Απλοποίηση των σχέσεων μεταξύ Διοίκησης και πολιτών. Η τάση γενίκευσης της σιωπηρής θετικής πράξης
Ι. Νομοθετικές εξελίξεις στη Γαλλία
1.Πρόσφατα (12 Νοεμβρίου 2013) ψηφίστηκε στη Γαλλία ο νόμος 2013-1005 (Loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013 habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l’administration et les citoyens) που εξουσιοδοτεί την Κυβέρνηση να απλοποιήσει, με την έκδοση των αναγκαίων πράξεων νομοθετικού περιεχομένου (ordonnances), τις σχέσεις μεταξύ διοίκησης και πολιτών (M.-Chr. Montecler, Vers l’adoption définitive du projet de loi sur les relations administration-citoyens, AJDA 36/2013, σ. 2053).
2.Ο αρχικός σκοπός του νόμου περιοριζόταν στην εξουσιοδότηση προς την Κυβέρνηση να εφαρμόσει με πράξεις νομοθετικού περιεχομένου (ordonnances) το πρόγραμμα κωδικοποίησης νομοθετικών διατάξεων που αφορούν τις σχέσεις διοικητικών υπηρεσιών και πολιτών (M. –Chr. Montecler, Les relations entre l’administration et les citoyens seront simplifiées par ordonnance, AJDA 17/2013, σ. 949), αλλά στο αρχικό σχέδιο προστέθηκε, κατά την εξέτασή του από τη Γερουσία (M. –Chr. Montecler, La règle du silence valant acceptation introduite dans le projet de loi sur les relations administration-citoyens, AJDA 26/2013, σ. 1482), μια διάταξη που φαίνεται ότι εισάγει στο γραπτό δίκαιο την αρχή κατά την οποία η σιωπή της διοίκησης που διαρκεί δύο μήνες κατόπιν σχετικής αίτησης ισοδυναμεί με απόφαση περί αποδοχής. Είναι χαρακτηριστικό ότι σε συνέντευξη τύπου της 16ης Μαΐου 2013, ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας χαρακτήρισε τον κανόνα αυτόν ως «μια μορφή επανάστασης». Εύστοχα παρατηρήθηκε ότι η ως άνω προεδρική αναγγελία της μελλοντικής μεταρρύθμισης θα μπορούσε να ερμηνευθεί το λιγότερο ως ανακριβής, δεδομένου ότι η σχετική αρχή συναγόταν ήδη από τα άρθρα 21 και 22 του νόμου DCRA της 12ης Απριλίου 2000 (Loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations), ενώ διάσπαρτες διατάξεις προέβλεπαν αρκετές εκατοντάδες σιωπηρών διοικητικών αδειών (P. Cassia, Silence, on révolutionne, AJDA 20/2013, σ. 1129). Εν πάση περιπτώσει, ο σχετικός κανόνας του άρθρου 21 του νόμου DCRA διατυπώθηκε ως εξής: «Le silence gardé pendant deux mois par l’autorité administrative sur une demande vaut décision d’acceptation». Πάντως, η διάταξη περιλαμβάνει μακρύ κατάλογο εξαιρέσεων. Έτσι, η σιωπή εξακολουθεί να ισοδυναμεί με άρνηση α) για τις αποφάσεις που δεν έχουν ατομικό χαρακτήρα, β) όταν η αίτηση δεν εντάσσεται σε διαδικασία την οποία προβλέπει νομοθετικό η κανονιστικό κείμενο ή έχει τον χαρακτήρα ένστασης ή διοικητικής προσφυγής, γ) όταν η αίτηση έχει χρηματοπιστωτικό χαρακτήρα (εκτός από τις περιπτώσεις κοινωνικής ασφάλισης που ρυθμίζονται με διάταγμα), δ) στις περιπτώσεις στις οποίες η αποδοχή δεν θα συνάδει με την τήρηση των διεθνών και ευρωπαϊκών δεσμεύσεων της Γαλλίας και οι οποίες θα εξειδικεύονται με διάταγμα, ε) στις περιπτώσεις που αφορούν την προστασία της εθνικής ασφάλειας, των ελευθεριών, των αρχών συνταγματικής περιωπής και της δημόσιας τάξης, στ) στις σχέσεις μεταξύ της διοίκησης και των υπαλληλων της. Επιπλέον, διατάγματα που συνυπογράφει το υπουργικό συμβουλιο θα μπορούν να «θέτουν εκποδών» τη νέα αρχή ως προς ορισμένες αποφάσεις «ενόψει του αντικειμένου της απόφασης ή για λόγους χρηστής διοίκησης». Εκτός από την αυστηρή ερμηνεία των ανωτέρω εξαιρέσεων, για να μην καταστεί η «νέα» αρχή νεκρό γράμμα, θα πρέπει η διοίκηση να μην έχει τη δυνατότητα να καθυστερεί την έναρξη της προθεσμίας γένεσης της σιωπηρής θετικής πράξης με τις διαδοχικές απαιτήσεις συμπληρωματικών δικαιολογητικών. Η εύρυθμη λειτουργία της διοίκησης απαιτεί επίσης την ενίσχυση του προσωπικού των υπηρεσιών που θα είναι αρμόδιες για την έρευνα των αιτήσεων που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του νέου κανόνα. Τέλος, επιβάλλεται να ρυθμιστεί το δικαίωμα ενδίκου βοηθήματος των τρίτων κατά των νέων σιωπηρών πράξεων (P. Cassia, ibidem).
3. Ο νόμος θα τεθεί σε ισχύ προοδευτικά. Ο κατάλογος των διαδικασιών στο πλαίσιο των οποίων η σιωπή ισοδυναμεί με αποδοχή θα πρέπει να δημοσιευθεί σε δικτυακό τόπο ο οποίος τελεί υπό την εποπτεία του πρωθυπουργού. Ο νέος κανόνας θα τεθεί σε ισχύ ένα έτος μετά τη δημοσίευση του νόμου όσον αφορά τις αποφάσεις που εμπίπτουν στην αρμοδιότητα του κράτους και των δημοσίων ιδρυμάτων του και εντός δύο ετών για τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης. Η κυβέρνηση εξουσιοδοτείται να τροποποιεί με πράξεις νομοθετικού περιεχομένου τις νομοθετικές διατάξεις που ορίζουν ότι η έλλειψη απάντησης της διοίκησης ισοδυναμεί με άρνηση. Το σχέδιο νόμου προβλέπει πολλές εξουσιοδοτήσεις θέσπισης πράξεων νομοθετικού περιεχομένου. Η πρώτη αφορά την ηλεκτρονική διοίκηση. Πρόκειται για τον καθορισμό των προϋποθέσεων υπό τις οποίες η διοίκηση και οι πολίτες μπορούν να επικοινωνούν ηλεκτρονικά. Τα συλλογικά όργανα των διοικητικών αρχών (με την εξαίρεση των συμβουλίων των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης) θα μπορούν επιπλέον να συνεδριάζουν ή να λαμβάνουν αποφάσεις εξ αποστάσεως.
4. Η εξουσιοδότηση αφορά και τον μελλοντικό κώδικα των σχέσεων μεταξύ του κοινού και των δημοσίων υπηρεσιών (υπό οργανική έννοια), ο οποίος θα πρέπει να δημοσιευθεί εντός δύο ετών, και την τροποποίηση του κώδικα απαλλοτριώσεων σε δώδεκα μήνες. Μια τελευταία πράξη νομοθετικού περιεχομένου, εντός προθεσμίας 18 μηνών, πρέπει να διευκολύνει τις ανταλλαγές πληροφοριών και εγγράφων μεταξύ των διοικητικών υπηρεσιών.
ΙΙ. Οι σιωπηρές θετικές πράξεις στην ελληνική έννομη τάξη
5. Στην ελληνική έννομη τάξη οι σιωπηρές θετικές πράξεις δεν καθιερώνονται βάσει γενικού δικονομικού κανόνα, όπως η παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας (άρθρα 45 παρ. 2 του πδ 18/1989 και 63 παρ. 4 του ΚΔΔ), αλλά συνάγονται από διάσπαρτες διατάξεις του ουσιαστικού διοικητικού δικαίου, μπορούν δε να διακριθούν σε δύο βασικές κατηγορίες: τις σιωπηρές άδειες και τις σιωπηρές εγκρίσεις. Ειδική περίπτωση αποτελεί η εξουσιοδοτική διάταξη του άρθρου 10 παρ. 4 του Ν 3230/2004 [βλ. αναλυτικά Κ. Γώγος, Η δικαστική προσβολή παραλείψεων της διοίκησης, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2005, σ. 269 επ.].
α) Σιωπηρές άδειες
6. Κλασική περίπτωση της πρώτης κατηγορίας είναι η αδειοδότηση ιδιωτικών δραστηριοτήτων. Χαρακτηριστική συναφώς είναι η διάταξη του άρθρου 10 παρ. 2 του Ν 2323/1995, που αφορά την άδεια ίδρυσης υπεραγοράς λιανικού εμπορίου και ορίζει ότι το νομαρχιακό συμβούλιο υποχρεούται να εκδώσει απόφαση το βραδύτερο εντός διμήνου από την υποβολή της αίτησης, η οποία άλλως θεωρείται ότι έγινε δεκτή. Με την απόφαση ΣτΕ Ολ 3037/2008, η οποία εκδοθηκε κατόπιν της παραπεμπτικής ΣτΕ 2194/2006 του Δ΄ Τμήματος, κρίθηκε ότι οι διατάξεις του άρθρου 10 του Ν 2323/1995 αντίκεινται στο άρθρο 5 παρ. 1 του Συντάγματος, διότι υπάγουν την κατοχυρούμενη στη συνταγματική αυτή διάταξη ελευθερία ίδρυσης και εκμετάλλευσης εμπορικών καταστημάτων σε καθεστώς προηγούμενης διοικητικής αδείας, χωρίς να προκύπτει με σαφήνεια ο συγκεκριμένος σκοπός δημοσίου συμφέροντος στον οποίο αποβλέπουν, και μάλιστα καταλείπουν ιδιαιτέρως ευρεία διακριτική ευχέρεια στη Διοίκηση κατά την εκτίμηση των σχετικών κριτηρίων. Περαιτέρω, έγινε δεκτό ότι η ανάθεση, με την επίμαχη διάταξη, στο νομαρχιακό συμβούλιο, ήτοι σε όργανο τοπικής αυτοδιοίκησης, το οποίο δεν είναι όργανο αρμόδιο να προβεί στην έγκριση χωροταξικού ή πολεοδομικού σχεδίου (ΣτΕ Ολ 3661/2005), της έκδοσης άδειας σκοπιμότητας για την ίδρυση υπεραγοράς, αντίκειται στο άρθρο 24 του Συντάγματος. Κατά τη μειοψηφήσασα γνώμη που διατυπώθηκε στην παραπεμπτική ΣτΕ 2194/2006 και αποτυπώνει την πάγια μέχρι τότε νομολογία περί αδειών σκοπιμότητας, η κρίσιμη διάταξη του άρθρου 10 του ν. 2323/1995 δεν αντιβαίνει στις διατάξεις των άρθρων 5 παρ. 1 και 3 και 106 παρ. 1 και 2 του Συντάγματος, οι οποίες ερμηνεύονται παγίως από το Συμβούλιο της Επικρατείας υπό την έννοια ότι δεν απαγορεύουν τη θέσπιση άδειας άσκησης οικονομικής δραστηριότητας που χορηγείται μετά τη λήψη υπόψη και την κατά διακριτική ευχέρεια εκτίμηση κριτηρίων, τα οποία μπορεί να ορίζονται ακόμη και ενδεικτικώς από τον νομοθέτη. Άλλωστε, η χορήγηση τέτοιας άδειας κατά διακριτική ευχέρεια μπορεί να είναι όχι μόνον ανεκτή αλλά και συνταγματικώς επιβαλλόμενη, εφόσον συνδέεται με κάποιον ευρύ και πολύμορφο συνταγματικό δημόσιο σκοπό [βλ. και ΣτΕ Ολ 694/2013 που αφορά τη συνταγματικότητα του άρθρου 10 του Ν. 3377/2005, ο οποίος τροποποίησε τον Ν. 2323/1995, και εκδόθηκε στο πλαίσιο δίκης πιλότου κατ’εφαρμογή του άρθρου 1 του Ν 3900/2010].
7. Σιωπηρή άδεια προβλέπεται στην περίπτωση των ομαδικών απολύσεων, όπου σύμφωνα με το άρθρο 5 παρ. 3 και 4 του Ν 1387/1983, εάν αποβεί άκαρπη η διαδικασία διαβούλευσης μεταξύ εργαζομένων και εργοδοτών για τις απολύσεις αυτές, αρμόδιος να αποφασίσει είναι ο οικείος νομάρχης ή ο Υπουργός Εργασίας. Εάν δεν εκδοθεί τέτοια απόφαση μέσα στις προβλεπόμενες προθεσμίες, οι ομαδικές απολύσεις πραγματοποιούνται στην έκταση που δέχθηκε ο εργοδότης κατά τις προηγούμενες διαβουλεύσεις.
8. Στο άρθρο 6 παρ. 10 του Ν 3028/2002 για την προστασία των ακινήτων και της πολιτιστικής κληρονομιάς προβλέπεται ότι η απαιτούμενη έγκριση από την αρμόδια υπηρεσία του Υπουργείου Πολιτισμού για την κατεδάφιση ακινήτων τα οποία είναι προγενέστερα των τελευταίων εκατό ετών ή για την εκτέλεση σε αυτά εργασιών θεωρείται ότι έχει δοθεί, εάν ο ιδιώτης έχει γνωστοποιήσει στην υπηρεσία την πρόθεση του να προβεί στις σχετικές εργασίες και αυτή δεν ολοκληρώσει εντός τεσσάρων μηνών τη δημοσίευση εισήγησης περί χαρακτηρισμού ακινήτου ως μνημείου. Ανάλογη ρύθμιση περιλαμβάνει και ο νέος ΓΟΚ [άρθρο 6 παρ. 8 του Ν. 4067/2012], σύμφωνα με την οποία η άδεια για την κατεδάφιση, επισκευή ή προσθήκη σε κτίριο που κατά την κρίση της πολεοδομικής υπηρεσίας μπορεί να χαρακτηριστεί ως διατηρητέο, χορηγείται αν παρέλθουν δώδεκα μήνες από την κατάθεση του σχετικού φακέλου κατεδάφισης στην αρμόδια υπηρεσία του κατά περίπτωση αρμόδιου Υπουργείου, χωρίς να εκδοθεί απόφαση χαρακτηρισμού του κτιρίου ως διατηρητέου.
9. Με τις πρόσφατες νομοθετικές εξελίξεις η συναγωγή διοικητικής άδειας από τη σιωπή της διοίκησης φαίνεται ότι αποτελεί τον κανόνα σε ευρεία κατηγορία οικονομικών και επαγγελματικών δραστηριοτήτων. Σημειώνεται ότι, κατά το άρθρο 10 παρ. 2 του Ν 4048/2012, Ρυθμιστική Διακυβέρνηση: Αρχές, Διαδικασίες και Μέσα Καλής Νομοθέτησης, η σιωπηρή έγκριση αιτημάτων των ενδιαφερομένων συνιστά βασικό μέσο απλούστευσης της διοικητικής διαδικασίας.
10. Σύμφωνα με το άρθρο 14 παρ. 4 του Ν 3844/2010, για την προσαρμογή της ελληνικής νομοθεσίας στην οδηγία 2006/123/ΕΚ σχετικά με τις υπηρεσίες στην εσωτερική αγορά, ο οποίος αποσκοπεί στη διευκόλυνση της άσκησης της ελευθερίας εγκατάστασης φυσικών και νομικών πρόσωπων και της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών στον τριτογενή τομέα, εάν δεν υπάρξει απάντηση της αρμόδιας αρχής σε αίτημα χορήγησης άδειας παροχής υπηρεσίας που εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του νόμου εντός της προθεσμίας που προβλέπεται ή παρατείνεται σύμφωνα με την παράγραφο 3, η άδεια θεωρείται ότι έχει χορηγηθεί [για τις εξαιρέσεις από το πεδίο εφαρμογής του νόμου βλ. άρθρο 4 παρ. 2].
11. Σιωπηρές άδειες καθιερώνονται και με το άρθρο 3 του Ν 3919/2011, αρχή της επαγγελματικής ελευθερίας, κατάργηση αδικαιολόγητων περιορισμών στην πρόσβαση και άσκηση επαγγελμάτων [όπως τροποποιήθηκε με την υποπαράγραφο Ε.1 της παρ. Ε του άρθρου 1 του Ν.4152/2013], κατά το οποίο μετά την πάροδο τεσσάρων μηνών από τη δημοσίευση του νόμου καταργείται η απαίτηση προηγούμενης διοικητικής άδειας για την άσκηση επαγγέλματος [πέραν εκείνων για τα οποία διαλαμβάνεται ρύθμιση στο Κεφάλαιο Β` του παρόντος], όταν η χορήγηση της άδειας αυτής συναρτάται προς την αντικειμενικώς διαπιστούμενη κατά δέσμια αρμοδιότητα συνδρομή νόμιμων προϋποθέσεων. Το καθεστώς σιωπηρής αδειοδότησης έχει εφαρμογή για την πρόσβαση και άσκηση επαγγελμάτων και κάθε μη μισθωτής οικονομικής δραστηριότητας που παρέχεται κατά κανόνα έναντι αμοιβής [άρθρο 1 παρ. 3 του Ν 3919/2011, η οποία προστέθηκε με την υποπαράγραφο Ε.1 της παρ. Ε του άρθρου 1 του Ν 4152/2013]. Πάντως, το ως άνω καθεστώς σιωπηρής αδειοδότησης δεν εφαρμόζεται όταν από το ενωσιακό δίκαιο ρυθμίζονται οι ειδικές πτυχές της πρόσβασης και της άσκησης δραστηριότητας παροχής υπηρεσιών σε ειδικούς τομείς ή ειδικά επαγγέλματα, στις υπηρεσίες γενικού συμφέροντος και γενικού οικονομικού συμφέροντος [άρθρο 1 παρ. 4 του Ν 3919/2011, η οποία προστέθηκε με την υποπαράγραφο Ε.1 της παρ. Ε του άρθρου 1 του Ν 4152/2013], καθώς επίσης και στα επαγγέλματα του συμβολαιογράφου, του δικηγόρου, των μηχανικών και των νόμιμων ελεγκτών [κεφάλαιο Β του Ν 3919/2011]. Ανάλογη ρύθμιση με αυτή του άρθρου 3 του Ν 3919/2011 προβλέπεται και για την αδειοδότηση τεχνικών επαγγελμάτων και μεταποιητικών δραστηριοτήτων στο άρθρο 5 παρ. 11 του Ν 3982/2011, απλοποίηση της αδειοδότησης τεχνικών επαγγελματικών και μεταποιητικών δραστηριοτήτων και επιχειρηματικών πάρκων.
11. Σιωπηρές άδειες προέβλεπε, πριν από την τροποποίηση του με το άρθρο 4 του Ν 4146/2013, και το άρθρο 22 του Ν 3894/2010, για την επιτάχυνση και διαφάνεια υλοποίησης Στρατηγικών Επενδύσεων που συμβάλλουν στην εθνική οικονομία και προάγουν την έξοδο της χώρα από την οικονομική κρίση.
12. Περαιτέρω, σύμφωνα με το άρθρο 18 παρ. 3 του Ν 4070/2012, Ρυθμίσεις Ηλεκτρονικών Επικοινωνιών, Μεταφορών, Δημοσίων Εργων σε συνδυασμό με τον Κανονισμό Οδηγιών της ΕΕΤΤ, για την υπαγωγή σε καθεστώς Γενικής Άδειας για παροχή δικτύων ή και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών αρκεί η υποβολή Δήλωσης Καταχώρισης από τον ενδιαφερόμενο πάροχο ηλεκτρονικών επικοινωνιών. Με την υποβολή της ως άνω Δήλωσης, μια επιχείρηση δύναται να εκκινήσει δραστηριότητα, ενώ δεν προϋποτίθεται η έκδοση ατομικής διοικητικής πράξης πριν από την άσκηση των δικαιωμάτων που απορρέουν από τη Γενική Αδεια.
β) Σιωπηρές εγκρίσεις
13. Οι σιωπηρές εγκρίσεις απαντούν κυρίως στο πλαίσιο άσκησης διοικητικής εποπτείας και στο δίκαιο των δημοσίων έργων.
i) Σιωπηρές εγκρίσεις στο πλαίσιο άσκησης διοικητικής εποπτείας
14. Σιωπηρές εγκρίσεις συναντάμε καταρχήν κατά την άσκηση προληπτικής εποπτείας επί των πράξεων νομικών προσώπων του ευρύτερου δημόσιου τομέα, συνήθως φορέων τοπικής αυτοδιοίκησης. Αντίθετα, οι πράξεις των ΟΤΑ είναι αμέσως εκτελεστές και η εποπτεύουσα αρχή ασκεί μόνο κατασταλτική εποπτεία [Κ. Γώγος, Η δικαστική προσβολή παραλείψεων της διοίκησης, όπ.π., σ. 275]. Το καθεστώς αυτό των άμεσα εκτελεστών πράξεων των συλλογικών οργάνων των ΟΤΑ διατηρήθηκε και με τον Ν 3852/2010. Ωστόσο στο άρθρο 225 του Ν 3852/2010 προβλέπεται ότι ορισμένες κατηγορίες αποφάσεων των συλλογικών οργάνων των δήμων και των περιφερειών αποστέλλονται υποχρεωτικά για έλεγχο νομιμότητας πλέον στην Αυτοτελή Υπηρεσία Εποπτείας Ο.Τ.Α και ο Ελεγκτής Νομιμότητας ελέγχει τη νομιμότητα της απόφασης μέσα σε αποκλειστική προθεσμία τριάντα (30) ημερών από την περιέλευσή της στην Αυτοτελή Υπηρεσία Εποπτείας Ο.Τ.Α, μετά την πάροδο της οποίας στερείται την αρμοδιότητα του. Στη δεδομένη περίπτωση πρόκειται για μια «οιονεί σιωπηρή έγκριση» καθώς οι πράξεις είναι ναι μεν εκτελεστές από την έκδοση τους, στο μέτρο όμως που προβλέπεται αρμοδιότητα του Ελεγκτή νομιμότητας, η αποχή του από τη λήψη μέτρων εποπτείας ενέχει σε ορισμένο βαθμό τη συναίνεση του.
15. Σιωπηρή έγκριση προέβλεπε και το άρθρο 6 του Ν 2083/1992 για την άσκηση εποπτείας νομιμότητας επί των Α.Ε.Ι., σύμφωνα με το οποίο οι πράξεις του Πρύτανη περί διορισμού ή μονιμοποίησης μέλους ΔΕΠ διαβιβάζονταν μαζί με τα πρακτικά εκλογής ή μονιμοποίησης στο Υπουργείο Παιδείας προκειμένου να ασκηθεί έλεγχος νομιμότητας εντός τριμήνου από την περιέλευση του φακέλου στο Υπουργείο. Κατά το χρονικό διάστημα της άσκησης ελέγχου, η πράξη του Πρύτανη δεν μπορούσε να εκτελεστεί αλλά και ούτε καν να δημοσιευθεί στην Εφημερίδα της Κυβέρνησης, οπότε δεν αποκτούσε νομική υπόσταση. Η άπρακτη παρέλευση της τρίμηνης προθεσμίας καθιστούσε δυνατή, κατά ρητή πρόβλεψη του Νόμου, τη δημοσίευση της πρυτανικής πράξης στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, η οποία έτσι αποκτούσε εκτελόστητα. Με τη διάταξη του άρθρου 3 παρ.19 του Ν 3027/2002, αντικαταστάθηκε η ανωτέρω ρύθμιση και πλέον ανατίθεται στους πρυτάνεις η διενέργεια του προληπτικού ελέγχου νομιμότητας επί των πρακτικών εκλογής, εξέλιξης και μονιμοποίησης ή μη των μελών ΔΕΠ των Α.Ε.Ι.. Εφόσον η σχετική διαδικασία κριθεί νόμιμη, ο πρύτανης εκδίδει τη σχετική, κατά περίπτωση, πράξη και την αποστέλλει απευθείας προς δημοσίευση στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως. Μετά τη δημοσίευση της πρυτανικής πράξης, ο Υπουργός Παιδείας υποχρεούται να ασκήσει τον συνταγματικά κατοχυρωμένο έλεγχο νομιμότητας, είτε κατόπιν άσκησης προσφυγής, από οποιονδήποτε έχει έννομο συμφέρον, είτε αυτεπαγγέλτως, εντός αποκλειστικής προθεσμίας ενός έτους, που αρχίζει την επομένη της ημερομηνίας περιέλευσης στο Υπουργείο της πρυτανικής πράξης με τα πρακτικά εκλογής, εξέλιξης και μονιμοποίησης ή μη των μελών ΔΕΠ των Α.Ε.Ι.. Ανάλογη ρύθμιση περιλαμβάνεται και στο άρθρο 20 του Ν 4009/2011, με σύντμηση της προθεσμίας για άσκηση ελέγχου νομιμότητας από τον Υπουργό Παιδείας στους έξι μήνες από την παραλαβή του φακέλου.
ii) Σιωπηρές εγκρίσεις κατά την εκτέλεση δημοσίων έργων
16. Σιωπηρές εγκρίσεις προβλέπονται ρητά στη σχετική με την εκτέλεση των δημοσίων έργων νομοθεσία.
17. Σύμφωνα με το άρθρο 46 παρ. 2 του Ν 3669/2008, Κύρωση της κωδικοποίησης της νομοθεσίας κατασκευής δημόσιων έργων,η διευθύνουσα υπηρεσία εγκρίνει μέσα σε δέκα ημέρες το χρονοδιάγραμμα που υποβάλλεται από τον ανάδοχο και εάν η έγκριση δεν δοθεί εντός της ως άνω προθεσμίας, ή εάν μέσα στην προθεσμία αυτή η διευθύνουσα υπηρεσία δεν ζητήσει εγγράφως διευκρινίσεις ή αναμορφώσεις ή συμπληρώσεις, θεωρείται ότι το χρονοδιάγραμμα έχει εγκριθεί [βλ. και προγενέστερη ρύθμιση του άρθρου 32 παρ. 2 του πδ 609/1985].
18. Σιωπηρή ή άλλως πλασματική έγκριση προβλέπεται και στο άρθρο 53 παρ. 8 του Ν 3669/2008. Σύμφωνα με τη διάταξη αυτή, η πληρωμή του εργολαβικού ανταλλάγματος στον ανάδοχο γίνεται τμηματικά με βάση τις πιστοποιήσεις των εργασιών, δηλαδή τους εγκεκριμένους από τη διευθύνουσα υπηρεσία λογαριασμούς για τις πληρωμές. Οι λογαριασμοί συντάσσονται και υποβάλλονται από τον ανάδοχο κατά μηνιαία χρονικά διαστήματα στη διευθύνουσα υπηρεσία, η οποία τους ελέγχει και όταν απαιτείται τους διορθώνει μέσα σε έναν μήνα από την υποβολή τους. Λογαριασμός που πληρώθηκε χωρίς έλεγχο, λόγω παρέλευσης της πιο πάνω μηνιαίας προθεσμίας (πλασματική έγκριση), ελέγχεται, διορθώνεται και εγκρίνεται μέσα σε προθεσμία τριών μηνών από την υποβολή ή επαναυποβολή του και οι τυχόν προκύπτουσες διαφοροποιήσεις λαμβάνονται υπόψη σε επόμενο λογαριασμό. Η σχετική με τον προϊσχύσαντα Ν 1418/1984 [ο οποίος περιείχε αντίστοιχη ρύθμιση στο άρθρο 5 παρ. 9-10, χωρίς ρητή αναφορά σε σιωπηρή έγκριση] νομολογία είχε δεχθεί ότι αν παρέλθει η μηνιαία προθεσμία, δηλαδή αν η διευθύνουσα υπηρεσία δεν εγκρίνει τον λογαριασμό όπως υποβλήθηκε ή με διορθώσεις ή δεν αρνηθεί ρητώς την έγκριση του ή δεν τον επιστρέψει στον ανάδοχο προς ανασύνταξη και επαναυποβολή, τότε ο υποβληθείς λογαριασμός θεωρείται, ανεξαρτήτως πλημμελειών του, αυτοδικαίως εγκεκριμένος και η ως άνω υπηρεσία δεν μπορεί πλέον να τον τροποποιήσει [ΣτΕ 2992/2012, 3844/2011, 422/2008, 2747/2008, 1153/2006, ΑΕΔ 8/2004, ΣτΕ 2227/2002, 1434/1999].
19. Ανάλογη ρύθμιση προβλέπεται και για τις πληρωμές κατά την εκπόνηση μελετών [άρθρο 104 παρ. 1 του πδ 696/1974, που ερμηνεύθηκε υπό την έννοια ότι σε περίπτωση άπρακτης παρόδου της μηνιαίας προθεσμίας από την υποβολή του λογαριασμού θεωρείται αυτοδικαίως εγκεκριμένος: ΣτΕ 865/2011, 989/2011, 566/2009, 3236/2008]. Ωστόσο με την ΣτΕ 1208/2012 του Στ΄ Τμήματος, παραπεμπτική στην ολομέλεια, σημειώνεται μεταστροφή στην ανωτέρω νομολογία καθώς κρίθηκε, επί τη βάσει των κανόνων των άρθρων 63 παρ. 2 του ΚΔΔ και 45 παρ. 4 του πδ 18/1989 και της πάγιας νομολογιακής ερμηνείας τους, ότι η άπρακτη πάροδος της τασσόμενης μηνιαίας προθεσμίας συνεπάγεται τη σιωπηρή άρνηση έγκρισης του λογαριασμού και ότι η εν λόγω προθεσμία δεν είναι αποκλειστική, οπότε η Διοίκηση δεν στερείται αρμοδιότητας για την έκδοση σχετικής ρητής πράξης. Περαιτέρω το Δικαστήριο έκρινε ότι «δε θα μπορούσε να γίνει δεκτό ότι, μολονότι δεν ορίζεται τούτο ρητώς, η βούληση του νομοθέτη ήταν μόνο η άπρακτη πάροδος της μηνιαίας προθεσμίας, οφειλόμενη σε αδράνεια, για οποιονδήποτε λόγο, των αρμόδιων υπαλλήλων, να έχει ως συνέπεια την αμετάκλητη αυτοδίκαιη έγκριση του λογαριασμού και ακολούθως την υποχρέωση του Δημοσίου και των ν.π.δ.δ. να καταβάλλουν δημόσιο χρήμα, ανεξάρτητα από τις τυχόν πλημμέλειες που αυτός έχει, δηλαδή ανεξάρτητα από το εάν το ποσό του λογαριασμού διεκδικείται παρανόμως ή αχρεωστήτως, και μάλιστα χωρίς να παρέχεται καμία δυνατότητα πλέον στη Διοίκηση να προβεί, μετά την άπρακτη πάροδο της μηνιαίας προθεσμίας, στην έκδοση πράξης με την οποία ρητώς θα αρνείται την έγκριση του λογαριασμού ή θα τροποποιεί αυτόν για λόγους νομιμότητας, είτε διότι ο λογαριασμός είναι αντίθετος προς διατάξεις νόμου ή τη σύμβαση είτε διότι στηρίζεται σε στοιχεία ανύπαρκτα ή ανακριβή». Με την απόφαση ΣτΕ Ολ 2494/2013, η Ολομέλεια έκρινε, χωρίς να αναφερθεί στο άρθρο 63 του ΚΔΔ για τη συναγωγή σιωπηρής αρνητικής πράξης, ότι «η διάταξη του άρθρου 104 παρ. 1 του πδ 696/1974, ερμηνευόμενη ενόψει αφενός μεν του σκοπού της θεσπιζόμενης με αυτήν ρύθμισης, ο οποίος συνίσταται στην απρόσκοπτη, με την τακτική τμηματική πληρωμή του αναδόχου, εκτέλεση της σύμβασης και την εντός του προβλεπομένου χρονοδιαγράμματος εκπόνηση της μελέτης, αφετέρου δε της υποχρέωσης τήρησης της αρχής της νομιμότητας, έχει την έννοια ότι με την άπρακτη πάροδο της προθεσμίας του ενός μηνός, που προβλέπεται για τον έλεγχο, την τυχόν απαιτούμενη διόρθωση και την έγκριση του λογαριασμού, ο λογαριασμός θεωρείται μεν εγκεκριμένος, η Διοίκηση όμως διατηρεί την εξουσία, και μετά την παρέλευση της τασσόμενης προθεσμίας ελέγχου και έγκρισης του λογαριασμού, να προβεί σε έλεγχο αυτού, αρνούμενη, ρητώς ή σιωπηρώς, να καταβάλει ποσά ή αναζητώντας, κατά τις κείμενες διατάξεις (του εθνικού και του κοινοτικού δικαίου) ως μη νομίμως ή αχρεωστήτως, ήδη καταβληθέντα ποσά του επίμαχου λογαριασμού, τα οποία δεν οφείλονται για οποιονδήποτε λόγο στον ανάδοχο, δεδομένου μάλιστα ότι ο έλεγχος αυτός επιβάλλεται για λόγους προστασίας του δημόσιου χρήματος, εθνικού ή κοινοτικού».
γ) Το άρθρο 10 παρ. 4 του Ν. 3230/2004 για την απλούστευση της διαδικασίας έκδοσης διοικητικών πράξεων
20. Στο άρθρο 10 παρ. 4 του Ν 3230/2004, «Καθιέρωση συστήματος διοίκησης με στόχους, μέτρηση της αποδοτικότητας», προβλέπεται ότι ο Υπουργός Εσωτερικών από κοινού με τον καθ’ ύλην αρμόδιο Υπουργό καθορίζουν τις διοικητικές πράξεις οι οποίες τεκμαίρεται ότι έχουν εκδοθεί σύμφωνα με το αίτημα του ενδιαφερόμενου, όταν έχει παρέλθει συγκεκριμένη προθεσμία από την υποβολή της αίτησης. Ευστόχως επισημάνθηκε ότι «η έλλειψη περιορισμών στην εξουσιοδότηση του άρθρου 10 παρ. 4 του Ν 3230/2004 ως προς το αντικείμενο της διοικητικής πράξης που μπορεί να προκύψει σιωπηρά ενδέχεται να δημιουργήσει προβλήματα σε περιπτώσεις όπου η διοικητική αρμοδιότητα αφορά συνταγματικά ευαίσθητους τομείς, όπως λ.χ.η προστασία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος» ή οι κανόνες άσκησης επαγγέλματος [Κ. Γώγος, Η δικαστική προσβολή παραλείψεων της διοίκησης, όπ.π. σ. 283], δεδομένου ότι η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας δέχεται ότι τα σχετικά ζητήματα ρυθμίζονται κανονιστικά μόνο με προεδρικά διατάγματα.
Ειδική βιβλιογραφία: Κ. Γώγου, Η δικαστική προσβολή παραλείψεων της διοίκησης, Εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2005, σ. 269 επ. – του ιδίου, Η σιωπηρή θετική διοικητική πράξη, ΤιμΤομ ΣτΕ για τα 75 χρόνια, Εκδ. Σάκκουλα, 2004, σ. 570 – Χ. Μουκίου, Η “Σιωπή” της Διοίκησης, Αντ. Ν. Σάκκουλας, 2003, σ. 137, 354, 847 κ.λπ. – Δ. Ντισλίδου, Οι σιωπηρές θετικές πράξεις, ΘΠΔΔ 2/2015, σ. 102.