Το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης (Γενικό Διοικητικό Δίκαιο. Διάγραμμα)
Α. Πηγές του δικαιώματος
Το σημαντικότερο δικαίωμα του διοικουμένου στο πλαίσιο της διοικητικής διαδικασίας είναι, αδιαμφισβήτητα, το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης, που κατοχυρώνεται στο άρθρo 20 παρ. 2 του Συντάγματος, το οποίο, στο πλαίσιο αρκετά ευρείας διατύπωσης, προβλέπει ότι «[τ]ο δικαίωμα της προηγούμενης ακρόασης του ενδιαφερομένου ισχύει και για κάθε διοικητική ενέργεια ή μέτρο που λαμβάνεται σε βάρος των δικαιωμάτων ή συμφερόντων του». Πρόκειται για ένα ατομικό διαδικαστικό δικαίωμα, αντικείμενο του οποίου είναι η αποχή του κράτους από κάθε μέτρο, οποιασδήποτε φύσης, σε βάρος των δικαιωμάτων ή συμφερόντων του διοικουμένου πριν ο τελευταίος εκφράσει τις απόψεις του συναφώς. Η διάταξη του άρθρου 20 παρ. 2 του Συντάγματος είναι άμεσης εφαρμογής, πράγμα που σημαίνει ότι δεν χρειάζεται η νομοθετική διαμεσολάβηση για την άσκηση του οικείου δικαιώματος, ενώ στις περιπτώσεις που αυτό δεν προβλέπεται νομοθετικά ή που ο νομοθέτης αποκλείει την άσκησή του, πρέπει να γίνει δεκτό ότι, ήδη, η συνταγματική διάταξη επιβάλλει την τήρησή του από τη διοίκηση.
Παράλληλα το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης και οι όροι άσκησής του εξειδικεύονται στο άρθρο 6 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, η παρ. 1 του οποίου ορίζει ότι «[ο]ι διοικητικές αρχές, πριν από κάθε ενέργεια ή μέτρο σε βάρος των δικαιωμάτων ή συμφερόντων συγκεκριμένου προσώπου, οφείλουν να καλούν τον ενδιαφερόμενο να εκφράσει τις απόψεις του, εγγράφως ή προφορικώς, ως προς τα σχετικά ζητήματα».
Στο ενωσιακό επίπεδο, το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης, ως ένα εκ των λεγόμενων δικαιωμάτων άμυνας, συνιστούσε, κατά πάγια νομολογία των Δικαστηρίων της Ένωσης, θεμελιώδη αρχή του δικαίου της Ένωσης (βλ. εντελώς ενδεικτικά ΔΕΚ της 9ης Νοεμβρίου 1983, 322/81, Nederlandsche Banden-Industrie-Michelin κατά Επιτροπής, σκέψη 7). Πλέον, έχει κατοχυρωθεί στον Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων, το άρθρο 41 παρ. 2 περ. α΄ του οποίου κάνει λόγο για «το δικαίωμα κάθε προσώπου σε προηγούμενη ακρόαση πριν να ληφθεί ατομικό μέτρο εις βάρος του». Το εν λόγω δικαίωμα, που κατοχυρώνεται ως πτυχή του δικαιώματος χρηστής διοίκησης, είναι γενικής εφαρμογής, πράγμα που σημαίνει ότι η τήρησή του επιβάλλεται σε κάθε διαδικασία δυνάμενη να καταλήξει στην έκδοση βλαπτικής πράξης, ακόμη και αν η εφαρμοστέα στη συγκεκριμένη περίπτωση ενωσιακή νομοθεσία δεν προβλέπει ρητώς μια τέτοια διοικητική διατύπωση.
Επισημαίνεται ότι, όπως στο ενωσιακό δίκαιο, έτσι και στο εθνικό, το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης είχε καθιερωθεί ως γενική αρχή του διοικητικού δικαίου αρκετά χρόνια πριν την συνταγματική και, εν συνεχεία, τη νομοθετική κατοχύρωσή του (βλ. ΣτΕ 1811-1831/1969).
Β. Πεδίο εφαρμογής και περιεχόμενο του δικαιώματος
Από την ανάλυση των ανωτέρω διατάξεων προκύπτει ότι το άρθρο 20 παρ. 2 του Συντάγματος και, κατ’ επέκταση, το άρθρο 6 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας αναφέρονται σε κάθε διοικητική ενέργεια ή μέτρο που οδηγεί στην ατομική και συγκεκριμένη ρύθμιση. Κατά πάγια νομολογία, η κατά το άρθρο 20 παρ. 2 του Συντάγματος, αλλά και το άρθρο 6 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας υποχρέωση προηγούμενης ακρόασηςτων διοικουμένων αφορά τις ατομικές διοικητικές πράξεις και όχι τις πράξεις κανονιστικού χαρακτήρα (βλ. ΣτΕ 4242/2015, 1558/2015, 350/2013, Ολ 3690-2/2009), εκτός εάν υπάρχει ειδική σχετική νομοθετική πρόβλεψη (χαρακτηριστικό παράδειγμα η νομοθεσία περί σχεδίων πόλεων). Παράλληλα, πρέπει να αναφερθεί ότι το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης κατοχυρώνεται, γιατί, εξάλλου, εκεί έχει νόημα, στις περιπτώσεις που η δράση της διοίκησης, όπως προσδιορίστηκε ανωτέρω, προκαλεί βλάβη στα δικαιώματα ή τα έννομα συμφέροντα του ενδιαφερομένου.
Το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης μπορεί να αναλυθεί στις εξής αξιώσεις του διοικουμένου προς τη διοίκηση: 1) την αξίωση του ενδιαφερομένου για έγγραφη κλήση, 2) την αξίωση ενημέρωσης του ενδιαφερομένου από το αρμόδιο όργανο σχετικά με την επίμαχη υπόθεση, η οποία μπορεί να οδηγήσει στη λήψη δυσμενούς μέτρου σε βάρος του, 3) την αξίωση του ενδιαφερομένου για λυσιτελή και αποτελεσματική διατύπωση των απόψεών του και 4) την αξίωση του ενδιαφερομένου να ληφθούν υπόψη οι ισχυρισμοί που διατύπωσε.
Εάν δεν ικανοποιηθεί έστω και μία από τις ανωτέρω αξιώσεις ή εφόσον δεν εκπληρωθεί γενικά η υποχρέωση της διοίκησης για προηγούμενη ακρόαση, η τελικώς εκδοθείσα πράξη πάσχει από ακυρότητα, καθώς η προηγούμενη ακρόαση του ενδιαφερομένου συνιστά ουσιώδη τύπο της έκδοσης της διοικητικής πράξης και, σύμφωνα με τη διάταξη του άρθρου 48 του π.δ. 18/1989, η παράβαση ουσιώδους τύπου που έχει ταχθεί για την ενέργεια της πράξης θεμελιώνει βάσιμο λόγο ακύρωσης.
1. Η αξίωση του ενδιαφερομένου για έγγραφη κλήση
Σύμφωνα με το άρθρο 6 παρ. 2 εδ. 1ο και 2ο του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, η κλήση προς ακρόαση πρέπει να είναι έγγραφη, ορισμένη και να κοινοποιείται στον ενδιαφερόμενο τουλάχιστον πέντε ημέρες πριν από την ημέρα της ακρόασης (ΣτΕ 715/2013). Ο έγγραφος τύπος δεν τηρείται απαρέγκλιτα αφού, σύμφωνα με τη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, επιτρέπεται να παρακάμπτεται για λόγους ταχείας περάτωσης των διαφορών στο πεδίο των διοικητικών συμβάσεων (ΣτΕ 2381/2009). Ορισμένη είναι η κλήση για ακρόαση όταν στο σώμα αυτής προσδιορίζεται ο τόπος, η ημέρα και η ώρα της ακρόασης, το αντικείμενο του μέτρου ή της ενέργειας καθώς και, σε ορισμένες περιπτώσεις, τα δικαιώματα του διοικουμένου. Η απαίτηση για την ύπαρξη ενός ελάχιστου χρονικού διαστήματος μεταξύ της κλήσης και της ακρόασης συνδέεται με την αποτελεσματική άσκηση του δικαιώματος αφού απαιτείται εύλογος χρόνος για τον τελευταίο ώστε να προετοιμαστεί. Έχει κριθεί ότι προηγούμενη κλήση δεν απαιτείται στις περιπτώσεις που η διοίκηση δρα κατόπιν αίτησης του διοικουμένου (ΔΠρΠειρ 46/2009, ΣτΕ 4519/1988) ή όταν η διοικητική πράξη απορρίπτει την αίτηση ενδιαφερομένου για την αναγνώριση δικαιώματός του (ΣτΕ 867/1993). Η πρόσκληση για κατεδάφιση αυθαιρέτου σε δασική έκταση ισοδυναμεί με κλήση σε ακρόαση (ΣτΕ 3263/2005, 3484/2001).
Η παράλειψη της διοίκησης να καλέσει εγγράφως τον διοικούμενο πριν την έκδοση της πράξης δεν οδηγεί στην ακυρότητα της τελευταίας, εφόσον ο διοικούμενος ανέπτυξε τις απόψεις του με υπόμνημα έχοντας λάβει γνώση των στοιχείων του φακέλου (ΣτΕ 2205/2004) ή εάν παραστεί ενώπιον της αρμόδιας διοικητικής αρχής και ασκήσει ανεπιφυλάκτως το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης (ΣτΕ 296/2006, 53/2005, 2661/2003). Για τις ελλείψεις και ασάφειες στην κλήση βλ. ΣτΕ 3496/2006, 1882/2003. Βλ. και ΣτΕ 4064/2015: από τον συνδυασμό των παραγράφων 3 και 5 του άρθρου 114 του ν. 1892/1990 συνάγεται ότι σε περίπτωση ανέγερσης, αυθαιρέτως, οποιασδήποτε κατασκευής σε δάσος ή δασική έκταση, η υποχρέωση του φερόμενου ως κυρίου ή νομέα ή κατόχου της κατασκευής να προβεί στην καθαίρεσή της και την αποκατάσταση του δάσους, κατ’ ακολουθίαν δε και η ευθύνη του για την καταβολή της ειδικής αποζημίωσης σε περίπτωση που παραλείπει να συμμορφωθεί προς την ανωτέρω υποχρέωση, γεννώνται από την κλήτευσή του, η οποία αποτελεί ουσιώδη τύπο της διαδικασίας και διενεργείται πριν από την έκδοση της διαταγής κατεδάφισης της αυθαίρετης κατασκευής. Με τον τρόπο αυτόν ο ενδιαφερόμενος, ο οποίος τελεί εγκαίρως σε γνώση της απειλούμενης έννομης συνέπειας, μπορεί να αποτρέψει με δικές του ενέργειες, χωρίς να απαιτείται εκ του νόμου νέα κλήτευσή του, την επιβολή της ειδικής αποζημίωσης που αποτελεί κατά νόμο επερχόμενη συνέπεια της πράξης με την οποία διατάσσεται η κατεδάφιση της αυθαίρετης κατασκευής (πρβλ. ΣτΕ 3109/2014, 1600/2014, 271/2014, 3174/2008, 626/2008, 4468/2005, 1785/2001 7μ. κ.ά.). Εξάλλου, αν ο ενδιαφερόμενος παραδώσει οικειοθελώς προς κατεδάφιση το κτίσμα, έστω και μετά την έκδοση του πρωτοκόλλου, το οποίο, κατά τους ορισμούς του νόμου (παρ. 5 άρθρου 114 ν. 1892/1990), του κοινοποιείται με ανάλογη εφαρμογή της διαδικασίας που προβλέπεται στην παρ. 3 του ίδιου άρθρου, μπορεί να αποφύγει την καταβολή της αποζημίωσης. Με τα δεδομένα αυτά ικανοποιείται πλήρως η προβλεπόμενη από το Σύνταγμα αξίωση του ενδιαφερόμενου προς κλήτευσή του για παροχή εξηγήσεων (ΣτΕ 3109/2014, 1785/2001 7μ). Tέλος, έχει κριθεί ότι το γεγονός ότι η ειδικώς προβλεπόμενη και λεπτομερώς ρυθμιζόμενη από την παρ. 3 του άρθρου 114 του Ν. 1892/1990 κλήτευση του φερομένου ως κυρίου ή νομέα ή κατόχου του αυθαιρέτως κατασκευασθέντος εντός δάσους ή δασικής ή αναδασωτέας εκτάσεως κτίσματος, πριν από την έκδοση της περί κατεδαφίσεώς του πράξεως, που αποσκοπεί να παράσχει στον θιγόμενο τη δυνατότητα να εκθέσει τις απόψεις του επί του θέματος, υπογράφεται από τον οικείο Δασάρχη, και όχι από τον αρμόδιο προς έκδοση της πράξεως κατεδαφίσεως Γενικό Γραμματέα Περιφέρειας, δεν συνιστά πλημμέλεια της διαδικασίας, εφόσον δεν επιβάλλεται ρητώς από τον νόμο η έκδοση της προσκλήσεως από το όργανο στο οποίο ανήκει η αρμοδιότητα εκδόσεως της πράξεως κατεδαφίσεως (ΣτΕ 1435/2008, 2211/2015).
Το άρθρ. 6 παρ. 2 εδ. 3ο του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας προβλέπει ότι «[ο] ενδιαφερόμενος έχει το δικαίωμα να λάβει γνώση των σχετικών αποδεικτικών στοιχείων και να προβεί σε ανταπόδειξη.». Η εν λόγω αξίωση συνδέεται με το δικαίωμα πρόσβασης στα έγγραφα, η τήρηση του οποίου από πλευράς της διοίκησης είναι αναγκαία προϋπόθεση για την αποτελεσματική άσκηση του δικαιώματος προηγούμενης ακρόασης (βλ. αναλυτικότερα το σχετικό διάγραμμα, Το δικαίωμα πρόσβασης στα έγγραφα, ανάρτηση 28.11.2013). Βλ. συναφώς και απόφαση ΣτΕ 39/2017 [ΘΠΔΔ 2/2017, σ. 164, με παρατηρήσεις Δ. Φινοκαλιώτη : “Επειδή, το Σύνταγμα στο άρθρο 20 παράγραφος 2 ορίζει ότι «2. Το δικαίωμα της προηγούμενης ακρόασης του ενδιαφερόμενου ισχύει και για κάθε διοικητική ενέργεια ή μέτρο που λαμβάνεται σε βάρος των δικαιωμάτων ή συμφερόντων του». Όπως έχει κριθεί (Ολομ. ΣτΕ 4447/2012) κατά την έννοια της διάταξης αυτής η άσκηση του συνταγματικώς κατοχυρωμένου δικαιώματος της προηγουμένης ακρόασης -το οποίο προβλέπεται πλέον και στο άρθρο 6 του μη διέποντος την επίδικη περίπτωση Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας ν. 2690/1999, (Α΄ 45)- αποβλέπει στην παροχή της δυνατότητας στον διοικούμενο, τον οποίον αφορά η δυσμενής διοικητική πράξη να προβάλλει συγκεκριμένους ισχυρισμούς ενώπιον του αρμοδίου διοικητικού οργάνου, ούτως ώστε να επηρεάσει τη λήψη από το όργανο αυτό της σχετικής απόφασης ύστερα από διαφορετική εμφάνιση ή εκτίμηση του πραγματικού υλικού. Εξάλλου, όπως έχει κριθεί (Ολομ. ΣτΕ 2370-1/2007) σε περίπτωση διενέργειας φορολογικού ελέγχου και διαπιστώσεως παραβάσεως των διατάξεων του Κώδικα Βιβλίων και Στοιχείων, πριν από την έκδοση πράξεως επιβολής προστίμου κατά το άρθρο 34 του Κώδικα αυτού, εφόσον με την εν λόγω πράξη αποδίδεται υπαίτια συμπεριφορά στον παραβάτη ή αυτή εκδίδεται κατόπιν επιμετρήσεως του ποσού του προστίμου, για την οποία λαμβάνονται υπόψη η βαρύτητα και οι συνθήκες τελέσεως της παραβάσεως, καθώς και λοιπές περιστάσεις που ασκούν επιρροή στον προσδιορισμό του ύψους του επιβλητέου προστίμου, η φορολογική αρχή έχει από το άρθρο 20 παρ. 2 του Συντάγματος την υποχρέωση να διασφαλίζει στον φερόμενο ως παραβάτη την ευχέρεια να εκθέτει σχετικά τις απόψεις του, ειδικότερα δε να του επιδίδει το σχετικό σημείωμα με κλήση για παροχή εξηγήσεων, εκτός αν είναι ιδιαιτέρως δυσχερής η επίδοση του εν λόγω σημειώματος προς τον φερόμενο ως παραβάτη, γεγονός το οποίο απαιτείται να βεβαιώνεται με ειδική αιτιολογία. Η συμμόρφωση της φορολογικής αρχής προς την υποχρέωσή της αυτή αποτελεί προϋπόθεση νομιμότητος της σχετικής διαδικασίας. Επίσης, όπως έχει κριθεί (βλ. ΣτΕ 2773/2014, 1883/2014, 948/2012), κατά την έννοια της ως άνω ρύθμισης του άρθρου 30 παρ. 5 εδαφ. β΄ του Κ.Β.Σ., σε περίπτωση φορολογικού ελέγχου με τον οποίο διαπιστώνονται ανεπάρκειες ή ανακρίβειες στα βιβλία και στοιχεία (τρίτης κατηγορίας) του επιτηδευματία, ο Προϊστάμενος της αρμόδιας Δ.Ο.Υ., εφόσον άγεται στην έκδοση πράξης με την οποία απορρίπτονται τα βιβλία και στοιχεία ως ανεπαρκή ή ανακριβή και γίνεται εξωλογιστικός προσδιορισμός της φορολογητέας ύλης, υποχρεούται να κοινοποιήσει στον επιτηδευματία σημείωμα με τις διαπιστώσεις του ελέγχου, στις οποίες στηρίζει το ενδεχόμενο έκδοσης τέτοιας πράξης, ώστε ο επιτηδευματίας να ασκήσει, αν το επιλέξει, το προβλεπόμενο στο εδάφιο γ΄ της ίδιας παραγράφου δικαίωμα υποβολής της υπόθεσης στην Επιτροπή. Στο πλαίσιο της άσκησης του ανωτέρω δικαιώματός του, ο επιτηδευματίας μπορεί και να θέσει υπόψη της φορολογικής αρχής, ακόμα και το πρώτον ενώπιον της Επιτροπής του άρθρου 30 παρ. 5 του Κ.Β.Σ., τα βιβλία και στοιχεία του, προκειμένου αυτά να ελεγχθούν. Εάν η φορολογική αρχή προβεί στην έκδοση φύλλου ελέγχου, με το οποίο απορρίπτονται τα βιβλία και στοιχεία ως ανεπαρκή ή ανακριβή και γίνεται εξωλογιστικός προσδιορισμός της φορολογητέας ύλης, χωρίς να έχει τηρήσει την προαναφερόμενη υποχρέωσή της να κοινοποιήσει στον επιτηδευματία σημείωμα με τις διαπιστώσεις του ελέγχου, στοιχειοθετείται λόγος ακύρωσης του φύλλου ελέγχου. Από τα ανωτέρω συνάγεται ότι σε περίπτωση παραβάσεων του Κ.Β.Σ., επί τη βάσει των οποίων τα βιβλία και στοιχεία του επιτηδευματία ενδέχεται να χαρακτηριστούν ως ανεπαρκή ή ανακριβή, με εντεύθεν συνέπεια τον εξωλογιστικό προσδιορισμό των ακαθαρίστων εσόδων, κινούνται παραλλήλως οι προβλεπόμενες από τις ανωτέρω διατάξεις δύο διαδικασίες, η δε συνταγματική επιταγή του άρθρου 20 παρ. 2 για προηγούμενη ακρόαση του διοικουμένου, πληρούται με την επίδοση του, κατά το άρθρο 30 παρ. 5 του Κ.Β.Σ., σημειώματος με το οποίο επιτηδευματίας καλείται, πριν από την έκδοση καταλογιστικών πράξεων (του Κ.Β.Σ. ή φόρων), να προβάλει τις απόψεις του ενώπιον της φορολογικής διοίκησης τόσο για το κύρος των βιβλίων και στοιχείων του όσο και για τις αποδιδόμενες σ΄ αυτόν παραβάσεις του Κ.Β.Σ.. Τα ανωτέρω προϋποθέτουν ότι στο σημείωμα του άρθρου 30 παρ. 5 Κ.Β.Σ. περιέχονται οι διαπιστώσεις του ελέγχου που συνιστούν παραβάσεις του Κ.Β.Σ. και ότι η επίδοσή του γίνεται πριν από τη σύνταξη της σχετικής έκθεσης ελέγχου και την έκδοση της καταλογιστικής του προστίμου του Κ.Β.Σ. πράξης….” ].
3. Η αξίωση του ενδιαφερομένου για λυσιτελή και αποτελεσματική διατύπωση των απόψεών του
Όλες οι επιμέρους πτυχές και αξιώσεις του δικαιώματος προηγούμενης ακρόασης συνδέονται με την αποτελεσματική άσκησή του από τον ενδιαφερόμενο. Η λυσιτελής και αποτελεσματική διατύπωση των απόψεών του προϋποθέτει την τήρηση συγκεκριμένης διαδικασίας στο πλαίσιο της οποίας ο διοικούμενος ενημερώνεται για τα στοιχεία του φακέλου, βάσει των οποίων θα εκδοθεί η δυσμενής πράξη (βλ. αναλυτικότερα υπό Β. 2), καλείται προσηκόντως για να εκθέσει τις απόψεις του (βλ. αναλυτικότερα υπό Β. 1) και του δίνεται η δυνατότητα να θέσει υπόψη της διοίκησης όλα τα στοιχεία που διαθέτει προς υποστήριξη της υπόθεσής του. Αποτελεσματική άσκηση του δικαιώματος ακρόασης μπορεί να σημαίνει επίσης τη δυνατότητα του διοικουμένου να παρασταθεί διά ή μετά δικηγόρου ενώπιον της αρμόδιας αρχής κατά τη συζήτηση της υπόθεσής του, όπως κατά την πειθαρχική διαδικασία (ΣτΕ 981/2004, Ολ 2152/2000). Πάντως, η αρχή της προηγούμενης ακρόασης επιβάλλει μεν στη Διοίκηση να καλέσει κάθε ενδιαφερόμενο να εκθέσει τις απόψεις του πριν προβεί στην έκδοση δυσμενούς για τα συμφέροντά του διοικητικής πράξης, όχι όμως και την αυτοπρόσωπη ή δι’ εκπροσώπου παράσταση ενώπιον των συνεδριάσεων κατά τις οποίες διατυπώνονται γνωμοδοτήσεις ή λαμβάνονται οι τελικές αποφάσεις της Διοίκησης (ΣτΕ 3768/2003).
Το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης δεν περιορίζεται όταν υπάρχει η δυνατότητα άσκησης διοικητικής προσφυγής από τον διοικούμενο, κατά το άρθρο 6 παρ. 4 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας αφού η ακρόασή του πρέπει να προηγείται της διοικητικής πράξης και όχι να έπεται αυτής. Εξάλλου, η διοικητική προσφυγή αφορά στον έλεγχο της διοικητικής πράξης που έχει ήδη εκδοθεί ενώ η προηγούμενη ακρόαση μπορεί να οδηγήσει στην αποχή από την έκδοσή της αφού, όπως σωστά επισημαίνεται στη θεωρία, το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης έχει διπλό σκοπό: αφενός παρέχει στον διοικούμενο την ευκαιρία να υποστηρίξει τα δικαιώματα και τα συμφέροντά του εκθέτοντας στη διοίκηση τις απόψεις του, αφετέρου διασφαλίζει την πληρέστερη ενημέρωση της διοίκησης και, επομένως, την καλύτερη λειτουργία της (ΣτΕ 551/2003. Βλ. και ΣτΕ Ολ 2370/2007, 2383/2012: η συμμόρφωση τη φορολογικής αρχής προς την υποχρέωση της προηγούμενης ακρόασης αποτελεί προϋπόθεση νομιμότητας της σχετικής διαδικασίας και δεν μπορεί να αναπληρωθεί από τη δυνατότητα που παρέχεται στον επιτηδευματία στον οποίο επιβλήθηκε το πρόστιμο από την διάταξη της παρ. 4 του άρθρου 34 του ΚΒΣ, να ζητήσει τη διοικητική επίλυση της διαφοράς μετά την έκδοση της πράξης επιβολής προστίμου, επιδιώκοντας την εξαφάνιση ή την τροποποίησή της ). Επισημαίνεται, πάντως, ότι η νομολογία παρουσιάζει διακυμάνσεις και παρατηρείται τάση αποδυνάμωσης του άρθρου 6 παρ. 4 ΚΔΔιαδ [βλ. ΣτΕ 3251/2015, 1392/2016: όταν βάσει της συγκεκριμένης ειδικής νομοθεσίας που διέπει την έκδοση της δυσμενούς διοικητικής πράξης προβλέπονται, πέραν της αρχικής προηγουμένης ακροάσεως, και ένα ή περισσότερα στάδια ενδικοφανούς διαδικασίας ενώπιον ανωτέρων οργάνων η μη τήρηση του προβλεπομένου τύπου της προηγούμενης ακρόασης κατά την διαδικασία έκδοσης της αρχικής πράξης καλύπτεται, εφόσον ο ενδιαφερόμενος ασκήσει την ή τις ενδικοφανείς προσφυγές και προβάλει τους κρίσιμους, κατ’ αυτόν, ισχυρισμούς που δεν προέβαλε πριν την έκδοση της αρχικής πράξεως. Στην περίπτωση, μάλιστα αυτή, θα πρέπει να θεωρηθεί ως εκτελεστή διοικητική πράξη η τελικώς εκδιδομένη, μετά την άσκηση από τον ενδιαφερόμενο της ή των ενδικοφανών προσφυγών, διότι ως οριστική διοικητική πράξη είναι η τελικώς εκδιδομένη μετά την εξάντληση της ενδικοφανούς διαδικασίας].
4. Η αξίωση του ενδιαφερομένου να ληφθούν υπόψη οι ισχυρισμοί του από τη διοίκηση
Σύμφωνα με το άρθρο 6 παρ. 2 εδ. 4ο, «[η] τήρηση της προαναφερόμενης διαδικασίας, καθώς και η λήψη υπόψη των απόψεων του ενδιαφερομένου, πρέπει να προκύπτουν από την αιτιολογία της διοικητικής πράξης». Κατά την έννοια της συγκεκριμένης ρύθμισης, η προσήκουσα εκπλήρωση όλων των παραπάνω αξιώσεων του ενδιαφερόμενου προκύπτει από την αιτιολογία της πράξης, στην οποία το όργανο οφείλει να σχολιάσει τους ουσιώδεις ισχυρισμούς του διοικουμένου ώστε να είναι πλήρης [ΣτΕ 1027/2002].
Γ. Περιορισμοί του δικαιώματος προηγούμενης ακρόασης
Η νομολογία των διοικητικών δικαστηρίων, και ιδίως του ΣτΕ, έχει συρρικνώσει αρκετά το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης σε βαθμό που, σε ορισμένες περιπτώσεις, μπορεί να γίνει λόγος για προβληματικές κατασκευές ενόψει, ειδικά, της εξαιρετικά ευρείας διατύπωσης της πρόβλεψης του δικαιώματος τόσο στην οικεία διάταξη του Συντάγματος όσο και της κοινής νομοθεσίας. Οι λόγοι γι’ αυτήν την προσέγγιση πρέπει, πρωτίστως, να αναζητηθούν στη νομολογιακή προστασία που απολαμβάνει η συνταγματικής περιωπής αρχή της αποτελεσματικότητας της διοικητικής δράσης [ως πτυχή της αρχής του κράτους δικαίου, βλ. σκέψη 6 της ΣτΕ 1422/2013], η οποία, σύμφωνα με μία άποψη, βάλλεται από την απαρέγκλιτη τήρηση της αρχής της προηγούμενης ακρόασης λόγω της διόγκωσης της γραφειοκρατίας και της αύξησης της διάρκειας των διοικητικών διαδικασιών. Σ’ αυτό το πνεύμα, 1) ο νομοθέτης προσδιόρισε τον βασικό περιορισμό του δικαιώματος της προηγούμενης ακρόασης όταν υφίσταται άμεσος κίνδυνος ή επιτακτικό δημόσιο συμφέρον, ενώ 2) ο δικαστής εντόπισε μια σειρά κριτηρίων, που όταν πληρούνται, το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης στερείται νοήματος, με αποτέλεσμα η μη τήρησή του, από τη διοίκηση, να μην οδηγεί στην ακύρωση της πράξης.
1. Η ανάγκη αποτροπής κινδύνου και η ικανοποίηση επιτακτικού δημόσιου συμφέροντος
Η θεσμοθετημένη εξαίρεση από την υποχρέωση της διοίκησης να «ακούσει» τον διοικούμενο πριν επιβάλει σε βάρος του δυσμενές διοικητικό μέτρο ρυθμίζεται στο άρθρο 6 παρ. 3 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, σύμφωνα με το οποίο «[α]ν η άμεση λήψη του δυσμενούς μέτρου είναι αναγκαία για την αποτροπή κινδύνου ή λόγω επιτακτικού δημόσιου συμφέροντος, είναι κατ’ εξαίρεση, δυνατή η, χωρίς προηγούμενη κλήση του ενδιαφερομένου, ρύθμιση.» Πρόκειται για νομοθετική πρόβλεψη παράλειψης της προηγούμενης ακρόασης και όχι για, κατ’ ακριβολογία, περιορισμό της, αφού η διοικητική πράξη εκδίδεται, αν συντρέχουν οι όροι της διάταξης, χωρίς να βαρύνεται από την πλημμέλεια της παράβασης ουσιώδους τύπου. Οι ως άνω προϋποθέσεις πρέπει να προκύπτουν είτε από το περιεχόμενο της προσβαλλόμενης πράξης είτε από τη φύση του πράγματος (ΣτΕ 3933/2010, 1377/2011, 4169/2011, 474/2012).
Η ίδια παράγραφος ορίζει ότι αν η κατάσταση που ρυθμίστηκε χωρίς την προηγούμενη ακρόαση του διοικουμένου μπορεί να μεταβληθεί, η διοίκηση καλεί τον ενδιαφερόμενο να εκφράσει τις απόψεις του εντός δεκαπέντε ημερών, οπότε και προβαίνει σε τυχόν νέα ρύθμιση. Σε περίπτωση άπρακτης παρόδου αυτής της προθεσμίας το μέτρο παύει να ισχύει αυτοδίκαια. Πρακτικά, αυτό σημαίνει ότι το συγκεκριμένο διοικητικό μέτρο τελεί υπό την ιδιότυπη «αίρεση» της τήρησης της ακρόασης, που εν προκειμένω δεν είναι προηγούμενη αλλά επόμενη· προηγείται ωστόσο της παγίωσης του διοικητικού μέτρου. Εάν η κλήση δεν λάβει χώρα εντός δεκαπέντε ημερών από τη λήψη του, το δυσμενές μέτρο παύει πλέον να ισχύει (ΣτΕ 1505/2003).
Χαρακτηριστικό παράδειγμα λήψης δυσμενούς μέτρου χωρίς την προηγούμενη ακρόαση του διοικουμένου, με παράλληλη ενεργοποίηση της διαδικασίας ακρόασής του μετά τη λήψη του μέτρου προς τον σκοπό άρσης ήπεριορισμού του, είναι η επιτόπου αφαίρεση της άδειας ικανότητας οδηγού του άρθρου 42 παρ. 7 και 8 του Κώδικα Οδικής Κυκλοφορίας, σε περίπτωση οδήγησης υπό την επίδραση οινοπνεύματος, φαρμάκων ή τοξικών ουσιών.
Ιδιαίτερης μνείας χρήζει συναφώς το άρθρο 14 του Ν. 2523/1997 (ΦΕΚ Α 179), το οποίο επιγράφεται «Διασφάλιση των συμφερόντων του Δημοσίου σε περίπτωση φοροδιαφυγής” και προβλέπει τη λήψη συγκεκριμένων μέτρων σε βάρος του φορολογούμενου στις ειδικώς αναφερόμενες περιπτώσεις, οι οποίες συντρέχουν όταν υφίστανται βάσιμες υποψίες περί μεγάλης έκτασης φοροδιαφυγής. Κατά τη σχετική νομολογία (ΣτΕ 397, 1567, 4199/2015), η λήψη των μέτρων αυτών υπαγορεύεται από επείγοντες και επιτακτικούς λόγους δημοσίου συμφέροντος, αναγόμενους στη διατήρηση των περιουσιακών στοιχείων του παραβάτη, ώστε να είναι δυνατή η διασφάλιση των αξιώσεων του Δημοσίου, ενόψει του κινδύνου μεταβίβασης των στοιχείων αυτών ή ανάληψης των τραπεζιτικών του καταθέσεων πριν από το στάδιο της οριστικοποίησης των σχετικών φορολογικών εγγραφών με την έκδοση των σχετικών καταλογιστικών πράξεων, με συνέπεια, νομίμως να λαμβάνονται σε βάρος του τα περιγραφόμενα στη διάταξη αυτή διασφαλιστικά των συμφερόντων του Δημοσίου μέτρα, χωρίς, καταρχήν, να απαιτείται να τηρηθεί το δικαίωμα της προηγούμενης ακρόασης, σύμφωνα με το άρθρο 6 παρ. 1 και 2 του Ν. 2690/1999 (ΣτΕ 1372, 5/2014, 2199/2013, 2024/2010). Τα μέτρα αυτά αίρονται υποχρεωτικά εφόσον ο παραβάτης καταβάλλει κατά περίπτωση το 70% ή το 100% των προς απόδοση στο Δημόσιο ποσών από φόρους, πρόστιμα κ.λπ., παράλληλα δε προβλέπεται και η εντός 1 μηνός από την ειδοποίησή του άσκηση εκ μέρους του ενδικοφανούς προσφυγής κατά της απόφασης με την οποία αποφασίστηκε η σε βάρος του λήψη των μέτρων αυτών ενώπιον του Υπουργού Οικονομικών, με την οποία αυτός μπορεί να ζητήσει την ολική ή μερική άρση των μέτρων (ΣτΕ 1159/2012). Κατά τις αποφάσεις ΣτΕ 1567, 4199/2015, από τη διάταξη του άρθρου 20 παρ.2 του Συντάγματος, σε συνδυασμό με τις συνταγματικές αρχές της αναλογικότητας (άρθρ. 25 παρ. 1 εδ. δ΄ Συντάγματος) και του κράτους δικαίου, συνάγεται ότι ο καθ’ ου τα επίμαχα μέτρα πρέπει να έχει τη δυνατότητα να εκθέσει ενώπιον της διοικήσεως, κατά τρόπο λυσιτελή, τις απόψεις και αντιρρήσεις του επ’ αυτών, ώστε να επιτύχει, κατόπιν επανεκτιμήσεως της υποθέσεως από το αρμόδιο διοικητικό όργανο, την ολική ή μερική άρση τους. Η δυνατότητα αυτή διασφαλίζεται μέσω της διάταξης του άρθρου 14 παρ. 4 εδ. α΄ του Ν. 2523/1997, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 27 παρ. 1 του ν. 3296/2004 (Α΄ 253). Η εν λόγω διάταξη είναι μεταγενέστερη και ειδική σε σχέση με τις διατάξεις του άρθρου 6 παρ. 3 εδ. β΄ και γ΄ του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, οι οποίες, επομένως, δεν τυγχάνουν εφαρμογής σε περίπτωση λήψης των παραπάνω μέτρων. Εξάλλου, σε τέτοια περίπτωση, δεν έχει πεδίο εφαρμογής ούτε η διάταξη της παρ. 4 του άρθρου 6 του ίδιου Κώδικα, η οποία αφορά μόνο στις περιπτώσεις που επιβάλλεται κλήση του ενδιαφερόμενου σε προηγούμενη ακρόαση, κατά τα οριζόμενα στις παραγράφους 1 και 2 του αυτού άρθρου. Με ελαφρώς διαφορετική συλλογιστική, το Δικαστήριο καταλήγει στο ίδιο συμπέρασμα στην απόφαση ΣτΕ 397/2015: Ενόψει του εξαιρετικού χαρακτήρα των μέτρων του άρθρου 14 του Ν. 2523/1997, καθώς και της σύντομης προθεσμίας από την ειδοποίηση του παραβάτη σχετικά με την σε βάρος του λήψη αυτών εντός της οποίας αυτός μπορεί με ενδικοφανή προσφυγή να ζητήσει την (ολική ή μερική) άρση αυτών (1 μήνας), δεν απαιτείται, κατά την έννοια της παρ. 3 του άρθρου 6 του Ν. 2690/1999, η φορολογική αρχή να τον καλέσει εκ των υστέρων, μετά τη λήψη των μέτρων, προκειμένου αυτός να εκφράσει τις απόψεις του. Τούτο δε διότι, σύμφωνα με την παρ. 4 του άρθρου 6 του Ν. 2690/1999, η πρόβλεψη δυνατότητας άσκησης διοικητικής προσφυγής κατά δυσμενούς διοικητικής πράξης, δεν αίρει την υποχρέωση της διοίκησης να καλέσει τον διοικούμενο μόνο στις περιπτώσεις που επιβάλλεται να κληθεί αυτός σε προηγούμενη ακρόαση, κατά τα προβλεπόμενα στις παρ. 1 και 2 του αυτού άρθρου. Απεναντίας, στις περιπτώσεις άμεσης λήψης δυσμενών μέτρων, αναγκαίων για την αποτροπή κινδύνου ή λόγω επιτακτικού δημοσίου συμφέροντος, στις οποίες συγκαταλέγεται και η λήψη των μέτρων του άρθρου 14 του Ν. 2523/1997, η απαίτηση του άρθρου 6 του Ν. 2690/1999 για ακρόαση του διοικούμενου σε βάρος του οποίου λαμβάνονται τα δυσμενή μέτρα καλύπτεται από την πρόβλεψη της εντός ευλόγου, ενόψει των περιστάσεων, χρόνου ασκήσεως διοικητικής προσφυγής κατά της απόφασης λήψης των μέτρων αυτών. Στην περίπτωση δε του άρθρου 14 του Ν. 2523/1997, η προβλεπόμενη προθεσμία του ενός μηνός από την ειδοποίηση του παραβάτη, η οποία είναι διπλάσια από την προθεσμία που προβλέπεται στο άρθρο 6 παρ. 3 του Ν. 2690/1999, πρέπει να θεωρηθεί εύλογος χρόνος επαρκούς προετοιμασίας της άμυνας του παραβάτη (σκέψη 6 της ΣτΕ 397/2015).
Με την απόφαση ΣτΕ 1877/2016 κρίθηκε ότι, λαμβανομένου υπόψη ότι αφενός μεν με τις διατάξεις της παρ. 3 του άρθρου 6 ΚΔΔ θεσπίζεται εξαίρεση από την υποχρέωση σεβασμού του συνταγματικώς κατοχυρωμένου ατομικού δικαιώματος της προηγούμενης ακρόασης του ενδιαφερομένου, αφετέρου δε επιβάλλεται στη Διοίκηση, εφόσον είναι δυνατή η μεταβολή της κατάστασης που ρυθμίσθηκε, να καλέσει τον ενδιαφερόμενο εντός δεκαπέντε ημερών από τη λήψη του δυσμενούς μέτρου, να εκφράσει τις απόψεις του, άλλως το μέτρο παύει αυτοδικαίως να ισχύει «χωρίς άλλη ενέργεια», οι διατάξεις αυτές έχουν την έννοια ότι πρέπει να προκύπτει από την εκδιδόμενη, βάσει της παρ. 3 του άρθρου 6, πράξη ότι η Διοίκηση προβαίνει στην έκδοσή της χωρίς προηγούμενη κλήση του ενδιαφερομένου να εκφράσει τις απόψεις του, σύμφωνα με την παρ. 3 του άρθρου 6 του Κ.Δ.Δ., διότι η άμεση λήψη του δυσμενούς μέτρου επιβάλλεται για την αποτροπή κινδύνου ή λόγω επιτακτικού δημόσιου συμφέροντος που πρέπει να προσδιορίζονται κατά τρόπο συγκεκριμένο. Η Διοίκηση συνεπώς, δεν μπορεί να επικαλεσθεί εκ των υστέρων, μετά δηλαδή την έκδοση της πράξης, την ανάγκη άμεσης λήψης του δυσμενούς μέτρου, χωρίς την προηγούμενη κλήση του ενδιαφερομένου, βάσει της παρ. 3 του άρθρου 6 του Κ.Δ.Δ.
Σημειώνεται ότι και στο πλαίσιο της ενωσιακής έννομης τάξης, το ΔΕΕ έχει κρίνει ότι συγχωρείται η παράλειψη ακρόασης του φυσικού ή νομικού προσώπου, εις βάρος των συμφερόντων του οποίου εκδίδεται πράξη των οργάνων της ΕΕ, όταν τούτο επιβάλλεται από επιτακτικούς λόγους δημοσίου συμφέροντος, όπως η ασφάλεια και η προστασία των διεθνών σχέσεων της Ένωσης και των κρατών μελών (ΔΕΕ της 3ης Σεπτεμβρίου 2008, C-402/05P και C-415/05P, Yassin Abdullah Kadi, σκέψεις 338 επ.) ή προστασία της δημόσιας υγείας (ΔΕΚ C-28/05 Dokter, σκέψη 75: τα θεμελιώδη δικαιώματα, όπως ο σεβασμός των δικαιωμάτων άμυνας, δεν αποτελούν απόλυτα προνόμια, αλλά μπορούν να περιέχουν περιορισμούς, υπό την προϋπόθεση ότι οι περιορισμοί αυτοί ανταποκρίνονται πράγματι σε σκοπούς γενικού συμφέροντος που επιδιώκει το επίμαχο μέτρο και δεν αποτελούν, ενόψει του επιδιωκομένου σκοπού, υπέρμετρη και επαχθή επέμβαση που θα προσέβαλλε την ίδια την ουσία των ούτως διασφαλιζομένων δικαιωμάτων. Στους σκοπούς που δύνανται να δικαιολογήσουν τέτοιου είδους περιορισμούς συγκαταλέγεται, μεταξύ άλλων, η προστασία της δημόσιας υγείας [βλ., υπό την έννοια αυτή, αποφάσεις της 8ης Απριλίου 1992, C-62/90, Επιτροπή κατά Γερμανίας, Συλλογή 1992, σ. I-2575, σκέψη 23, και της 17ης Οκτωβρίου 1995, C‑44/94, Fishermen’s Organisations κ.λπ., Συλλογή 1995, σ. I-3115, σκέψη 55]).
2. Ο περιορισμός του δικαιώματος προηγούμενης ακρόασης από τον δικαστή
Το ΣτΕ έχει οριοθετήσει νομολογιακά το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 20 παρ. 2 του Συντάγματος (και κατ’ επέκταση του άρθρου 6 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας), κατά τρόπο που, σε ορισμένες περιπτώσεις, θα μπορούσε να γίνει λόγος ακόμη και για συρρίκνωση του δικαιώματος προηγούμενης ακρόασης. Κατά πάγια νομολογία, από τη διατύπωση της παραγράφου 1 του άρθρου 6 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας («κάθε ενέργεια ή μέτρο σε βάρος των δικαιωμάτων ή συμφερόντων του προσώπου»), αλλά και από την εισηγητική έκθεση του ν. 2690/1999, συνάγεται ότι το εύρος εφαρμογής της διατάξεως αυτής συμπίπτει με εκείνο της παραγράφου 2 του άρθρου 20 του Συντάγματος. Επομένως, η παράγραφος 1 του άρθρου 6 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, όπως ακριβώς και η προμνησθείσα συνταγματική διάταξη, δεν έχει έδαφος εφαρμογής σε περιπτώσεις δυσμενών διοικητικών πράξεων, οι οποίες εκδίδονται βάσει αντικειμενικών προϋποθέσεων, ασυνδέτως προς οποιαδήποτε υποκειμενική συμπεριφορά του προσώπου του οποίου τα συμφέροντα θίγουν (Σ.τ.Ε. 423/2016, 41-42/2014, 1308-9/2014, 1505/2010, 162/2009).
Ειδικότερα, η προηγούμενη ακρόαση επιβάλλεται προεχόντως όταν το δυσμενές μέτρο στηρίζεται σε εκτίμηση της υπαίτιας συμπεριφοράς του διοικουμένου π.χ. ανάκληση υπαγωγής σε επένδυση (ΣτΕ 2426/2007), αποκλεισμός εταιρίας από δημοπρασίες (ΣτΕ 114/2006), ανάκληση άδειας πωλητή λαϊκών αγορών (ΣτΕ 1246/2004), έκπτωση από το δικαίωμα εναλλακτικής θητείας (ΣτΕ 1101/2004), πράξη επιβολής πολλαπλού τέλους (ΣτΕ 64/2004). Κατά την απόφαση ΣτΕ 4680/2015, η προβλεπομένη από τις διατάξεις του άρθρου 70 παρ. 1 του ν. 998/1979 διοικητική κύρωση που επιβάλλεται σε όποιον εκχερσώνει, υλοτομεί αποψιλωτικά, ή καλλιεργεί έκταση δημόσια ή ιδιωτική, που κηρύχθηκε αναδασωτέα συνάπτεται αφ’ ενός με το αντικειμενικό γεγονός της αναδάσωσης ορισμένης έκτασης και αφ’ ετέρου με την υποκειμενική συμπεριφορά συγκεκριμένου προσώπου, στο οποίο αποδίδονται οι πράξεις της εκχερσώσεως, της υλοτομίας ή της καλλιεργείας της αναδασωτέας έκτασης. Συνεπώς, προ της επιβολής της διοικητικής ποινής του προστίμου, απαιτείται να καλείται το πρόσωπο, στο οποίο αποδίδεται η παράνομη ενέργεια, προς παροχήν εξηγήσεων. Η κλήση δε του ανωτέρω προσώπου σε ακρόαση αποτελεί ουσιώδη τύπο της διαδικασίας έκδοσης της πράξης επιβολής του προστίμου [ΣΕ 4508/2011, 3745/ 2007, 1647/2006, 3244/2002 (7μ)].
α. Οι αντικειμενικές προϋποθέσεις επί των οποίων στηρίζεται η διοικητική πράξη
Σε πολλές αποφάσεις του ΣτΕ, που συγκροτούν, πλέον, πάγια νομολογία, γίνεται δεκτό ότι το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης «αργεί» όταν το διοικητικό μέτρο σε βάρος του διοικουμένου δεν συνδέεται, κατά το ουσιαστικό δίκαιο, με την υποκειμενική συμπεριφορά του διοικουμένου αλλά λαμβάνεται βάσει «αντικειμενικών δεδομένων» (ΣτΕ 1685/2013, 1505/2010, 44/2010, 4254/2009). Με άλλα λόγια, στις περιπτώσεις που ο διοικούμενος δεν μπορεί να επηρεάσει την έκβαση της διοικητικής διαδικασίας με την προβολή ισχυρισμών σχετικών με την υποκειμενική του συμπεριφορά, οι οποίοι θα μπορούσαν να ανατρέψουν το αποτέλεσμά της, η διοίκηση δεν είναι υποχρεωμένη να τον ακούσει πριν την έκδοση της δυσμενούς διοικητικής πράξης, αφού το περιεχόμενό της «υπαγορεύεται» κατ’ ουσίαν από τον νόμο [π.χ. ΣτΕ 1203/2012: «η ανάκληση της διαπίστωσης της ιθαγένειας των αιτούντων ερείδεται στο αντικειμενικό δεδομένο της αναρμοδιότητας υπογραφής του εκδόντος την ανακληθείσα πράξη οργάνου. Ως εκ τούτου, δεν συνέτρεχε υποχρέωση της Διοίκησης να καλέσει τους αιτούντες σε ακρόαση πριν την έκδοση της προσβαλλόμενης πράξης˙ ΣτΕ 286/2012: ανάκληση άδειας φαρμακείου το οποίο παρέμεινε κλειστό άνω των τριών μηνών χωρίς σχετική άδεια˙ ΣτΕ 2783/200:έκπτωση δημάρχων, με έκδοση διαπιστωτικής πράξης του ασκούντος εποπτεία οργάνου, λόγω αμετάκλητης ποινικής καταδίκης˙ ΣτΕ 352/2006: αποχώρηση λόγω λήξης θητείας˙ ΣτΕ 2598/2005: κατεδάφιση αυθαιρέτων σε αιγιαλό και παραλία˙ ΣτΕ Ολ 88/2011: πρωτόκολλο διοικητικής αποβολής˙ ΣτΕ 3862/2004: χαρακτηρισμός κτιρίου ως διατηρητέου˙ ΣτΕ 2629/2005, 1104/2006, 175/2012, 3190/2012: κήρυξη έκτασης ως αναδασωτέας]. Πρόκειται, κατ’ ουσίαν, για περιπτώσεις αντίστοιχες με την έκδοση πράξης κατά δέσμια αρμοδιότητα από τη διοίκηση, στις οποίες μπορεί να ελεγχθεί μόνον η συνδρομή των νόμιμων, αντικειμενικών προϋποθέσεων που θέτει η οικεία διάταξη και όχι το περιθώριο εκτίμησης της διοίκησης, με αποτέλεσμα να περιορίζεται (ή ακριβέστερα να εκλείπει) και σε αυτές η υποχρέωση της διοίκησης να ακούσει τον διοικούμενο πριν την έκδοση της, δυσμενούς γι’ αυτόν, πράξης (βλ. ΣτΕ 715/2012). Έτσι, η τελεσίδικη καταδίκη αλλοδαπού σε ποινή στερητική της ελευθερίας τουλάχιστον ενός έτους ή η παραβίαση των διατάξεων του νόμου περί αλλοδαπών χαρακτηρίζονται ως αντικειμενικά δεδομένα βάσει των οποίων εκδίδεται η πράξη απέλασης, οπότε η διοίκηση ενεργεί κατά δεσμία εξουσία και δεν απαιτείται η τήρηση του τύπου της προηγούμενης ακρόασης (ΣτΕ 4918/2012, 3816/2013). Ακόμη σαφέστερη, στο πνεύμα αυτό, η ακόλουθη νομολογιακή διατύπωση: «λόγω της ποινικής καταδίκης του αιτούντος, η πράξη στηρίζεται επί αντικειμενικών δεδομένων, που επιβάλλουν την ανάκληση της αδείας παραμονής του, με αποτέλεσμα να μην καταλείπεται στάδιο διακριτικής ευχέρειας στη Διοίκηση και, συνεπώς, να μην απαιτείται, σύμφωνα με το άρθρο 20 παρ. 2 του Συντάγματος, προηγούμενη κλήση του προς παροχή εξηγήσεων» (ΣτΕ 380/2012. Βλ. συνδυασμό των λόγων περιορισμού του δικαιώματος προηγούμενης ακρόασης σε ΣτΕ 5029/2012: «η ύπαρξη ποινικής καταδικαστικής αποφάσεως για τετελεσμένο αδίκημα μεταφοράς λαθρομεταναστών αποτελεί αντικειμενικό δεδομένο το οποίο στηρίζει την κρίση της Διοικήσεως περί συνδρομής λόγων δημοσίας τάξεως, που επιβάλλουν, σύμφωνα με τη διάταξη του άρθρου 43 του Ν 2190/2001, την ανάκληση της αδείας παραμονής του αλλοδαπού, χωρίς να καταλείπεται στην Διοίκηση στάδιο διακριτικής ευχερείας, δεδομένου ότι η συμπεριφορά του αλλοδαπού προκαλεί όχι απλώς διακινδύνευση, αλλά και προσβολή του αγαθού της δημοσίας τάξεως…. Επομένως, δεν απαιτείται, στην περίπτωση αυτή, σύμφωνα με τα άρθρα 20 παρ. 2 του Συντάγματος και 6 του ΚΔΔ, κλήση του αλλοδαπού προς ακρόαση, δεδομένου μάλιστα ότι, κατά την ποινική διαδικασία που έχει προηγηθεί, έχουν διερευνηθεί πλήρως η υπαιτιότητα, οι λοιπές συνθήκες διάπραξης του ποινικού αδικήματος, καθώς και η προσωπικότητα του αλλοδαπού. Δεν έσφαλε, επομένως, η εκκαλουμένη [απόφαση] που απέρριψε τον σχετικό λόγο ακυρώσεως, στηριζόμενη στο γεγονός ότι η προσβληθείσα πράξη είχε εκδοθεί κατ’ αίτησιν του εκκαλούντος, με συνέπεια να αργεί και εξ αυτού του λόγου το δικαίωμά του για προηγουμένη ακρόαση»). Σ’ αυτό το πλαίσιο εντάσσεται η διάπλαση της έννοιας της αντικειμενικής παρανομίας, η οποία τείνει να ερμηνεύεται διασταλτικά δημιουργώντας ποικίλα δογματικά προβλήματα (βλ. ενδεικτικά ΣτΕ 175/2012: «με το άρθρο 6 του ΚΔΔιαδ θεσπίζονται ειδικότερες ρυθμίσεις για την άσκηση του δικαιώματος ακροάσεως, ώστε να εξασφαλίζονται οι προϋποθέσεις αποτελεσματικής εφαρμογής του άρθρου 20 παρ. 2 του Συντάγματος, χωρίς όμως να αποσκοπείται η διεύρυνση του πεδίου εφαρμογής της συνταγματικής αυτής διατάξεως. Συνεπώς, κατά την έννοια των άρθρων 20 παρ. 2 του Συντάγματος και 6 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, η τήρηση του τύπου της προηγουμένης κλήσεως σε ακρόαση δεν απαιτείται στις περιπτώσεις κατά τις οποίες λαμβάνεται δυσμενές για τον διοικούμενο διοικητικό μέτρο βάσει αντικειμενικών δεδομένων, μη συνδεομένων προς υποκειμενική συμπεριφορά του, όπως είναι η κήρυξη εκτάσεως ως αναδασωτέας, που διατάσσεται βάσει αντικειμενικών κριτηρίων, αναγομένων στον χαρακτήρα της εκτάσεως ως δασικής και στο πραγματικό γεγονός της εκχερσώσεως ή πυρκαγιάς. Και ναι μεν η κήρυξη αυτή αποτελεί ενίοτε συνέπεια υπαίτιων ενεργειών του διοικουμένου, η υπαιτιότητά του όμως δεν είναι, κατά νόμον, κρίσιμο στοιχείο για την κήρυξη της αναδασώσεως, η οποία χωρεί βάσει του αντικειμενικού γεγονότος ότι κατεστράφη η φυόμενη στην έκταση δασική βλάστηση. Επομένως, πριν από την έκδοση της αποφάσεως, με την οποία η έκταση κηρύσσεται αναδασωτέα, δεν απαιτείται ως ουσιώδης τύπος της διαδικασίας κλήση του ενδιαφερομένου σε ακρόαση»). Περαιτέρω, με τις αποφάσεις 4064/2015, 626/2008, 4468/2005, 3873/2004 και 1785/2001 7μ. του Συμβουλίου της Επικρατείας, με τις οποίες έγινε δεκτό ότι εφόσον πριν από την έκδοση της διαταγής κατεδάφισης του αυθαιρέτου κλήθηκε ο υπόχρεος σε προηγούμενη ακρόαση, δεν απαιτείται εκ νέου κλήτευσή του, δηλαδή δυνάμει και του άρθρου 6 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, πριν από την έκδοση πρωτοκόλλου επιβολής ειδικής αποζημίωσης. Πάντως, με την απόφαση ΣτΕ 574/2016 κρίθηκε ότι “[σ]την περίπτωση … κατά την οποίαν η … έκθεση [αυτοψίας] είναι ευνοϊκή για τον αμέσως ενδιαφερόμενο ιδιοκτήτη, κατόπιν δε ασκηθείσης κατ’ αυτής ενστάσεως από τον οικείο ΟΤΑ η αρμοδία πολεοδομική υπηρεσία προβεί, κατά τις διατάξεις του … άρθρου 426 ΚΒΠΝ, στην επανεξέταση της επικινδυνότητος του κτιρίου και στην αναθεώρηση αυτής, περαιτέρω δε και στην σύνταξη «τελικής» αναθεωρητικής εκθέσεως όταν τα πορίσματα των προηγηθεισών εκθέσεων διαφέρουν, τότε επιβάλλεται η κλήση του ενδιαφερομένου ιδιοκτήτου για να συμμετάσχει στην εκκρεμή ενώπιον της πολεοδομίας διαδικασία προ της εκδόσεως της «τελικής» αναθεωρητικής εκθέσεως, η οποία, πάντως, κατά την ρητή πρόβλεψη του άρθρου 426 παρ. 3 του ΚΒΠΝ πρέπει να κοινοποιηθεί σε αυτόν. Και τούτο διότι, η ως άνω διαδικασία δύναται να απολήξει, κατόπιν διαφορετικής εκτιμήσεως των πραγματικών περιστατικών, που είχαν ήδη εκτιμηθεί κατά τρόπο ευνοϊκό για τον ιδιοκτήτη, ερήμην του, σε νέα, δυσμενή γι’ αυτόν, κρίση, ήτοι στον χαρακτηρισμό της ιδιοκτησίας του ως κοινώς ετοιμορρόπου. Δεν ασκεί δε επιρροή στην, κατά τα ανωτέρω, υποχρέωση κλήσεως του ενδιαφερομένου ιδιοκτήτου προς συμμετοχή στην διαδικασία, το γεγονός ότι η κρίση της Διοικήσεως ως προς την επικινδυνότητα κτιρίου εκφέρεται επί τη βάσει αντικειμενικών δεδομένων (βλ. αντί άλλων ΣΕ 3145/2006), διότι οι διατάξεις του άρθρου 20 παρ. 2 του Συντάγματος, οι οποίες, εν προκειμένω, επιβάλλουν την ακρόαση, ναι μεν επιτρέπουν την μη πρόβλεψη συμμετοχής του ενδιαφερομένου σε διαδικασία κατά την οποία η κρίση των αρμοδίων οργάνων στηρίζεται αποκλειστικώς σε αντικειμενικά κριτήρια, δεν αποκλείουν, όμως, την συμμετοχή αυτού, όταν τα ειδικότερα χαρακτηριστικά της διαδικασίας και ο τρόπος κρίσεως των οικείων διοικητικών οργάνων το επιβάλλουν [πρβλ. ΣΕ 2073/2009, 3437/2006 (7μ)]. … [Επομένως], εφόσον προ της εκδόσεως της προσβαλλομένης «τελικής» αναθεωρητικής εκθέσεως, με την οποία το κτίσμα, ιδιοκτησίας της αιτούσης εχαρακτηρίσθη ως «επικίνδυνο και κατεδαφιστέο», κατά το άρθρο 425 παρ. 2 τελευταίο εδάφιο του ΚΒΠΝ, λόγω μη δυνατότητος επισκευής αυτού, το αρμόδιο για την διαπίστωση της επικινδυνότητος αυτού Πολεοδομικό Γραφείο … ώφειλε … να καλέσει την αιτούσα, για να συμμετάσχει στην ενώπιόν του διαδικασία για την προστασία των συμφερόντων της… δεδομένου, άλλωστε, και του ότι η τηρηθείσα υπό της Διοικήσεως διαδικασία χαρακτηρισμού του επιδίκου κτιρίου ως κοινώς ετοιμορρόπου, δεν επέβαλλε …. την άμεση λήψη του δυσμενούς μέτρου της κατεδαφίσεως για την αποτροπή οιουδήποτε κινδύνου και, επομένως, την, όλως κατ’ εξαίρεση, μη κλήση αυτής στην σχετική διαδικασία, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 6 παρ. 3 εδάφιο πρώτο του Κώδικος Διοικητικής Διαδικασίας …. η μη τήρηση του ως άνω τύπου της διαδικασίας καθιστά την προσβαλλομένη απόφαση ακυρωτέα”.
Είναι σαφές ότι όπου υπάρχει διακριτική ευχέρεια, όπως στις περιπτώσεις επιμέτρησης προστίμου ή επιβολής πειθαρχικών ποινών, η παραπάνω κατασκευή δεν μπορεί να εφαρμοστεί. Ετσι, όταν εκδίδεται πράξη απέλασης του αλλοδαπού επειδή η παρουσία του στο ελληνικό έδαφος είναι επικίνδυνη για τη δημόσια τάξη ή ασφάλεια της χώρας, δηλαδή κατ΄ενάσκηση της διακριτικής ευχέρειας της διοίκησης λόγω και της χρησιμοποίησης αορίστων νομικών εννοιών, πρέπει να ασκηθεί το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης (βλ. ΣτΕ 4918/2012, 3816/2013, 715/2012, 4028/2011). Ενδιαφέρον παρουσιάζει συναφώς και ο συνδυασμός δέσμιας αρμοδιότητας και διακριτικής ευχέρειας: «κατά την έννοια των άρθρων 20 παρ. 2 του Σ και 6 του ΚΔΔ… δεν επιβάλλεται μεν, κατ’ αρχήν, η προηγούμενη ακρόαση του ενδιαφερομένου όταν το σε βάρος του διοικητικό μέτρο λαμβάνεται βάσει αντικειμενικών κριτηρίων, όπως συμβαίνει στην περίπτωση επιβολής της διοικητικής κύρωσης του προστίμου, η οποία δεν καταλείπεται στη διακριτική ευχέρεια του αρμόδιου οργάνου, αλλά αποτελεί δέσμια ενέργειά του, εφόσον διαπιστωθεί η συνδρομή των νόμιμων προς τούτο προϋποθέσεων. Οταν, όμως, εκ του νόμου καταλείπονται περιθώρια για την επιμέτρηση του ποσού του προστίμου, για την οποία λαμβάνονται υπόψη η βαρύτητα και οι συνθήκες τέλεσης της παράβασης καθώς και λοιπές περιστάσεις που ασκούν επιρροή στον προσδιορισμό του ύψους του επιβλητέου προστίμου, όπως στην περίπτωση επιβολής προστίμου κατ’ εφαρμογή του άρθρου 17 παρ. 1 του ν. 3054/2002, επιβάλλεται η κατά τις προεκτεθείσες διατάξεις τήρηση του τύπου της προηγούμενης ακρόασης του φερόμενου ως παραβάτη (ΣτΕ 1073/2012, 3272/2009, 1880-1/2008 7μ., 380/2008, 405, 2041-2, 2408-13/2007, 1213/2006)».Τέτοια υποχρέωση δεν συντρέχει όταν η Διοίκηση επιβάλλει, τελικώς, το ελάχιστο πρόστιμο (ΣτΕ 672/2011) ή την πλέον επιεική από τις προβλεπόμενες κυρώσεις, με συνέπεια η ακρόαση να καθίσταται αλυσιτελής. Στην πράξη, οι ως άνω περιπτώσεις άρσης της υποχρέωσης κλήσης σε ακρόαση συχνά επικαλύπτονται (ΣτΕ 4476/2011: “προβάλλεται ότι το προσβαλλόμενο πρωτόκολλο κατεδάφισης είναι ακυρωτέο λόγω παράβασης ουσιώδους τύπου της διαδικασίας, διότι εκδόθηκε χωρίς προηγουμένως να κληθεί ο αιτών σε ακρόαση. O λόγος αυτός πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος, ανεξαρτήτως του ότι, σύμφωνα με τα στοιχεία του φακέλου, …. ο αιτών κλήθηκε να διατυπώσει τις απόψεις του σχετικά με τις επίμαχες κατασκευές, δοθέντος ότι δεν ήταν νομικώς αναγκαία η προηγούμενη κλήση του αιτούντος σε ακρόαση, εφόσον η προσβαλλόμενη πράξη στηρίζεται σε αντικειμενικά δεδομένα τα οποία επέβαλαν την έκδοσή της κατά δέσμια αρμοδιότητα, ειδικότερα δε, στη διαπίστωση ότι για τις ανεγερθείσες εντός της ζώνης παραλίας κατασκευές δεν είχε χορηγηθεί η απαιτούμενη, κατά το ν. 2971/2001, άδεια [ΣτΕ 3587/2007, 2686/2007, 4591/2005, 833/2002]. ΣτΕ 2502/2015: “το ΑΣΕΠ, όπως ορθώς έκρινε το Εφετείο, έλαβε την προσβαλλόμενη απόφαση ενόψει του αντικειμενικού γεγονότος της έλλειψης βεβαίωσης του ΟΑΕΔ κατ’ ενάσκηση δέσμιας αρμοδιότητας και δεν παραβίασε το δικαίωμα της εκκαλούσας για προηγούμενη ακρόαση”).
Παράλληλα, πρέπει να επισημανθεί ότι στις περιπτώσεις που η διοίκηση δρα κατόπιν αίτησης του διοικουμένου, θεωρείται ότι ο τελευταίος έχει ήδη εκφράσει τις απόψεις του με την υποβολή της αίτησης και των απαιτούμενων δικαιολογητικών· συνεπώς δεν χωρεί ούτε εδώ τήρηση του δικαιώματος προηγούμενης ακρόασης (ΣτΕ 1212/2015, 3811/2012, 3349/2011, 1687/2009, 383/2006 7μ, 452/2004, 4070/1983).
Το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης δεν αποτελεί ουσιώδη τύπο της διαδικασίας έκδοσης των κανονιστικών πράξεων, ρυθμίσεων δηλαδή στις οποίες, εξ ορισμού, ο κύκλος των ενδιαφερομένων δεν είναι εκ των προτέρων γνωστός και προσδιορισμένος. Άλλωστε, η κατά το άρθρο 20 παρ. 2 Σ, αλλά και το άρθρο 6 του ΚΔΔίας υποχρέωση προηγούμενης ακρόασης των διοικουμένων αφορά ρητώς τις ατομικές διοικητικές πράξεις και όχι τις πράξεις κανονιστικού χαρακτήρα (ΣτΕ 1558, 4242, 4846/2015, Ολ 3633/2009, Ολ 3692/2009, 3283/1986, 3984/1980, 2040/1977). Έχει πάντως, κριθεί ότι πριν εκδοθεί η κανονιστική απόφαση περί ρύθμισης της θήρας για κάθε κυνηγετικό έτος, είναι απαραίτητη η ακρόαση και των οικολογικών οργανώσεων ιδίως δε των ενδιαφερομένων για την προστασία της άγριας πανίδας (ΣτΕ 1592/1998, 1174/94, 366/1993).
Ενόψει των ανωτέρω, οι προϋποθέσεις θεμελίωσης του δικαιώματος προηγούμενης ακρόασης μπορούν να συνοψισθούν ως εξής: η διοίκηση υποχρεούται να καλέσει τον ενδιαφερόμενο σε ακρόαση μόνο επί ατομικών, δυσμενών διοικητικών πράξεων, οι οποίες εκδίδονται αυτεπαγγέλτως, κατ’ ενάσκηση διακριτικής ευχέρειας και στηρίζονται στην υποκειμενική συμπεριφορά του.
Θα ήταν δυνατόν να διατυπωθούν αμφιβολίες ως προς το κατά πόσον η προσέγγιση αυτή συνάδει με το Σύνταγμα και τον Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, που οι ευρύτατες διατυπώσεις τους δεν κάνουν διάκριση μεταξύ δέσμιας αρμοδιότητας και διακριτικής ευχέρειας για την τήρηση της υποχρέωσης της προηγούμενης ακρόασης από την πλευρά της διοίκησης. Θεωρείται, ωστόσο, ότι αυτή η κατασκευή εξυπηρετεί την ταχύτητα και την αποτελεσματικότητα της διοικητικής διαδικασίας, εμποδίζοντας παρελκυστικές συμπεριφορές του διοικουμένου που θα μπορούσαν να διακυβεύσουν την ολοκλήρωση της διοικητικής δράσης.
Τέλος, σημειώνεται ότι το γεγονός ότι το άρθρο 20 παρ. 2 του Συντάγματος επιβάλλει, πριν από την έκδοση δυσμενούς για τον πολίτη διοικητικής πράξης, την προηγούμενη ακρόασή του, έστω και αν καθιερώνει ατομικό δικαίωμα τούτου, δεν συνεπάγεται υποχρέωση των δικαστηρίων να εξετάζουν αυτεπαγγέλτως την τήρηση του συνταγματικού αυτού κανόνα από μέρους των διοικητικών αρχών, καθώς τέτοια υποχρέωση αυτεπάγγελτου ελέγχου το Σύνταγμα επιβάλλει στα δικαστήρια, στο άρθρο 93 παρ. 4 αυτού, μόνον σε σχέση με την εξέταση της συμφωνίας του εφαρμοστέου, σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση, νόμου προς το Σύνταγμα, που αφορά στον έλεγχο του κύρους του κανόνα δικαίου, όχι δε και στο διαφορετικό ζήτημα του ελέγχου της τηρήσεως των εφαρμοστέων συνταγματικών κανόνων κατά την έκδοση διοικητικών πράξεων (ΣτΕ 2440/2013, ΣτΕ 921/2012, 3718/2003).
β. Η προηγούμενη ακρόαση ως αλυσιτελώς προβαλλόμενος λόγος ακύρωσης
Η νομολογία του ΣτΕ εισήγαγε έναν δεύτερο περιορισμό στο δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης, ο οποίος σχετίζεται με τον αμέσως ανωτέρω (υπό 2. Γ. α.) αλλά αφορά, πρωτίστως, στη δικονομική διάσταση του εν λόγω ουσιώδους τύπου της διοικητικής πράξης. Ο ακυρωτικός δικαστής μετέφερε στο πεδίο της προηγούμενης ακρόασης τη νομική κατασκευή της αλυσιτέλειας, κατά την οποία όταν διοικητική πράξη εκδίδεται κατά δέσμια αρμοδιότητα και βαρύνεται με τυπικές πλημμέλειες, όπως η αναρμοδιότητα ή η κακή σύνθεση ή συγκρότηση του διοικητικού οργάνου που την εξέδωσε, δεν ακυρώνεται γι’ αυτούς τους τυπικούς λόγους εφόσον δεν αμφισβητούνται τα πραγματικά περιστατικά και η πράξη είναι νόμιμη κατά το περιεχόμενό της (ΣτΕ Ολ 530/2003). Με άλλα λόγια, με σκοπό τη διασφάλιση της αποτελεσματικότητας της διοικητικής διαδικασίας και την προάσπιση της αρχής της ασφάλειας δικαίου, παρέλκει η εξέταση, βάσιμου κατά τ’ άλλα, τυπικού λόγου ακύρωσης ως αλυσιτελούς, αφού η προσβαλλόμενη πράξη έχει το μοναδικό, επιτρεπόμενο από τον νόμο περιεχόμενο, ενώ δεν αμφισβητούνται (ή δεν μπορούν να αμφισβητηθούν) τα πραγματικά περιστατικά που οδήγησαν στην έκδοσή της. Το έρεισμα αυτής της κατασκευής μπορεί να εντοπιστεί στην αδυναμία βελτίωσης της έννομης θέσης του αιτούντος μέσω της ακύρωσης της προσβαλλόμενης πράξης αφού η νέα, μετά την ακύρωση, πράξη θα έχει το ίδιο ακριβώς περιεχόμενο με την ακυρωθείσα.
Αναφορικά με την προηγούμενη ακρόαση του διοικουμένου, το ΣτΕ έχει κρίνει ότι εφόσον ο αιτών την ακύρωση διοικητικής πράξης λόγω μη κλήσης του σε ακρόαση δεν προβάλλει στοιχεία που θα μπορούσαν να οδηγήσουν σε διαφορετικό αποτέλεσμα από αυτό που διαμόρφωσε η τελικώς εκδοθείσα πράξη, αναφέροντας τους σχετικούς ισχυρισμούς στο εισαγωγικό της δίκης δικόγραφο, ο σχετικός λόγος ακύρωσης απορρίπτεται ως αλυσιτελής (ΣτΕ 715/2013, Ολ 4447/2012, 3382/2010). Μάλιστα, το Ανώτατο Ακυρωτικό έχει δεχθεί, σε μια μάλλον προβληματική, ενόψει και του άρθρου 6 παρ. 4 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, συλλογιστική, ότι, εφόσον προβλέπεται ενδικοφανής διαδικασία, το πέρας της οποίας ορίζει και το σημείο της λήξης της διοικητικής διαδικασίας, η παράλειψη της προηγούμενης ακρόασης του διοικουμένου «καλύπτεται», αφού αυτός είχε την ευκαιρία να διατυπώσει τους κρίσιμους ισχυρισμούς του κατά τον έλεγχο της διοικητικής πράξης από τη διοίκηση (έτσι και ΣτΕ 4918/2012). Η νομολογιακή κατασκευή της αλυσιτέλειας εφαρμόζεται πλέον και στις διαφορές ουσίας, ενώ φαίνεται ότι η παραπάνω αναφερθείσα αντίληψη του ΣτΕ παγιώνεται ως νομολογιακή τάση (βλ. ΣτΕ 2180/2013). Πάντως, στις πρόσφατες αποφάσεις του, το ΣτΕ τόνισε ότι η υποχρέωση των ασφαλιστικών οργάνων να καλέσουν τον εργοδότη προς παροχή εξηγήσεων πριν από την έκδοση δυσμενών πράξεων (ΠΕΕ και ΠΕΠΕΕ), η επιβολή των οποίων συνδέεται κατά νόμον με την υποκειμενική συμπεριφορά του, δεν μπορεί να αναπληρωθεί από τη δυνατότητα που παρέχεται σ’ αυτόν να ζητήσει τη διοικητική επίλυση της διαφοράς, καθόσον η ακρόαση του ενδιαφερομένου πρέπει να λαμβάνει χώρα οπωσδήποτε προ της λήψεως του δυσμενούς εις βάρος του μέτρου, προ της εκδόσεως, δηλαδή, της αρχικής εκτελεστής αποφάσεως από το αρμόδιο διοικητικό όργανο (ΣτΕ 2180/2013, 3489/2011, 2521/2011, 2383/2012, πρβλ. ΔΕΕ της 22.11.2012, C-277/11 M. κατά Ιρλανδίας).
Η ένταξη του δικαιώματος προηγούμενης ακρόασης στους αλυσιτελώς προβαλλόμενους λόγους δυσχεραίνει την ευδοκίμηση της προβολής του από τον διοικούμενο. Και αντίστροφα: μπορεί να καταλήξει στην άρση της υποχρέωσης της διοίκησης να ικανοποιήσει αυτό το θεμελιώδες δικαίωμα άμυνας του διοικουμένου. Παράλληλα, δημιουργεί εύλογους προβληματισμούς, που εκφράζονται μέσα από τις μειοψηφίες των δικαστικών αποφάσεων και τη θεωρία, σχετικά με το αν προσκρούει στα όρια του ακυρωτικού ελέγχου αλλά και με το αν συνάδει με τη λειτουργία του δικαιώματος προηγούμενης ακρόασης.
Θα πρέπει να γίνει μνεία της πρόσφατης απόφασης ΣτΕ 1620/2017, η οποία αξιοποιεί την νομολοία ΣτΕ 4447/2012 σχετικά με τον σκοπό του δικαιώματος και το περιεχόμενό του και παρέχει διευκρινίσεις ως προς τις λεπτομέρειες άσκησής του: “Το δικαίωμα ακρόασης του ενδιαφερόμενου πριν από την έκδοση δυσμενούς διοικητικής πράξης, όπως κατοχυρώνεται στο άρθρο 20 παρ. 2 του Σ και στο άρθρο 6 του ΚΔΔιαδ, αποβλέπει στην παροχή της δυνατότητας στον διοικούμενο, τον οποίο αφορά η δυσμενής διοικητική πράξη, να προβάλλει συγκεκριμένους ισχυρισμούς ενώπιον του αρμοδίου διοικητικού οργάνου, ούτως ώστε να επηρεάσει τη λήψη από το όργανο αυτό της σχετικής απόφασης, ύστερα από διαφορετική εμφάνιση ή εκτίμηση του πραγματικού υλικού (βλ. ΣτΕ Ολ 4447/2012). Συνεπώς, το ως άνω δικαίωμα συνδέεται με την εκτίμηση και αξιολόγηση ζητημάτων πραγματικού, που είναι ουσιώδη για τη νόμιμη έκδοση ορισμένης διοικητικής πράξης. Σε περίπτωση που το επίμαχο πραγματικό αφορά στην τέλεση διοικητικής παράβασης, η οποία αποτελεί έρεισμα για την έκδοση σε βάρος του ίδιου προσώπου πράξεων με διαφορετικό ρυθμιστικό περιεχόμενο, το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης παρέχεται, κατ’ αρχήν, άπαξ, σε σχέση με τα οικεία ζητήματα πραγματικού. Συνεπώς, εφόσον έχει τηρηθεί ο τύπος της προηγούμενης ακρόασης στο πλαίσιο της διαδικασίας έκδοσης από τη φορολογική Διοίκηση ορισμένης δυσμενούς για τον επιτηδευματία διοικητικής πράξης, η οποία στηρίζεται (και) στην τέλεση από τον επιτηδευματία διοικητικής παράβασης, δεν απαιτείται να του δοθεί εκ νέου η δυνατότητα να εκθέσει τις απόψεις του για τη διάπραξη της παράβασης, πριν από την έκδοση σε βάρος του άλλης πράξης της φορολογικής αρχής, η νομιμότητα της οποίας προϋποθέτει τη διαπίστωση της ίδιας παράβασης”.
Ενδεικτική βιβλιογραφία-αρθρογραφία: Χ. Διβάνη, Το δικαίωμα ακροάσεως στη διοικητική διαδικασία, ΘΠΔΔ 6/2013, σ. 496˙ Β. Καψάλη, Η παραβίαση του δικαιώματος προς προηγούμενη ακρόαση ως αλυσιτελώς προβαλλόμενος λόγος ακύρωσης: με αφορμή την απόφαση ΣτΕ 3382/2010, ΘΠΔΔ 4/2011, σ. 395˙ της ίδιας, Η δικονομική αλυσιτέλεια ως έκφραση μεθοδολογικής αμηχανίας (Σκέψεις με αφορμή την απόφαση ΣτΕ Ολ 4447/2012), ΘΠΔΔ, 8-9/2013, σ. 817˙ Π. Λαζαράτου, Το δικαίωμα ακροάσεως στη διοικητική διαδικασία, εκδ. Αντ. Σάκκουλα, 1992˙Π. Λαζαράτου, Μη τήρηση του δικαιώματος προηγούμενης ακροάσεως επί προβλεπόμενης ενδικοφανούς προσφυγής. Παρατηρήσεις στην ΣτΕ 3521/2015, ΘΠΔΔ 10/2016, σ. 931˙ Ε. Πρεβεδούρου, Το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης στη νομολογία των Δικαστηρίων της Ένωσης (με αφορμή την απόφαση ΔΕΕ της 10ης Σεπτεμβρίου 2013, C-383/13 PPU, M. G. και Ν. R.), ΘΠΔΔ, 10/2013, σ. 918˙ Ε. Πρεβεδούρου, Το διοικητικό δίκαιο πρέπει να ξίνει ναναγομολογιακό;, ΘΠΔΔ 11/2016, σ. 1066˙ Μ. Στασινοπούλου, Το δικαίωμα της υπερασπίσεως ενώπιον των διοικητικών αρχών, 1974˙ Β. Τσιγαρίδα, Οι αλυσιτελώς προβαλλόμενοι λόγοι ακύρωσης στο μεταίχμιο της συνταγματικής νομιμότητας. Σκέψεις με αφορμή την απόφαση ΣτΕ 2180/2013, ΘΠΔΔ 8-9/2013, σ. 826.