφορία δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι έγινε καθ’ υπέρβαση των άκρων ορίων της διακριτικής ευχέρειας του πρυτανικού συμβουλίου».]. Τά όρια αυτά τίθενται, κατ’αρχάς, από τους κανόνες που προβλέπουν τη διακριτική ευχέρεια και καθορίζουν σε τι ακριβώς συνίσταται (στην έκδοση ή μη της διοικητικής πράξης, στον καθορισμό του χρονικού σημείου της έκδοσής της, ή στην επιλογή μεταξύ περισσοτέρων ρυθμίσεων διαφορετικού περιεχομένου), καθώς και από τον σκοπό δημοσίου συμφέροντος για την εξυπηρέτηση του οποίου παρασχέθηκε η αρμοδιότητα. Περαιτέρω, εάν η διακριτική ευχέρεια συνίσταται στον προσδιορισμό του περιεχομένου μιας αόριστης αξιολογικής έννοιας που περιέχει η οικεία διάταξη, τα κριτήρια εντοπίζονται στο λογικό περιεχόμενο της έννοιας αυτής βάσει των διδαγμάτων της λογικής και της κοινής πείρας [«Ως διδάγματα κοινής πείρας θεωρούνται γενικές αρχές που συνάγονται επαγωγικά από την καθ’ ημέρα παρατήρηση της εμπειρικής πραγματικότητας, τη συμμετοχή στις συναλλαγές και τις γενικές τεχνικές ή επιστημονικές γνώσεις, οι οποίες έχουν γίνει κοινό κτήμα και χρησιμοποιούνται από το δικαστήριο για την εξειδίκευση των αόριστων νομικών εννοιών και για την έμμεση απόδειξη κρίσιμων γεγονότων ή την εκτίμηση της αποδεικτικής αξίας των αποδεικτικών μέσων που προσκομίσθηκαν» (ΑΠ 1609/1987, Ελλ.Δνη 29/1988, σ. 1372. Βλ. και Γ. Ράμμου, Διδάγματα της κοινής πείρας και ένδικα μέσα κατά το Αστικόν Δικονομικόν Δίκαιον, Νομικόν Δελτίον της Τραπέζης της Ελλάδος 1969-1971, σ. 9)] και των πορισμάτων της επιστήμης και της τέχνης [ΣτΕ 828/2012, 2720, 3861/2009: Οι υγειονομικές επιτροπές του ΙΚΑ είναι αποκλειστικώς αρμόδιες για να αποφανθούν αιτιολογημένα επί των θεμάτων ιατρικής φύσης, έστω και αν λείπουν τα σχετικά στοιχεία, οπότε οφείλουν να πιθανολογήσουν με βάση τα διδάγματα της ιατρικής επιστήμης και τέχνης. Η κρίση των υγειονομικών επιτροπών δεσμεύει τα ασφαλιστικά όργανα και τα διοικητικά δικαστήρια, εφόσον είναι αιτιολογημένη]. Τέλος, τα άκρα νόμιμα όρια εντός των οποίων πρέπει να ασκείται η διακριτική ευχέρεια καθορίζονται από ορισμένες γενικές αρχές συνταγματικής περιωπής. Πρόκειται για τις αρχές της ισότητας, υπό την έννοια της ίσης κρίσης ομοειδών νομικών και πραγματικών καταστάσεων, της αναλογικότητας, υπό την έννοια ότι το επαχθές μέτρο που επιβάλλεται με τη διοικητική πράξη πρέπει να είναι πρόσφορο, αναγκαίο και ανάλογο προς το εξυπηρετούμενο δημόσιο συμφέρον ή ιδιωτικό προστατευόμενο αγαθό, στο πλαίσιο του επιδιωκόμενου με τον νόμο σκοπού [ΣτΕ 1315/2012: λόγοι δημόσιας τάξης υπερισχύουν στην προκειμένη περίπτωση των προσωπικών και οικογενειακών συνθηκών του εκκαλούντος του οποίου διατάχθηκε η απέλαση, η κρίση δε αυτή δεν υπερβαίνει τ΄ ακραία όρια της διακριτικής ευχέρειας ούτε παραβιάζει την αρχή της αναλογικότητας εν όψει της φύσης που έχει η διευκόλυνση της εισόδου και κίνησης άλλων αλλοδαπών στην Χώρα (βλ. ΣτΕ 2022, 3527/2011)], και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του διοικουμένου, η οποία απαγορεύει την αποδυνάμωση με νεότερες διοικητικές πράξεις δικαιωμάτων που απέκτησε ο καλόπιστος διοικούμενος από προηγούμενες διοικητικές πράξεις. Στις αρχές αυτές προστίθενται και οι ευρέος περιεχομένου αρχές της χρηστής διοίκησης, στις οποίες το Συμβούλιο της Επικρατείας δεν έχει αναγνωρίσει συνταγματική ισχύ, και εκφράζουν την αγαθή κρίση και επιείκεια που πρέπει να διέπει τα διοικητικά όργανα κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους, ενόψει της εξυπηρέτησης του δημοσίου συμφέροντος και της εύρυθμης λειτουργίας της Διοίκησης. Σημειώνεται ότι η αρχή της χρηστής διοίκησης ως όριο της διακριτικής ευχέρειας της Διοίκησης, κατά την πάγια νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, διαφέρει από το δικαίωμα χρηστής διοίκησης όπως γίνεται αντιληπτό στο πλαίσιο της έννομης τάξης της Ευρωπαϊκής Ένωσης και αποτυπώθηκε στο άρθρο 41 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων. Στην ενωσιακή έννομη τάξη, το δικαίωμα αυτό έχει διαδικαστικό χαρακτήρα και έγκειται στην αμερόληπτη, δίκαιη και εντός ευλόγου προθεσμίας εξέταση των υποθέσεων κάθε προσώπου από τα θεσμικά και λοιπά όργανα και οργανισμούς της Ένωσης, περιλαμβάνει δε, ιδίως, το δικαίωμα πρόσβασης στον φάκελο, το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης και την υποχρέωης της Διοίκησης να αιτιολογεί τις αποφάσεις της (βλ. συναφώς ανάλυση στις αποφάσεις ΣτΕ 92/2016, 1378/2018: η αρχή της χρηστής διοίκησης αποτελεί γενική αρχή του διοικητικού δικαίου που πρέπει να διέπει τη δράση της Διοίκησης, από την εν λόγω δε αρχή απορρέει ειδικότερα η υποχρέωση της Διοίκησης να ασκεί επικαίρως τις ανατιθέμενες σε αυτήν αρμοδιότητες και να συμπράττει, επίσης, σε ενέργειες από τις οποίες εξαρτάται η έκδοση διοικητικών πράξεων που ενδιαφέρουν τους διοικούμενους και η ικανοποίηση εν γένει εννόμων συμφερόντων των διοικουμένων (Σ.τ.Ε. 1378/2008)”.
Εάν ο νόμος δεν είναι απολύτως σαφής ως προς το είδος της αρμοδιότητας που παρέχει, δηλαδή εάν δεν προβλέπει υποχρέωση της Διοίκησης να εκδώσει διοικητική πράξη, η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας φαίνεται ότι δέχεται τεκμήριο υπέρ της διακριτικής ευχέρειας. Το τεκμήριο αυτό ισχύει στο πεδίο της παροχικής διοίκησης και γενικότερα στις πράξεις που εκδίδονται προς όφελος του διοικουμένου, εφόσον οι σχετικές διατάξεις δεν του παρέχουν ρητώς έννομη αξίωση για την έκδοσή τους. Περαιτέρω, κατά τα διαλαμβανόμενα στο άρθρο 10 παρ. 5 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, οι προθεσμίες που τάσσονται στη Διοίκηση για την έκδοση των διοικητικών πράξεων είναι, κατά κανόνα, ενδεικτικές, εκτός ρητής πρόβλεψης περί του αντιθέτου, πράγμα που συνεπάγεται για το αρμόδιο διοικητικό όργανο περιθώρια επιλογής του χρόνου έκδοσης της πράξης. Αποκλειστικές είναι, αντίθετα, οι προθεσμίες για την έκδοση δυσμενών διοικητικών πράξεων για το πρόσωπο το οποίο αφορούν αμέσως. Πάντως, το τεκμήριο υπέρ της διακριτικής ευχέρειας δεν μπορεί να ισχύσει όταν πρόκειται για περιορισμό ατομικού δικαιώματος. Ιδιαίτερα ενδιαφέρουσα για την προβληματική αυτή είναι η μεταστροφή της νομολογίας στο ζήτημα της συνταγματικότητας των αδειών σκοπιμότητας για την άσκηση οικονομικής δραστηριότητας, η οποία δέχθηκε ότι αντίκειται στο άρθρο 5 παρ. 1 του Συντάγματος διάταξη νόμου που παρέχει σε διοικητικό όργανο διακριτική ευχέρεια για τη χορήγηση ή μη άδειας ίδρυσης καταστήματος ορισμένης κατηγορίας, η οποία δεν ασκείται βάσει αντικειμενικών (και, ως εκ τούτου, σταθερών κατά την εφαρμογή) κριτηρίων, αλλά βάσει εκτιμήσεων σκοπιμότητας που συνδέονται με την άσκηση ορισμένης οικονομικής ή κοινωνικής πολιτικής και διατυπώνονται με την ευκαιρία του εκάστοτε υποβαλλόμενου σχετικού αιτήματος [με την ΣτΕ Ολ 3037/2008, που εκδόθηκε επί της παραπεμπτικής ΣτΕ 2194/2006, κρίθηκε ότι οι διατάξεις του άρθρου 10 του Ν. 2323/1995 αντίκεινται στο άρθρο 5 παρ. 1 του Συντάγματος, διότι υπάγουν την κατοχυρούμενη στη συνταγματική αυτή διάταξη ελευθερία ίδρυσης και εκμετάλλευσης εμπορικών καταστημάτων σε καθεστώς προηγούμενης διοικητικής αδείας, χωρίς να προκύπτει με σαφήνεια ο συγκεκριμένος σκοπός δημοσίου συμφέροντος στον οποίο αποβλέπουν, και μάλιστα καταλείπουν ιδιαιτέρως ευρεία διακριτική ευχέρεια στη Διοίκηση κατά την εκτίμηση των σχετικών κριτηρίων. Κατά τη μειοψηφήσασα γνώμη που διατυπώθηκε στην παραπεμπτική ΣτΕ 2194/2006 και αποτυπώνει την πάγια μέχρι τότε νομολογία περί αδειών σκοπιμότητας, η κρίσιμη διάταξη του άρθρου 10 του Ν. 2323/1995 δεν αντιβαίνει στις διατάξεις των άρθρων 5 παρ. 1 και 3 και 106 παρ. 1 και 2 του Συντάγματος, οι οποίες ερμηνεύονται παγίως από το Συμβούλιο της Επικρατείας υπό την έννοια ότι δεν απαγορεύουν τη θέσπιση άδειας άσκησης οικονομικής δραστηριότητας που χορηγείται μετά τη λήψη υπόψη και την κατά διακριτική ευχέρεια εκτίμηση κριτηρίων, τα οποία μπορεί να ορίζονται ακόμη και ενδεικτικώς από τον νομοθέτη. Άλλωστε, η χορήγηση τέτοιας άδειας κατά διακριτική ευχέρεια μπορεί να είναι όχι μόνον ανεκτή αλλά και συνταγματικώς επιβαλλόμενη, εφόσον συνδέεται με κάποιον ευρύ και πολύμορφο συνταγματικό δημόσιο σκοπό: «το εύρος ή η πολυμορφία του δημόσιου σκοπού καθιστά ανέφικτη την καθ’ όλες τις διαστάσεις και τις εκφάνσεις του πλήρη και ολοκληρωτική περιγραφή του στον νόμο, ώστε αντιστοίχως να μπορεί να αποβεί δυνατή, με την επιδίωξη της αποτελεσματικής εξυπηρέτησής του, η εξαντλητική πρόβλεψη νομίμων προϋποθέσεων προς έκδοση ατομικών διοικητικών πράξεων ρυθμιζουσών συγκεκριμένες περιπτώσεις, κατά τρόπο διασφαλίζοντα την υπό οιεσδήποτε περιστάσεις και καθ’ ολοκληρίαν εξυπηρέτηση αυτού του δημόσιου σκοπού». Βλ. και ΣτΕ Ολ 693/2013]. Τόνισε μάλιστα ότι θεμελιώδη επιδίωξη του κράτους δικαίου αποτελεί ο περιορισμός της διακριτικής ευχέρειας της Διοίκησης στο αυστηρώς αναγκαίο μέτρο, οπότε η δια νόμου χορήγηση στη Διοίκηση διακριτικής ευχέρειας, και μάλιστα κατά την άσκηση αρμοδιότητας που απολήγει στην επιβολή περιορισμού στην άσκηση ατομικού δικαιώματος, είναι ανεκτή από το Σύνταγμα, μόνο κατά το μέτρο που η χορήγηση διακριτικής ευχέρειας δικαιολογείται επαρκώς από την ειδική φύση του αντικειμένου της ρύθμισης.
Η προσέγγιση αυτή απηχεί, εκ πρώτης όψεως, την αυστηρή γερμανική εκδοχή της αρχής της νομιμότητας και τον πλήρη δικαστικό έλεγχο της διοικητικής δράσης. Καταλήγει, πάντως, στην υπέρμετρη προστασία της οικονομικής ελευθερίας έναντι άλλων σκοπών δημοσίου ενδιαφέροντος, την ισόρροπη εξυπηρέτηση των οποίων επιβάλλει το ίδιο το Σύνταγμα, υπό το πρίσμα, προφανώς, των ενωσιακών επιταγών περί κατάργησης των περιορισμών των θεμελιωδών κοινοτικών ελευθεριών και ενίσχυσης της ελεύθερης αγοράς. Σημειώνεται, πάντως, ότι και σε ενωσιακό επίπεδο (βλ. αντί πολλών ΔΕΚ της 4.3.1996, C-46/93 και C-48/93, Brasserie du Pecheur και Factortame, σκέψεις 43-45), είναι αυτονόητη η αναγνώριση στην Διοίκηση διακριτικής ευχέρειας και μάλιστα ευρείας σε ζητήματα, σχετιζόμενα με οικονομικού χαρακτήρα πολιτικές επιλογές.
Βασική δικονομική συνέπεια της διάκρισης των πράξεων σε εκδιδόμενες κατά δέσμια αρμοδιότητα ή κατά διακριτική ενέργεια είναι η ένταση του δικαστικού ελέγχου της ουσιαστικής νομιμότητας της πράξης. Πράγματι, η ένταση του ως άνω ελέγχου διαφέρει ανάλογα με τη φύση της πράξης. Επί ατομικών πράξεων που εκδίδονται βάσει δέσμιας αρμοδιότητας, η ρύθμιση που θεσπίζει η πράξη πρέπει να είναι σύμφωνη με τον κανόνα δικαίου που την προβλέπει και την προκαθορίζει. Επομένως, το διοικητικό όργανο περιορίζεται στη διαπίστωση των νομικών και πραγματικών καταστάσεων και στην υπαγωγή τους στον κανόνα δικαίου που επιτάσσει την έκδοση της πράξης, δηλαδή τη θέσπιση της ατομικής ρύθμισης, εφόσον συντρέχουν οι νόμιμες προϋποθέσεις εφαρμογής του. Η ατομική ρύθμιση είναι η συνέπεια της υπαγωγής αυτής. Στην περίπτωση αυτή ο δικαστικός έλεγχος περιορίζεται στην κρίση του αν ο συλλογισμός που κατέληξε στην ως άνω ρύθμιση είναι ορθός, περιλαμβάνει δε τα εξής στοιχεία: α) αν το διοικητικό όργανο εφάρμοσε τον κανόνα δικαίου που όντως ρυθμίζει τη συγκεκριμένη περίπτωση και όχι άλλον και αν τον ερμήνευσε ορθώς (μείζων πρόταση του δικανικού συλλογισμού)˙ β) αν διαπιστώθηκε η συνδρομή των προϋποθέσεων εφαρμογής του κανόνα και δεν υπήρξε πλάνη περί τα πράγματα ή εσφαλμένος νομικός χαρακτηρισμός (ελάσσων πρόταση)˙ γ) αν η ατομική ρύθμιση είναι το ορθό συμπέρασμα της υπαγωγής των νομικών ή πραγματικών καταστάσεων που διαπιστώθηκαν στον κανόνα αυτόν. Σε περίπτωση άσκησης ενδίκου βοηθήματος ουσίας, ελέγχεται και η ορθότητα της εκ μέρους του διοικητικού οργάνου ουσιαστικής εκτίμησης των νόμιμων προϋποθέσεων για την έκδοση της διοικητικής πράξης. Δεν νοείται κατάχρηση εξουσίας επί πράξεων που εκδίδονται κατά δέσμια αρμοδιότητα (ΣτΕ 2133, 2134/2018). Βλ. και ΣτΕ 1668, 1669/2018, σκ. 23, 2365/2011.
Στην περίπτωση των ατομικών πράξεων που εκδίδονται κατά διακριτική ευχέρεια, η οποία σημαίνει ότι το διοικητικό όργανο διαθέτει ευρέα περιθώρια εκτίμησης, ο δικαστικός έλεγχος είναι ακυρωτικός προς αποφυγή του ενδεχομένου υποκατάστασης του δικαστή στην κρίση του διοικητικού οργάνου [ΣτΕ Ολ 3919/2010, Ολ 618-623/2013]. Περιλαμβάνει, εκτός από τα τρία ανωτέρω στοιχεία και την κρίση για την καλή ή κακή χρήση της διακριτικής ευχέρειας. Τούτο συμβαίνει όταν η ρύθμιση που θεσπίζει η πράξη δεν βρίσκεται σε αρμονία με τον κανόνα δικαίου που παρέχει τη σχετική διακριτική ευχέρεια. Η παράβαση κατ’ουσία διάταξης νόμου έγκειται δηλαδή στην κακή χρήση της διακριτικής ευχέρειας, ειδικότερα δε στην υπέρβαση των άκρων ορίων της. Τα όρια αυτά καθορίζονται, κατ’αρχάς, από το λογικό περιεχόμενο των αορίστων αξιολογικών εννοιών που περιέχει ο κανόνας δικαίου που παρέχει τη διακριτική ευχέρεια και ο δικαστής ελέγχει μέσω των διδαγμάτων της λογικής και της κοινής πείρας και των πορισμάτων της επιστήμης και της τέχνης, που αποτελούν κτήμα του μέσου συνετού ανθρώπου. Καθορίζονται, περαιτέρω, από ορισμένες γενικές αρχές συνταγματικής περιωπής τις οποίες οφείλει να τηρεί το διοικητικό όργανο κατά την άσκηση της διακριτικής ευχέρειας. Πρόκειται για τις αρχές της ισότητας, της αναλογικότητας και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του διοικουμένου, καθώς και της χρηστής διοίκησης, στην οποία, πάντως, το Συμβούλιο της Επικρατείας δεν έχει αναγνωρίσει συνταγματική ισχύ. Τα στάδια του δικαστικού ελέγχου μπορούν να συνοψιστούν ως εξής: α) έλεγχος του αν ο νόμος παραχώρησε διακριτική ευχέρεια ή δέσμια αρμοδιότητα, β) έλεγχος του αν όντως η διοίκηση άσκησε τη διακριτική της ευχέρεια (και δεν εκτίμησε εσφαλμένως ότι ο νόμος της παραχωρεί δέσμια αρμοδιότητα), γ) έλεγχος του αν η διοίκηση διέπραξε κακή χρήση ή υπέρβαση των άκρων ορίων της διακριτικής ευχέρειας και δ) έλεγχος του αν η διοίκησε έκανε κατάχρηση εξουσίας.
Οι κανονιστικές πράξεις δεν ελέγχονται για υπέρβαση και κακή χρήση της διακριτικής ευχέρειας της Διοίκησης κατά τη θέσπιση των επίδικων ρυθμίσεων αυτής, αλλά μόνον από την άποψη της τήρησης των προϋποθέσεων που τάσσει η εξουσιοδότηση και της μη υπέρβασης των ορίων της [ΣτΕ 350/2013]. Ο έλεγχος, συνεπώς, των πράξεων αυτών, όταν προσβάλλονται ευθέως, είναι δυνατός μόνον ακυρωτικώς, κατ’ αυτόν δε εξετάζεται α) αν η εξουσιοδοτική διάταξη είναι σύμφωνη προς συνταγματικές ή υπερνομοθετικής ισχύος διατάξεις, β) αν τηρήθηκε η προβλεπόμενη από την εξουσιοδοτική διάταξη διαδικασία έκδοσης της κανονιστικής πράξης, γ) αν το περιεχόμενο της κανονιστικής ρύθμισης ευρίσκεται εντός των ορίων της εξουσιοδοτικής διάταξης και δ) αν η κανονιστική ρύθμιση είναι σύμφωνη προς συνταγματικές ή υπερνομοθετικής ισχύος διατάξεις [ΣτΕ Ολ 618-623/2013, Ολ 3919/2010]. Δεν νοείται κακή χρήση της διακριτικής ευχέρειας της Διοίκησης ή κατάχρηση εξουσίας επί κανονιστικών πράξεων [ΣτΕ 3998/2011. Περαιτέρω, απαραδέκτως προβάλλεται λόγος περί αναιτιολογήτου προσβαλλόμενης κανονιστικής απόφασης, διότι οι κανονιστικές αποφάσεις δεν χρήζουν αιτιολογίας, αλλά ελέγχονται μόνον από την άποψη της μη υπέρβασης της νομοθετικής εξουσιοδότησης (ΣτΕ 4799/2012, 102/2010, 3748/2008, 1969/2007, 3888/2006)].
Όσον αφορά ειδικότερα την κατάχρηση εξουσίας, επισημαίνεται ότι στοιχειοθείται όταν μια πράξη φέρει καθ’εαυτήν όλα τα στοιχεία της νομιμότητας, εκδίδεται όμως για σκοπό προδήλως άλλον από εκείνον για τον οποίο έχει νομοθετηθεί. Εν προκειμένω, η πράξη είναι παράνομη λόγω του σκοπού της. Από νομικής απόψεως, η ύπαρξη του λόγου αυτού ακύρωσης καταδεικνύει την πρόοδο που έχει πραγματοποιήσει στο σύγχρονο κράτος δικαίου η έννοια της νομιμότητας, αφού διεισδύει μέχρι τα ψυχολογικά κίνητρα του εκδίδοντος την πράξη οργάνου. (πχ η πράξη εκδόθηκε προς εξυπηρέτηση σκοπού άλλου από αυτόν για τον οποίον ο νόμος της παραχώρησε διακριτική ευχέρεια: απαλλοτρίωση ακινήτου δήθεν για διαπλάτυνση δρόμου, με πραγματικό σκοπό όμως το κλείσιμο καταστήματος, άρνηση άδειας κινηματογράφου για προστασία από τον ανταγωνισμό του κινηματογράφου που ήδη λειτουργεί). Βλ. και ΣτΕ Ολ 110/2020: αίτηση ακύρωσης με αντικείμενο προσβολής την απόφαση του Υπουργού Δικαιοσύνης περί έκδοσης του αιτούντος στη Γαλλία, εν συνεχεία στις Η.Π.Α. και εν συνεχεία στη Ρωσία καθώς και κάθε άλλη σχετική πράξη ή παράλειψη της Διοικήσεως. Προβάλλεται ότι η προσβαλλόμενη απόφαση εκδόθηκε κατά κατάχρηση εξουσίας, καθόσον επιδιώκεται με αυτήν η φυσική εξόντωση του αιτούντος, για τον λόγο ότι κατέχει τεχνογνωσία που συμβάλλει στην οικονομική απελευθέρωση των ανθρώπων, στην απελευθέρωση των οικονομικών συναλλαγών από τη “μέγγενη” του διεθνούς τραπεζικού συστήματος και την απρόσκοπτη άσκηση των δικαιωμάτων της αυτοδιάθεσης και της ελεύθερης άσκησης της επιχειρηματικότητος. Κατά το Δικαστήριο, ο ανωτέρω λόγος είναι απορριπτέος προεχόντως ως αναπόδεικτος, διότι από τα στοιχεία του φακέλου της υποθέσεως, δεν προκύπτει και, δη, καταδήλως, ότι η προσβαλλόμενη απόφαση εκδόθηκε για την εξυπηρέτηση σκοπού διαφόρου εκείνου που τάσσεται από τον νόμο για την έκδοσή της, δηλαδή την εξυπηρέτηση της διεθνούς δικαστικής συνδρομής στο πεδίο του ποινικού δικαίου, Περαιτέρω, αντιθέτως προς τους ισχυρισμούς του αιτούντος, δεν στοιχειοθετείται η έννοια της κατάχρησης εξουσίας εκ του γεγονότος ότι η προβαλλόμενη απόφαση εκδόθηκε τρεις (3) ημέρες μετά τη δημοσίευση της υπ’ αριθμ. 634/2019 αποφάσεως του Διοικητικού Εφετείου Θεσσαλονίκης, με την οποία απερρίφθη η αίτηση ακυρώσεως που άσκησε ο αιτών κατά της υπ’ αριθμ. 4730/21.2.2019 αποφάσεως της 7ης Ανεξάρτητης Επιτροπής Προσφυγών του Υπουργείου Μεταναστευτικής Πολικής, με την οποία είχε απορριφθεί το αίτημά του περί χορηγήσεως του καθεστώτος διεθνούς προστασίας (βλ. σκέψη 21). Τέλος, το γεγονός ότι την 19.7.2019 είχε εκδοθεί ακριβές αντίγραφο αποφάσεως του Υπουργού Δικαιοσύνης, έχον ακριβώς όμοιο περιεχόμενο με την ήδη προσβαλλόμενη απόφαση, δεν συγκροτεί, αντιθέτως προς τους ισχυρισμούς της αιτήσεως, λόγο κατάχρησης εξουσίας, διότι δεν ανάγεται στην εξυπηρέτηση άλλου δημοσίου σκοπού, τούτο δε ανεξαρτήτως του ότι το επικαλούμενο από τον αιτούντα “έγγραφο” δεν φέρει υπογραφή του Υπουργού Δικαιοσύνης και, συνεπώς, έχον τη μορφή σχεδίου, ουδέν έννομο αποτέλεσμα παρήγαγε. Βλ. και ΣτΕ 65/2020: ο λόγος ακυρώσεως ότι η διοίκηση ανακάλεσε με την προσβαλλόμενη τις προηγούμενες εγκρίσεις [του αιτήματος το αίτημα για ανέγερση πενταόροφης οικοδομής με τριώροφο υπόγειο σε οικόπεδο φερόμενης ιδιοκτησίας της αιτούσας, στην περιοχή της Ακαδημίας Πλάτωνος του Δήμου Αθηναίων] προκειμένου, ενόψει της διαδικασίας κήρυξης αναγκαστικής απαλλοτρίωσης, να μειώσει την αξία του επίμαχου ακινήτου και την αποζημίωση που θα όφειλε να καταβάλει, κατά κατάχρηση εξουσίας, εκτός του ότι είναι απορριπτέος ως απαράδεκτος, δεδομένου ότι η προβαλλομένη κατάχρηση εξουσίας δεν προκύπτει, και μάλιστα καταδήλως, από τα στοιχεία του φακέλου (ΣτΕ 1245/2010, 2271/2008) είναι απορριπτέος ως αβάσιμος, διότι από τα στοιχεία του φακέλου σαφώς προκύπτει ότι σκοπός της ήταν η προστασία των αρχαίων και η αποτροπή δημιουργίας πραγματικών καταστάσεων που θα ανέτρεπαν την ανάδειξη του αρχαιολογικού χώρου. (Βλ. και ΣτΕ 1712/2019: ο λόγος περί κατάχρησης εξουσίας είναι απορριπτέος προεχόντως ως αόριστος διότι δεν προσδιορίζεται ο πράγματι επιδιωχθείς, ξένος προς τον προβλεπόμενο από τον νόμο, σκοπός (πρβλ. ΣτΕ 3207/2010, 3407/2008, 2865/2001, 423/1988, 2970/1983). ΣτΕ 1449/2019: προβάλλεται ότι η προσβαλλόμενη πράξη εκδόθηκε κατά κατάχρηση εξουσίας, διότι, κατά τους ισχυρισμούς του αιτούντος, με την έκδοση της πράξεως αυτής δεν επιδιώκεται η εύρυθμη λειτουργία του ιερού ναού, αλλά η απομάκρυνσή του και μόνον από τη θέση του προέδρου του Εκκλησιαστικού Συμβουλίου, η επιβολή στην πραγματικότητα σε βάρος του πειθαρχικής ποινής, η οποία είναι ατιμωτική για την προσωπικότητα, το ήθος και την αξιοπρέπειά του και η σε βάρος του εκκλησιαστική δίωξη. Ο λόγος αυτός είναι απορριπτέος, προεχόντως, ως αναπόδεικτος, καθώς από τα στοιχεία του φακέλου δεν προκύπτει, και μάλιστα καταδήλως, ότι η προσβαλλόμενη πράξη εκδόθηκε για την επιδίωξη σκοπού διάφορου από εκείνον, ο οποίος τάσσεται κατά τις οικείες διατάξεις για την έκδοσή της (πρβλ. ΣτΕ 823/2018, 3477/2017, 3009/2017).
Η αρμοδιότητα κάθε διοικητικού οργάνου παρέχεται αποκλειστικά για την εκπλήρωση ορισμένου σκοπού δημοσίου συμφέροντος, ο οποίος μπορεί να είναι λιγότερο ή περισσότερο σαφής. Ο σκοπός αυτός απορρέει είτε από το κείμενο του νόμου οσάκις τον αναφέρει ρητώς, είτε από την πρόθεση του νομοθέτη, την οποία μπορεί να αναζητήσει ο δικαστής, είτε από την ίδια της φύση της αρμοδιότητας, η οποία υποδηλώνει κατά λογική αναγκαιότητα συγκεκριμένο σκοπό. Έτσι, η αστυνομική εξουσία αποσκοπεί στην τήρηση της δημόσιας τάξης και όχι στην ικανοποίηση χρηματοοικονομικών αναγκών της διοίκησης, η πειθαρχική εξουσία στην εύρυθμη λειτουργία των δημοσίων υπηρεσιών και όχι στη μείωση του προσωπικού τους [ΣτΕ Ολ 1623/2012: «εφόσον διαπιστώθηκε αιτιολογημένα η ύπαρξη κινδύνου για την υγεία των κατοίκων των νησιών, η αντιμετώπιση του οποίου δικαιολογεί, κατά το άρθρο 22 παρ. 4 εδ. β΄ του Συντάγματος, την έκδοση των προσβαλλομένων πράξεων [απόφασης του Πρωθυπουργού, με την οποία τα πληρώματα των δρομολογημένων επιβατηγών, επιβατηγών οχηματαγωγών και φορτηγών οχηματαγωγών πλοίων του Εμπορικού Ναυτικού κηρύχθηκαν σε κατάσταση «πολιτικής κινητοποίησης» και της ΥΑ, με την οποία επιτάχθηκαν οι υπηρεσίες των πληρωμάτων], πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος ο λόγος με τον οποίο προβάλλεται ότι οι προσβαλλόμενες πράξεις εξεδόθησαν κατά κατάχρηση εξουσίας, με μόνο σκοπό να ματαιώσουν την άσκηση του απεργιακού δικαιώματος των ναυτεργατών»].
Εκτός όμως του ειδικού σκοπού για τον οποίο παρέχεται η αρμοδιότητα, υπάρχει ένα γενικό όριο που επιβάλλεται στη Διοίκηση: η διοικητική πράξη εξυπηρετεί οπωσδήποτε κάποια πτυχή του δημοσίου συμφέροντος και δεν είναι δυνατόν να εκδοθεί αποκλειστικά ενόψει ιδιωτικού συμφέροντος. Το δημόσιο συμφέρον είναι ο υποχρεωτικός κανόνας συμπεριφοράς για κάθε διοικητικό όργανο. Κλασική περίπτωση κατάχρησης εξουσίας είναι, επομένως, η διοικητική πράξη που εμφορείται από κίνητρο ιδιωτικού συμφέροντος. Πάντως, η επιδίωξη σκοπού διαφορετικού από τον κατά περίπτωση νόμιμο δεν καθιστά την πράξη παράνομη εάν η Διοίκηση ήταν υποχρεωμένη να εκδώσει την πράξη με το συγκεκριμένο περιεχόμενο, εάν δηλαδή το διοικητικό όργανο έχει δέσμια αρμοδιότητα [ΣτΕ 175/2012: «η πράξη, με την οποία κηρύσσεται η αναδάσωση, κατ’ εφαρμογή των προαναφερομένων διατάξεων του Συντάγματος και του ν. 998/1979, δεν εκδίδεται κατά διακριτική ευχέρεια, αλλά αποτελεί δεσμία ενέργεια της Διοικήσεως. Είναι, συνεπώς, απορριπτέος ο λόγος ακυρώσεως ότι η προσβαλλόμενη πράξη εκδόθηκε κατά κατάχρηση εξουσίας»˙ ΣτΕ 3428/2011, 425/2010].
Ειδική βιβλιογραφία: K. Γιαννακόπουλου, Η αντισυνταγματικότητα των «αδειών σκοπιμότητας» ή το τέλος του οικονομικού πλουραλισμού του Συντάγματος 1975/1986/2001; ΕφημΔΔ 5/2006, σ. 575· Π. Δ. Δαγτόγλου, Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, Εκδ. Σάκκουλα, 2012, αρ. περ. 299-407γ· Ε. Κουτούπα-Ρεγκάκου, Αόριστες και τεχνικές έννοιες στο Δημόσιο Δίκαιο, Εκδ. Σάκκουλα, 1997· Απ. Παπαλάμπρου, Αι αόριστοι έννοιαι και ο έλεγχος νομιμότητος, in Νομικές Μελέτες, Νομική Βιβλιοθήκη, 2008, σ. 177· Ε. Πρεβεδούρου, Η αρχή της νομιμότητας in Γενικές Αρχές Δημοσίου Δικαίου (επιμ. Θ. Αντωνίου), Νομική Βιβλιοθήκη, 2013, σ. 133 (179 επ.)· Β. Ρώτης, Περί την αυτοδέσμευσιν των διοικητικών αρχών, Νομικά Κείμενα 1989, με σχόλιο Π. Παυλόπουλου· Ε. Σπηλιωτόπουλου, Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, Νομική Βιβλιοθήκη, 2011, αρ. περ. 140-153· Μ. Στασινόπουλου, Δίκαιον των διοικητικών πράξεων, Αθήναι 1957, ανατύπωσις 1982, σ. 235-358. Βλ. σχόλιο της ΣτΕ 2194/2006 από τον Κ. Γιαννακόπουλο, Η αντισυνταγματικότητα των «αδειών σκοπιμότητας» ή το τέλος του οικονομικού πλουραλισμού του Συντάγματος, ΕφημΔΔ 5/2006, σ. 575.