΄Eνα βήμα προς την απλούστευση της δικονομικής μεταχείρισης των διαφορών του προσωπικού των ΝΠΔΔ με σχέση ιδιωτικού δικαίου (ΣτΕ 2127/2023, ΣτΕ 2174/2024 7μ)

1. Μια από τις σημαντικότερες περιπτώσεις αμφισβητούμενης δικαιοδοσίας [1] είναι αυτή των διαφορών από την πρόσληψη και υπηρεσιακή εξέλιξη του προσωπικού με σχέση ιδιωτικού δικαίου των ΝΠΔΔ (Δημοσίου, ΟΤΑ και λοιπών ΝΠΔΔ) (άρθρο 1 παρ. 1 στοιχ. γ΄ του Ν 702/1977). Το προσωπικό αυτό διαφοροποιείται, πρώτον, από τους συνδεομένους με σχέση δημοσίου δικαίου λειτουργούς και υπαλλήλους των ΝΠΔΔ, των οποίων ο διορισμός και η υπηρεσιακή εξέλιξη διέπονται από τον Υπαλληλικό Κώδικα και άλλα ειδικά νομοθετήματα δημοσίου δικαίου, οι δε διαφορές που ανακύπτουν ως προς τα παραπάνω ζητήματα είναι διοικητικές και μάλιστα ακυρωτικές (άρθρο 1 παρ. 1 στοιχ. α΄ του Ν 702/1977). Το προσωπικό με σχέση ιδιωτικού δικαίου των ΝΠΔΔ αντιδιαστέλλεται, δεύτερον, από το προσωπικό των ΝΠΙΔ, προφανώς του δημόσιου τομέα [2], το οποίο εμπίπτει επίσης στο ρυθμιστικό πεδίο του άρθρου 1 παρ. 1 στοιχ. γ΄ του Ν 702/1977, εφόσον η πρόσληψή του γίνεται με βάση ειδική διοικητική διαδικασία.

2. Πρόκειται για κατηγορίες ακυρωτικών υποθέσεων του Συμβουλίου της Επικρατείας, οι οποίες, σε εκτέλεση της διάταξης του άρθρου 95 παρ. 3 του Συντάγματος, υπήχθησαν, με τον Ν. 702/1977, στα Διοικητικά Εφετεία. Οι ασκούσες εν προκειμένω επιρροή διατάξεις του νόμου αυτού, όπως τροποποιήθηκαν και ισχύουν, αφορούν το

προσωπικό με σχέση ιδιωτικού δικαίου των ΝΠΔΔ καθώς και το προσωπικό των ΝΠΙΔ και ορίζουν τα εξής:“[Στην αρμοδιότητα του τριμελούς διοικητικού εφετείου υπάγεται η εκδίκαση αιτήσεων ακυρώσεως ατομικών πράξεων διοικητικών αρχών που αφορούν:] γ) την πρόσληψη και την κατάσταση γενικά του προσωπικού του Δημοσίου, των ΟΤΑ πρώτης και δεύτερης βαθμίδας και των λοιπών ΝΠΔΔ, ανεξάρτητα από τη φύση της σχέσης που το συνδέει, καθώς και την πρόσληψη και την κατάσταση γενικά του προσωπικού ΝΠΙΔ όπου η πρόσληψη αυτή γίνεται με βάση ειδική διοικητική διαδικασία”. Στην αιτιολογική έκθεση του τελευταίου τροποποιητικού νόμου ( Ν. 3659/2008, ΦΕΚ Α΄ 77), ως προς την περ. γ΄ της παραγράφου 1 του άρθρου 1 του Ν. 702/1977, αναφέρονται τα εξής: “η πρώτη κατηγορία ακυρωτικών διαφορών (πρόσληψη και κατάσταση γενικά του προσωπικού ΝΠΙΔ”) προτείνεται να μεταφερθεί στα διοικητικά εφετεία, διότι, εφόσον αυτά είναι αρμόδια να κρίνουν τις διαφορές που δημιουργούνται από την έκδοση των διοικητικών πράξεων σχετικά με την πρόσληψη και κατάσταση γενικά του προσωπικού των ΝΠΔΔ (άρθρο 1 παρ. 1 περ. γ΄ του Ν. 702/1977, όπως ισχύει), για την ταυτότητα του λόγου, θα πρέπει να κρίνουν και τις διαφορές που δημιουργούνται από την έκδοση διοικητικών πράξεων σχετικά με την πρόσληψη και κατάσταση γενικά του προσωπικού των ΝΠΙΔ, στο μέτρο, βεβαίως, που, κατ’ εξαίρεση, παρόμοιες διαφορές υπάγονται στη δικαιοδοσία των διοικητικών δικαστηρίων, ιδίως στις περιπτώσεις όπου η πρόσληψη αυτή γίνεται με βάση ειδική διοικητική διαδικασία”.

3. Ερμηνεύοντας την περιεχόμενη στην περίπτωση γ΄ φράση “ανεξάρτητα από τη φύση της σχέσης που το συνδέει”, το Δικαστήριο δέχεται ότι αφορά σε περιπτώσεις, στις οποίες, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 103 του Συντάγματος, επιτρέπεται η απασχόληση στη Δημόσια Διοίκηση προσωπικού με σχέση ιδιωτικού δικαίου. Σκοπός του νομοθέτη ήταν να υπαγάγει στα διοικητικά εφετεία την εκδίκαση των διαφορών αυτών, ανεξαρτήτως του ότι η σχέση που συνδέει το προσωπικό με το Δημόσιο ή τα ΝΠΔΔ ανήκει στη σφαίρα, όχι του δημοσίου δικαίου (όπως συμβαίνει με την περ. α΄, η οποία αφορά τους δημόσιους υπαλλήλους), αλλά του ιδιωτικού δικαίου (βλ. ΣτΕ  541/2022, 1002/2019, 464/2018, 3983/2014, 722/1985, πρβλ. ΣτΕ 1491/2021). Πρόκειται, δηλαδή, για τη δεύτερη κατηγορία προσωπικού από αυτές που εμπίπτουν στο ρυθμιστικό πεδίου του άρθρου 1 παρ. 1 του Ν. 702/1977 ([α] δημόσιοι υπάλληλοι, [β] προσωπικό ΝΠΔΔ με σχέση ιδιωτικού δικαίου και [γ] προσωπικό ΝΠΙΔ). Ενόψει των ανωτέρω, οι διαφορές που προκύπτουν από την αμφισβήτηση πράξεων που εκδίδονται από όργανα του Δημοσίου ή των ΝΠΔΔ κατ’ ενάσκηση δημόσιας εξουσίας, με αντικείμενο τη μονομερή ρύθμιση ζητημάτων που αναφύονται είτε κατά την πρόσληψη είτε περί την υπηρεσιακή κατάσταση του προσωπικού με σχέση ιδιωτικού δικαίου και με σκοπό την εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος, το οποίο συνίσταται στην ομαλή λειτουργία της δημόσιας υπηρεσίας, ανήκουν στη δικαιοδοσία των διοικητικών εφετείων (βλ. ΣτΕ Ολ  983/2012, ΣτΕ 3167/2007 7μ). Τούτο δε αδιαφόρως αν για την έκδοση της πράξης απαιτείται, κατά νόμον, η τήρηση ειδικής διοικητικής διαδικασίας, η οποία, εφόσον πράγματι προβλέπεται, κατατείνει υπέρ της φύσης της διαφοράς ως δημοσίου δικαίου. Επιχείρημα υπέρ της ερμηνείας αυτής συνάγεται και από τη διάταξη του άρθρου 49 παρ. 1 του Ν 3659/2008, με την οποία, σε συνέχεια του Ν 702/1977, υπήχθησαν στα διοικητικά εφετεία και οι διαφορές σχετικά με την πρόσληψη και την κατάσταση γενικά του προσωπικού των NΠΙΔ, υπό την προϋπόθεση ότι η πρόσληψη έχει γίνει κατόπιν οριζόμενης στον νόμο ειδικής διοικητικής διαδικασίας. Εύστοχα το Δικαστήριο δέχεται ότι η προϋπόθεση της πρόσληψης κατόπιν οριζόμενης στον νόμο ειδικής διοικητικής διαδικασίας τέθηκε ως νόμιμο κριτήριο διάκρισης μόνο των διαφορών αυτών [δηλαδή αυτών που συνδέονται με την πρόσληψη και την κατάσταση του εν λόγω προσωπικού] σε σχέση με τις λοιπές διαφορές του προσωπικού των ΝΠΙΔ, οι οποίες αναφύονται στο πλαίσιο εννόμων σχέσεων ιδιωτικού δικαίου, στις οποίες αμφότερα τα συμβαλλόμενα μέρη είναι ιδιώτες και, ως εκ τούτου, ανήκουν στη δικαιοδοσία των πολιτικών δικαστηρίων.

4. Εν προκειμένω, το Δικαστήριο έκρινε ότι η απόφαση του Δ.Σ. ενός ΝΠΔΔ, ειδικότερα ενός δημοτικού ωδείου, με την οποία καθορίσθηκε το ωράριο εργασίας υπαλλήλου με σύμβαση εργασίας ιδιωτικού δικαίου αορίστου χρόνου, αφορούσε στην υπηρεσιακή της κατάσταση και εκδόθηκε στο πλαίσιο άσκησης εποπτείας από το Δ.Σ. επί του τρόπου παροχής των υπηρεσιών του προσωπικού του ωδείου προς τους αποδέκτες των υπηρεσιών αυτών. Συνεπώς, έχει εκδοθεί από όργανο διοίκησης του εν λόγω ΝΠΔΔ, κατ’ ενάσκηση δημόσιας εξουσίας και με αντικείμενο τη μονομερή ρύθμιση των καθηκόντων εργασίας προσωπικού με σχέση ιδιωτικού δικαίου, προς εξυπηρέτηση σκοπού δημοσίου συμφέροντος, συνισταμένου στην ομαλή λειτουργία της δημόσιας υπηρεσίας (πρβλ. ΣτΕ Ολ 983/2012). Με τα δεδομένα αυτά, από την αμφισβήτηση του κύρους της πράξης αυτής γεννήθηκε διοικητική ακυρωτική διαφορά, επί της οποίας αρμοδίως επελήφθη το Διοικητικό Εφετείο. Περαιτέρω, η διαφορά υπάγεται στην περίπτωση γ΄ της παραγράφου 1 του άρθρου 1 του Ν. 702/1977 και, κατά συνέπεια, εμπίπτει στο ανέκκλητο που προβλέπεται στο πρώτο εδάφιο του άρθρου 5Α του Ν. 702/1977, αφού δεν καλύπτεται από κάποια από τις διαφορές που αναφέρονται στο δεύτερο εδάφιο του άρθρου αυτού, οι οποίες υπόκεινται, κατ’ εξαίρεση, σε έφεση (βλ. ΣτΕ 314/2017, 460/2016, 3876/2015).

5. Πριν από την παραπάνω σαφή και δογματικά συνεπή λύση, που απλουστεύει τη δικονομική αντιμετώπιση των σχετικών διαφορών και διευκολύνει τους ενδιαφερομένους στον εντοπισμό του αρμοδίου δικαστηρίου, ανταποκρίνεται δε και στον κλασικό ορισμό της εκτελεστής πράξης διοικητικής αρχής, η νομολογία παρουσίαζε διακυμάνσεις. Αυτές αποτυπώνονται στην παραπεμπτική στην 7μελή σύνθεση του Γ΄ Τμήματος απόφαση ΣτΕ 2127/2023 της 5μελούς σύνθεσης.

6. Κατά την άποψη που επικράτησε στην 5μελή σύνθεση του Γ΄ Τμήματος, η διαφορά που αναφύεται από πράξη, εκδοθείσα από δημόσια αρχή κατ’ ενάσκηση δημόσιας εξουσίας, με αντικείμενο τη μονομερή ρύθμιση ζητημάτων που αναφύονται κατά την πρόσληψη ή από την υπηρεσιακή κατάσταση του ως άνω προσωπικού και με σκοπό την εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος, το οποίο συνίσταται στην ομαλή λειτουργία της δημόσιας υπηρεσίας, ανήκει στη σφαίρα του δημοσίου δικαίου και δεν εντάσσεται στην υπαγόμενη στο ιδιωτικό δίκαιο σχέση εργασίας που συνδέει το προσωπικό αυτό με το Δημόσιο ή το ΝΠΔΔ (βλ. ΣτΕ Ολ 983/2012, 3167/2007 7μ). Εξ άλλου, δεν προβλέπεται στον νόμο ως προϋπόθεση για την υπαγωγή των διαφορών αυτών στα διοικητικά εφετεία η πρόβλεψη ειδικής διοικητικής διαδικασίας για την έκδοση της πράξης. Η τυχόν προβλεψη ειδικής διοικητικής διαδικασίας αποτελεί απλή ένδειξη υπέρ της φύσης της διαφοράς ως δημοσίου δικαίου, χωρίς όμως από την έλλειψή της να συνάγεται, άνευ άλλου τινός, ότι η διαφορά ανήκει στη δικαιοδοσία των πολιτικών δικαστηρίων. Τούτο συνάγεται εξ αντιδιαστολής από το γεγονός ότι ο νομοθέτης προέβλεψε ρητώς ως προϋπόθεση υπαγωγής στα διοικητικά εφετεία την ύπαρξη ειδικής διοικητικής διαδικασίας μόνον για τις διαφορές που αφορούν το προσωπικό που συνδέεται με σχέση ιδιωτικού δικαίου με ΝΠΙΔ, προκειμένου να διακρίνει τις διαφορές αυτές από τις λοιπές που ανακύπτουν στο πλαίσιο έννομης σχέσης στην οποία αμφότερα τα συμβαλλόμενα μέρη είναι ιδιώτες.

7. Κατά την εν μέρει συγκλίνουσα και εν μέρει αποκλίνουσα άποψη, κατά την έννοια της διάταξης της περίπτωσης γ΄ της παραγράφου 1 του άρθρου 1 του Ν. 702/1977, όπως αντικαταστάθηκε με το άρθρο 49 παρ. 1 του Ν. 3659/2008, οι διαφορές που ανακύπτουν από την αμφισβήτηση ατομικών διοικητικών πράξεων περί την «κατάσταση γενικά» –και όχι (και) την «πρόσληψη»– του προσωπικού που συνδέεται με το Δημόσιο ή τα ΝΠΔΔ με σχέση εργασίας ιδιωτικού δικαίου είναι διοικητικές και υπάγονται στην ακυρωτική αρμοδιότητα των διοικητικών εφετείων, ενώ δεν τίθεται ζήτημα έκδοσης των πράξεων αυτών κατά ορισμένη διοικητική διαδικασία· αντιθέτως, κατά την έννοια της ίδιας διάταξης και σύμφωνα με την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, οι διαφορές από ατομικές διοικητικές πράξεις που αφορούν την «πρόσληψη» του προσωπικού αυτού στο Δημόσιο ή τα ΝΠΔΔ είναι διοικητικές υπό την προϋπόθεση ότι οι πράξεις αυτές εκδίδονται κατά ορισμένη διοικητική διαδικασία και προς πραγμάτωση σκοπού δημοσίου ενδιαφέροντος.

8. Κατά την μειοψηφήσασα άποψη, κριτήριο υπαγωγής στη σφαίρα του δημοσίου δικαίου των, κατ’ αρχήν διεπομένων από το ιδιωτικό δίκαιο, διαφορών που ανακύπτουν κατά την πρόσληψη και την υπηρεσιακή κατάσταση του προσωπικού του Δημοσίου ή των ΝΠΔΔ με σχέση ή σύμβαση ιδιωτικού δικαίου, είναι η πρόβλεψη από τον νόμο ή την κατ’ εξουσιοδότηση νόμου κανονιστικώς δρώσα διοίκηση ορισμένης διοικητικής διαδικασίας για την έκδοση της σχετικής διοικητικής πράξης, όπως παγίως δέχεται η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας (ΣτΕ 1907/2022 [3], 2369, 452/2021, 1529/2019, 1479/2018, 3098/2017  7μ, 4665/2015, 1574/2011, 826/2008, 4126/2005, 4113/2005 7μ, 2691/2005, 2082/2002, 5633/1996, 4400, 3507, 868/1995, 2002/1994, 3137/1991, 2406/1991 επτ., 3632/1989, 4280, 1464/1988, 3384, 1374/1987, 1501/1986, 1165, 95/1985, 4396, 576/1984, 3044/1980). Η προϋπόθεση αυτή είναι απαραίτητη προκειμένου να υπαχθεί στη σφαίρα του δημοσίου δικαίου η σχετική διαφορά, διότι μέσω της θέσπισης διοικητικής διαδικασίας εκδηλώνεται η μέριμνα του νομοθέτη για την πραγμάτωση σκοπών δημοσίου συμφέροντος (όπως λ.χ. η πραγμάτωση των συνταγματικά κατοχυρωμένων αρχών της διαφάνειας, της αξιοκρατίας, της ισότητας). Αντιθέτως, πράξεις προερχόμενες μεν από διοικητικές αρχές, πλην αμέτοχες του κριτηρίου αυτού, παραμένουν στη σφαίρα του ιδιωτικού δικαίου [4], έχοντας ως υπόβαθρο έννομη σχέση του ιδιωτικού δικαίου (όπως σύμβαση εξαρτημένης εργασίας) και γεννούν διαφορές οι οποίες υπάγονται στη γενική δικαιοδοσία των πολιτικών δικαστηρίων επί των ιδιωτικών διαφορών (βλ. ΑΠ 1366, 533/2018, 280/2016, 872/2015, 1257/2000, πρβλ. ΑΕΔ 3/2004, 12/1992). Εξ άλλου, ναι μεν η προϋπόθεση της “ειδικής διοικητικής διαδικασίας” δεν περιέχεται ρητώς στην ως άνω περ. γ΄ της παραγράφου 1 του άρθρου 1 του Ν. 702/1977, καθ’ όσον αφορά τις διαφορές από την πρόσληψη και κατάσταση του προσωπικού του Δημοσίου ή των NΠΔΔ· ενόψει, όμως, του ότι σκοπός θέσπισης του Ν. 702/1977 ήταν η μεταφορά ορισμένων κατηγοριών ακυρωτικής φύσης διαφορών που εκδικάζονταν από το Συμβούλιο της Επικρατείας στα διοικητικά εφετεία, ως ακυρωτικές διαφορές θεωρούνται, καθ’ όσον αφορά την πρόσληψη και την υπηρεσιακή κατάσταση του προσωπικού του Δημοσίου και των ΝΠΔΔ, μόνον όσες αναφύονταν από πράξεις δημοσίων αρχών εκδοθείσες κατόπιν ορισμένης διοικητικής διαδικασίας, όπως δεχόταν η διαμορφωθείσα ήδη προ της ψήφισης του Ν. 702/1977 πάγια νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας [βλ. ΣτΕ Ολ 1157/1963: πρόσληψη διοικητικού προσωπικού στον Ο.Γ.Α. με σύμβαση εργασίας ιδιωτικού δικαίου (ομοίως και ΣτΕ  2423/1977), Ολ 3120/1964: πρόσληψη στο Ι.Κ.Α. εκτάκτων οδηγών με σύμβαση εργασίας ιδιωτικού δικαίου (ομοίως και ΣτΕ 845/1971), 1641/1965: πρόσληψη προσωπικού σε συνιστώμενα από Δήμο συνεργεία, 2120/1974: πρόσληψη Διευθυντή Κλινικής με σύμβαση εργασίας ιδιωτικού δικαίου, Ολ 2593/1976: παράλειψη ένταξης εκτάκτων εργατών φορτηγίδων σε θέσεις μονίμων εργατών του Ο.Λ.Π. (ομοίως και ΣτΕ 3610/1972, 4596/1976)]. Συνεπώς, μόνον οι παραπάνω διαφορές μεταφέρθηκαν στα διοικητικά εφετεία με τον Ν. 702/1977, λαμβανομένου υπόψη ότι, σύμφωνα με το ισχύον κατά τη ψήφιση του νόμου αυτού συνταγματικό πλαίσιο, δεν μπορούσε να ανατεθεί στα διοικητικά δικαστήρια και η εκδίκαση ιδιωτικών διαφορών (δυνατότητα που δόθηκε στον νομοθέτη μεταγενέστερα με το άρθρο 94 παρ. 3 του Συντάγματος, όπως ισχύει μετά την αναθεώρηση του 2001). Το συμπέρασμα αυτό δεν ανατρέπεται, αλλά επιβεβαιώνεται από τη μεταγενέστερη, με το άρθρο 49 παρ. 1 του Ν. 3659/2008, μεταφορά στα διοικητικά δικαστήρια και των ακυρωτικής φύσης διαφορών που αναφύονται από την πρόσληψη και την κατάσταση γενικά του προσωπικού ΝΠΙΔ, “όπου η πρόσληψη αυτή γίνεται με βάση ειδική διοικητική διαδικασία”. Και τούτο διότι, οι διαφορές αυτές είχαν παραμείνει, και μετά την ψήφιση του Ν. 702/1977, στην αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας, ως μη εμπίπτουσες στο ρυθμιστικό πεδίο της αρχικής περίπτωσης γ΄, διότι αναφέρονταν σε προσωπικό ΝΠΙΔ και όχι του Δημοσίου ή ΝΠΔΔ (βλ. ΣτΕ 3167/2007 7μ). Κρίθηκε δε από τον νομοθέτη με τον Ν. 3659/2008 ότι, για την ταυτότητα του λόγου, πρέπει να μεταφερθούν και οι διαφορές αυτές στο Διοικητικό Εφετείο, στο μέτρο που, όπως αναφέρει η αιτιολογική έκθεση, «παρόμοιες διαφορές υπάγονται στη δικαιοδοσία των διοικητικών δικαστηρίων, ιδίως στις περιπτώσεις όπου η πρόσληψη αυτή γίνεται με βάση ειδική διοικητική διαδικασία», δηλαδή, όπως ισχύει και για τις αρχικώς μεταφερθείσες διαφορές του προσωπικού του Δημοσίου ή των ΝΠΔΔ με την περ. γ΄ της παραγράφου 1 του άρθρου 1 του ν. 702/1977. Από τα παραπάνω συνάγεται ότι πρέπει να συντρέχει το κριτήριο της ειδικής διοικητικής διαδικασίας προκειμένου να υπαχθεί στην αρμοδιότητα διοικητικού εφετείου διαφορά περί την πρόσληψη ή την υπηρεσιακή κατάσταση του προσωπικού του Δημοσίου ή των ΝΠΔΔ που συνδέεται με σχέση ιδιωτικού δικαίου, ειδάλλως, η διαφορά ανήκει, λόγω της φύσης της σχέσης αυτής ως ιδιωτικού δικαίου, στη δικαιοδοσία των πολιτικών δικαστηρίων.

9. Εν προκειμένω, οι διακυμάνσεις και αντιθέσεις της νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας επιλύθηκαν εντός της ίδιας δικαιοδοσίας με παραπομπή του ζητήματος σε ανώτερο δικαιοδοτικό σχηματισμό, δηλαδή στην 7μελή σύνθεση του Γ΄ Τμήματος. Σημειώνεται ότι ο κοινός νομοθέτης έχει προβεί, σε ορισμένα πεδία, στην ενοποίηση του υπηρεσιακού καθεστώτος δημόσιων υπαλλήλων και συμβασιούχων, όπως είναι το ενιαίο καθεστώς των αποδοχών (άρθρα 7 επ. του Ν. 4354/2015) ή το πειθαρχικό δίκαιο (ΣτΕ 1021/2018, 682, 1347, 1601-1603/2024).