Απαγορεύεται η reformatio in peius στην ενδικοφανή προσφυγή, πλην ρητής αντίθετης ρύθμισης (ΣτΕ 236/2016, παραπομπή στην 7μελή σύνθεση, και ΣτΕ 29/2017)
Με την απόφαση ΣτΕ 236/2016 [Αριθμός 236], που εντάσσεται στη νομολογία σχετικά με τις ευρείες αρμοδιότητες των υγειονομικών επιτροπών ως προς τη διαπίστωση του ποσοστού αναπηρίας, το Α΄ Τμήμα υπενθυμίζει τη γενική αρχή του δικαίου –την οποία έχει διατυπώσει ρητά σε ελάχιστες μέχρι σήμερα υποθέσεις κοινωνικής ασφάλισης (ΣτΕ 4202/1986, 2340/1987, 927/1940) καθώς και στην απόφαση ΣτΕ 3424/2006, που αφορούσε διαγωνιστική διαδικασία κατά το πδ 609/1985– ότι, όταν δευτεροβάθμιο όργανο κρίνει επί ενδικοφανούς προσφυγής του διοικουμένου, δεν δύναται να καταστήσει χειρότερη τη θέση του, εκτός αν υπάρχει ρητή αντίθετη ρύθμιση. Εκτός από την περίπτωση της ρητής νομοθετικής πρόβλεψης στην οποία αναφέρεται η απόφαση, η reformatio in peius είναι δυνατή εάν την ενδικοφανή προσφυγή ασκήσει η ίδια η Διοίκηση με αντικείμενο την επιδείνωση σε σχέση με την αρχική, προσβαλλόμενη πράξη, της θέσης του διοικουμένου (βλ. άρθρο 141 του ΥΚ: όταν ασκούνται ενστάσεις τόσο από τον υπάλληλο όσο και υπέρ της διοίκησης, το οικείο συμβούλιο τις κρίνει από κοινού και δεν δεσμεύεται ως προς την ποινή που θα επιβάλει), καθώς και στην περίπτωση τροποποίησης, μετά την άσκηση της ενδικοφανούς προσφυγής, του νομοθετικού πλαισίου που διέπει τη συγκεκριμένη σχέση κατά τρόπο δυσμενή για τον προσφεύγοντα, χωρίς την πρόβλεψη μεταβατικών διατάξεων, δεδομένου ότι η απόφαση επί της ενδικοφανούς προσφυγής λαμβάνει υπόψη το νομικό καθεστώς που ισχύει κατά τον χρόνο έκδοσής της και όχι το καθεστώς που ίσχυε κατά την έκδοση της αρχικής πράξης.
Στην ίδια κατεύθυνση κινήθηκε και η 7μελής σύνθεση του Α’ Τμήματος με την απόφαση ΣτΕ 29/2017, με την οποία κρίθηκαν τα εξής: “σύμφωνα με γενική αρχή του δικαίου, όταν δευτεροβάθμιο όργανο κρίνει επί ενδικοφανούς προσφυγής του διοικουμένου, δεν δύναται να καταστήσει χειρότερη τη θέση του, εκτός εάν υπάρχει ρητή αντίθετη ρύθμιση (ΣτΕ 4202/1986, 2340/1987, 3424/2006). Συνεπώς, όταν η δευτεροβάθμια υγειονομική επιτροπή κρίνει επί προσφυγής ασφαλισμένου του Ι.Κ.Α.-Ε.Τ.Α.Μ. κατά γνωματεύσεως της πρωτοβάθμιας υγειονομικής επιτροπής, η οποία (προσφυγή) – σύμφωνα με τα εκθέντα στην προηγούμενη σκέψη – οργανώνεται διαδικαστικά ως ενδικοφανής προσφυγή (πρβ. ΣτΕ 2182/2015 7μ.), δεν δύναται να καταστήσει χειρότερη τη θέση αυτού, δεδομένου ότι δεν υπάρχει ρητή αντίθετη ρύθμιση στη νομοθεσία του ως άνω Ιδρύματος, ούτε προκύπτει άλλωστε από τη νομοθεσία αυτή η δυνατότητα της δευτεροβάθμιας υγειονομικής επιτροπής να καταστήσει χειρότερη τη θέση του προσφεύγοντος ασφαλισμένου, ενόψει άλλωστε και του ότι … προβλέπεται πάντως η δυνατότητα του ασφαλιστικού αυτού οργανισμού (Ι.Κ.Α.-Ε.Τ.Α.Μ.) να ασκήσει προσφυγή κατά της γνωματεύσεως της πρωτοβάθμιας υγειονομικής επιτροπής, προκειμένου να μειωθεί το ποσοστό της ιατρικής αναπηρίας του ασφαλισμένου (ΣτΕ 4202/1986). Επομένως, σε περίπτωση που η δευτεροβάθμια υγειονομική επιτροπή, επιλαμβανόμενη προσφυγής μόνο του ασφαλισμένου, κρίνει ότι η ιατρική του αναπηρία πρέπει να προσδιορισθεί σε ποσοστό υψηλότερο εκείνου που προσδιόρισε η πρωτοβάθμια υγειονομική επιτροπή, θα δεχθεί την προσφυγή κατά της γνωματεύσεως της τελευταίας ως άνω επιτροπής και θα καθορίσει το κατά την κρίση της προσήκον ποσοστό της ιατρικής αναπηρίας του ασφαλισμένου. Άλλως, αν δηλαδή κρίνει ότι η εν λόγω αναπηρία θα έπρεπε να προσδιορισθεί στο αυτό ή και σε χαμηλότερο ποσοστό, θα απορρίψει την προσφυγή, με συνέπεια να οριστικοποιηθεί το ποσοστό της ιατρικής αναπηρίας του ασφαλισμένου, που προσδιορίστηκε από την πρωτοβάθμια υγειονομική επιτροπή”. Κατά τη μειοψηφούσα γνώμη, όμως, …, από τις ανωτέρω ειδικές διατάξεις της νομοθεσίας του Ι.Κ.Α. (ιδίως άρθρα 28 παρ. 8, 29, 35, 36 του Κανονισμού Ασφαλιστικής Αρμοδιότητας του Ι.Κ.Α.) συνάγεται ότι η άσκηση προσφυγής κατά γνωματεύσεως πρωτοβάθμιας υγειονομικής επιτροπής (Α.Υ.Ε.) συνεπάγεται τη συνολική επανεξέταση και την εκ νέου αξιολόγηση της καταστάσεως της υγείας του ασφαλισμένου εκ μέρους της δευτεροβάθμιας υγειονομικής επιτροπής (Β.Υ.Ε.), η οποία δεν περιορίζεται στην κρίση της από τις αιτιάσεις και το αίτημα της προσφυγής. Και ναι μεν η προσφυγή αυτή οργανώνεται από διαδικαστική άποψη κατά το πρότυπο της ενδικοφανούς προσφυγής (πρβ. ΣτΕ 2182/2015 7μ.), ωστόσο δεν εξομοιώνεται με ενδικοφανή προσφυγή, αφού η άσκησή της είναι προαιρετική (πρβ. ΣτΕ 1378/1998). Περαιτέρω, από τις ίδιες διατάξεις συνάγεται ότι αν η Β.Υ.Ε., κατά τον επανέλεγχο του ιατρικού φακέλου και την αξιολόγηση της κλινικής εικόνας του ασφαλισμένου, καθώς και την εξέταση των τυχόν προσκομισθέντων ενώπιόν της από τον ασφαλισμένο ή/και των τυχόν νέων, αιτηθέντων από τη Β.Υ.Ε., ιατρικών στοιχείων, καταλήξει σε διαφορετική σε σχέση με την Α.Υ.Ε. ιατρική κρίση ως προς τα ιατρικής φύσεως θέματα που εμπίπτουν στην αρμοδιότητα των υγειονομικών επιτροπών του Ι.Κ.Α. (ήδη Ι.Κ.Α.-Ε.Τ.Α.Μ.), υποχρεούται να αποφανθεί με δική της γνωμάτευση, τροποποιητική εκείνης της Α.Υ.Ε., ακόμη και αν αυτό συνεπάγεται τη χειροτέρευση της θέσεως του προσφεύγοντος (είτε του ασφαλισμένου είτε του εν λόγω ασφαλιστικού οργανισμού), μη δυναμένη να περιορισθεί σε απόρριψη της προσφυγής”.
Εξαιρουμένων των ανωτέρω περιπτώσεων (ρητή νομοθετική πρόβλεψη, άσκηση ενδικοφανούς από τη Διοίκηση, τροποποίηση νομικού πλαισίου), η μεγαλύτερη μερίδα της θεωρίας δέχεται την άποψη περί απαγόρευσης της reformatio in peius. Η σχετική προβληματική ανάγεται στη φύση της ενδικοφανούς προσφυγής: αν δοθεί έμφαση στον χαρακτήρα της ως του τελικού σταδίου μιας διοικητικής διαδικασίας κατά το οποίο διαμορφώνεται η οριστική βούληση της Διοίκησης και, συνακολούθως, το τελικό και οριστικό περιεχόμενο της διοικητικής πράξης, τότε η αρχή της νομιμότητας επιτάσσει τη δυνατότητα χειροτέρευσης της θέσης του διοικουμένου, αφού προέχει η έκδοση νόμιμης διοικητικής πράξης. Αν όμως ληφθεί πρωτίστως υπόψη η στενή σχέση της ενδικοφανούς προσφυγής με την έννομη προστασία και το ένδικο βοήθημα που θα ακολουθήσει, εφόσον αποτελεί προϋπόθεση της παραδεκτής άσκησης του, δηλαδή στον οιονεί «ένδικο» χαρακτήρα της, τότε οι δικονομικές αρχές tantum devolutum quantum appellatum και secundum allegata et probata συνηγορούν υπέρ του αποκλεισμού της χειροτέρευσης της θέσης του προσφεύγοντος. Ιδιαίτερο ενδιαφέρον παρουσιάζει η άποψη του καθηγητή Π. Λαζαράτου, κατά τον οποίο, στην περίπτωση της ενδικοφανούς προσφυγής εφαρμόζονται αναλογικώς οι κανόνες ανάκλησης των διοικητικών πράξεων (νόμιμων ή παράνομων), πράγμα που πρακτικά οδηγεί στο συμπέρασμα ότι η reformatio in peius είναι κατά βάση επιτρεπτή επί παρανόμων πράξεων (Η non reformatio in peius στην ενδικοφανή προσφυγής, ΝοΒ 1992, σ. 429). Βλ. αναλυτικά για τη σχετική θεωρητική συζήτηση σε Σ. Κυβέλο, Η ενδικοφανής προσφυγή, Β΄Εκδοση, Σάκκουλας, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2016, σ. 262-270, με πλούσιες βιβλιογραφικές παραπομπές. Συνοπτική έκθεση των απόψεων που έχουν διατυπωθεί ως προς τη δυνατότητα χειροτέρευσης της θέσης του ασκούντος ενδικοφανή προσφυγή βλ. σε Π. Λαζαράτο, Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο, Εκδ. Θέμις, Αθήνα 2014, αρ. περ. 715.
Διχογνωμία υπάρχει συναφώς και στη Γερμανία, όπου αναγνωρίζεται, κατ’ αρχήν, η δυνατότητα της χειροτέρευσης της θέσης του προσφεύγοντος, αλλά το ζήτημα κρίνεται κατά περίπτωση, σε συνάρτηση με τις συγκεκριμένες αρμοδιότητες της δευτεροβάθμιας αρχής που επιλαμβάνεται της οικείας ενδικοφανούς προσφυγής. Το θέμα δεν ρυθμίζεται στον γερμανικό κώδικα διοικητικής δικονομίας (VwGO), οπότε εφαρμογή έχουν οι διέπουσες κάθε διαδικασία διατάξεις της Ομοσπονδίας ή των ομοσπόνδων κρατών, τηρουμένων και των επιταγών της αρχής της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης. Και στη Γαλλία, η αρχή της νομιμότητας επιτάσσει την, κατ’αρχήν, δυνατότητα της reformatio in peius, εφόσον η προσβαλλόμενη πράξη είναι παράνομη (Βλ. αναλυτικά E. Prevedourou, Les recours administratifs obligatoires. Etude comparée des droits allemand et français, LGDJ 1996, σ. 266-274). Επισημαίνεται ότι ούτε ο εμβληματικός για τα δεδομένα του γαλλικού διοικητικού δικαίου Κώδικας των σχέσεων μεταξύ του κοινού και της Διοίκησης (Code des relations entre le public et l’administration) που τέθηκε σε ισχύ τον Ιανουάριο του 2016 και περιέχει διεξοδικές, γενικού χαρακτήρα, ρυθμίσεις για τις διοικητικές προσφυγές (livre IV) περιλαμβάνει πρόνοια για το ζήτημα της reformatio in peius (Bλ. συναφώς B. Seiller, Le règlement des différends avec l’administration, AJDA 44/2015, σ. 2485). Όσον αφορά το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, το θέμα, υπό την ανωτέρω μορφή, ανακύπτει στο πεδίο του υπαλληλικού δικαίου, στο πλαίσιο της προσφυγής που ασκείται υποχρεωτικά από τους υπαλλήλους κατά των αποφάσεων των οργάνων που αφορούν την υπηρεσιακή τους κατάσταση, πριν προσφύγουν στο Δικαστήριο Δημόσιας Διοίκησης. Η νομολογία δεν φαίνεται, πάντως, να αναγνωρίζει γενική και αυτόνομη αρχή απαγόρευσης της χειροτέρευσης της θέσης του υπαλλήλου που ασκεί την υποχρεωτική προσφυγή. Με την απόφαση της 14ης Δεκεμβρίου 2010, F-25/07, Thomas Bleser κατά Δικαστηρίου, το Δικαστήριο Δημόσιας Διοίκησης έκρινε ότι, «ακόμη και αν υποτεθεί ότι η αρχή της απαγόρευσης της reformatio in pejus μπορεί να προβληθεί και εκτός του πλαισίου ποινικής δίκης, η απαγόρευση αυτή δεν μπορεί, πάντως, να αντιταχθεί ούτε στον νομοθέτη, όταν τροποποιεί τον κανονισμό υπηρεσιακής κατάστασης των υπαλλήλων της Ένωσης, ούτε στη Διοίκηση, όταν καθορίζει, κατά δέσμια αρμοδιότητα τη βαθμολογική κατάταξη των υπαλλήλων. … Εξάλλου, η απαγόρευση της reformatio in pejus στηρίζεται στις αρχές του σεβασμού των δικαιωμάτων άμυνας, της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης (ΔΕΚ της 25ης Νοεμβρίου 2008, Heemskerk και Schaap, C-455/06, Συλλογή 2008, σ. I-8763, σκέψη 47)». Επομένως, εφόσον δεν συντρέχει παραβίαση των αρχών αυτών σε συγκεκριμένη περίπτωση, δεν ανακύπτει ούτε ζήτημα παραβίασης της αρχής της απαγόρευσης της reformatio in pejus.
Για τις αποφάσεις ΣτΕ 236/2016 και 29/2017, βλ. Ε. Πρεβεδούρου/Σ. Κυβέλος, Νεότερες εξελίξεις ως προς την reformatio in peius στην ενδικοφανή προσφυγή (Με αφορμή την απόφαση ΣτΕ 236/2016), ΘΠΔΔ 2/2016, σελ. 159-162 και Χ. Πόνη, Η προσφυγή ενώπιον της δευτεροβαθμιας υγειονομικής επιτροπής του ΙΚΑ-ΕΤΑΜ (ΕΦΚΑ) ως ιδιότυπη ενδικοφανής προσφυγή, ΘΠΔΔ 3-4/2017, σ. 329-336.