Ανάκληση διοικητικής πράξης μετά την πάροδο της αποκλειστικής προθεσμίας για την έκδοσή της
1.Ανακύπτει το ερώτημα αν ένα διοικητικό όργανο, το οποίο διαθέτει αποκλειστική προθεσμία για την έκδοση συγκεκριμένης πράξης, μπορεί να ανακαλέσει την εν λόγω εμπροθέσμως εκδοθείσα πράξη μετά την πάροδο της προθεσμίας έκδοσής της. Ειδικότερα, μπορεί ο Πρύτανης να ανακαλέσει την απόφασή του περί αναπομπής του φακέλου εκλογής στο αρμόδιο όργανο Τμήματος ΑΕΙ προς επανάληψη της διαδικασίας μετά την παρέλευση της δίμηνης προθεσμίας –από την περιέλευση του φακέλου στην Πρυτανεία– που διαθέτει για την άσκηση του ελέγχου νομιμότητας; Αν διαπιστώσει αυτεπαγγέλτως ή κατόπιν σχετικής αίτησης, ότι η πράξη που εξέδωσε εντός της ανατρεπτικής προθεσμίας φέρει πλημμέλειες, μπορεί να επανέλθει μετά την πάροδο της προθεσμίας προκειμένου να άρει την τρωθείσα νομιιμότητα, δηλαδή να εξαφανίσει την παράνομη πράξη αναπομπής; Σημειώνεται ότι, εάν ο Πρύτανης δεν είχε ασκήσει εντός της δίμηνης προθεσμίας τον έλεγχο νομιμότητας, μετά την πάροδο αυτής θα είχε καταστεί κατά χρόνον αναρμόδιος για την άσκηση του ως άνω ελέγχου.
Νομικό καθεστώς
2.Το άρθρο 20 του Ν. 4009/2011(ΦΕΚ Α΄ 195), όπως τροποποιήθηκε και ισχύει, προβλέπει ότι «1. [ο] διορισμός των καθηγητών γίνεται με πράξη του πρύτανη, η οποία εκδίδεται μέσα σε δύο μήνες από τη διαβίβαση του σχετικού φακέλου και ύστερα από έλεγχο της νομιμότητας της επιλογής ή της εξέλιξης…. Μετά τον έλεγχο αυτόν και εφόσον ο φάκελος της επιλογής δεν αναπεμφθεί στη σχολή για επανάληψη της διαδικασίας, η πράξηδιορισμού δημοσιεύεται με επιμέλεια του πρύτανη στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως. 2Ο Υπουργός Παιδείας, Έρευνας και Θρησκευμάτων ελέγχει τη νομιμότητα οποιασδήποτε εκλογής ή εξέλιξης ή πράξης αναπομπής φακέλου, είτε αυτεπαγγέλτως είτε ύστερα από προσφυγή που υποβάλλεται ενώπιόν του από οποιονδήποτε έχει έννομο συμφέρον.».Σύμφωνα με το άρθρο 4 παρ. 6 της απόφασης του Υπουργού Παιδείας, Έρευνας και Θρησκευμάτων Φ.122.1/6/14241/Ζ2, «[ο]Πρύτανης οφείλει να ολοκληρώνει τον έλεγχο νομιμότητας εντός αποκλειστικής δίμηνης προθεσμίας από την περιέλευση του φακέλου στην Πρυτανεία. Η ρηθείσα προθεσμία εφαρμόζεται και για τις άγονες εκλογές. Η ως άνω προθεσμία δεν δύναται να παραταθεί έπειτα από τυχόν έγγραφο ερώτημα στη νομική υπηρεσία του Ιδρύματος, εκτός εάν πληρούνται σωρευτικά οι εξής προϋποθέσεις : α) ζητηθούν νέα στοιχεία τα οποία δεν περιλαμβάνονται στον υποβληθέντα στον Πρύτανη φάκελο εκλογής β) τα στοιχεία αυτά είναι αναγκαία για την άσκηση του ελέγχου νομιμότητας και γ) τα εν λόγω στοιχεία να ζητηθούν πριν από την εκπνοή της πιο πάνω προθεσμίας. Στην περίπτωση αυτή η ως άνω προθεσμία παρατείνεται για όσο χρόνο απαιτηθεί για την χορήγηση της απάντησης από τη νομική υπηρεσία σε κάθε όμως περίπτωση ο συνολικός χρόνος του ελέγχου νομιμότητας από τον Πρύτανη δεν μπορεί να υπερβαίνει τις ενενήντα ημέρες». Περαιτέρω, κατά την παράγραφο 11 του άρθρου 4, της ως άνω απόφασης, «για την άσκηση ελέγχου νομιμότητας από τον Υπουργό Παιδείας, Έρευνας και Θρησκευμάτων, είτε αυτεπαγγέλτως είτε μετά από τη σχετική προσφυγή του έχοντος έννομο συμφέρον, είναι απαραίτητο να έχει εκδοθεί προηγουμένως, σχετική πράξη του Πρύτανη. Η δυνατότητα της άσκησης προσφυγής ενώπιον του Υπουργού άρχεται και από την έκδοση της Πράξης του Πρύτανη και παύει εξήντα (60) μέρες από τη δημοσίευση της Πράξης στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως ή από την κοινοποίησή της στον προσφεύγοντα ή αφότου έλαβε γνώση αυτής ο προσφεύγων. Στις περιπτώσεις άγονης εκλογής η δυνατότητα άσκησης προσφυγής, άρχεται από την έκδοση της σχετικής διαπιστωτικής πράξης του Πρύτανη και παύει εξήντα (60) ημέρες από την έκδοση αυτής. Η εξάμηνη προθεσμία ελέγχου νομιμότητας από τον Υπουργό Παιδείας, Έρευνας και Θρησκευμάτων ισχύει και για τις άγονες εκλογές» [1].
3. Η νομολογία σχετικά με την άσκηση ελέγχου νομιμότητας των πράξεων πανεπιστημιακών οργάνων από τον Υπουργό δέχεται ότι μετά την πάροδο της προθεσμίας, ο Υπουργόςδεν μπορεί πλέον να ασκήσει τον έλεγχο αυτό (καθίσταται κατά χρόνον αναρμόδιος) και οφείλει να δημοσιεύσει την πρυτανική πράξη [2]. Ως ανατρεπτική χαρακτηρίζεται πλέον και η προθεσμία εντός της οποίας ο Πρύτανης οφείλει να ολοκληρώσει τον έλεγχο νομιμότητας.
4. Είναι γεγονός ότι η πάγια νομολογία σχετικά με την ειδική διοικητική προσφυγή του άρθρου 8 του Ν. 3200/1955 δέχεται ότι μετά την πάροδο της δίμηνης αποκλειστικής προθεσμίας, ο αρμόδιος Υπουργός ενώπιον του οποίου ασκείται διοικητική προσφυγή κατά πράξης του Νομάρχη, δεν μπορεί να ανακαλέσει την πράξη του με την οποία απάντησε επί της προσφυγής. Ειδικότερα, γίνεται δεκτό ότι«όπως παγίως έχει κριθεί, η κατ’ άρθρο 8 του Ν. 3200/1955 εξηκονθήμερη προθεσμία, εντός της οποίας Υπουργός πρέπει ν’ αποφανθεί επί εμπροθέσμως ασκηθείσης προσφυγής κατά νομαρχιακής αποφάσεως, είναι ανατρεπτική, υπό την έννοια ότι, μετά την πάροδο αυτής, η μεν προσφυγή θεωρείται απορριφθείσα, ο δε Υπουργός καθίσταται αναρμόδιος κατά χρόνο να εκδώσει απόφαση, είτε απορριπτική της προσφυγής είτε ακυρωτική της νομαρχιακής αποφάσεως. Επίσης, κωλύεται να τροποποιήσει ή ανακαλέσει απόφασή του εκδοθείσα επί προσφυγής μέσα στα όρια της προθεσμίας αυτής. …. Τα ανωτέρω ισχύουν και επί προσφυγής ενώπιον του Υπουργού Εσωτερικών κατά πράξεων του πρώην μετακλητού Νομάρχη, και ήδη του Γενικού Γραμματέα Περιφέρειας, η οποία ασκείται κατά το άρθρο 8 του Ν. 3200/1955 στο οποίο παραπέμπει το άρθρο 181 του Δημοτικού και Κοινοτικού Κώδικα (Π.Δ. 410/1995)». Βλ. συναφώς ΣτΕ 2893/2001, 390/1997, 294/1992, 4083/1988, 3709/1989, 513/1987, 160/1983).
5.Την ίδια προσέγγιση ακολουθεί η νομολογία και για την ειδική προσφυγή κατά πράξεων του Νομάρχη ενώπιον του Γενικού Γραμματέα της Περιφέρειας που προβλέπεται στο άρθρο 18 παρ. 12 και 13 του Ν. 2218/1994 (ΦΕΚ Α΄90/ 13.6.1994). Με την απόφαση ΣτΕ 2108/2006έγιναν δεκτά τα εξής:«Επειδή, στο άρθρο 18 παρ. 12 και 13 του ν. 2218/1994 ορίζεται ότι : «Κατά των αποφάσεων του νομάρχη επιτρέπεται, σε οποιονδήποτε έχει έννομο συμφέρον, προσφυγή για παράβαση νόμου στο γενικό γραμματέα της περιφέρειας. Η προσφυγή ασκείται μέσα σε αποκλειστική προθεσμία τριάντα (30) ημερών από τη δημοσίευση ή αν η απόφαση δεν δημοσιεύεται από την κοινοποίηση ή διαφορετικά αφότου έλαβε γνώση. …. Κατά τα λοιπά εφαρμόζονται οι διατάξεις του άρθρου 8 του ν. 3200/1955 «περί διοικητικής αποκεντρώσεως», όπως ισχύει κάθε φορά. … Κατά … των κατά την παράγραφο 12 αποφάσεων του γενικού γραμματέα της περιφέρειας μπορεί να ασκηθεί προσφυγή στον καθ’ ύλην αρμόδιο υπουργό, για παράβαση νόμου, μέσα σε αποκλειστική προθεσμία τριάντα (30) ημερών. Κατά τα λοιπά εφαρμόζονται οι διατάξεις του άρθρου 8 του ν. 3200/1955 «περί διοικητικής αποκεντρώσεως, όπως ισχύει κάθε φορά». Σύμφωνα δε με την παράγραφο 3 του άρθρου 8 του ν. 3200/1955 ο καθ’ ύλην αρμόδιος Υπουργός, και, επομένως, σύμφωνα με την ανωτέρω διάταξη του άρθρου 18 παρ. 12 του Ν. 2218/1994, και ο Γενικός Γραμματέας Περιφέρειας, οφείλει ν’ αποφασίσει εντός εξήντα ημερών από της υποβολής της προσφυγής σ’ αυτόν. … η προβλεπόμενη από την ανωτέρω διάταξη της παρ. 12 του άρ. 18 του ν. 2218/1994 προσφυγή μπορεί να στρέφεται και κατά κανονιστικής νομαρχιακής αποφάσεως (ΣτΕ 1062/2003, 802/1987), όπως είναι η καθορίζουσα λατομική περιοχή. Εξάλλου, όπως έχει παγίως κριθεί, η εξηκονθήμερη προθεσμία εντός της οποίας ο Γενικός Γραμματέας Περιφέρειας πρέπει να αποφανθεί επί εμπροθέσμως ασκηθείσης προσφυγής κατά νομαρχιακής αποφάσεως είναι, ανατρεπτική, υπό την έννοια ότι, μετά την παρέλευσή της, η μεν προσφυγή θεωρείται απορριφθείσα, ο δε Γενικός Γραμματέας Περιφέρειας καθίσταται αναρμόδιος κατά χρόνο να εκδώσει απόφαση, είτε απορριπτική της προσφυγής, είτε ακυρωτική της νομαρχιακής αποφάσεως. Επίσης κωλύεται να τροποποιήσει ή ανακαλέσει απόφασή του εκδοθείσα επί προσφυγής μέσα στα όρια της προθεσμίας αυτής (ΣτΕ 2893/2001, 390/1997 κ.ά.).
6. Συνοψίζοντας, η νομολογία σχετικά με την ειδική διοικητική προσφυγή νομιμότητας (που ασκείται στο πλαίσιο εποπτείας) δέχεται ότι εάν το αρμόδιο για την εξέταση της προσφυγής όργανο (ο Υπουργός ή ο Γενικός Γραμματέας Περιφέρειας) ασκήσει την κατά το άρθρο 8 του ν. 3200/1955 αρμοδιότητά του, δεν μπορεί να επανέλθει, μετά την παρέλευση της ως άνω 60θήμερης ανατρεπτικής προθεσμίας, ασκώντας εκ νέου έλεγχο νομιμότητας της προσβαλλόμενης με την ειδική διοικητική προσφυγή πράξης. Επομένως, δεν μπορεί να τροποποιήσει ή να ανακαλέσει την απόφαση που ο ίδιος εξέδωσε επί της προσφυγής.
7. Όσον αφορά τις ανατρεπτικές προθεσμίες ελέγχου νομιμότητας των πράξεων πανεπιστημιακών οργάνων από τον Πρύτανη και, στη συνέχεια, τον Υπουργό Παιδείας, Έρευνας και Θρησκευμάτων, η νομολογία δεν έχει αποφανθεί ρητώς για τη δυνατότητα ανάκλησης, μετά την προθεσμία, πράξης που ο Υπουργός (ή ο Πρύτανης) έχει εκδώσει εμπροθέσμως. Η νομολογία αφορά περιπτώσεις κατά τις οποίες το οικείο διοικητικό όργανο κατέστη κατά χρόνον αναρμόδιο, μετά την πάροδο της προθεσμίας, διότι δεν άσκησε καθόλου την αρμοδιότητά του (εν προκειμένω έλεγχο νομιμότητας) εντός της εν λόγω ανατρεπτικής προθεσμίας. Αντιμετωπίζεται, όμως, κατά τον ίδιο τρόπο και η περίπτωση κατά την οποία η σχετική αρμοδιότητα ασκήθηκε και η οικεία πράξη εκδόθηκε εμπροθέσμως, πλην όμως πάσχει παρανομία την οποία το όργανο διαπίστωσε αυτεπαγγέλτως ή κατόπιν αίτησης ή καταγγελίας και επιθυμεί να ανακαλέσει την πράξη του; Θα μπορούσε, ενδεχομένως, να συναχθεί το συμπέρασμα αυτό από την απόφαση ΣτΕ 1314/2009, με την οποία έγινε δεκτόότι «η προσβαλλόμενη πράξη του Προέδρου της Διοικούσας Επιτροπής του Πανεπιστημίου Πελοποννήσου, με την οποία ανακλήθηκε ο διορισμός του Α σε θέση επίκουρου καθηγητή Κλασικής Αρχαιολογίας, στηρίζεται σε επανέλεγχο νομιμότητας που ο Υπουργός Εθνικής Παιδείας και Θρησκευμάτων διενήργησε τον Αύγουστο του 2004, δηλαδή αναρμοδίως κατά χρόνο, εφ’ όσον είχε παρέλθει χρόνος πλέον του τετραμήνου από τότε που ο φάκελος της εκλογής του Α περιήλθε σε αυτόν (Φεβρουάριος 2004)». Από την ανάγνωση όμως του ιστορικού της υπόθεσης δεν συνάγεται ότι ο Υπουργός άσκησε έλεγχο νομιμότητας εντός της τετράμηνης ανατρεπτικής προθεσμίας και πριν τη δημοσίευση της πρυτανικής πράξης διορισμού του Α: «με το 2015/13.2.2004έγγραφο του οικείου Πανεπιστημίου, το πρακτικό και ο φάκελος της εκλογής απεστάλησαν για έλεγχο νομιμότητας στον Υπουργό Παιδείας, στον οποίο περιήλθαν στις 17.2.2004. Στη συνέχεια, ο Πρόεδρος της Διοικούσας Επιτροπής του Πανεπιστημίου εξέδωσε την2012/13.2.2004 πράξη διορισμού του Α στην πιο πάνω θέση, η οποία δημοσιεύθηκε στην ΕτΚ στις 23.3.2004 (ΦΕΚ ΝΠΔΔ 78). Μετά ταύτα, με το Φ.122.1/182/17554/Β2/26.8.2004 έγγραφό του ο Υπουργός Παιδείας κάλεσε τον Πρόεδρο της Διοικούσας Επιτροπής του Πανεπιστημίου να προβεί σε ανάκληση της πράξης διορισμού του Α, με την αιτιολογία ότι, ύστερα από διενεργηθέντα επανέλεγχο νομιμότητας λόγω καταγγελιών, προέκυψε ότι ο καθηγητής Χ, ο οποίος είχε συνταξιοδοτηθεί από 31.8.2003, συμμετέσχε παρανόμως στο ειδικό εκλεκτορικό σώμα ψηφίζοντας υπέρ του Α και, ως εκ τούτου, η πράξη διορισμού του τελευταίου ήταν παράνομη. Κατόπιν αυτού, ο Πρόεδρος της Διοικούσας Επιτροπής του Πανεπιστημίου εξέδωσε την ήδη προσβαλλόμενη πράξη ανάκλησης του διορισμού του αιτούντος».
8. Υπέρ της αντίθετης άποψης, της δυνατότητας δηλαδή του Πρύτανη να ανακαλέσει μετά την πάροδο της αποκλειστικής προθεσμίας την πράξη περί αναπομπής εκλογής ή μη εκλογής, την οποία εξέδωσε εμπροθέσμως, συνηγορεί η νομολογία της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας που διαμορφώθηκε με την απόφαση ΣτΕ Ολ 1581/2010 και ερμηνεύει διασταλτικά τους κανόνες περί ανάκλησης των διοικητικών πράξεων. Ειδικότερα, με την απόφαση ΣτΕ Ολ 1581/2010 κρίθηκαν τα εξής: «στο άρθρο 21 παρ. 1 του ….Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας ορίζεται ότι «αρμόδιο για την ανάκληση ατομικής διοικητικής πράξης όργανο είναι εκείνο που την εξέδωσε ή που είναι αρμόδιο για την έκδοσή της». Η διάταξη αυτή, … δεν συναρτά, κατά το σαφές γράμμα της, την εν λόγω αρμοδιότητα ανακλήσεως ούτε προς την, κατά τον χρόνο εκδόσεως της ανακαλουμένης, αρμοδιότητα του εκδόντος αυτήν οργάνου ούτε προς συγκεκριμένους λόγους ανακλήσεως. Ο περιορισμός, άλλωστε, της δυνατότητος ανακλήσεως των μη νομίμων διοικητικών πράξεων με την καθιέρωση, και μάλιστα παρά την σαφή και αδιάστικτη διατύπωση της ανωτέρω διατάξεως, προϋποθέσεων ανακλήσεως αναγομένων είτε στην αρμοδιότητα ή αναρμοδιότητα των οργάνων που εξέδωσαν τις πράξεις αυτές είτε στους λόγους ανακλήσεως, αντιστρατεύεται την συνταγματικώς κατωχυρωμένη και θεμελιώδη για το Κράτος Δικαίου αρχή της νομιμότητος, βασική έκφανση της οποίας αποτελεί η ανάκληση των μη νομίμων διοικητικών πράξεων». Κατά την πάγια, έκτοτε, νομολογία (ΣτΕ 920, 921/2017, 90/2017, 1731/2016), προς αποκατάσταση της τρωθείσας νομιμότητας, είναι δυνατή η ανάκληση μη νόμιμων ατομικών διοικητικών πράξεων από το όργανο που τις εξέδωσε, ανεξαρτήτως του αν το όργανο αυτό έχει ή όχι, κατά τον χρόνο της ανάκλησης, αρμοδιότητα έκδοσης της ανακαλούμενης πράξης. Σκοπός της νομολογιακής αυτής προσέγγισης και της διασταλτικής ερμηνείας της αρμοδιότητας ανάκλησης είναι η διαφύλαξη της τήρησης της συνταγματικής αρχής της νομιμότητας. Στο ίδιο πνεύμα, θα μπορούσε να αναφερθεί και η νομολογία για την ανάκληση πράξεων ομοίων προς ακυρωθείσα (και διεύρυνση των ορίων του δεδικασμένου, ΣτΕ Ολ 2176/2004, 2485/2013, 4221/2009, 1278/2018, 99/2018), η οποία έκρινε ότι η ανάκληση (υπό τις συγκεκριμένες προϋποθέσεις [3]) είναι σύμφωνη προς τις αρχές του κράτους δικαίου, της νομιμότητας της δράσεως της Διοικήσεως και της χρηστής διοικήσεως, οι οποίες δεν ανέχονται τη διατήρηση σε ισχύ νομικών ή πραγματικών καταστάσεων που δημιουργήθηκαν κατά κατάφωρη παραβίαση του δικαίου. Μεταφέροντας τη νομολογία αυτή στην υπό εξέταση περίπτωση, θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι ο Πρύτανης μετά την πάροδο της αποκλειστικής προθεσμίας των 60 ημερών δεν δύναται πλέον να ασκήσει έλεγχο νομιμότητας, η δε τυχόν εκδιδόμενη απόφασή του είναι παράνομη ως εκδοθείσα καθ’ υπέρβαση των χρονικών ορίων άσκησης της αρμοδιότητάς του. Όσον αφορά, όμως, την ανάκληση τυχόν παράνομης πράξης του στο πλαίσιο του αρμοδίως (κατά χρόνον) ασκηθέντος ελέγχου νομιμότητας, η πάγια πλεον νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας δέχεται ευρεία ερμηνεία του άρθρου 21 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, που διέπει την αρμοδιότητα και τη διαδικασία ανάκλησης, προκειμένου να διασφαλιστεί η τήρηση της συνταγματικώς κατοχυρωμένης αρχής της νομιμότητας. Επομένως, ο πρύτανης μπορεί να ανακαλέσει την παράνομη πράξη αναπομπής μετά την πάροδο της προθεσμίας άσκησης ελέγχου νομιμότητας, έστω και αν δεν ήταν σήμερα κατά χρόνον αναρμόδιος να εκδώσει την ανακαλούμενη πράξη (να ασκήσει δηλαδή για πρώτη φορά τον έλεγχο της νομιμότητας).
9.Επιπλέον, επιχείρημα, εξ αντιδιαστολής υπέρ της ανωτέρω άποψης, δηλαδή της δυνατότητας ανάκλησης εκδοθείσας εντός της ανατρεπτικής προθεσμίας πράξης μετά την πάροδο της προθεσμίας αυτής θα μπορούσε, ενδεχομένως, να αντληθεί από την απόφαση ΣτΕ 1017/2018, η οποία εκδόθηκε επί αίτησης ακύρωσης κατά της από 18.4.2012 απόφασης του Δημάρχου Ερμιονίδας με τίτλο «Μετατροπή υποχρέωσης παραχώρησης τμήματος γηπέδου στην εκτός σχεδίου περιοχή της τοπικής κοινότητας Θερμησίας σε καταβολή χρηματικού ποσού από την Α προς τον Δήμο Ερμιονίδας, σε εφαρμογή του ΠΔ 20/28.1.88 (ΦΕΚ 61 Δ΄). Το Δικαστήριο έκρινε ότι η προσβαλλόμενη πράξη εκδόθηκε από τον καθ’ύλην αναρμόδιο Δήμο Ερμιόνης, αντί της Περιφέρειας, οπότε την ακύρωσε για τον λόγο αυτόν. Εξέτασε όμως και έναν άλλο λόγο που προβλήθηκε με το ένδικο βοήθημα: «με την αίτηση προβάλλεται ότι η προσβαλλόμενη πράξη εκδόθηκε αναρμοδίως κατά χρόνο, δεδομένου ότι, όπως προβλέπουν οι εφαρμοστέες εν προκειμένω διατάξεις, το αίτημα μετατροπής της υποχρέωσης παραχώρησης τμήματος γηπέδου σε χρηματική θεωρείται ότι έγινε δεκτό αν η σχετική εγκριτική πράξη δεν εκδοθεί εντός προθεσμίας τεσσάρων μηνών από την υποβολή του αιτήματος αυτού. Υποστηρίζεται, ειδικότερα, ότι η σχετική τετράμηνη προθεσμία κινήθηκε με την υποβολή της από 15.1.2009 αίτησης της Α και έληξε άπρακτη στις 22.5.2009, οπότε, κατά τους ισχυρισμούς της, στοιχειοθετήθηκε αποδοχή του αιτήματός της, όπως αυτό είχε υποβληθεί. Ανεξαρτήτως, όμως, του αν η πάροδος της ως άνω προθεσμίας και η δι’ αυτής στοιχειοθέτηση σιωπηρής αποδοχής του αιτήματος μετατροπής θα καθιστούσε τη Διοίκηση αναρμόδια κατά χρόνο να επανέλθει επί της αποδοχής για λόγους νομιμότητάς της, όπως θα ήταν, κατ’ αρχήν, δυνατόν με βάση τις γενικές αρχές ανάκλησης των διοικητικών πράξεων στην περίπτωση που είχε εκδοθεί ρητή πράξη αποδοχής του αιτήματος μετατροπής, προκειμένου, πάντως, να κινηθεί η εν λόγω τετράμηνη προθεσμία, πρέπει η υποβαλλόμενη για το σκοπό αυτό αίτηση να είναι σαφής και να προσδιορίζει με ακρίβεια το εμβαδόν της παραχωρητέας έκτασης, καθώς και τη θέση της, ώστε να καθίσταται δυνατός ο προσδιορισμός τιμής μονάδας. Όπως, όμως, εκτίθεται σε προηγούμενη σκέψη, η μεν αρχική αίτηση προς το Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση δεν περιείχε κανένα από τα στοιχεία αυτά, η δε αιτούσα, θεωρώντας προδήλως και η ίδια τη διαδικασία εκκρεμή, συμμετείχε στην ανταλλαγείσα μεταγενέστερη αλληλογραφία με τις συναρμόδιες διοικητικές αρχές με σκοπό τη συμπλήρωση του φακέλου και την αποσαφήνιση του υποβληθέντος αιτήματος, υποβάλλοντας ορισμένα από τα δικαιολογητικά που της είχαν ζητηθεί, η διαδικασία δε αυτή συνεχίστηκε, και με τη συμμετοχή της, και μετά την έκδοση της προσβαλλόμενης πράξης. Ενόψει τούτων, ο λόγος ακυρώσεως περί κατά χρόνο αναρμοδιότητας της Διοικήσεως να εκδώσει πράξη με το περιεχόμενο της προσβαλλομένης λόγω παρόδου της προβλεπόμενης τετράμηνης προθεσμίας ήδη από τις 22.5.2009, είναι απορριπτέος ως αβάσιμος». Όπως προκύπτει από την ανωτέρω διατύπωση της απόφασης, εάν η Διοίκηση ασκήσει την αρμοδιότητά της εντός της ανατρεπτικής προθεσμίας, με την έκδοση ρητής πράξης, μπορεί να επανέλθει, κατά τους γενικούς κανόνες περί ανάκλησης, προς ρύθμιση της έννομης σχέσης και άρση τυχόν παρανομίας της πράξης της, την οποία διαπίστωσε αυτεπαγγέλτως ή κατόπιν καταγγελίας. Εάν δηλαδή ασκηθεί εμπροθέσμως η αρμοδιότητα με την έκδοση πράξης, η πράξη αυτή μπορεί να ανακληθεί προς αποκατάσταση της νομιμότητας, μετά την πάροδο της αποκλειστικής προθεσμίας, ακόμη και αν το όργανο που την εξέδωσε δεν θα είχε πλέον αρμοδιότητα να εκδώσει, κατά τον χρόνο της ανάκλησης, την ανακαλούμενη πράξη.
10.Τέλος, υπέρ της άποψης περί δυνατότητας ανάκλησης πράξης που εκδόθηκε εντός της προβλεπόμενης αποκλειστικής προθεσμίας θα μπορούσε να συνηγορήσει η μειοψηφούσα άποψη της συμβούλου Ε. Νίκα στην απόφαση ΣτΕ 742/2012 [4]: εφ’ όσον στους διαγωνισμούς δημοσίων προμηθειών κλπ. το κύρος των ενδιαμέσων πράξεων αποτελεί προϋπόθεση για το κύρος της κατακυρωτικής αποφάσεως, της πράξεως δηλαδή με την οποία ολοκληρώνεται η σύνθετη διοικητική ενέργεια του διαγωνισμού, το αρμόδιο όργανο του διαγωνισμού δύναται να επανέλθει και να επανεξετάσει την συνδρομή των προϋποθέσεων συμμετοχής στον διαγωνισμό ανακαλώντας προηγούμενη αντίθετη κρίση του, τηρουμένων των περί ανακλήσεως των διοικητικών πράξεων γενικών αρχών, η δυνατότητα δε αυτή ανακλήσεως, απορρέουσα από την αρχή της νομιμότητας που επιβάλλει την μη διατήρηση εν ισχύϊ παρανόμων διοικητικών πράξεων, υφίσταται είτε η παρανομία διαπιστώνεται αυτεπαγγέλτως από το αρμόδιο όργανο του διαγωνισμού είτε τίθεται υπ’ όψη του επ’ ευκαιρία διοικητικής προσφυγής διαγωνιζομένου (ΣτΕ 3550/2011, 918/2011, 2056/2009, 810/2008, 4025/2008, 1899/2007, 4166/1996). Ως εκ τούτου, στην τελευταία αυτή περίπτωση, πράξη εκδιδομένη μετά την παρέλευση του ευλόγου χρόνου αποφάνσεως επί της ασκηθείσης διοικητικής προσφυγής, εφ’ όσον με αυτήν ανακαλείται προηγούμενη πράξη της διαγωνιστικής διαδικασίας για λόγους νομιμότητας, δεν καθίσταται ακυρωτέα ως εκδοθείσα αναρμοδίως κατά χρόνο Το ίδιο θα μπορούσε να υποστηριχθεί για τη δυνατότητα του Πρύτανη να ανακαλέσει την απόφασή του περί αναπομπής του φακέλου εκλογής στο αρμόδιο όργανο τμήματος προς επανάληψη της διαδικασίας μετά την παρέλευση της δίμηνης προθεσμίας –από την περιέλευση του φακέλου στην Πρυτανεία– που διαθέτει για την άσκηση του ελέγχου νομιμότητας. Αντίθετα, αν ο Πρύτανης είχε αφήσει να παρέλθει άπρακτη η ανατρεπτική προθεσμία, χωρίς να ασκήσει την αρμοδιότητα ελέγχου νομιμότητας, δεν θα μπορούσε πλέον να εκδώσει πράξη αναπομπής, η δε τυχόν εκδιδόμενη σχετική απόφασή του θα ήταν παράνομη ως εκδοθείσα καθ’ υπέρβαση των χρονικών ορίων άσκησης της αρμοδιότητάς του.
11.Πάντως, το ζήτημα παρουσιάζει σοβαρές δυσκολίες. Η ανάκληση της παράνομης πράξης εξυπηρετεί την συνταγματικώς κατοχυρωμένη αρχή της νομιμότητας, αλλά, από την άλλη πλευρά, η αρμοδιότητα αποτελεί αδιαμφισβήτητα τη βάση του διοικητικού δικαίου. Πρακτικά, αν η ανάκληση επιτραπεί, η αποκλειστική προθεσμία [μια από τις λίγες αποκλειστικές προθεσμίες στην έννομη τάξη] χάνει τη σημασία της αφού, εν τέλει, ο Πρύτανης κάνει εκ νέου έλεγχο νομιμότητας της πράξης του (και κατ’ ανάγκη της πράξης εκλογής). Με την παροχή της δυνατότητας ανάκλησης φαίνεται, εκ πρώτης όψεως, να παραμερίζεται πλήρως μία σαφής επιλογή του νομοθέτη, πλην όμως η γενικότερη τάση της νομολογίας είναι ο περιορισμός των εμποδίων της ανάκλησης παράνομων διοικητικών πράξεων (αφού αναρμόδιο όργανο ανακαλεί παράνομη πράξη του για οποιονδήποτε λόγο) και η «παντί τρόπω αποκατάσταση της νομιμότητας». Από τη νομολογία ΣτΕ Ολ 1581/2010 θα ήταν δυνατόν να συναχθεί ότι, εφόσον η αρμοδιότητα ασκήθηκε εμπροθέσμως (εντός της αποκλειστικής προθεσμίας) και κατέληξε στην έκδοση παράνομης πράξης, το (κατά χρόνον, λόγω εκπνοής της ως άνω αποκλειστικής προθεσμίας) αναρμόδιο όργανο που την εξέδωσε μπορεί να την ανακαλέσει για οποιοδήποτε λόγο προς αποκατάσταση της νομιμότητας. Θα πρέπει, βεβαίως, να επισημανθεί ότι στην υπόθεση επί της οποίας εκδόθηκε η ΣτΕ Ολ 1581/2010, το αρμόδιο όργανο δεν είχε επιληφθεί, δηλαδή δεν άσκησε την αρμοδιότητά του, οπότε μέριμνα του Δικαστηρίου ήταν η, με κάθε τρόπο, εξάφανιση της αναρμοδίως εκδοθείσας πράξης, ακόμη και με ανάκληση από το αναρμόδιο όργανο που την εξέδωσε καθώς και για οποιοδήποτε λόγο.
[1] Απόφαση του Υπουργού Παιδείας, Έρευνας και Θρησκευμάτων Φ.122.1/6/14241/Ζ2:α) Διαδικασία συγκρότησης των εκλεκτορικών σωμάτων των Α.Ε.Ι., ρύθμιση θεμάτων εκλογής και εξέλιξης καθηγητών και υπηρετούντων λεκτόρων, ανανέωσης και μονιμοποίησης των επί θητεία επίκουρων καθηγητών, ελέγχου νομιμότητας των διαδικασιών αυτών και άλλων θεμάτων σχετικά με την εφαρμογή των διατάξεων του άρθρου 19 του ν. 4009/2011 (Α ́ 195), όπως ισχύει, και του άρθρου 4 του ν. 4405/2016 (Α ́ 129). β) Ανάπτυξη και λειτουργία ηλεκτρονικού συστήματος ολοκληρωμένης διαχείρισης διαδικασιών εκλογής και εξέλιξης καθηγητών και υπηρετούντων λεκτόρων, ανανέωσης και μονιμοποίησης των επί θητεία επίκουρων καθηγητών, καθώς και κατάρτισηςκαι τήρησης μητρώων εσωτερικών και εξωτερικών μελών (ΦΕΚ Β΄ 225/31.1.2017).
[2] ΣτΕ 2579/2017: «… με τις συνταγματικές διατάξεις του άρθρου 16 κατοχυρώνεται η κρατική εποπτεία επί των Α.Ε.Ι. ως αναγκαίος περιορισμός της πλήρους αυτοδιοικήσεώς τους, που επίσης κατοχυρώνεται από τις ίδιες συνταγματικές διατάξεις (ΣτΕ 874/1992 Ολομ.). Περιεχόμενο της κρατικής εποπτείας είναι, κατά την έννοια του Συντάγματος, η άσκηση ελέγχου νομιμότητας, από κρατικό όργανο, επί των πράξεων των οργάνων των Α.Ε.Ι. Στην κρατική εποπτεία υπόκεινται, μεταξύ άλλων, οι πράξεις των οργάνων των Α.Ε.Ι. που περιλαμβάνονται στην διοικητική διαδικασία εκλογής, εξέλιξης, μετάκλησης, μονιμοποίησης κ.ο.κ. μέλους του Δ.Ε.Π. των Α.Ε.Ι. Η ως άνω αξίωση του συνταγματικού νομοθέτη ικανοποιείται, αν η πανεπιστημιακή νομοθεσία προβλέπει ότι η πράξη διορισμού του πρυτάνεως και ο σχετικός φάκελος αποστέλλεται στον εποπτεύοντα τα Α.Ε.Ι. Υπουργό Εθνικής Παιδείας και Θρησκευμάτων, προκειμένου να ασκήσει τον έλεγχο νομιμότητας εντός της προθεσμίας την οποία ορίζει προς τούτο ο νομοθέτης και η οποία, χάριν ταχείας περατώσεως της όλης διαδικασίας, δύναται να προβλέπεται ως αποκλειστική (ΣτΕ 2160/2000 κ.ά.). Όμοιο έλεγχο νομιμότητας δικαιούται, κατά το Σύνταγμα, να ασκεί ο Υπουργός και σε περίπτωση κατά την οποία η διαδικασία εκλογής ή εξέλιξης μέλους Δ.Ε.Π. Α.Ε.Ι. αποβαίνει άγονη κατά την κρίση των πανεπιστημιακών οργάνων και, για τον λόγο αυτό, δεν εκδίδεται και δεν υποβάλλεται στον Υπουργό, προς έλεγχο, πράξη διορισμού δημοσιευτέα στην ΕτΚ (βλ. ΣτΕ 1388/2006, πρβλ. ΣτΕ 2601/1992). Περαιτέρω, στην παρ. 9 του άρθρου 6 κεφ. Δ΄ του Ν. 2083/1992 (Α΄ 159), όπως η διάταξη αυτή τροποποιήθηκε με το άρθρο 2 του Ν. 2454/1997 (Α΄ 7) ορίζονταν τα εξής : «Ο διορισμός και η μονιμοποίηση του μέλους Δ.Ε.Π. γίνεται με πράξη του Πρύτανη, που δημοσιεύεται στην ΕτΚ. Η σχετική πράξη με τα πρακτικά εκλογής ή μονιμοποίησης διαβιβάζονται χωρίς καθυστέρηση από το Α.Ε.Ι. στο Υπουργείο Εθνικής Παιδείας και Θρησκευμάτων και κοινοποιούνται σε όλους τους υποψήφιους. Η πράξη του Πρύτανη για το διορισμό και τη μονιμοποίηση μελών Δ.Ε.Π. των Α.Ε.Ι. δεν μπορεί να δημοσιευθεί στην ΕτΚ, ούτε να εκτελεσθεί, αν προηγουμένως δεν ασκηθεί ο προβλεπόμενος έλεγχος νομιμότητας από το Υπουργείο Εθνικής Παιδείας και Θρησκευμάτων. Ο έλεγχος αυτός ασκείται εντός αποκλειστικής προθεσμίας τριών μηνών από την περιέλευση της πράξης στο Υπουργείο Εθνικής Παιδείας και Θρησκευμάτων. Μετά την άσκηση του ελέγχου αυτού, εφ’ όσον κριθεί νόμιμη, ή μετά την άπρακτη παρέλευση της ως άνω προθεσμίας, η πράξη δημοσιεύεται στην ΕτΚ και εκτελείται χωρίς άλλη διατύπωση. Αν μέσα στην προθεσμία αυτή διαπιστωθεί έλλειψη νομιμότητας στην πράξη του Πρύτανη, η υπόθεση αναπέμπεται στο Α.Ε.Ι.». 9. Επειδή, από το περιεχόμενο των ανωτέρω διατάξεων του Ν. 2083/1992, όπως αυτές ίσχυαν κατά το χρόνο εκδόσεως της Φ.122.1/334/Β2/1905/28.9.2001 πράξεως αναπομπής του Υπουργού Παιδείας, συνάγεται ότι η τρίμηνη αποκλειστική προθεσμία ασκήσεως του επιβαλλόμενου από το Σύνταγμα ελέγχου νομιμότητας που διενεργεί ο Υπουργός Παιδείας, αφορά αποκλειστικώς τις περιπτώσεις του ελέγχου των πρυτανικών πράξεων διορισμού μελών ΔΕΠ, εν όψει της ανάγκης τελικής περαιώσεως της διαδικασίας εκλογής με τη δημοσίευση στην ΕτΚ της πρυτανικής πράξης διορισμού. Αντιθέτως, στην περίπτωση ελέγχου νομιμότητας φακέλου άγονης εκλογής δεν απαιτείται τήρηση αποκλειστικής προθεσμίας, αφ’ ενός μεν διότι ο έλεγχος αυτός δεν διέπεται από τις ανωτέρω διατάξεις αλλά διενεργείται απευθείας με βάση το Σύνταγμα (Σ.τ.Ε. 1388/2006), αφ’ ετέρου δε διότι στην περίπτωση αυτή, η σύνθετη διοικητική ενέργεια εκλογής περαιώνεται με την απόφαση του εκλεκτορικού σώματος με την οποία κηρύσσεται η διαδικασία άγονη (βλ. Σ.τ.Ε. 3021/2003 σκ. 3, 3396/2006 σκ. 4), χωρίς δηλαδή να απαιτείται περαιτέρω ενέργεια. Τυχόν δε επακολουθούσες πράξεις, εκδιδόμενες κατ’ ενάσκηση ελέγχου νομιμότητας, οι οποίες διαπιστώνουν απλώς το σύννομο της αποφάσεως του εκλεκτορικού σώματος, χωρίς να επιφέρουν οποιαδήποτε μεταβολή στον νομικό κόσμο, στερούνται εκτελεστότητας.Μόνη παραδεκτώς προσβαλλόμενη πράξη είναι το πρακτικό, με το οποίο ολοκληρώθηκε η σύνθετη διοικητική ενέργεια πληρώσεως της επίδικης θέσεως, στην πράξη δε αυτή ενσωματώθηκαν οι πράξεις που προηγήθηκαν, κατά των οποίων είναι δυνατόν να προβληθούν λόγοι ακυρώσεως (ΣτΕ 2481/2015, 4121/2010, 3396/2006, 3021/2003).
[3] Στις περιπτώσεις κατά τις οποίες με αμετάκλητη δικαστική απόφαση ακυρώνεται ατομική διοικητική πράξη για τον λόγο ότι στηρίχθηκε σε διάταξη αντίθετη προς υπέρτερης τυπικής ισχύος κανόνα δικαίου ή σε κανονιστική διοικητική πράξη χωρίς νόμιμο εξουσιοδοτικό έρεισμα, η αρχή περί διακριτικής ευχέρειας της Διοίκησης να ανακαλεί τις παράνομες πράξεις της κάμπτεται για τις λοιπές ομοίου περιεχομένου ατομικές διοικητικές πράξεις, οι οποίες έχουν εκδοθεί με βάση την ίδια διάταξη, εφόσον υποβληθεί στη Διοίκηση από πρόσωπο που έχει έννομο συμφέρον αίτηση για την ανάκλησή τους σε εύλογο χρόνο από τη δημοσίευση της ακυρωτικής απόφασης. Στην περίπτωση αυτή, ανακύπτει υποχρέωση της Διοίκησης να επανεξετάσει τη νομιμότητα της πράξης, της οποίας ζητείται η ανάκληση.
[4] Με την απόφαση αυτή (ΣτΕ 742/2012) έγινε δεκτό ότι τόσο η οδηγία 89/665/ΕΟΚ του Συμβουλίου, όσο και ο ν. 2522/1997 αποβλέπουν στην εξασφάλιση της παροχής ταχείας προσωρινής δικαστικής προστασίας, ώστε αφενός μεν να διατάσσονται, επικαίρως, τα αναγκαία στην συγκεκριμένη περίπτωση, ασφαλιστικά μέτρα, αφετέρου δε να μην παρακωλύεται, κατά τρόπο που να υπερβαίνει το αναγκαίο μέτρο, η εξέλιξη της διαδικασίας του διαγωνισμού και η σύναψη της συμβάσεως με την αδικαιολόγητη παράταση της εκκρεμότητας σχετικά με τη νομιμότητα της διαδικασίας αυτής. Τον σκοπό αυτόν υπηρετούν αφενός οι καθιερούμενες από τον ανωτέρω νόμο εξαιρετικά σύντομες προθεσμίες για κάθε φάση της σχετικής διαδικασίας, αφετέρου δε και η ειδικότερη ρύθμιση περί του ότι η άπρακτη πάροδος της δεκαήμερης προθεσμίας, εντός της οποίας οφείλει η αναθέτουσα αρχή να αποφανθεί αιτιολογημένα επί της προσφυγής, συνιστά σιωπηρή απόρριψη της προσφυγής και αφετηρία της προθεσμίας άσκησης της αιτήσεως ασφαλιστικών μέτρων (άρθρ. 3 παρ.2 και 3). Επομένως, η δεκαήμερη προθεσμία που τάσσεται στη Διοίκηση να αποφανθεί επί της προσφυγής δεν δύναται να θεωρηθεί αποκλειστική, οπότε δεν εμποδίζεται το αρμόδιο όργανο να δεχθεί την προσφυγή και μετά την εκπνοή της ανωτέρω προθεσμίας, εντός όμως του απολύτως αναγκαίου, ενόψει των συντρεχουσών περιστάσεων, χρόνου (ΣτΕ 3783/2011 επταμ., 891/2007, βλ. και ΣτΕ 1920/2001, 1490/2011).
Ειδική βιβλιογραφία: Π. Λαζαράτου, Περί αρμοδιότητας προς ανάκληση διοικητικών πράξεων – Με αφορμή την ΟλΣτΕ 1581/2010, σ. 447, εις Συλλογικό Έργο, Κιβωτός Φιλίας – Τιμητικός τόμος για τον Καθηγητή Θεόδωρο Ι. Παναγόπουλο, Εκδ. Σάκκουλα, 2011, σ. 447· του ιδίου, Περί αρμοδιότητας προς ανάκληση διοικητικών πράξεων-με αφορμή την ΣτΕ 1581/2010, ΘΠΔΔ 2010, σ. 849 επ.· Ι. Μαθιουδάκη, Παντί τρόπω αποκατάσταση της νομιμότητας; Για την αρμοδιότητα και την αιτιολογία ανάκλησης των (αναρμοδίως εκδοθεισών) ατομικών διοικητικών πράξεων. Σχόλιο στην ΣτΕ Ολ 1581/2010, ΕφημΔΔ 2010, σ. 640.