Ανάθεση διοικητικού έργου σε ιδιώτες (ΣτΕ ΠΕ 124/2020, ΣτΕ Ολ 750/2023)
1.Το πρόσφατο Πρακτικό Επεξεργασίας (ΣτΕ ΠΕ) 124/2020, που αφορά σχέδιο διατάγματος για τον καθορισμό των προϋποθέσεων ίδρυσης και λειτουργίας σχολών ναυαγοσωστικής εκπαίδευσης, των προϋποθέσεων χορήγησης άδειας ναυαγοσώστη και των περιπτώσεων υποχρεωτικής πρόσληψης ναυαγοσώστη, σε οργανωμένες ή μη παραλίες, για την προστασία των λουομένων στον θαλάσσιο χώρο, εγείρει το ζήτημα της ανάθεσης διοικητικού έργου σε ιδιώτες και των ορίων της ανάθεσης αυτής. Ως γνωστόν, η ανάθεση αυτή συνιστά παλαιά και πάγια πρακτική της Διοίκησης, που έχει πολλές εκφάνσεις. Η συνηθέστερη και πιο κλασική περίπτωση ανάθεσης αφορά την άσκηση δραστηριότητας που εξυπηρετεί ζωτικές ανάγκες των πολιτών στο πλαίσιο της παροχικής διοίκησης, δηλαδή τη δημόσια υπηρεσία υπό λειτουργική έννοια, η οποία παρέχεται από νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου ή ιδιώτες παραχωρησιούχους (Ι). Ένα περαιτέρω βήμα αποτελεί η παροχή συνδρομής στη διοικητική αρχή για την άσκηση των αρμοδιοτήτων της στο πλαίσιο της περιοριστικής διοίκησης. Στην κατηγορία αυτή εντάσσεται το υπό εξέταση ΠΕ 124/2020 και το σχέδιο ΠΔ που αναλύει. Το ίδιο θα μπορούσε να γίνει δεκτό και για τη συμμετοχή ιδιωτών, δηλαδή πιστοποιημένων επαγγελματιών (δικηγόρων και λογιστών) στη διαδικασία απονομής συντάξεων [ΣτΕ Ολ 750-752/2023A750-2023]. Στις περιπτώσεις της κατηγορίας αυτής, το Συμβούλιο της Επικρατείας έθεσε όριο στην ανάθεση, αποκλείοντας από το πεδίο της τις ενέργειες που εντάσσονται στον πυρήνα της κρατικής εξουσίας ως έκφρασης κυριαρχίας (ΣτΕ Ολ 1934/1998, 891-895/2008, 3521/2011, 1879/2012, 2192-2196/2014, Ολ 15, 16/2015, 701/2015) (ΙΙ). Τέλος, στο παρόν στάδιο εξέλιξης της διοικητικής πράξης, είναι προφανές ότι η ανάθεση διοικητικού έργου σε ιδιώτες δεν μπορεί, κατ’αρχήν, να φτάσει μέχρι του σημείου να υποκαταστήσουν οι ιδιώτες τα διοικητικά όργανα στην έκδοση τέτοιων πράξεων (ΙΙΙ).
Ι. Η δημόσια υπηρεσία υπό λειτουργική έννοια που παρέχεται από νπιδ
2. Δημόσια υπηρεσία, κατά τη λειτουργική του όρου έννοια, είναι η δραστηριότητα των δημοσίων νομικών προσώπων, η οποία έχει ως αντικείμενο την παροχή αγαθών ή υπηρεσιών προς τους διοικούμενους για την ικανοποίηση ζωτικών αναγκών τους, που καθορίζονται κάθε φορά από την έννομη τάξη: εξασφάλιση συγκοινωνιών, παροχή εκπαίδευσης, ιατρο-φαρμακευτικής περίθαλψης, ηλεκτρικής ενέργειας, ταχυδρομικών υπηρεσιών, ύδρευσης. Βλ. και ΣτΕ ΠΕ 152/2002: «Από τις διατάξεις των άρθρων 23 παρ. 2, 29 παρ. 3 και 106 παρ. 3 του Συντάγματος, συνάγεται ότι οι δημόσιες επιχειρήσεις που παρέχουν αγαθά ζωτικής σημασίας για το κοινωνικό σύνολο, όπως είναι ιδίως η ύδρευση, η ενέργεια και οι επικοινωνίες, ασκούν πράγματι δημόσια υπηρεσία. Διότι, ασχέτως του ιδιωτικού προσωπείου των, οι επιχειρήσεις αυτές επιδιώκουν τον δημόσιο σκοπό της διασφαλίσεως στο κοινωνικό σύνολο εκείνων των ζωτικών αγαθών, χωρίς τα οποία δεν υφίστανται οι ομαλοί όροι για την κατά τα σύγχρονα κριτήρια αξιοπρεπή διαβίωση του ανθρώπου και την ελεύθερη ανάπτυξη της προσωπικότητας και δραστηριότητάς του, που εγγυώνται τα άρθρα 2 παρ. 1 και 5 παρ. 1 του Συντάγματος». Η λειτουργική έννοια της δημόσιας υπηρεσίας συνδέεται με την έννοια του δημοσίου συμφέροντος (ωφέλεια για το κοινωνικό σύνολο). Φορείς της δημόσιας υπηρεσίας υπό λειτουργική έννοια είναι το Δημόσιο και τα νπδδ, τα οποία αποτελούν και δημόσιες υπηρεσίες υπό οργανική έννοια, καθώς και φυσικά ή νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου που εξυπηρετούν τον δημόσιο σκοπό με τη μέθοδο της παραχώρησης. (βλ. ΣτΕ ΠΕ 158/1992, 32-34, 38/1998, 242/1998, 355/2006: άσκηση δημόσιας υπηρεσίας είναι η παροχή αγαθών ζωτικής σημασίας για το κοινωνικό σύνολο). Έτσι, έγινε δεκτό ότι οι αλλοδαπές αεροπορικές επιχειρήσεις που λειτουργούν στην Ελλάδα παρέχουν δημόσια υπηρεσία υπό λειτουργική έννοια (ΣτΕ 3244, 3246, 3247, 3249/1989, 949-952/1991) εφόσον η δραστηριότητά τους εξυπηρετεί στοιχειώδεις/βασικές ανάγκες του κοινωνικού συνόλου, πράγμα που επιβάλλει την υποχρέωση της συνδικαλιστικής οργάνωσης του προσωπικού τους να διαθέτει προσωπικό ασφαλείας σε περίπτωση απεργίας του (N. 1264/1982, Για τον εκδημοκρατισμό του Συνδικαλιστικού Κινήματος και την κατοχύρωση των συνδικαλιστικών ελευθεριών των εργαζομένων, ΦΕΚ Α΄ 79). Δημόσια υπηρεσία υπό λειτουργική έννοια είναι η δημόσια ραδιοτηλεοπτική υπηρεσία που συνίσταται στην παροχή αξιόπιστων και έγκυρων πληροφοριών στο κοινωνικό σύνολο, στην ενημέρωση των πολιτών σε όλα τα σημεία της επικράτειας με τρόπο αντικειμενικό, πολυφωνικό και με βάση τις αρχές της ισοπολιτείας και του σεβασμού και της διακίνησης όλων των ιδεών και απόψεων που αναπτύσσονται σε μια πλουραλιστική δημοκρατική κοινωνία. Κατά την απόφαση ΣτΕ Ολ 1901/2014, για την άσκηση της εν λόγω δημόσιας υπηρεσίας υπό λειτουργική έννοια δεν απαιτείται από το Σύνταγμα η ίδρυση και λειτουργία δημόσιου φορέα ραδιοτηλεόρασης (αντίθετη μειοψηφία, κατά την οποία μόνο δημόσιος φορέας μπορεί να παράσχει την εν λόγω δημόσια ραδιοτηλεοπτική υπηρεσία).
3. Ιδιαίτερης μνείας χρήζει η στάση του Δικαστηρίου έναντι της υπηρεσίας ύδρευσης και αποχέτευσης. Η υπηρεσία ύδρευσης και αποχέτευσης συνιστά επίσης δημόσια υπηρεσία υπό λειτουργική έννοια, την οποία μπορεί να παρέχει δημόσια επιχείρηση που λειτουργεί υπό καθεστώς ιδιωτικού δικαίου ως ανώνυμη εταιρία. Με την απόφαση ΣτΕ Ολ 1906/2014 κρίθηκε ότι ο χαρακτήρας της δημόσιας επιχείρησης αναιρείται στην περίπτωση αποξένωσης του Ελληνικού Δημοσίου από τον έλεγχο της ανώνυμης εταιρείας και της κατ’ουσίαν ιδιωτικοποίησής της, δηλαδή της συγκέντρωσης σε ιδιώτες επενδυτές του ποσοστού μετοχικού κεφαλαίου που εξασφαλίζει ιδιοκτησιακό έλεγχο. Στο ίδιο πνεύμα, με τις παραπεμπτικές στην Ολομέλεια αποφάσεις του Δ΄ Τμήματος ΣτΕ 1223 και 1224/2020, και Ολ 190, 191/2022, υπομνήσθηκε ότι η παροχή υπηρεσιών ύδρευσης και αποχέτευσης δεν συνιστά δραστηριότητα αναπόσπαστη από τον πυρήνα της κρατικής εξουσίας. Επισημάνθηκε όμως ότι, υπό τις παρούσες συνθήκες, ήτοι υπό συνθήκες παροχής των υπηρεσιών μονοπωλιακώς, από δίκτυα μοναδικά στην περιοχή της Αττικής και ανήκοντα, ιδιοκτησιακώς, στην ΕΥΔΑΠ ΑΕ, φορέα που παρέχει τις υπηρεσίες αυτές με βάση σύμβαση παραχώρησης, ο έλεγχος της ΕΥΔΑΠ ΑΕ από το Ελληνικό Δημόσιο, όχι απλώς με την άσκηση εποπτείας επ’ αυτής, αλλά και δια του μετοχικού της κεφαλαίου, είναι συνταγματικώς επιβεβλημένος (ΣτΕ Ολ 1906/2014). Κατά συνέπεια, η αποξένωση από τον έλεγχο αυτό, με την αναγνώριση σε όργανα διεθνών οργανισμών αρμοδιοτήτων που περιορίζουν, έστω και εμμέσως, τον έλεγχο του Ελληνικού Δημοσίου επί της ΕΥΔΑΠ ΑΕ, όπως η αναγνώριση με τις διατάξεις του άρθρου 191 του Ν. 4389/2016 στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή και τον Ευρωπαϊκό Μηχανισμό Σταθερότητας της εξουσίας να συναποφασίζουν με τον Υπουργό Οικονομικών για την επιλογή των μελών του Εποπτικού Συμβουλίου, ειδικού συλλογικού οργάνου που διορίζει το ΔΣ της Ελληνικής Εταιρείας Συμμετοχών και Περιουσίας (ΕΕΣΥΠ) [κατέχουσας ήδη ποσοστό 50,003% του μετοχικού κεφαλαίου της ΕΥΔΑΠ ΑΕ], επιτρέπεται μόνον υπό τις προϋποθέσεις του άρθρου 28 παρ. 2 του Συντάγματος. Οι κρίσιμες εν προκειμένω διατάξεις του Ν. 4389/2016 για τη σύσταση της ΕΕΣΥΠ και τα όργανά της, καθώς και των τροποποιητικών αυτού Ν. 4425/2016 [προσθήκη Παραρτήματος Ε για τις μεταβιβαζόμενες στην ΕΕΣΥΠ επιχειρήσεις] και Ν. 4512/2018, ψηφίσθηκαν με πλειοψηφία μικρότερη των τριών πέμπτων του όλου αριθμού των βουλευτών, η οποία απαιτείται, κατά το άρθρο 28 παρ. 2 του Συντάγματος, για να αναγνωρισθούν σε όργανα διεθνών οργανισμών αρμοδιότητες που προβλέπονται στο Σύνταγμα. Εξ άλλου, οι προαναφερθέντες Ν. 4063/2012, με τον οποίο κυρώθηκε, κατά το άρθρο 28 του Συντάγματος, η “Συνθήκη για τη θέσπιση του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Σταθερότητας” και Ν. 4336/2015, με τον οποίο κυρώθηκαν τα σχέδια “Σύμβασης χρηματοοικονομικής διευκόλυνσης” και “Συμφωνίας Δημοσιονομικών Στόχων και Διαρθρωτικών Μεταρρυθμίσεων”, ψηφίσθηκαν μεν με αυξημένη πλειοψηφία, στους νόμους, όμως, αυτούς δεν περιέχονται ρυθμίσεις στοιχούσες στις προβλεπόμενες στο άρθρο 191 του ν. 4389/2016 για τις αρμοδιότητες του Εποπτικού Συμβουλίου της ΕΕΣΥΠ. Ειδικότερα: Η κυρωθείσα με τον Ν. 4063/2012 “Συνθήκη για τη θέσπιση του ΕΜΣ” αναφέρεται γενικώς σε μνημόνιο κατανόησης, όπου θα περιγράφονται εκάστοτε οι όροι της χρηματοπιστωτικής συνδρομής, χωρίς να προσδιορίζει περαιτέρω τους όρους αυτούς ή να προβλέπει ανάθεση σε όργανα του ΕΜΣ αρμοδιοτήτων για την επιλογή των οργάνων διοίκησης φορέα, ο οποίος θα διαχειρίζεται περιουσιακά στοιχεία του αιτούμενου τη στήριξη του ΕΜΣ Κράτους. Ο δε Ν. 4336/2015, και συγκεκριμένα η περιλαμβανόμενη σε αυτόν “Συμφωνία Δημοσιονομικών Στόχων και Διαρθρωτικών Μεταρρυθμίσεων”, αναφέρεται σε ανεξάρτητο “Ταμείο”, το οποίο “θα συσταθεί στην Ελλάδα και θα τελεί υπό τη διαχείριση των ελληνικών αρχών και την εποπτεία των οικείων ευρωπαϊκών θεσμών” και προβλέπει τη σύσταση “ομάδας δράσης η οποία … θα καταρτίζει συστάσεις όσον αφορά τους … στόχους, τη δομή και τη διακυβέρνηση του Ταμείου”: από τις αναφορές αυτές ουδόλως συνάγεται ότι η “εποπτεία των οικείων ευρωπαϊκών θεσμών” περιλαμβάνει ανάθεση σε αυτούς αποφασιστικής αρμοδιότητας για τον διορισμό του οργάνου διοίκησης του νέου “Ταμείου”. Επομένως, παραδεκτώς και βασίμως προβάλλεται ότι οι διατάξεις του άρθρου 191 του Ν. 4389/2016, με τις οποίες ανατίθενται εξουσίες στο Εποπτικό Συμβούλιο της ΕΕΣΥΠ, παραβιάζουν το άρθρο 28 παρ. 2 του Συντάγματος, (ΣτΕ Ολ 668/2012, Ολ 2307/2014, 2432/2017 7μ).
4. Το Συμβούλιο της Επικρατείας εξακολουθεί να θέτει όρια στην ανάθεση της συγκεκριμένης δραστηριότητας σε ιδιώτες απαιτώντας –όταν ο έλεγχος της πλειοψηφίας του μετοχικού κεφαλαίου της ΕΥΔΑΠ ΑΕ ασκείται όχι ευθέως από το Ελληνικό Δημόσιο, αλλά εμμέσως από αυτό, δια της παρεμβολής άλλου νομικού προσώπο– το παρεμβαλλόμενο νομικό πρόσωπο να έχει συσταθεί για την εξυπηρέτηση σκοπού δημοσίου συμφέροντος, να υπόκειται, ως προς τις εξουσίες που διαθέτει σε σχέση με τη διαχείριση της ΕΥΔΑΠ [δια της κατοχής της πλειοψηφίας του μετοχικού της κεφαλαίου], στις ουσιαστικές δεσμεύσεις οι οποίες απορρέουν από το Σύνταγμα σε σχέση με την παρεχόμενη συγκεκριμένη υπηρεσία κοινής ωφέλειας και, επιπροσθέτως, το Ελληνικό Δημόσιο, αφενός, να κατέχει το μετοχικό του κεφάλαιο και, αφετέρου, να ελέγχει πλήρως τα όργανα διοίκησής του, δια του διορισμού, ιδίως, των μελών του διοικητικού του συμβουλίου.
IΙ. Aνάθεση ελεγκτικών καθηκόντων σε ιδιώτες
5. Η ανωτέρω ανάθεση αφορά την άσκηση δραστηριότητας από ιδιώτες, η οποία συνίσταται στην παραγωγή αγαθών ή παροχή υπηρεσιών που εξυπηρετούν ζωτικές ανάγκες των πολιτών και εντάσσεται, σχηματικά (και οπωσδήποτε απλουστευτικά) στην παροχική διοίκηση. Ο νομοθέτης, πάντως, αναθέτει διοικητικό έργο σε ιδιώτες και στο πλαίσιο της περιοριστικής διοίκησης. Το έργο αυτό συνίσταται, ιδίως, στην άσκηση ελεγκτικών αρμοδιοτήτων. Με τον τρόπο αυτό αξιοποιούνται προς όφελος της Διοίκησης και του δημοσίου συμφέροντος που αυτή εξυπηρετεί η εξειδικευμένη γνώση και τεχνογνωσία των ιδιωτών. Τούτο βεβαίως υπό τον έλεγχο της σχετικής δραστηριότητας από τις αρμόδιες διοικητικές αρχές. Ιδιαίτερης μνείας χρήζει εν προκειμένω η απόφαση ΣτΕ 3946/2002, όπου εξετάσθηκε η ανάθεση καθηκόντων ελέγχου προσώπων και πραγμάτων στα αεροδρόμια σε ιδιωτικές επιχειρήσεις παροχής υπηρεσιών ασφαλείας. Το Δικαστήριο δέχθηκε ότι η ανάθεση καθηκόντων ελέγχου προσώπων και πραγμάτων στα αεροδρόμια σε ιδιωτικές επιχειρήσεις παροχής υπηρεσιών ασφαλείας δεν αντίκειται στις διατάξεις των άρθρων 1 § 3 και 26 § 2 του Συντάγματος, ούτε συνιστά ανεπίτρεπτη εκχώρηση σε ιδιώτες υπηρεσίας που ανήκει στη δημόσια εξουσία (ΣτΕ 1511/2002, 1934/98). Και τούτο διότι, σύμφωνα με τις ρυθμίσεις του Κανονισμού Ασφαλείας, διαφυλάσσονται πάντως, οι αρμοδιότητες της Ελληνικής Αστυνομίας, των Επιθεωρητών Ασφαλείας και της Διεύθυνσης Ασφαλείας Αερολιμένων της ΥΠΑ ως προς την τήρηση της τάξης και ασφάλειας, την οργάνωση των μέτρων ασφαλείας και τη διενέργεια ελέγχων του σχετικού συστήματος, τον υποχρεωτικό σωματικό έλεγχο, την ανάκληση της αδείας, των πιστοποιητικών καταλληλότητας και την επιβολή υποχρεώσεων, προστίμων και λοιπών κυρώσεων. Κατά τη μειοψηφία ενός Συμβούλου, πάντως, η παροχή υπηρεσιών ασφαλείας σε αεροδρόμια και η εν γένει προστασία από έκνομες ενέργειες, κατά τον Ν. 2518/97, ανάγονται στον σκληρό πυρήνα της κρατικής εξουσίας και, άρα, κατά παράβαση των προαναφερθεισών συνταγματικών διατάξεων ανατίθενται σε ιδιώτες. Οι σημαντικότερες περιπτώσεις τέτοιας ανάθεσης που απασχόλησαν τη νομολογία εκτίθενται κατωτέρω.
Α. Ανάθεση σε ιδιώτες του ελέγχου και της διενέργειας εξετάσεων για την άδεια ναυαγοσώστη
6. Λίαν προσφάτως, το Ε΄Τμήμα, κατά την επεξεργασία σχεδίου ΠΔ στο πλαίσιο της γνωμοδοτικής του αρμοδιότητας, εξέτασε σχέδιο διατάγματος που προτάθηκε από τον Υπουργό Ναυτιλίας και Νησιωτικής Πολιτικής, επιχειρεί την αναβάθμιση της ναυαγοσωστικής εκπαίδευσης και στηρίζεται στις διατάξεις του άρθρου 15, παράγραφος 11, πρώτο εδάφιο, περιπτ. α΄, β΄ και γ΄ του Ν. 2743/1999 (Α΄ 211). Στο πλαίσιο της επεξεργασίας αυτής είχε την ευκαιρία να υπενθυμίσει και να αξιοποιήσει την κλασική νομολογία για την συγκεκριμένη θεματική της ανάθεσης ελεγκτικών αρμοδιοτήτων σε ιδιώτες υπό την εποπτεία της αρμόδιας διοικητικής αρχής και βάσει νομοθετικών ή κανονιστικών διατάξεων.
7. Στο ΠΕ 124/2020, το Δικαστήριο επισημαίνει ότι από τα άρθρα 2 παρ. 1, 5 παρ. 2 και 5 και 21 παρ. 3 του Συντάγματος συνάγεται ότι όλοι όσοι βρίσκονται στην Ελληνική Επικράτεια απολαμβάνουν την απόλυτη προστασία της ζωής και έχουν δικαίωμα στην προστασία της υγείας, το δε Κράτος μεριμνά για την υγεία των πολιτών και συνακόλουθα για την προστασία της ανθρώπινης ζωής, η οποία αποτελεί βασική έκφανση της αξίας του ανθρώπου που πρωταρχικώς υποχρεούται να σέβεται και να προστατεύει η Πολιτεία. Στο πλαίσιο αυτό της παραπάνω υποχρέωσης, η Πολιτεία μεριμνά για την οργάνωση της ναυαγοσωστικής εκπαίδευσης και ναυαγοσωστικής κάλυψης των παραλιών της χώρας με σκοπό την αποτελεσματική προστασία της ζωής και της υγείας των λουομένων, με τη συνδρομή άρτια εκπαιδευμένου προσωπικού ναυαγοσωστών και σύγχρονου υλικοτεχνικού εξοπλισμού.
8. Πρόβλημα φαίνεται ότι δημιουργεί το άρθρο 6 του σχεδίου διατάγματος το οποίο περιέχει ρυθμίσεις σχετικά με τη συγκρότηση επιτροπής ελέγχου και διενέργειας εξετάσεων των υποψηφίων ναυαγοσωστών, η οποία απαρτίζεται από ιδιώτες. Η διάταξη αυτή ορίζει τα εξής: «1. Με απόφαση του αρμόδιου Διοικητή Περιφερειακής Διοίκησης Λιμενικού Σώματος (ΛΣ) – Ελληνικής Ακτοφυλακής (ΕΛ.ΑΚΤ), κατόπιν εισήγησης του Προέδρου της Ένωσης συγκροτείται, για κάθε Περιφερειακή Διοίκηση Λ.Σ. – ΕΛ.ΑΚΤ, μόνιμη ή κατά περίπτωση επιτροπή, αποτελούμενη από: α) Ένα μέλος της Ένωσης, ως Πρόεδρο. β) Έναν (1) πτυχιούχο Τμήματος Επιστήμης Φυσικής Αγωγής και Αθλητισμού Ανώτατου Εκπαιδευτικού Ιδρύματος – Πανεπιστημίου της ημεδαπής, με δίπλωμα ειδίκευσης κολύμβησης ή άλλων αθλημάτων υγρού στίβου ή πτυχιούχο αντίστοιχης και ισότιμης σχολής της αλλοδαπής. γ) Έναν (1) ιατρό, εκπαιδευτή πρώτων βοηθειών, σύμφωνα με τις ισχύουσες διατάξεις. δ) Έναν (1) κάτοχο πιστοποιητικού γλωσσομάθειας επιπέδου ΙΙ στην αγγλική, του ν. 2740/1999 (Α΄ 186), όπως ισχύει ή ισότιμου πιστοποιητικού, σύμφωνα με τις ισχύουσες διατάξεις, αρμοδιότητας του Υπουργείου Παιδείας και Θρησκευμάτων. 2. Η επιτροπή είναι αρμόδια για την εξέταση των υποψηφίων ναυαγοσωστών, κατά τις διατάξεις του άρθρου 5. 3. Στις εξετάσεις παρίστανται και δύο (2) βαθμοφόροι της Λιμενικής Αρχής, στην περιοχή αρμοδιότητας της οποίας διενεργούνται οι εξετάσεις, οι οποίοι ορίζονται με διαταγή του προϊσταμένου της. Τα καθήκοντα των βαθμοφόρων του προηγούμενου εδαφίου είναι η διαπίστωση της ορθής τήρησης της διαδικασίας της παραγράφου 4 του άρθρου 5, καθώς και της διαδικασίας της περίπτωσης (γ) της παραγράφου 2 του ιδίου άρθρου. Σε περίπτωση που διαπιστωθεί από τους βαθμοφόρους της Λιμενικής Αρχής ότι η Επιτροπή δεν τήρησε τη διαδικασία της παραγράφου 4 του άρθρου 5 ή και τη διαδικασία της περίπτωσης (γ) της παραγράφου 2 του ιδίου άρθρου, ο υποψήφιος αποκλείεται από τη συνέχεια των εξετάσεων και κρίνεται ως αποτυχών. Στην περίπτωση αυτή, γίνεται σχετική εγγραφή στο ειδικό πρακτικό της επόμενης παραγράφου από τους βαθμοφόρους της Λιμενικής Αρχής. 4. Μετά το πέρας των εξετάσεων, ο Πρόεδρος της Επιτροπής συντάσσει ειδικό πρακτικό, το οποίο υπογράφεται από τα μέλη και τον Πρόεδρο της επιτροπής και υποβάλλεται μαζί με τον συγκεντρωτικό πίνακα βαθμολογίας της παραγράφου 8 του άρθρου 5 στον προϊστάμενο της Λιμενικής Αρχής, στην περιοχή αρμοδιότητας της οποίας διενεργούνται οι εξετάσεις. 5. Για την ικανοποίηση αιτημάτων απαιτείται απόφαση, κατά πλειοψηφία, της επιτροπής, η οποία πρέπει να τελεί σε απαρτία, με την παρουσία και των τεσσάρων (4) μελών της. Σε περίπτωση ισοψηφίας, η απόφαση της επιτροπής λαμβάνεται ως αρνητική».
9. Το Τμήμα υιοθέτησε, κατά πλειοψηφία, την πάγια προσέγγιση του Συμβουλίου της Επικρατείας, δεχόμενο ότι, δεν αποκλείεται από τη διάταξη του άρθρου 26 παρ. 2 του Συντάγματος η ανάθεση καθηκόντων ελέγχου και διενέργειας εξετάσεων σε ιδιώτες (φυσικά πρόσωπα), οι οποίοι διαθέτουν αποδεδειγμένα τα αναγκαία προς τούτο προσόντα και την κατάλληλη εξειδίκευση και εμπειρογνωμοσύνη (ΣτΕ 320/2020, 1865/2019, 2825/2014, 2589/2014, ΠΕ 72/2014, ΠΕ 678/2001). Η άσκηση από ιδιώτες τέτοιων καθηκόντων, προκειμένου να είναι συμβατή με τις διατάξεις του άρθρου 26 παρ. 2, αλλά και των άρθρων 2 παρ. 1, 5 παρ. 2 και 5 και 21 παρ. 3 του Συντάγματος, πρέπει να γίνεται κατόπιν συγκεκριμένης διαδικασίας και βάσει ουσιαστικών κριτηρίων αξιολόγησης των υποψηφίων ναυαγοσωστών, που έχουν οριστεί εκ των προτέρων από τον κοινό νομοθέτη ή, βάσει νομοθετικής εξουσιοδότησης, από την κανονιστικώς δρώσα Διοίκηση, η δε ορθή τήρηση της διαδικασίας και η εφαρμογή των ουσιαστικών κριτηρίων αξιολόγησης από τους ιδιώτες πρέπει να τελεί υπό τον έλεγχο της Διοίκησης (ΣτΕ 320/2020, 1865/2019, 3946/2002, 2589/2014, 2825/2014 και ΠΕ 678/2001). Εν προκειμένω, στο πλαίσιο της περιγραφείσας στο σχέδιο διοικητικής διαδικασίας αδειοδότησης των ναυαγοσωστών, νομίμως προτείνεται η ανάθεση καθηκόντων ελέγχου και διενέργειας εξετάσεων σε ιδιώτες, οι οποίοι διαθέτουν τα αναγκαία προς τούτο προσόντα και την κατάλληλη εξειδίκευση και εμπειρογνωμοσύνη ως προς την ικανότητα κολύμβησης, τις γνώσεις πρώτων βοηθειών και αγγλικής γλώσσας, λαμβανομένων, μάλιστα, υπόψη, αφενός ότι στις παραγράφους 2 έως 8 του άρθρου 5 ρυθμίζονται αναλυτικά τα ζητήματα της εξεταστικής διαδικασίας και τα κριτήρια βάσει των οποίων λαμβάνει χώρα η αξιολόγηση των υποψηφίων ναυαγοσωστών, και αφετέρου ότι α) η επιτροπή συγκροτείται με απόφαση κρατικού οργάνου, ήτοι από τον αρμόδιο Διοικητή Περιφερειακής Διοίκησης Λ.Σ.-ΕΛ.ΑΚΤ., β) η ορθή τήρηση της διαδικασίας και η εφαρμογή των ουσιαστικών κριτηρίων αξιολόγησης από τους ιδιώτες τελεί υπό τον έλεγχο δύο βαθμοφόρων της Λιμενικής Αρχής και γ) η άδεια ναυαγοσώστη χορηγείται από τη Λιμενική Αρχή κατά το άρθρο 5 παρ. 9 του σχεδίου.
10. Θα πρέπει να τονιστεί εν προκειμένω η μειοψηφία ενός μέλους του Τμήματος, που υιοθέτησε κρατικοκεντρική προσέγγιση, δίνοντας έμφαση στη φύση της ελεγχόμενης δραστηριότητας, που έγκειται στην προστασία της ανθρώπινης ζωής, και όχι στο κριτήριο της σύνδεσης της οικείας δραστηριότητας με τον πυρήνα της κρατικής εξουσίας ως άσκησης κυριαρχίας. Κατά την άποψη αυτή, «απαγορεύεται η ανάθεση καθηκόντων ελέγχου και διενέργειας εξετάσεων των υποψηφίων ναυαγοσωστών σε επιτροπή συγκροτούμενη αποκλειστικά από ιδιώτες, ενόψει α) της υποχρέωσης της Πολιτείας να προστατεύει την ανθρώπινη ζωή και την υγεία όλων όσοι βρίσκονται στην Ελληνική Επικράτεια, β) του γεγονότος ότι η επιτυχής συμμετοχή σε θεωρητικές (γραπτές), πρακτικές εξετάσεις και αθλητικές δοκιμασίες, η οποία πιστοποιεί την επάρκεια των γνώσεων και των ικανοτήτων του υποψήφιου ναυαγοσώστη προκειμένου να παρέχει αποτελεσματική προστασία και βοήθεια στους λουόμενους, αποτελεί τη βασική προϋπόθεση για την έκδοση της άδειας ναυαγοσώστη, αφού, κατά την κρίση του ίδιου του κανονιστικού νομοθέτη, για την έκδοση της άδειας αυτής δεν αρκεί η χορήγηση πιστοποιητικού σπουδών από νομίμως λειτουργούσα σχολή ναυαγοσωστικής εκπαίδευσης και γ) του γεγονότος ότι η συμμετοχή της Λιμενικής Αρχής στη διαδικασία είναι τυπική, συνισταμένη αα) στη συγκρότηση της Επιτροπής, κατόπιν εισήγησης ιδιώτη, ββ) στην έκδοση της άδειας ναυαγοσώστη κατά δεσμία αρμοδιότητα, και γγ) στην παρακολούθηση της διαδικασίας από δύο βαθμοφόρους, οι οποίοι δεν ελέγχουν ούτε την ταυτοπροσωπία κατά την είσοδο των υποψηφίων στον χώρο των εξετάσεων ούτε δύνανται, κατά το άρθρο 6 παρ. 3 του σχεδίου, να ελέγξουν την αξιολόγηση της πρακτικής εξέτασης των υποψηφίων από τους ιδιώτες». Η παραπάνω συλλογιστική διαπνέεται, φυσικά, από τη μέριμνα της προστασίας της ζωής και της ασφάλειας του πολίτη, χαρακτηρίζεται όμως από αδικαιολόγητη δυσπιστία στην αποτελεσματικότητα της δράσης των ιδιωτών, η οποία, ούτως ή άλλως τελεί υπό την εποπτεία της Πολιτείας και εφαρμόζει τους ισχύοντες κανόνες υπό τον έλεγχό της.
11. Παρά τη συνταγματικότητα της ανάθεσης των παραπάνω καθηκόντων σε ιδιώτες, το Τμήμα εντόπισε παράβαση άλλων συνταγματικών διατάξεων και αρχών, ειδικότερα δε του άρθρου 12, του άρθρου 5 και του άρθρου 4, λόγω του ρόλου που επιφυλάσσεται στα μέλη της πιο αντιπροσωπευτικής Ένωσης Σχολών Ναυαγοσωστικής Εκπαίδευσης. Ερμηνεύοντας τις ως άνω διατάξεις, υπενθύμισε ότι η ελευθερία της σωματειακής οργάνωσης των πολιτών, που απορρέει από την κατοχυρώνουσα το δικαίωμα του συνεταιρίζεσθαι διάταξη του άρθρου 12 του Συντάγματος, περιλαμβάνει το δικαίωμα του καθενός από αυτούς να ιδρύει σωματείο, να μετέχει σε σωματείο της εκλογής του και να αποχωρεί ανεμπόδιστα από αυτό. Η ελευθερία, εξάλλου, του πολίτη να μη μετέχει καθόλου σε σωματείο, που απορρέει από τη γενική ελευθερία του ατόμου, την οποία επίσης κατοχυρώνει το Σύνταγμα (άρθρο 5), αποκλείει τον εξαναγκασμό του να προβεί στην ίδρυση σωματείου ή να συμμετάσχει σε υφιστάμενο. Εξάλλου, εν όψει των συνταγματικών αυτών διατάξεων και της αρχής της ισότητας που κατοχυρώνεται με το άρθρο 4 του Συντάγματος, δεν είναι επιτρεπτή η θέσπιση αδικαιολόγητων προνομίων υπέρ των μελών ορισμένων σωματείων και αντικινήτρων για την εγγραφή τους σε άλλα παρεμφερών σκοπών ή για τη μη συμμετοχή σε οποιαδήποτε σωματειακού χαρακτήρα οργάνωση και, γενικότερα, ρυθμίσεων, με τις οποίες επηρεάζεται η άσκηση της ελευθερίας σωματειακής οργανώσεως και προκαλείται έμμεσος εξαναγκασμός συμμετοχής σε συγκεκριμένα ή ορισμένης κατηγορίας σωματεία. Κατόπιν των ανωτέρω, το Τμήμα έκρινε ότι δεν συνάδουν προς τις ανωτέρω διατάξεις του Συντάγματος οι διατάξεις του άρθρου 6 του σχεδίου και ιδίως αα) του πρώτου εδαφίου της παρ. 1 του άρθρου αυτού, με την οποία ορίζεται ότι ο Πρόεδρος «[της] πλέον αντιπροσωπευτική[ς] Ένωση[ς] Σχολών Ναυαγοσωστικής Εκπαίδευσης με κριτήριο τον αριθμό των μελών» (άρθρο 1 παρ. 13 του σχεδίου), εισηγείται στον αρμόδιο Διοικητή Περιφερειακής Διοίκησης Λ.Σ.-ΕΛ.ΑΚΤ για τη συγκρότηση της μόνιμης ή κατά περίπτωσης επιτροπής ελέγχου και διενέργειας εξετάσεων, και ββ) της περ. α΄ της παρ. 1 του άρθρου 6, δυνάμει της οποίας ορίζεται ένα μέλος της Ένωσης ως Πρόεδρος της επιτροπής, διότι με τις διατάξεις αυτές θεσπίζεται σύμπραξη των μελών συγκεκριμένου σωματείου, έστω και του πλέον αντιπροσωπευτικού, στη διενέργεια των εξετάσεων των υποψηφίων ναυαγοσωστών, με αποκλεισμό των λοιπών σχολών ναυαγοσωστικής εκπαίδευσης που δεν μετέχουν στη διαδικασία αυτή, γεγονός που συνιστά αδικαιολόγητο προνόμιο υπέρ των μελών ορισμένου σωματείου και αντικίνητρο για την εγγραφή τους σε άλλα παρεμφερών σκοπών ή για τη μη συμμετοχή σε οποιαδήποτε σωματειακού χαρακτήρα οργάνωση και, γενικότερα, προκαλείται έμμεσος εξαναγκασμός συμμετοχής σε συγκεκριμένο σωματείο. Και τούτο, ανεξαρτήτως του ότι Πρόεδρος της Επιτροπής δύναται να οριστεί ιδιοκτήτης ή νόμιμος εκπρόσωπος (εφόσον αυτή λειτουργεί ως νομικό πρόσωπο κατά το άρθρο 2 παρ. 2 του σχεδίου) σχολής-μέλους της Ένωσης, ο οποίος δεν απαιτείται από το σχέδιο να έχει τις κατάλληλες γνώσεις και δεξιότητες που σχετίζονται με το επάγγελμα του ναυαγοσώστη. Επισημαίνεται στη Διοίκηση ότι, εφόσον εμμείνει στη συγκρότηση της επιτροπής ελέγχου και διενέργειας εξετάσεων από ιδιώτες και στην παρακολούθηση της διαδικασίας από βαθμοφόρους της Λιμενικής Αρχής, στα καθήκοντά των τελευταίων πρέπει να περιλαμβάνεται και η ορθή τήρηση της διαδικασίας των παρ. 5 έως 8 του άρθρου 5 του σχεδίου.
12. Περαιτέρω, το Τμήμα, αξιοποιώντας την παρέκκλιση του άρθρου 1 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, εφαρμόζει σε επιτροπή που δεν αποτελεί συλλογικό διοικητικό όργανο την αρχή της αμεροληψίας του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας όπως κατοχυρώνεται στο άρθρο 7 του Ν. 2690/1999 (Α΄ 45). Έκρινε, έτσι, ότι παραβιάζεται η αρχή της αμεροληψίας ενόψει της μη πρόβλεψης αναπληρωματικών μελών, διότι δεν αποκλείεται τα ορισθέντα μέλη της Επιτροπής του άρθρου 6 να εξετάσουν υποψήφιους ναυαγοσώστες στην εκπαίδευση των οποίων είχαν συμπράξει με οποιονδήποτε τρόπο. Με την εφαρμογή σε αποτελούμενη από ιδιώτες επιτροπή των αυστηρών διαδικαστικών κανόνων που διέπουν τα συλλογικά διοικητικά όργανα, το Τμήμα επιχειρεί να διασφαλίσει ότι το όργανο αυτό λειτουργεί κατά τρόπο που εγγυάται ιδίως την προστασία της ζωής και της ασφάλειας των πολιτών.
Β. Διενέργεια φορολογικών ελέγχων από νόμιμους ελεγκτές και ελεγκτικά γραφεία (ΣτΕ 320/2020)
13. Στο ίδιο πνεύμα εντάσσεται και ο (προβλεπόμενος από κοινοτικές οδηγίες) υποχρεωτικός έλεγχος των οικονομικών καταστάσεων ανωνύμων εταιρειών ο οποίος διενεργείται από “νόμιμους ελεγκτές” ή “ελεγκτικά γραφεία”, που έχουν λάβει σχετική επαγγελματική άδεια από την Επιτροπή Λογιστικής Τυποποίησης και Ελέγχων (Ε.Λ.Τ.Ε.) και έχουν εγγραφεί στο τηρούμενο από την Ε.Λ.Τ.Ε. δημόσιο μητρώο ελεγκτών (άρθρα 2 έως 42 του Ν. 3693/2008, τα οποία έχουν ήδη καταργηθεί με το άρθρο 53 του Ν. 4449/2017, Α΄ 7. Βλ. τροποποιήσεις στο άρθρο 52 του Ν. 4449/2017). Το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι η καταστολή της φοροδιαφυγής (και, ιδίως, της ιδιαιτέρως σοβαρής, από απόψεως συνθηκών τέλεσης ή/και ποσού), μέσω της διαπίστωσης των οικείων παραβάσεων και της επιβολής των αντίστοιχων διαφυγόντων φόρων, καθώς και των προβλεπόμενων στο νόμο διοικητικών κυρώσεων, συνιστά, κατά το Σύνταγμα (άρθρα 4 παρ. 5, 26 και 106 παρ. 1 και 2), επιτακτικό σκοπό δημοσίου συμφέροντος και βασικό έργο της φορολογικής Διοίκησης (βλ. ΣτΕ 951/2018 7μ., 680/2017 7μ.). Στο πλαίσιο της διοικητικής διαδικασίας φορολογικών ελέγχων δεν αποκλείεται από τη διάταξη του άρθρου 26 παρ. 2 του Συντάγματος η ανάθεση καθηκόντων συλλογής, επεξεργασίας και εκτίμησης σχετικών στοιχείων σε ιδιώτες (φυσικά πρόσωπα ή νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου), τα οποία διαθέτουν αποδεδειγμένα τα αναγκαία προς τούτο προσόντα και την κατάλληλη εξειδίκευση και εμπειρογνωμοσύνη (ΣτΕ 1865-1870/2019 7μ, 2825/2014, 2589/2014, ΠΕ 72/2014, ΠΕ 678/2001), όπως μπορούν να θεωρηθούν ότι είναι οι νόμιμοι ελεγκτές και τα ελεγκτικά γραφεία που έχουν εγγραφεί στο μητρώο του Ν. 3693/2008. Η άσκηση από ιδιώτες τέτοιου έργου, προκειμένου να είναι συμβατή με τις διατάξεις των άρθρων 26 (παρ. 2), 4 (παρ. 5) και 78 (παρ. 1) του Συντάγματοςπρέπει να τελεί υπό τον έλεγχο της φορολογικής Διοίκησης (ΣτΕ 1865-1870/2019, 3946/2002, 2589/2014, 2825/2014 και ΠΕ 678/2001). Τούτο σημαίνει ότι, κατά την έννοια των προαναφερόμενων συνταγματικών διατάξεων, (α) ο “φορολογικός έλεγχος” εκ μέρους ιδιωτών ελεγκτών δεν μπορεί να προβλέπεται ή/και να λειτουργεί ως νόμιμο υποκατάστατο του ελέγχου της φορολογικής Διοίκησης, (β) βεβαίωση από ιδιώτη ελεγκτή ότι δεν προέκυψαν παραβάσεις της φορολογικής νομοθεσίας μπορεί να ληφθεί νομίμως υπόψη από τη φορολογική Διοίκηση ως κριτήριο επιλογής των υποθέσεων προς έλεγχο από αυτήν, εντός του οριζόμενου στον νόμο χρόνου παραγραφής, (γ) πρέπει να προβλέπεται δυνατότητα (επαν)ελέγχου από τη φορολογική Διοίκηση, ο οποίος να ασκείται με ορισμένη διαδικασία και εντός ευλόγου χρόνου από την ως άνω βεβαίωση, μετά, δε, την άπρακτη παρέλευση του χρόνου αυτού δεν αποκλείεται να θεωρείται ότι έχει ολοκληρωθεί ο έλεγχος από τη φορολογική Διοίκηση και ότι η υπόθεση έχει περαιωθεί, εφόσον οι όροι διενέργειας του (επαν)ελέγχου (όπως ιδίως διενέργειά του σε αντιπροσωπευτικό δείγμα υποθέσεων, εντός ικανού για τη διεκπεραίωσή του διαστήματος, με επιφύλαξη του δικαιώματος της φορολογικής Διοίκησης να διενεργεί εντός του οριζόμενου στον νόμο χρόνου παραγραφής έλεγχο σε περιπτώσεις που ενδέχεται να έχουν ως αποτέλεσμα φοροδιαφυγή και δη ιδιαιτέρως σοβαρή, από απόψεως συνθηκών τέλεσης ή/και ποσού) δεν αναιρούν τον χαρακτήρα του φορολογικού ελέγχου ως βασικού έργου της φορολογικής Διοίκησης, (δ) με τον τρόπο αυτό δεν μεταβάλλεται η προθεσμία της οριζόμενης από τον νόμο γενικώς ισχύουσας παραγραφής, αφού, με στόχο, πέραν της ταχείας εκκαθάρισης των φορολογικών υποχρεώσεων των υποκείμενων στις οικείες ρυθμίσεις υποχρέων, μεταξύ άλλων, και την εξοικονόμηση ανθρώπινου και τεχνικού δυναμικού του ελεγκτικού μηχανισμού της φορολογικής Διοίκησης, προς εξασφάλιση της περισσότερο ορθολογικής και αποτελεσματικής λειτουργίας του, προσδιορίζεται κατά χρόνο και κατ’ είδος η έκταση του φορολογικού ελέγχου, μετά την ολοκλήρωση του οποίου μπορεί να προβλέπεται ότι επέρχεται περαίωση (των φορολογικών υποθέσεων των) χρήσεων υπό τις οριζόμενες στον νόμο προϋποθέσεις.
Γ. Καθορισμός τιμών ακινήτων με συμμετοχή πιστοποιημένων εκτιμητών (ΣτΕ 1865, 1879/2019)
14. Στο πλαίσιο της διοικητικής διαδικασίας και μεθοδολογίας περί προσδιορισμού των τιμών εκκίνησης ακινήτων, το Συμβούλιο της Επικρατείας έκρινε ότι δεν αποκλείεται από τη διάταξη του άρθρου 26 παρ. 2 του Συντάγματος η ανάθεση καθηκόντων συλλογής, επεξεργασίας και εκτίμησης στοιχείων της αγοράς (όπως στοιχείων για αγοραπωλησίες και μισθώσεις ακινήτων) σε ιδιώτες (φυσικά πρόσωπα ή νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου), τα οποία διαθέτουν αποδεδειγμένα τα αναγκαία προς τούτο προσόντα και την κατάλληλη εξειδίκευση και εμπειρογνωμοσύνη. Η άσκηση από ιδιώτες τέτοιων διοικητικών καθηκόντων, προκειμένου να είναι συμβατή με τις διατάξεις των άρθρων 26 (παρ. 2), 4 (παρ. 5) και 78 (παρ. 1) του Συντάγματος, πρέπει να γίνεται κατ’ εφαρμογή της μεθοδολογίας (που έχει οριστεί από τον κοινό νομοθέτη ή, βάσει νομοθετικής εξουσιοδότησης, από την κανονιστικώς δρώσα Διοίκηση), η δε εφαρμογή της εν λόγω μεθοδολογίας και η συναγωγή των σχετικών συμπερασμάτων και αποτελεσμάτων πρέπει να τελεί υπό τον έλεγχο της Διοίκησης (ΣτΕ 3946/2002, 2589/2014, 2825/2014 και ΠΕ 678/2001).
15. Οι πιστοποιημένοι εκτιμητές προβλέπονται στον Ν. 4152/2013 και αντικατέστησαν το Σώμα Ορκωτών Εκτιμητών. Συγκεκριμένα, στην παράγραφο Γ του άρθρου πρώτου του ν. 4152/2013 (Α΄ 107), όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 38 του Ν. 4223/2013 (Α΄ 287) και, στη συνέχεια, με την υποπαρ. Β.2 του άρθρου πρώτου του Ν. 4254/2014 (Α΄ 85), ορίζονται, μεταξύ άλλων, τα ακόλουθα: «ΥΠΟΠΑΡΑΓΡΑΦΟΣ Γ.1 ΟΡΙΣΜΟΙ. Για τους σκοπούς της παραγράφου Γ του παρόντος νόμου ισχύουν οι ακόλουθοι ορισμοί: “Εκτίμηση”: Κάθε εργασία ή/και έρευνα που έχει ως σκοπό την αποτίμηση της αξίας περιουσιακών στοιχείων, άυλων ή ενσώματων και εκτελείται με βάση τα ευρωπαϊκά ή διεθνώς αναγνωρισμένα εκτιμητικά πρότυπα. “Πιστοποιημένος εκτιμητής”: Κάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο οποιασδήποτε μορφής, το οποίο διενεργεί εκτιμήσεις, όπως αυτές ορίζονται στο παρόν άρθρο, έχει λάβει την πιστοποίηση της υποπαραγράφου Γ.2. του παρόντος νόμου και έχει καταχωρηθεί στο Μητρώο Πιστοποιημένων Εκτιμητών του Υπουργείου Οικονομικών, που προβλέπεται στο ίδιο άρθρο. “Αρμόδια Διοικητική Αρχή”: Ορίζεται η Διεύθυνση Τομέων Παραγωγής της Γενικής Διεύθυνσης Οικονομικής Πολιτικής του Υπουργείου Οικονομικών. ΥΠΟΠΑΡΑΓΡΑΦΟΣ Γ.2 ΕΓΓΡΑΦΗ ΣΤΟ ΜΗΤΡΩΟ. 1. Το επάγγελμα του πιστοποιημένου εκτιμητή ασκείται ελεύθερα μετά πάροδο τριμήνου από την αναγγελία έναρξής του στην Αρμόδια Διοικητική Αρχή και την εγγραφή του πιστοποιημένου εκτιμητή στο Μητρώο Πιστοποιημένων Εκτιμητών. Το Μητρώο Πιστοποιημένων Εκτιμητών τηρείται στην Αρμόδια Διοικητική Αρχή και δημοσιεύεται στην ιστοσελίδα του Υπουργείου Οικονομικών. Για την εγγραφή στο μητρώο πιστοποιημένων εκτιμητών πρέπει να τηρούνται οι διατάξεις περί απασχόλησης συνταξιούχου σύμφωνα με το άρθρο 16 του Ν. 3863/2010 και να προσκομίζονται τα σχετικά αποδεικτικά έγγραφα. …….. στ. Πιστοποιητικό, από το οποίο αποδεικνύεται ότι ο αιτών εκπληρώνει τουλάχιστον μία από τις κάτωθι προϋποθέσεις: αα) Έχει πιστοποιηθεί ως εκτιμητής από αρμόδιο φορέα διαπιστευμένο κατά ISO/IEC 17024, για το σχήμα του εκτιμητή, από το Εθνικό Σύστημα Διαπίστευσης (ΕΣΥΔ), μέσω διαδικασίας εξετάσεων, προϋπόθεση για συμμετοχή στις οποίες αποτελεί η προσκόμιση πτυχίου ανώτερης ή ανώτατης σχολής της ημεδαπής ή της αλλοδαπής. …. Εναλλακτικά, να έχει πιστοποιηθεί ως εκτιμητής από επαγγελματική εκτιμητική ένωση ή από εκτιμητικό οργανισμό που πληρούν τις προϋποθέσεις της παραγράφου 2 του άρθρου 3 του π.δ. 38/2010 (Α΄ 78). ββ) Ασκεί νόμιμα το επάγγελμα του εκτιμητή σε οποιοδήποτε κράτος – μέλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης ή σε τρίτο κράτος σύμφωνα με την αρχή της αμοιβαιότητας. Στην περίπτωση αυτή, ο ενδιαφερόμενος υποχρεούται να προσκομίσει σχετικό πιστοποιητικό από τον αρμόδιο φορέα του κράτους – μέλους ή του τρίτου κράτους. […] 3. ….. 4. Η Αρμόδια Διοικητική Αρχή μπορεί εντός τριών (3) μηνών από την υποβολή της αναγγελίας να απαγορεύσει την έναρξη του επαγγέλματος εφόσον δεν πληρούνται οι ανωτέρω νόμιμες προϋποθέσεις ή δεν προκύπτει η συνδρομή τους από τα υποβληθέντα στοιχεία. …. 5. Εφόσον πληρούνται όλες οι ανωτέρω προϋποθέσεις, η Αρμόδια Διοικητική Αρχή εγγράφει τον ενδιαφερόμενο στο Μητρώο Πιστοποιημένων Εκτιμητών, εντός τριών μηνών, στον κλάδο ή στους κλάδους στους οποίους έχει πιστοποιηθεί και εκδίδει σχετικό πιστοποιητικό. […] … ΥΠΟΠΑΡΑΓΡΑΦΟΣ Γ.7 ΚΑΝΟΝΕΣ ΕΚΤΙΜΗΣΕΩΝ. Οι πιστοποιημένοι εκτιμητές οφείλουν να συντάσσουν τις εκτιμήσεις τους σύμφωνα με τα ευρωπαϊκά ή διεθνή αναγνωρισμένα εκτιμητικά πρότυπα και με τον Κώδικα Δεοντολογίας, που προβλέπεται στην υποπαράγραφο Γ8 του παρόντος νόμου. ΥΠΟΠΑΡΑΓΡΑΦΟΣ Γ.8 ΥΠΟΧΡΕΩΣΕΙΣ ΠΙΣΤΟΠΟΙΗΜΕΝΩΝ ΕΚΤΙΜΗΤΩΝ. 1. Με απόφαση του Υπουργού Οικονομικών, η οποία εκδίδεται εντός τριών μηνών από τη δημοσίευση του παρόντος, θεσπίζεται Κώδικας Δεοντολογίας των πιστοποιημένων εκτιμητών. […]». Σύμφωνα με το άρθρο 2 παρ. 1 του εν λόγω Κώδικα, ο οποίος θεσπίστηκε με την υπ’ αριθμ. 19928/292/10.5.2013 απόφαση του Υπουργού Οικονομικών (Β΄ 1147), οι πιστοποιημένοι εκτιμητές οφείλουν, ιδίως, «(α) Να τηρούν απαρέγκλιτα τους νόμους του Κράτους, τα Ευρωπαϊκά ή Διεθνή εκτιμητικά πρότυπα και τον παρόντα Κώδικα Δεοντολογίας. (β) Να ασκούν το επάγγελμα τους και να παρέχουν τις υπηρεσίες τους, σύμφωνα με τους κανόνες της επιστήμης και της τέχνης. […] (στ) Να καταβάλλουν τη μέγιστη δυνατή επιμέλεια κατά την παροχή εκτιμητικών υπηρεσιών. […]».
Δ. Ανάθεση ελεγκτικών αρμοδιοτήτων της Επιτροπής Κεφαλαιαγοράς σε ιδιώτες (ΣτΕ 2825/2014)
16. Παρεμφερής είναι η περίπτωση που αντιμετώπισε το Δικαστήριο με την απόφαση ΣτΕ 2825/2014. Κρίθηκε συναφώς ότι η προβλεπόμενη στο άρθρο 36 παρ. 11 του Ν. 2324/1995 ανάθεση ελεγκτικών αρμοδιοτήτων της Επιτροπής Κεφαλαιαγοράς (που αποτελεί ΝΠΔΔ) σε φυσικά πρόσωπα, τα οποία δεν ανήκουν στο προσωπικό της, ή σε νπιδ λόγω της εξειδίκευσής τους ή της αδυναμίας της Επιτροπής να ασκήσει τις αρμοδιότητες αυτές με το προσωπικό που διαθέτει, δεν αντίκειται σε συνταγματικές αρχές, διότι η αρμοδιότητα που εκχωρείται στους ιδιώτες περιορίζεται στη συλλογή στοιχείων σχετικά με τις ελεγχόμενες εταιρίες, σύμφωνα με τις εντολές και το ερωτηματολόγιο της Επιτροπής Κεφαλαιαγοράς, και στη σύνταξη, στη συνέχεια, σχετικής έκθεσης ελέγχου. Οι ιδιώτες, ως όργανα της Επιτροπής Κεφαλαιαγοράς, δεν προβαίνουν οι ίδιοι στην έκδοση εκτελεστών διοικητικών πράξεων και τα ενδεχόμενα συμπεράσματά τους δεν δεσμεύουν το Δ.Σ. της Επιτροπής, το οποίο, ως μόνο αρμόδιο όργανο, τα αξιολογεί και, εάν τα υιοθετήσει, (ΣτΕ 3578/2013, 2633/2002) προβαίνει αυτό στην έκδοση εκτελεστών διοικητικών πράξεων, επιβάλλοντας τις σχετικές κυρώσεις σε βάρος των παραβατών. Συνεπώς, με τις επίδικες ρυθμίσεις η Επιτροπή Κεφαλαιαγοράς διατηρεί τις αρμοδιότητές της σχετικά με την επιβολή των κυρώσεων, δεν επηρεάζεται δε ο πυρήνας της κρατικής εξουσίας, ούτε θίγονται ατομικά δικαιώματα προστατευόμενα από το Σύνταγμα, ενώ, εξάλλου, εξασφαλίζεται η προσφορότερη και αποτελεσματικότερη άσκηση των σχετικών αρμοδιοτήτων της Επιτροπής Κεφαλαιαγοράς, ενόψει του εξόχως τεχνικού χαρακτήρα των ζητημάτων που καλείται να αντιμετωπίσει (ΣτΕ 1879/2012, 619/2004, 3946/2002, 895/2008 a contrario, 1934/1998 a contrario).
17. Το Δικαστήριο επισήμανε μάλιστα ότι αντίστοιχες ελεγκτικές αρμοδιότητες εκχωρούν όλα τα δικαστήρια της χώρας, βάσει των οικείων δικονομικών κανόνων, σε ιδιώτες πραγματογνώμονες, προκειμένου να βοηθήσουν με τις ειδικές γνώσεις τους και τις εκτιμήσεις τους στην επίλυση των διαφορών. Τέλος, με τις επίδικες διατάξεις δεν θίγεται η δυνατότητα των διοικητικών δικαστηρίων της ουσίας να σχηματίσουν δικαστική κρίση, καθώς, ακόμη κι αν θεωρηθεί ότι οι εκθέσεις ελέγχου που συντάσσουν οι ιδιώτες στερούνται της πλήρους αποδεικτικής ισχύος των δημοσίων έγγραφων (η οποία, ούτως ή άλλως, δεν ισχύει για τις κρίσεις του συντάκτη του διοικητικού εγγράφου, άλλα μόνο για τις ενέργειές του και για τα γεγονότα που έλαβαν χώρα ενώπιόν του – άρθρο 171 του κυρωθέντος με το άρθρο πρώτο του ν. 2717/1999 Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας, Α΄ 97), αυτό δεν εμποδίζει τα δικαστήρια της ουσίας να τις εκτιμήσουν ελεύθερα ως απλά έγγραφα και, αν δεν καταλήξουν σε βέβαιη δικανική κρίση, να ζητήσουν τη διενέργεια επανελέγχου από διοικητικά όργανα ή τη διενέργεια πραγματογνωμοσύνης. Εξάλλου, αν ανατεθεί ελεγκτικό έργο σε πρόσωπο, που δεν ανήκει στο προσωπικό της Επιτροπής Κεφαλαιαγοράς, κατ’ εφαρμογή της διατάξεως του άρθρου 33 παρ. 11 του ν. 2324/1995, η νομιμότητα της ανάθεσης αυτής δεν μπορεί να ελεγχθεί παρεμπιπτόντως στο στάδιο της έρευνας της νομιμότητας της πράξης περί επιβολής κύρωσης, η οποία στηρίχθηκε στα δεδομένα του διενεργηθέντος από το τρίτο αυτό πρόσωπο ελέγχου.
Ε. Ελεγκτές δόμησης
18. Στο ίδιο πνεύμα διατυπώθηκαν αμφιβολίες όσον αφορά το συνταγματικώς επιτρεπτό των ενισχυμένων αρμοδιοτήτων των ιδιωτών Ελεγκτών Δόμησης, στον τομέα του ελέγχου των οικοδομικών εργασιών, όπως αυτές προβλέπονται πλέον στον Ν. 4495/2017, Μηχανισμοί και μέσα ελέγχου της ποιότητας του δομημένου περιβάλλοντος (ΦΕΚ Α΄ 167), για την καταπολέμηση της αυθαίρετης δόμησης, η οποία συνδέεται άρρηκτα με τη χωροταξική και πολεοδομική πολιτική, που αποτελεί δημόσια αποστολή [1]. Η ανάθεση του στοχευμένου και εξειδικευμένου τεχνικού ελέγχου της εφαρμογής των οικοδομικών αδειών στους ελεγκτές δεν συνιστά ιδιωτικοποίηση του ελέγχου, στο μέτρο που δεν υποκαθιστά τη γενική ελεγκτική αρμοδιότητα των διοικητικών οργάνων ούτε περιλαμβάνει αστυνομικής φύσης καθήκοντα τα οποία διατηρούν οι αρμόδιες πολεοδομικές αρχές. Προβλέπεται, πάντως, ρητά η άσκηση ενδικοφανούς προσφυγής κατά των πορισμάτων των ελεγκτών, η οποία κατατίθεται στην οικεία Υ.ΔΟΜ. και διαβιβάζεται με τα στοιχεία του φακέλου και σχετική εισήγηση στο ΣΥΠΟΘΑ. Η προσφυγή εξετάζεται από το ΣΥΠΟΘΑ, του οποίου η απόφαση είναι οριστική. Εν προκειμένω, διαμορφώνεται διαδικασία, η οποία θέτει εκποδών τον προβλεπόμενο στο άρθρο 25 του ΚΔΔιαδ κανόνα –ο οποίος αποτυπώνει, με τη σειρά του, νομολογιακώς διαμορφωμένη αρχή– ότι η ενδικοφανής προσφυγή ασκείται κατά «εκτελεστής διοικητικής πράξης». Φαίνεται ότι το θετικό δίκαιο συναντά δυσκολίες στην προσπάθεια προσαρμογής των εννοιών του στην εξελισσόμενη πραγματικότητα [2].
ΣΤ. Διενέργεια περιβαλλοντικών ελέγχων και επιθεωρήσεων (ΣτΕ 1740/2023)
19. “16. … όπως έχει κριθεί (ΣτΕ 2880/2017, 976/2015 7μ.), ο συντακτικός και ο ενωσιακός νομοθέτης, έχοντας επίγνωση του οικολογικού προβλήματος, το οποίο σε κάποιες πτυχές του, όπως η ρύπανση, θίγει και άλλο βασικό αγαθό, την ανθρώπινη υγεία, ανήγαγε το φυσικό περιβάλλον σε αντικείμενο ιδιαίτερης έννομης προστασίας, η προστασία δε αυτή πρέπει να είναι πλήρης και αποτελεσματική. Κατά συνέπεια, είναι υποχρεωτική και για τον κοινό νομοθέτη αλλά και για τη Διοίκηση η λήψη των προς τούτο αναγκαίων προληπτικών και κατασταλτικών μέτρων, και δη είτε κανονιστικών είτε γενικών ατομικών είτε ατομικών. Ειδικώς, η άρση της προσβολής που προκαλείται από τη λειτουργία ρυπογόνου εγκατάστασης ή δραστηριότητας στην υγεία των εργαζομένων, των περιοίκων, του κοινού εν γένει και του περιβάλλοντος, καθώς και η εξάλειψη κάθε κινδύνου βλάβης στην υγεία ή ενόχλησης ή ρύπανσης με σκοπό την αποτροπή επανάληψης της προσβολής στο μέλλον, μέσω της διενέργειας αποτελεσματικών περιβαλλοντικών ελέγχων, της διαπίστωσης των οικείων παραβάσεων, της επιβολής των προβλεπόμενων στον νόμο διοικητικών κυρώσεων και της λήψης ειδικών προληπτικών και κατασταλτικών μέτρων (προσωρινή ή μόνιμη διακοπή λειτουργίας, επιβολή ειδικών περιβαλλοντικών όρων, υποχρέωση τεχνικής ανασυγκρότησης κ.ά.), συνιστά, κατά το Σύνταγμα (άρθρα 5 παρ. 1 και 5, 21 παρ. 3, 24 παρ. 1 και 106 παρ. 1 και 2), επιτακτικό σκοπό δημοσίου συμφέροντος και βασικό έργο της εκάστοτε αρμόδιας διοικητικής αρχής, το οποίο πραγματοποιείται υπό τον έλεγχο των διοικητικών δικαστηρίων, σύμφωνα με τα άρθρα 20 παρ. 1, 94 παρ. 1 και 95 παρ. 1 του Συντάγματος. Υπό το πρίσμα αυτό, σε περίπτωση που η αρμόδια διοικητική αρχή κρίνει ότι δεν είναι τεχνικά επαρκής για τη διενέργεια αποτελεσματικού περιβαλλοντικού ελέγχου, διότι δεν διαθέτει την απαιτούμενη τεχνογνωσία, τις τεχνικές δυνατότητες και τον εξοπλισμό για τη διενέργεια των ειδικών επιστημονικών μετρήσεων που απαιτούνται ή η τεχνική της επάρκεια είναι κατά τούτο ελλιπής, τότε έχει τη δυνατότητα, προκειμένου να εξυπηρετηθεί ο ως άνω επιτακτικός σκοπός δημοσίου συμφέροντος, να συνάψει, κατά τις κοινές περί σύναψης δημοσίων συμβάσεων διατάξεις του ν. 4412/2016 (Α΄ 147), σύμβαση παροχής υπηρεσιών με οικονομικούς φορείς, οι οποίοι διαθέτουν, αποδεδειγμένα, τα αναγκαία για την εκτέλεση του περιβαλλοντικού ελέγχου προσόντα και την κατάλληλη εξειδίκευση και εμπειρογνωμοσύνη. Η κατά τα ανωτέρω επιτρεπόμενη ανάθεση παροχής ελεγκτικού χαρακτήρα υπηρεσιών διεξαγωγής μετρήσεων σε ιδιώτες, λόγω της εξειδίκευσής τους και της αδυναμίας της αρμόδιας διοικητικής αρχής να ασκήσει τις αρμοδιότητές της με το προσωπικό και τα μέσα που διαθέτει, δεν αντίκειται στα άρθρα 1 παρ. 3, 26 παρ. 2 και 103 παρ. 1 του Συντ. Και τούτο προεχόντως διότι οι ιδιώτες, ως πάροχοι υπηρεσιών βάσει της ανατεθείσας σε αυτούς σύμβασης, δεν προβαίνουν οι ίδιοι στην έκδοση εκτελεστών διοικητικών πράξεων, τα δε ενδεχόμενα συμπεράσματά τους δεν δεσμεύουν τις διοικητικές αρχές, οι οποίες παραμένουν μόνες αρμόδιες να τα αξιολογήσουν και, εάν τα υιοθετήσουν (πρβλ. ΣτΕ 2825/2014, 3578/2013, 2633/2002), προβαίνουν αυτές στην έκδοση εκτελεστών διοικητικών πράξεων, λαμβάνοντας τα κατάλληλα μέτρα (π.χ. υποχρέωση τεχνικής ανασυγκρότησης) ή/και επιβάλλοντας τις σχετικές κυρώσεις σε βάρος των παραβατών. Άλλωστε, συνήθως, η ανάθεση της διεξαγωγής ειδικών επιστημονικών μετρήσεων σε ιδιώτες στο πλαίσιο περιβαλλοντικού ελέγχου περιορίζεται στη συλλογή στοιχείων – δειγματοληψία, και στη σύνταξη, στη συνέχεια, σχετικής έκθεσης – αναφοράς αποτελεσμάτων. Συνεπώς, οι αρμόδιες ελεγκτικές αρχές για την τήρηση της περιβαλλοντικής νομοθεσίας διατηρούν τις αρμοδιότητές τους σχετικά με την λήψη κατάλληλων διοικητικών μέτρων και την επιβολή κυρώσεων, δεν επηρεάζεται δε ο πυρήνας της κρατικής εξουσίας, ούτε θίγονται ατομικά δικαιώματα προστατευόμενα από το Σύνταγμα, ενώ, εξάλλου, εξασφαλίζεται η προσφορότερη και αποτελεσματικότερη άσκηση των σχετικών αρμοδιοτήτων των διοικητικών αρχών, χάριν της προστασίας του περιβάλλοντος και της δημόσιας υγείας, ενόψει του εξόχως τεχνικού χαρακτήρα των ζητημάτων που καλούνται να αντιμετωπίσουν (πρβλ. ΣτΕ 2825/2014, 1879/2012, 619/2004, 3946/2002, 895/2008 a contrario, 1934/1998 a contrario). Ουδόλως δε οι διατάξεις των ν. 4014/2011 και 3982/2011 ή των Υ.Α. 483/35/Φ.15/17.1.2012 και 59388/3363/24.8.1988 (Β΄ 638), οι οποίες ρυθμίζουν τη διαδικασία περιβαλλοντικών ελέγχων-επιθεωρήσεων από τα αρμόδια διοικητικά όργανα, ή οι διατάξεις του π.δ. 126/2012 (Α΄ 227) που ρυθμίζουν τα προσόντα των επιθεωρητών που θα διενεργούν περιοδικές επιθεωρήσεις σε μεταποιητικές ή συναφείς εγκαταστάσεις, σύμφωνα με τον ν. 3982/2011, απαγορεύουν την ανάθεση παροχής ελεγκτικού χαρακτήρα υπηρεσιών διεξαγωγής μετρήσεων σε ιδιώτες.”
Ζ. Η ανάθεση σε ιδιώτες της υλοποίησης και της λειτουργίας του συστήματος της ηλεκτρονικής επιτήρησης των υποδίκων, καταδίκων και κρατουμένων σε άδεια (ΠΕ 72/2014)
20. Ως γνωστόν, κατά την έννοια των άρθρων 1 παρ. 3 και 26 παρ. 2 του Συντάγματος, αστυνομική εξουσία, ως η κατ’ εξοχήν δημόσια εξουσία και έκφραση κυριαρχίας, ασκείται, διά της αστυνομικής αρχής, μόνο από το κράτος (και νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, που και αυτά είναι αποκεντρωμένες καθ’ ύλην δημόσιες υπηρεσίες) και όχι από ιδιώτες (ΣτΕ Ολομ. 1934/1998, πρβλ. και ΣτΕ 3946/2002). Δεν αποτελεί, όμως, ανεπίτρεπτη άσκηση αστυνομικής εξουσίας οιαδήποτε μονομερής επέμβαση ιδιώτου στην σφαίρα των δικαιωμάτων τρίτου. Ειδικότερα, παγίως θεωρούνται ως νόμιμες πράξεις, μεταξύ άλλων, η υπό προϋποθέσεις αυτοδύναμη ικανοποίηση αξιώσεων και η καταστροφή ξένου πράγματος σε περίπτωση κατάστασης ανάγκης, ενώ αναγνωρίζεται το δικαίωμα του νομέα και του βοηθού νομέα να αποκρούει με τη βία κάθε διατάραξη ή απειλούμενη αποβολή από τη νομή (άρθρα 282, 285, 985 και 986 του Αστικού Κώδικος). Αλλά και κατά τον Κώδικα Πολιτικής Δικονομίας (άρθρο 945 παρ. 1), αν ο οφειλέτης δεν εκπληρώνει την υποχρέωσή του να ενεργήσει πράξη που μπορεί να γίνει και από τρίτο πρόσωπο, ο δανειστής έχει το δικαίωμα να επιχειρήσει την πράξη, επεμβαίνοντας με αυτόν τον τρόπο στην σφαίρα των δικαιωμάτων του οφειλέτη, ο οποίος και βαρύνεται με την σχετική δαπάνη. Εξ άλλου, δεν αντίκειται κατ’ αρχήν στο Σύνταγμα διάταξη νόμου ή κανονιστικής πράξεως, εκδοθείσης κατ’ εξουσιοδότηση νόμου και εντός των ορίων αυτής, με την οποία επιτρέπεται στον ιδιώτη, που ασκεί, κατά παραχώρηση της αρχής, δημόσια υπηρεσία υπό ουσιαστική έννοια, να λαμβάνει τα απαραίτητα, υποχρεωτικά για τους τρίτους και ιδίως τους χρήστες της υπηρεσίας, μέτρα για την ομαλή και ασφαλή λειτουργία της, για την οποία, άλλωστε, φέρει την ευθύνη, υπό τον όρο ότι τηρούνται οι περί προστασίας των ατομικών ελευθεριών προβλέψεις του Συντάγματος και των νόμων και, περαιτέρω, προσδιορίζεται το περιεχόμενο των μέτρων και διαγράφονται οι προϋποθέσεις και η διαδικασία λήψεώς τους, τηρείται η αρχή της αναλογικότητας και δεν θίγονται οι συναφείς αρμοδιότητες της δημόσιας αρχής.Όπως προκύπτει από τις διατάξεις των άρθρων 1 έως 4 του Ν. 4205/2013 «Ηλεκτρονική επιτήρηση υπόδικων, κατάδικων και κρατούμενων σε άδεια και άλλες διατάξεις» (Α΄242) και την αιτιολογική έκθεση που τις συνοδεύει, με την εισαγωγή του συστήματος της ηλεκτρονικής επιτήρησης των υποδίκων, καταδίκων και κρατουμένων σε άδεια επιδιώκεται η ισόρροπη και αναλογική εξυπηρέτηση σκοπών δημοσίου συμφέροντος, συνιστάμενων αφενός μεν στην αποσυμφόρηση των φυλακών χωρίς κινδύνους για τη δημόσια ασφάλεια αφετέρου δε στην ένταξη των ανωτέρω προσώπων σε ένα καθεστώς ελεύθερης κοινωνικής ζωής. Η ανάθεση σε ιδιώτες, φυσικά ή νομικά πρόσωπα, της υλοποίησης και της λειτουργίας του συστήματος της ηλεκτρονικής επιτήρησης των υποδίκων, καταδίκων και κρατουμένων σε άδεια δεν αντίκειται στις διατάξεις των άρθρων 1 παρ. 3 και 26 παρ. 2 του Συντάγματος, ούτε συνιστά ανεπίτρεπτη εκχώρηση σε ιδιώτες υπηρεσίας που ανήκει στη δημόσια εξουσία (ΣτΕ 1879/2012, 3946/2002, 1511/2002, Ολ 1934/98). Και τούτο διότι, σύμφωνα με τις ρυθμίσεις του υπό επεξεργασία σχεδίου, διαφυλάσσονται πάντως, οι αρμοδιότητες των οργάνων της Ελληνικής Δικαιοσύνης και της Ελληνικής Αστυνομίας ως προς την επιβολή του περιοριστικού όρου και την ανάκληση αυτού, τη δίωξη και σύλληψη του επιτηρουμένου σε περίπτωση παραβίασης του περιοριστικού όρου. Εξάλλου, η εποπτεία και η παρακολούθηση της λειτουργίας του συστήματος επιτήρησης ανατίθεται σε Τριμελή Επιτροπή Εποπτείας, η οποία λειτουργεί στο Υπουργείο Δικαιοσύνης και συγκροτείται από υπαλλήλους του Υπουργείου και η οποία, σύμφωνα με το άρθρο 4 του σχεδίου, ελέγχει ανά πάσα στιγμή μέσω τερματικού τη σύμφωνη με τους όρους της σύμβασης ανάθεσης εκτέλεση της σύμβασης και, επομένως, και την ορθότητα και εγκυρότητα των πληροφοριών που μεταδίδει ο ανάδοχος στα όργανα της Ελληνικής Δικαιοσύνης και της Ελληνικής Αστυνομίας.
Η. Σύμπραξη ιδιωτών στη διαδικασία απονομής συνταξιοδοτικών παροχών (κύριων και επικουρικών συντάξεων) από τον Ηλεκτρονικό Εθνικό Φορέα Κοινωνικής Ασφάλισης (e-ΕΦΚΑ)
21. Με την απόφαση ΣτΕ Ολ 750/2023 κρίθηκαν τα εξής, όσον αφορά τη σύμπραξη ιδιωτών (πιστοποιημένων επαγγελματιών) στη διαδικασία απονομής συντάξεων από τον ΕΦΚΑ, την οποία προβλέπουν τα άρθρα 255 και 257 του Ν. 4798/2021 (ΦΕΚ Α΄68):
Οι διατάξεις των άρθρων 255 και 257 του ν. 4798/2021 δεν αντίκεινται στις διατάξεις των άρθρων 1 παρ. 3, 26 παρ. 2, 103 παρ. 1 και 22 παρ. 5, 93 παρ. 1, 94 παρ. 1, 95 παρ. 1 περ. α’ και 5 καθώς και 4 παρ. 1 και 103 παρ. 4 του Συντάγματος. Τούτο ιδίως διότι i) με τις ανωτέρω διατάξεις του ν. 4798/2021 και της προσβαλλόμενης υπουργικής απόφασης [45891/2021, ΦΕΚ Β΄2954, Καθορισμός των προϋποθέσεων, κανόνων, διαδικασίας και λοιπών θεμάτων για την πιστοποίηση επαγγελματιών για την εφαρμογή του άρθρου 255 του ν. 4798/2021] δεν μεταβάλλεται ο φορέας παροχής κοινωνικής ασφάλισης, δοθέντος ότι οι απονεμόμενες με το άρθρο 255 παρ. 1 περ. β’ του ν. 4798/2021 στους πιστοποιημένους επαγγελματίες αρμοδιότητες ασκούνται εντός του e-ΕΦΚΑ, ο οποίος αποτελεί νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου, ii) οι πιστοποιημένοι επαγγελματίες (δικηγόροι και λογιστές), οι οποίοι εγγράφονται σε τηρούμενο και εποπτευόμενο από τον e-ΕΦΚΑ μητρώο, κατόπιν επιτυχούς περάτωσης σεμιναρίου επιμόρφωσης και, ακολούθως, επιτυχούς συμμετοχής τους σε εξετάσεις επί θεματικών ενοτήτων που αντιστοιχούν στα σχέδια αποφάσεων και στις αποφάσεις που καλούνται να συντάξουν, διαθέτουν τα αναγκαία προσόντα και την κατάλληλη εξειδίκευση και εμπειρογνωμοσύνη για την άσκηση των ανωτέρω αρμοδιοτήτων τους, υπέχουν δε αυξημένη ευθύνη ακόμα και μετά την περάτωση του έργου τους, iii) η ανάθεση των εν λόγω αρμοδιοτήτων στους πιστοποιημένους επαγγελματίες, οι οποίες κατατείνουν στην έκδοση πράξεων απονομής σύνταξης του e-ΕΦΚΑ, και, επομένως, στη διασφάλιση στους συνταξιούχους παροχών που επιτρέπουν την αξιοπρεπή διαβίωσή τους, αποσκοπεί στην επιτάχυνση της απονομής συντάξεων και στην ενίσχυση του συστήματος απονομής συντάξεων του ανωτέρω Φορέα μέχρι την πλήρη ψηφιοποίησή του, έχει δηλαδή προσωρινό χαρακτήρα, iv) οι πράξεις απονομής σύνταξης, ως πράξεις του e-ΕΦΚΑ, υπόκεινται, καταρχήν, στις προβλεπόμενες κατά την κείμενη νομοθεσία διοικητικές (ενδικοφανείς) προσφυγές ενώπιον των αρμοδίων οργάνων, το αυτό δε ισχύει και ως προς τις προσυνταξιοδοτικές βεβαιώσεις, v) προβλέπεται η διενέργεια αφενός υποχρεωτικού δειγματοληπτικού ελέγχου και αφετέρου ελέγχου κατά την κρίση της υπηρεσίας των πράξεων απονομής σύνταξης, καθώς και η ανάκληση ή η μεταρρύθμισή τους, εφόσον διαπιστωθεί ότι οι βεβαιώσεις ή τα σχέδια αποφάσεων με βάση τα οποία χορηγήθηκε η σύνταξη είναι εσφαλμένα ή ελλιπή, vi) οι ασφαλισμένοι δεν στερούνται δικαστικής προστασίας, δεδομένου ότι οι πράξεις απονομής σύνταξης, όπως, άλλωστε, και οι πράξεις τυχόν ανάκλησης ή μεταρρύθμισής τους, υπόκεινται, ως ατομικές διοικητικές πράξεις, σε προσφυγή ουσίας ενώπιον των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων, απορριπτομένων των περί του αντιθέτου προβαλλόμενων ότι συνεπεία της ανεπίτρεπτης ανάθεσης αρμοδιότητας έκδοσης πράξεων απονομής σύνταξης σε ιδιώτες αλλοιώνεται η προβλεπόμενη στα άρθρα 93, 94 και 95 του Συντάγματος διάκριση των δικαιοδοσιών, εφόσον τα διοικητικά δικαστήρια ελέγχουν μόνο διοικητικές πράξεις και όχι πράξεις προερχόμενες από ιδιώτες. Εξάλλου, οι διατάξεις του ν. 4798/2021, οι οποίες ορίζουν ότι οι βεβαιώσεις και τα σχέδια που συντάσσουν οι πιστοποιημένοι επαγγελματίες καθώς και οι δυνάμενες να εκδοθούν από αυτούς συνταξιοδοτικές βεβαιώσεις παράγουν πλήρη απόδειξη ως προς τα στοιχεία που εμπεριέχονται σε αυτές, δεν αποκλείουν τον έλεγχο της ορθότητας των διοικητικών πράξεων που θα εκδοθούν με βάση τις ανωτέρω βεβαιώσεις και σχέδια τόσο από τη Διοίκηση όσο και από τα Δικαστήρια και vii) η έκδοση πράξεων απονομής σύνταξης με τη σύμπραξη πιστοποιημένου επαγγελματία εναπόκειται, πάντως, στη διακριτική ευχέρεια του ασφαλισμένου.
ΙΙΙ. Η έκδοση διοικητικής πράξης από ιδιώτη
22. Η διοικητική πράξη προέρχεται από διοικητικό όργανο ή από διοικητική αρχή.Ως διοικητική αρχή, κατά τον συντακτικό και τον δικονομικό νομοθέτη των άρθρων 95 παρ. 1 στοιχ. α΄ του Συντάγματος και 45 παρ. 1 του πδ 18/1989, που αναφέρονται ρητά σε «εκτελεστή πράξη διοικητικής αρχής», νοείται το όργανο που είναι ενταγμένο σε νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου [πρόκειται για τα όργανα της άμεσης κρατικής διοίκησης (κεντρικής ή αποκεντρωμένης), δηλαδή τα διοικητικά όργανα του Δημοσίου και των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου]και όχι σε οποιονδήποτε φορέα του δημόσιου τομέα, όπως και αν αυτός οριοθετείται. Το στοιχείο αυτό αποτελεί το λεγόμενο οργανικό κριτήριο, το οποίο πρέπει να συντρέχει για τον χαρακτηρισμό μιας νομικής πράξης ως διοικητικής, καθώς ένας ιδιώτης δεν μπορεί να εκδώσει διοικητική πράξη, παρά μόνον αν λειτουργεί ως διοικητικό όργανο (ή αρχή). Παρά την κριτική σημαντικής μερίδας της θεωρίας, η νομολογία εμμένει στο οργανικό κριτήριο [3]. Υπό το πρίσμα της δικονομικής προσέγγισης της έννοιας της διοικητικής πράξης, το Συμβούλιο της Επικρατείας δέχθηκε ότι και τα όργανα ορισμένων ΝΠΙΔ, τα οποία εξυπηρετούν σκοπό δημοσίου συμφέροντος (λειτουργικό κριτήριο), ασκούν ως προς συγκεκριμένες δραστηριότητές τους δημόσια εξουσία και εκδίδουν διοικητικές πράξεις οι οποίες προκαλούν διοικητικές διαφορές που υπάγονται στη δικαιοδοσία του. Για τη διασφάλιση, ωστόσο, του οργανικού κριτηρίου, το Δικαστήριο δέχεται τον λειτουργικό διπλασιασμό των εν λόγων νομικών προσώπων – και συνακολούθως των οργάνων τους– τα οποία χαρακτηρίζονται ως διφυούς χαρακτήρα. Ειδικότερα, ο διφυής χαρακτήρας, ως νομική έννοια αναγκαία για τη διασφάλιση του κρατούντος οργανικού κριτηρίου, προϋποθέτει νομικό πρόσωπο με ένδυμα μεν ιδιωτικού δικαίου, πλην όμως λειτουργούντος όχι με κερδοσκοπικό σκοπό αλλά προς το δημόσιο συμφέρον και υπαγόμενο, χάριν τούτου, σε ειδικό καθεστώς δημοσίου δικαίου, ήτοι με προνόμια και υποχρεώσεις ασυμβίβαστα προς τις αρχές και απαιτήσεις του ελευθέρου ανταγωνισμού (ΣτΕ 1017/79, 1196/1981 και 2080/1987, 99/2002, Ολ 1972/2012, ΑΠ 293/2014). ΄Ετσι, η Τράπεζα της Ελλάδας είναι νομικό πρόσωπο διφυούς χαρακτήρα, δηλαδή λειτουργεί ως ΝΠΙΔ όσον αφορά την άσκηση των τραπεζικών εργασιών και τις σχέσεις της με το προσωπικό της και τους πελάτες της και ως ΝΠΔΔ όταν ασκεί κατά νόμο αρμοδιότητες συνδεόμενες με την άσκηση δημόσιας εξουσίας για την προστασία της χρηματοοικονομικής σταθερότητας και την ενίσχυση της εμπιστοσύνης του κοινού στο χρηματοπιστωτικό σύστημα (Ν. 3601/2007, «Ανάληψη και άσκηση δραστηριοτήτων από τα πιστωτικά ιδρύματα, επάρκεια ιδίων κεφαλαίων των πιστωτικών ιδρυμάτων και των επιχειρήσεων παροχής επενδυτικών υπηρεσιών και λοιπές διατάξεις», ΦΕΚ Α΄ 178). Κατά συνέπεια, οι πράξεις που εκδίδει ο Διοικητής της ΤτΕ ή τα όργανα που έχει ο ίδιος εξουσιοδοτήσει κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων του για την εποπτεία επί των πιστωτικών ιδρυμάτων και τον έλεγχο της πίστης είναι εκτελεστές διοικητικές πράξεις, προσβαλλόμενες με αίτηση ακύρωσης [4]. Ομοίως, ο (πρώην) Οργανισμός Σχολικών Κτιρίων (ΟΣΚ) που ιδρύθηκε ως ΝΠΔΔ και μετατράπηκε σε Ανώνυμη Εταιρία με το εκδοθέν κατ’ εφαρμογή της διάταξης του άρθρου 1 παρ. 2 του Ν. 2414/1996 ΠΔ 286/1998, όσον αφορά την αρμοδιότητά του να εκδίδει τις οικονομικές άδειες των δημοσίων κτιρίων που ανεγείρονται με την ευθύνη του, ασκεί δημόσια εξουσία και ενεργεί, συνεπώς, ως νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου, οι δε σχετικώς εκδιδόμενες πράξεις του αποτελούν εκτελεστές διοικητικές πράξεις (ΣτΕ 2166/2002. Ο ΟΣΚ ΑΕ έχει πλέον ενσωματωθεί στην “Κτιριακές Υποδομές ΑΕ” [KτΥπ ΑΕ]) [βλ. αναλυτικά www.prevedourou.gr. Άσκηση διοικητικών καθηκόντων από νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου].
23. Στις ανωτέρω περιπτώσεις, η συμμετοχή του κράτους στην έκδοση της διοικητικής πράξης είναι καθοριστική, εφόσον η πράξη προέρχεται από ΝΠΙΔ που ιδρύθηκε με περιουσιακά μέσα του κράτους (δηλαδή φορέα που ανήκει στην ευρύτερη κατηγορία των δημόσιων νομικών προσώπων [ΝΠΠΔ+ΝΠΙΔ]), το οποίο επεμβαίνει ουσιωδώς στη λειτουργία του. H σύγχρονη εξάπλωση του διοικητικού φαινομένου πέρα από τα δημόσια νομικά πρόσωπα επιβάλλει, ωστόσο, την άμβλυνση του παραδοσιακού οργανικού κριτηρίου και την επανεξέταση της συμμετοχής των ιδιωτών στη διαδικασία έκδοσης της διοικητικής πράξης.
Α. Η ανάθεση διοικητικού έργου σε ιδιώτες στο πλαίσιο εκτέλεσης σύμβασης παραχώρησης (ανεξάρτητος μηχανικός)
24. Η ανάθεση διοικητικού έργου σε ιδιώτες στο πλαίσιο σύμβασης παραχώρησης υποχρεώνει το Δικαστήριο να αξιοποιήσει τη θεωρία περί νομικού προσώπου διφυούς χαρακτήρα, πραγματοποιώντας όμως ενίοτε λογικά άλματα στη συλλογιστική του [5]. Αφορμή για τη σχετική προβληματική αποτέλεσε η σύμβαση παραχώρησης έργου μεταξύ του Ελληνικού Δημοσίου και της ανώνυμης εταιρείας «ΝΕΑ ΟΔΟΣ Α.Ε.», η οποία κυρώθηκε με τον Ν. 3555/2007 και με την οποία ανατέθηκε στην ως άνω εταιρεία η μελέτη, κατασκευή, χρηματοδότηση, συντήρηση και εκμετάλλευση α) του αυτοκινητοδρόμου Πατρών – Αθηνών – Θεσσαλονίκης – Ευζώνων (ΠΑΘΕ) από τον ανισόπεδο κόμβο (Α/Κ) Μεταμόρφωσης έως τη Σκάρφεια, και β) του συνδετήριου κλάδου του ΠΑΘΕ Σχηματάρι – Χαλκίδα, έναντι συμβατικού ανταλλάγματος, το οποίο περιλαμβάνει το αποκλειστικό δικαίωμα εκμετάλλευσης του ανωτέρω έργου και, ειδικότερα, το δικαίωμα επιβολής και είσπραξης, για ίδιο λογαριασμό, διοδίων τελών από τους χρήστες του έργου αφενός και εμπορικής εκμετάλλευσης των σταθμών εξυπηρέτησης αυτοκινητιστών αφετέρου. Σύμφωνα με τις διατάξεις του Ν. 3555/2007, σε συνδυασμό με αυτές της σύμβασης παραχώρησης, η έγκριση των προβλεπόμενων από την εν λόγω σύμβαση μελετών των κτιριακών εγκαταστάσεων από τον ανεξάρτητο μηχανικό του άρθρου 17 αυτής επέχει θέση οικοδομικής άδειας. Το Δικαστήριο υπενθυμίζει ότι η αρμοδιότητα έκδοσης οικοδομικών αδειών συνάπτεται με τον έλεγχο τήρησης της εν γένει πολεοδομικής νομοθεσίας, η οποία υπάγεται, κατά το άρθρο 24 παρ. 2 του Συντάγματος, στο Κράτος και πρέπει να ασκείται από δημόσια αρχή [6] και δεν είναι δυνατόν να ασκείται, υφ’ οιανδήποτε νομική μορφή, από νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου ή ιδιώτη [7]. Κατά συνέπεια, ως προς την ανωτέρω αρμοδιότητα της έγκρισης των μελετών των κτιριακών εγκαταστάσεων του επίδικου έργου ο ανεξάρτητος μηχανικός, που είναι ιδιώτης, ασκεί δημόσια εξουσία και ενεργεί ως διοικητικό όργανο. Επομένως, πράξεις εκδιδόμενες κατ’ ενάσκηση της αρμοδιότητας αυτής αποτελούν εκτελεστές διοικητικές πράξεις παραδεκτώς προσβαλλόμενες με αίτηση ακύρωσης [8]. Περαιτέρω, κρίθηκε ότι «η απόφαση…. περί αναπροσαρμογής των διοδίων τελών επί του αυτοκινητοδρόμου Π.Α.Θ.Ε., συμπεριλαμβανομένων και των επίδικων σταθμών, αποτελεί εκτελεστή διοικητική πράξη, παραδεκτώς προσβαλλόμενη με αίτηση [ακύρωσης], η δε παραχωρησιούχος εταιρία ενήργησε κατά την έκδοσή της ως νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου, χωρίς να ασκεί από την άποψη αυτή επιρροή ότι η εν λόγω απόφαση εντάσσεται στα πλαίσια της επιχειρηματικής της δραστηριότητας» [9]. Πάντως, κρίθηκε ότι ένας ιδιώτης παραχωρησιούχος δεν μπορεί να αναλάβει τις αστυνομικές αρμοδιότητες κρατικής αρχής [10].
25. Θα πρέπει να επισημανθεί ότι η αδιάστικτη παραπομπή στις αποφάσεις ΣτΕ Ολ 1934/1998 και ΣτΕ Ολ 891-895/2008 ενέχει κάποια ασυνέπεια. Στην περίπτωση της σύμβασης του Δήμου και ιδιωτικής κοινοπραξίας για την εφαρμογή του συστήματος ηλεκτρονικώς ελεγχόμενης στάθμευσης (ΣτΕ Ολ 1934/1998), το Δικαστήριο απέκρουσε την εφαρμογή της θεωρίας περί διφυούς νομικού προσώπου όταν πρόκειται για την ανάθεση αρμοδιοτήτων που ανήκουν στον πυρήνα της κρατικής εξουσίας ως έκφραση κυριαρχίας, δεχόμενο ότι αυτές μπορούν να ασκηθούν μόνον από το κράτος ή ΝΠΔΔ, όχι δε και από ιδιώτη ή NΠΙΔ που ενεργεί κατά πλάσμα δικαίου ως διοικητικό όργανο. Αντίθετα, στις αποφάσεις ΣτΕ Ολ 891-895/2008, μολονότι δέχθηκε ότι η πράξη με την οποία, στα πλαίσια της διαχείρισης των κοινοχρήστων πραγμάτων, παραχωρούνται ιδιαίτερα δικαιώματα επ’ αυτών ανήκει στον πυρήνα της κρατικής εξουσίας, αναγνώρισε τη δυνατότητα ανάθεσής της σε NΠΙΔ κατ’ εφαρμογή του πλάσματος του νομικού προσώπου διφυούς χαρακτήρα. Την αντίφαση αυτή είχε επισημάνει η μειοψηφούσα άποψη στην απόφαση ΣτΕ Ολ 891/2008. Σημειώνεται, πάντως, ότι στην πρώτη περίπτωση, η κοινοπραξία ήταν αμιγώς ιδιωτική εταιρεία που δεν ανήκε στον δημόσιο τομέα ενώ, στη δεύτερη περίπτωση, επρόκειτο για NΠΙΔ που αρχικά ανήκε εξ ολοκλήρου στο Δημόσιο. Στην υπό εξέταση περίπτωση, πάντως, η αρμοδιότητα έκδοσης διοικητικής πράξης ανατίθεται σε ιδιώτη, ο οποίος δεν έχει καμία οργανική σχέση με το Δημόσιο. Παρατηρείται μια τάση ευελιξίας του Δικαστηρίου, το οποίο αναγνωρίζει τη δυνατότητα άσκησης διοικητικού έργου από ιδιώτες εφαρμόζοντας κατ’ αναλογία το νομικό πλάσμα περί νομικού προσώπου διφυούς χαρακτήρα και λειτουργικού διπλασιασμού των οργάνων, προκειμένου να παραμείνει προσηλωμένο στο οργανικό κριτήριο όσον αφορά τη δικαιοδοσία του [11]. Σε μεταγενέστερη απόφασή του, το Δικαστήριο τόνισε ότι τα πιστοποιητικά έγκρισης μελετών που δεν αφορούν σε κτιριακές εγκαταστάσεις ή κτιριακό εν γένει εξοπλισμό δεν αποτελούν αντικείμενο της απαιτούμενης από την πολεοδομική νομοθεσία οικοδομικής άδειας, δεδομένου ότι αυτά δεν ενέχουν άσκηση δημόσιας εξουσίας, οπότε ο ανεξάρτητος μηχανικός δεν ενεργεί, κατά την άσκηση της σχετικής αρμοδιότητας, ως διοικητικό όργανο [12].
Β. Η συμμετοχή των ιδιωτών στη διαδικασία τακτοποίησης αυθαιρέτων κατασκευών και χρήσεων
26. Αμφιβολία υπάρχει όσον αφορά τη νομική φύση των ενεργειών των ιδιωτών στο πλαίσιο της διαδικασίας τακτοποίησης αυθαιρέτων, όπως διαρρυθμίστηκε στον Ν. 4178/2013. Ο νόμος καταστρώνει ηλεκτρονική διαδικασία υπαγωγής των αυθαιρέτων κατασκευών και χρήσεων στις διατάξεις του, η οποία «συνοδεύεται» από τα απαριθμούμενα δικαιολογητικά (ενδεικτικώς: αίτηση υπαγωγής, υπεύθυνη δήλωση με συγκεκριμένα στοιχεία για τον αιτούντα, το ακίνητο και την αυθαίρετη κατασκευή ή χρήση, τεχνική έκθεση μηχανικού, φωτογραφίες, σχέδια, δημόσια έγγραφα, μελέτη στατικής επάρκειας, ειδικό παράβολο, έντυπο υπολογισμού του προβλεπομένου ειδικού προστίμου). Μετά την καταβολή του συνόλου του προστίμου και την περαίωση της ως άνω διαδικασίας, προβλέπεται η έκδοση πράξης ολοκλήρωσης της υπαγωγής στις διατάξεις του Ν. 4178/2013, “αυτομάτως” ή μετά από αίτηση του ενδιαφερομένου, με την οποία επέρχονται οι εκεί προβλεπόμενες συνέπειες [13], οπότε αυτή αποτελεί εκτελεστή διοικητική πράξη, παραδεκτώς προσβαλλόμενη με αίτηση ακύρωσης [14]. Κατά την άποψη που επικράτησε στο Ε΄ Τμήμα του Συμβουλίου της Επικρατείας, δεν αποτελεί εκτελεστή διοικητική πράξη προσβλητή με αίτηση ακύρωσης η κατά το άρθρο 11 του Ν. 4178/2013 υπεύθυνη δήλωση του ενδιαφερομένου, η οποία κινεί, σε συνδυασμό με τη σχετική αίτηση, τη διαδικασία υπαγωγής που ολοκληρώνεται με την ως άνω βεβαίωση περαίωσης. Το Δικαστήριο επισημαίνει ότι η αναστολή επιβολής κυρώσεων και η μη κατεδάφιση των αυθαιρέτων σε περίπτωση κίνησης της ως άνω διαδικασίας χωρούν κατ’ εφαρμογή της αρχής της χρηστής διοίκησης και δεν αποτελούν έννομες συνέπειες, και μάλιστα οριστικές, που επέρχονται κατά τις διατάξεις του Ν. 4178/2013 από και διά της υποβολής της παραπάνω δήλωσης. Υποστηρίχθηκε, πάντως, και η άποψη ότι ναι, μεν, η ίδια η αίτηση – δήλωση δεν συνιστά διοικητική πράξη, προσβλητή με αίτηση ακύρωσης, η αποδοχή, όμως, από τη Διοίκηση της αίτησης αυτής, παρ’ ότι δεν εκδηλώνεται κατά τρόπο ρητό και πανηγυρικό, παρεμβάλλεται μεταξύ, αφενός, της δήλωσης υπαγωγής και, αφετέρου, της ενεργοποίησης του ευνοϊκού καθεστώτος του Ν. 4178/2013, προερχόμενη δε από τη Διοίκηση, ισοδυναμεί με διοικητική πράξη, υποκείμενη σε αίτηση ακύρωσης. Η εν λόγω ερμηνεία των ως άνω διατάξεων διασφαλίζει το δικαίωμα παροχής έννομης προστασίας και προσιδιάζει σε σωρεία περιπτώσεων, κατά τις οποίες η επέλευση ορισμένων εννόμων συνεπειών προβλέπεται μεν από τον νόμο αποτελεί, όμως, ευθεία απόρροια αιτήσεων ιδιωτών, όπως η περιβαλλοντική αδειοδότηση κεραιών κινητής τηλεφωνίας βάσει δήλωσης υπαγωγής σε Πρότυπες Περιβαλλοντικές Δεσμεύσεις [15]. Κατά την άποψη αυτή, η σιωπηρή απόρριψη της προσφυγής ενώπιον του ΣΥΠΟΘΑ κατά της εν λόγω σιωπηρής αποδοχής της δήλωσης από τη Διοίκηση στοιχειοθετεί παράλειψη απόφανσης που έχει εκτελεστό χαρακτήρα και υπόκειται και αυτή σε αίτηση ακύρωσης. Οι σχετικές υποθέσεις έχουν παραπεμφθεί στην Ολομέλεια του Δικαστηρίου [16].
27. Σημειώνεται, πάντως, ότι οι περιπτώσεις συναγωγής διοικητικής άδειας από τη σιωπή της Διοίκησης αυξήθηκαν ουσιωδώς σε ευρεία κατηγορία οικονομικών και επαγγελματικών δραστηριοτήτων στο πλαίσιο των νομοθετικών εξελίξεων της τελευταίας δεκαετίας. Πράγματι, κατά το άρθρο 10 παρ. 2 του Ν. 4048/2012 για την καλή νομοθέτηση, η σιωπηρή έγκριση αιτημάτων των ενδιαφερομένων συνιστά βασικό μέσο απλούστευσης της διοικητικής διαδικασίας. Χαρακτηριστικές περιπτώσεις σιωπηρών αδειών είναι οι διατάξεις του άρθρου 14 παρ. 4 του Ν. 3488/2010, για την προσαρμογή της ελληνικής νομοθεσίας στις διατάξεις της Οδηγίας 2006/123/ΕΚ σχετικά με τις «υπηρεσίες στην εσωτερική αγορά», και του άρθρου 3 του Ν. 3919/2011 σχετικά με την αρχή της επαγγελματικής ελευθερίας και την κατάργηση αδικαιολόγητων περιορισμών στην πρόσβαση και άσκηση επαγγελμάτων. Ανακύπτουν, εν προκειμένω, σοβαρά ζητήματα έννομης προστασίας κατά των εν λόγω σιωπηρών πράξεων [17].
[1] Γ. Γιαννακούρου, Δίκαιο Χωροταξίας και Πολεοδομίας, Νομική Βιβλιοθήκη, 2019, σ. 260· Ι. Μαθιουδάκη, Νόμιμη και αυθαίρετη δόμηση, Ανιόν, 2015, σ. 327 επ., για το προγενέστερο του Ν. 4495/2017 νομοθετικό καθεστώς (Ν. 4030/2011).
[2] J.-J. Bienvenu, Le droit administratif : une crise sans catastrophe, Droits, 1986, σ. 94
[3] Β. Σκουρή, Συνταγματική καθιέρωση του οργανικού κριτηρίου, εις Προσανατολισμοί στο Δημόσιο Δίκαιο, Εκδ. Σάκκουλα, 1996, σ. 547 (551). Αντίθετα Αθ. Ράντος, Αποτίμηση της πορείας του Συμβουλίου της Επικρατείας τα τελευταία 40 χρόνια. Μία ενδοσκόπηση, 2017, pro-justitia. Για τις αντίστοιχες εξελίξεις στη Γαλλία και την άμβλυνση του οργανικού κριτηρίου βλ. P.- M. Murgue-Varoclier, Le critère organique en droit administratif français, LGDJ, BDP, t. 306, 2018.
[4] ΑΠ 19/2013, ΣτΕ Ολ 3014/2014, σκ. 9. Ιδιαίτερης μνείας χρήζουν, στο πλαίσιο αυτό, οι εταιρείες ύδρευσης και αποχέτευσης. Κατά τις διατάξεις του Ν. 1069/1980 «περί κινήτρων δια την ίδρυση επιχειρήσεων ύδρευσης και αποχέτευσης» (ΦΕΚ Α΄ 191), έχει παρασχεθεί στις επιχειρήσεις αυτές η αρμοδιότητα κηρύξεως αναγκαστικής απαλλοτριώσεως ή συστάσεως δουλείας σε βάρος ακινήτων αναγκαίων για τα εκτελούμενα από αυτές έργα δημόσιας ωφέλειας, ενεργούν δε κατά την άσκηση της αρμοδιότητος αυτής ως νπδδ. Ως εκ τούτου οι πράξεις οι σχετικές με την παρασχεθείσα από τον νόμο αρμοδιότητα των οργάνων των εν λόγω διφυούς χαρακτήρος νομικών προσώπων είναι εκτελεστές διοικητικές πράξεις παραδεκτώς προσβαλλόμενες με αίτηση ακύρωσης (ΣτΕ Ολ 108/1991, 3445/1991, 1809/2003, 3323/2014, 3528/2015). Ως νομικό πρόσωπο διφυούς χαρακτήρα χαρακτηρίσθηκε από το ΣτΕ και το ΕΚΕΠΙΣ (Εθνικό Κέντρο Πιστοποίησης Δομών Συνεχιζόμενης Επαγγελματικής Κατάρτισης), το οποίο είναι κατ’ αρχήν νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου και, κατά την άσκηση της αρμοδιότητας που συνίσταται στην πιστοποίηση των ΚΕΚ, προκειμένου αυτά να αποκτήσουν δικαίωμα υλοποίησης των προγραμμάτων επαγγελματικής κατάρτισης που χρηματοδοτούνται από την ΕΕ, περιλαμβάνει δε όχι μόνον τον έλεγχο των κτιριακών και υλικοτεχνικών υποδομών των εν λόγω κέντρων, αλλά και έλεγχο των προγραμμάτων κατάρτισης, της επάρκειας και των επαγγελματικών προσόντων των εκπαιδευτικών τους, ενεργεί ως νπδδ και ασκεί δημόσια εξουσία (ΣτΕ 99/2002). Ομοίως, έγινε δεκτό ότι η ΟΛΠ ΑΕ, κατά την παραχώρηση ιδιαιτέρων δικαιωμάτων επί των γηπέδων, κτιρίων και άλλων εγκαταστάσεων που βρίσκονται εντός της λιμενικής ζώνης Πειραιώς και των οποίων η διαχείριση και η εκμετάλλευση έχουν ήδη περιέλθει σε αυτή, δεν διαχειρίζεται την ιδιωτική της περιουσία, αλλ’ ενεργεί ως δημόσιο όργανο, που αποβλέπει στην εξυπηρέτηση σκοπού δημοσίου συμφέροντος, συνισταμένου στην εύρυθμη διεξαγωγή των θαλασσίων συγκοινωνιών και μεταφορών και στην εν γένει εξυπηρέτηση του εμπορίου. Συνεπώς, οι σχετικώς με την παραχώρηση κοινοχρήστου πράγματος εκδιδόμενες πράξεις της εν λόγω εταιρίας συνιστούν εκτελεστές διοικητικές πράξεις (ΣτΕ Ολ 1212/2010. Έτσι και ΣτΕ Ολ 2403, 2404/2014). Βλ. και ΣτΕ Ολ 1076, 1080, 1081/2019, με την οποία κρίθηκε ότι η ανάληψη του ελέγχου της Ο.Λ.Π. Α.Ε. από ιδιώτη επενδυτή είχε ως συνέπεια την εφεξής απώλεια του χαρακτήρα της ως ΝΠΙΔ διφυούς χαρακτήρα (δημόσια επιχείρηση) με την απάλειψη από την από 13-2-2002 σύμβαση των εμπεριεχουσών ενάσκηση δημοσίας εξουσίας διατάξεων, η διατήρηση των οποίων παρίστατο μη συμβατή με τη μετατροπή της εν λόγω εταιρείας σε συνηθισμένη Α.Ε. με αμιγώς επιχειρηματικό χαρακτήρα. Βλ. και μειοψηφούσα γνώμη στην ΣτΕ Ολ 3873/2014: Ανεξαρτήτως αν το ΤΑΙΠΕΔ συνεστήθη με τον Ν. 3986/2011 ως νπιδ, τούτο συνεστήθη, πάντως, προς υλοποίηση της δημοσίας πολιτικής των αποκρατικοποιήσεων και λειτουργεί χάριν του δημοσίου συμφέροντος. Συνιστά δε διφυές νομικό πρόσωπο, καθ’ όσον, κατά την ενάσκηση ωρισμένων αρμοδιοτήτων, συναπτομένων προς την άσκηση δημοσίας εξουσίας, τούτο αποτελεί νπδδ και εκδίδει εκτελεστές διοικητικές πράξεις, αδιαφόρως του αν η εν λόγω δράση του αποβλέπει και σε επίτευξη κέρδους. Περαιτέρω, ΣτΕ 1457/2018, για τον Ελληνικό Οργανισμό Ανακύκλωσης» [(ΕΟΑΝ) άρθρο 46 παρ. 1 του ν. 4042/2012, Α΄ 24], ο οποίος, κατά την άσκηση της αρμοδιότητας έγκρισης ή ανανέωση της έγκρισης συστημάτων εναλλακτικής διαχείρισης αποτελεί νομικό πρόσωπο διφυούς χαρακτήρα, οι σχετικές πράξεις του οποίου εμπίπτουν στο σχεδιασμό και την εφαρμογή της εν λόγω δημόσιας πολιτικής και αποτελούν εκτελεστές διοικητικές πράξεις.
[5] ΣτΕ 2587-2589/2014, 4055/2015, 1995/2017.
[6] ΣτΕ 2676/2001 7μ., πρβλ. ΣτΕ Ολ. 891 – 95/2008, Ολ 1934/1998
[7] ΣτΕ Ολ. 891 – 5/2008. Σε αντιδιαστολή με την αρμοδιότητα έκδοσης εκτελεστής πράξης, το έργο της κατασκευής και συντήρησης του οδικού δικτύου της χώρας, το οποίο συνιστά αποστολή του Κράτους, δύναται, ως εκ της φύσεώς του, να ανατεθεί σε ιδιωτικούς φορείς, κατά τα ειδικότερον προβλεπόμενα στη νομοθεσία περί δημοσίων έργων, είτε με συμβάσεις εκτέλεσης έργων είτε με συμβάσεις παραχώρησης (ΣτΕ 2781-2794/2018).
[8] Πρβλ. ΣτΕ Ολ 891–95/2008, 99, 1241, 1869/2002, 2676/2001 7μ., 3414/2000 7μ., 4558/1997, 22/1995 7μ., Ολ 108/1991, Ολ 2080/1987.
[9] ΣτΕ 2589/2014, σκ. 16.
[10] ΣτΕ 701/2015, σκ. 19: κατά την έννοια των άρθρων 1 παρ. 3 και 26 παρ. 2 του Συντάγματος, αστυνομική εξουσία, ως η κατ’ εξοχήν δημόσια εξουσία και έκφραση κυριαρχίας, ασκείται διά της αστυνομικής αρχής, μόνο από το κράτος (και νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, που και αυτά είναι αποκεντρωμένες καθ’ ύλην δημόσιες υπηρεσίες) και όχι από ιδιώτες (ΣτΕ Ολ 1934/1998, πρβλ. και ΣτΕ 3946/2002). Εν προκειμένω, προβλέπεται μεν η παροχή υπηρεσιών «φύλαξης» των χώρων του Τουριστικού Λιμένα από την παραχωρησιούχο, δεν υποκαθίσταται, όμως, ο ιδιωτικός φορέας διαχείρισης του λιμένα στις αστυνομικές αρμοδιότητες της κρατικής (ιδίως Λιμενικής) αρχής, οι οποίες και φυλάσσονται υπέρ της τελευταίας (βλ. και ΣτΕ 1872/2012)
[11] Για την ανάγκη προσήλωσης στο δόγμα του οργανικού κριτηρίου προκειμένου να μην ανοίξουν νομικά οι ασκοί του Αιόλου…βλ. Αθ. Ράντου, Αποτίμηση της πορείας του Συμβουλίου της Επικρατείας τα τελευταία 40 χρόνια. Μία ενδοσκόπηση, 2017, pro-justitia.
[12] ΣτΕ 1995/2017, σκ. 9.
[13] Πρβλ. ΣτΕ Ολ 1119/2014, σκ. 4 και 15, επί των ρυθμίσεων του συναφούς Ν. 4014/2011, και ΣτΕ 956/2018, σκ. 9.
[14] ΣτΕ Ολ 1119/2014, σκ. 4, επίσης ΣτΕ 69/2017.
[15] ΣτΕ 1943/2017 7μ., σκ. 15
[16] ΣτΕ 1214/2019, 1277/2019
[17] Βλ. συναφώς Δ. Ντισλίδου, Οι σιωπηρές θετικές πράξεις, ΘΠΔΔ 2/2015, σ. 102, με περαιτέρω βιβλιογραφικές παραπομπές