Το δικαίωμα προηγούμενης ακροάσεως ως θεμελιώδης αρχή του ενωσιακού δικαίου (ΔΕΕ της 5ης Νοεμβρίου 2014, C-166/13, Mukarubega)
Mε την απόφαση της 5ης Νοεμβρίου 2014, C-166/13, Mukarubega, με την οποία απαντά σε προδικαστικά ερωτήματα του tribunal administratif de Melun [διοικητικό δικαστήριο του Melun] για την ερμηνεία της οδηγίας 2008/115/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 16ης Δεκεμβρίου 2008, σχετικά με τους κοινούς κανόνες και διαδικασίες στα κράτη μέλη για την επιστροφή των παρανόμως διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών, το ΔΕΕ, στο πνεύμα της νομολογίας M. G. και N. R., C-383/13, παρέχει περαιτέρω διευκρινίσεις ως προς το δικαίωμα προηγούμενης ακροάσεως και τους περιορισμούς του στο πλαίσιο της διαδικασίας εκδόσεως αποφάσεως με την οποία επιβάλλεται σε παρανόμως διαμένοντα υπήκοο τρίτου κράτους η υποχρέωση να εγκαταλείψει την επικράτεια κράτους μέλους. Το αιτούν δικαστήριο ζήτησε, κατ’ ουσία, να διευκρινιστεί αν είναι αντίθετη προς το δικαίωμα ακροάσεως σε κάθε διαδικασία, όπως εφαρμόζεται στο πλαίσιο της οδηγίας 2008/115, και ιδίως το άρθρο 6 αυτής, η μη ακρόαση από εθνική αρχή υπηκόου τρίτης χώρας ειδικώς όσον αφορά απόφαση περί επιστροφής σε περίπτωση που, αφότου διαπιστώσει τον παράνομο χαρακτήρα της διαμονής του ενδιαφερομένου στην εθνική επικράτεια κατόπιν διαδικασίας στο πλαίσιο της οποίας παρασχέθηκε στον συγκεκριμένο υπήκοο δυνατότητα ακροάσεως, η εθνική αρχή προτίθεται να εκδώσει τέτοιου είδους απόφαση, είτε η απόφαση περί επιστροφής λαμβάνεται κατόπιν αρνήσεως χορηγήσεως άδειας διαμονής είτε όχι. Η συλλογιστική του ΔΕΕ συνοψίζεται στο ότι το δικαίωμα ακροάσεως πριν την έκδοση αποφάσεως περί επιστροφής παρανόμως διαμένοντος υπηκόου τρίτης χώρας δεν επιτρέπεται να χρησιμοποιείται ως μέσο προς επανεκκίνηση της διοικητικής διαδικασίας στο διηνεκές. Τόσο στις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα όσο και στην απόφαση, αναζητείται η σωστή ισορροπία μεταξύ του δικαιώματος ακροάσεως πριν από την έκδοση αποφάσεως επιστροφής παρανόμως διαμένοντος αλλοδαπού και της ανάγκης να μην επιμηκύνεται ασκόπως, ή και καταχρηστικώς, η διαδικασία επιστροφής με κίνδυνο να υπονομευθεί η καταπολέμηση της λαθρομεταναστεύσεως. Περαιτέρω, το ΔΕΕ υιοθετεί συσταλτική ερμηνεία ως προς το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 41 παρ. 2 του Χάρτη, δεχόμενο ότι έχει ως αποδέκτες τα όργανα και τους οργανισμούς της Ένωσης, όχι όμως και τα κράτη μέλη.
Οι ασκούσες επιρροή διατάξεις της οδηγίας
«39. Πρέπει, εκ προοιμίου, να υπομνησθεί ότι, κατά την αιτιολογική της σκέψη 2, η οδηγία 2008/115 επιδιώκει την καθιέρωση μιας αποτελεσματικής πολιτικής απομακρύνσεως και επαναπατρισμού, με βάση κοινούς κανόνες, ώστε οι ενδιαφερόμενοι να επιστρέφουν με ανθρώπινους όρους και με πλήρη σεβασμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων, καθώς και της αξιοπρέπειάς τους. Όπως προκύπτει τόσο από τον τίτλο της όσο και από το άρθρο της 1, η οδηγία 2008/115 προβλέπει προς τούτο «κοινούς κανόνες και διαδικασίες» που πρέπει να εφαρμόζουν τα κράτη μέλη για την επιστροφή των παρανόμως διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών (βλ. αποφάσεις El Dridi, C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, σκέψεις 31 και 32, Arslan, C‑534/11, EU:C:2013:343, σκέψη 42, καθώς και Pham, C‑474/13, EU:C:2014:2096, σκέψη 20).
40. Στο κεφάλαιό της III, το οποίο επιγράφεται «Διαδικαστικές εγγυήσεις», η οδηγία 2008/115 καθορίζει τη μορφή που πρέπει να έχουν οι αποφάσεις περί επιστροφής, και, ανά περίπτωση, οι αποφάσεις απαγορεύσεως εισόδου και οι αποφάσεις απομακρύνσεως, οι οποίες πρέπει ειδικά να είναι γραπτές και αιτιολογημένες, και υποχρεώνει τα κράτη μέλη να προβλέπουν αποτελεσματικά ένδικα βοηθήματα κατά των αποφάσεων αυτών (βλ., όσον αφορά τις αποφάσεις απομακρύνσεως, απόφαση G. και R., C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533, σκέψη 29).
41. Εντούτοις, διαπιστώνεται ότι, καίτοι οι συντάκτες της οδηγίας 2008/115 εξέφρασαν έτσι τη βούληση να καθορίσουν λεπτομερώς το πλαίσιο των εγγυήσεων που παρέχονται στους συγκεκριμένους υπηκόους τρίτων χωρών όσον αφορά τις αποφάσεις περί επιστροφής, τις αποφάσεις απαγορεύσεως εισόδου και τις αποφάσεις απομακρύνσεως, παρά ταύτα δεν διευκρίνισαν αν, και υπό ποιες προϋποθέσεις, πρέπει να διασφαλίζεται το δικαίωμα ακροάσεως των υπηκόων αυτών, ούτε τις συνέπειες που πρέπει να έχει η μη τήρηση του δικαιώματος αυτού (βλ. επ’ αυτού, απόφαση G. και R., EU:C:2013:533, σκέψη 31).»
Ο σεβασμός των δικαιωμάτων άμυνας ως θεμελιώδης αρχή του ενωσιακού δικαίου
«42. Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, ο σεβασμός των δικαιωμάτων άμυνας, αναπόσπαστο μέρος των οποίων είναι το δικαίωμα ακροάσεως σε κάθε διαδικασία, συνιστά θεμελιώδη αρχή του δικαίου της Ένωσης (αποφάσεις Sopropé, C‑349/07, EU:C:2008:746, σκέψεις 33 και 36, M., C‑277/11, EU:C:2012:744, σκέψεις 81 και 82, καθώς και Kamino International Logistics, C‑129/13, EU:C:2014:2041, σκέψη 28).
43. Το δικαίωμα ακροάσεως κατοχυρώνεται όχι μόνο με τα άρθρα 47 και 48 του Χάρτη, τα οποία εγγυώνται τον σεβασμό των δικαιωμάτων άμυνας καθώς και του δικαιώματος για δίκαιη δίκη στο πλαίσιο κάθε δικαστικής διαδικασίας, αλλά και με το άρθρο 41 του Χάρτη, το οποίο διασφαλίζει το δικαίωμα χρηστής διοικήσεως. Η παράγραφος 2 του εν λόγω άρθρου 41 προβλέπει ότι το εν λόγω δικαίωμα χρηστής διοικήσεως περιλαμβάνει ιδίως το δικαίωμα κάθε προσώπου σε προηγούμενη ακρόαση προτού ληφθεί ατομικό μέτρο εις βάρος του, το δικαίωμα κάθε προσώπου να έχει πρόσβαση στον φάκελό του, τηρουμένων των νομίμων συμφερόντων της εμπιστευτικότητας και του επαγγελματικού και επιχειρηματικού απορρήτου, καθώς και την υποχρέωση της διοικήσεως να αιτιολογεί τις αποφάσεις της (αποφάσεις M., EU:C:2012:744, σκέψεις 82 και 83, καθώς και Kamino International Logistics, EU:C:2014:2041, σκέψη 29).
44. Όπως υπενθύμισε το Δικαστήριο στη σκέψη 67 της αποφάσεως Y S κ.λπ. (C‑141/12 και C‑372/12, EU:C:2014:2081), από το γράμμα του άρθρου 41 του Χάρτη προκύπτει σαφώς ότι απευθύνεται όχι στα κράτη μέλη αλλά αποκλειστικώς στα θεσμικά και άλλα όργανα της Ένωσης (βλ., επ’ αυτού, απόφαση Cicala, C‑482/10, EU:C:2011:868, σκέψη 28). Επομένως, ο αιτών τίτλο διαμονής δεν μπορεί να αντλήσει από το άρθρο 41, παράγραφος 2, στοιχείο α΄, του Χάρτη δικαίωμα ακροάσεως σε κάθε σχετική με την αίτησή του διαδικασία.
45. Αντιθέτως, το εν λόγω δικαίωμα αποτελεί αναπόσπαστο μέρος των δικαιωμάτων άμυνας, τα οποία συνιστούν γενική αρχή του δικαίου της Ένωσης.»
Σχέση άρθρου 41 και άρθρου 51 του Χάρτη
Εν προκειμένω, το Δικαστήριο στηρίζει το δικαίωμα ακροάσεως έναντι των οργάνων των κρατών μελών όταν εφαρμόζουν το δίκαιο της Ένωσης στη γενική αρχή του δικαίου της Ένωσης, όχι όμως και στο άρθρο 41 του Χάρτη, το οποίο, κατά το ΔΕΕ, απευθύνεται, σύμφωνα με το γράμμα του, αποκλειστικά στα θεσμικά και άλλα όργανα της Ένωσης. Αντιμετωπίζει, δηλαδή το άρθρο 41 του Χάρτη ως ειδική ρύθμιση σε σχέση με αυτή του άρθρου 51, το οποίο ρυθμίζει τους αποδέκτες των δικαιωμάτων που κατοχυρώνει ο Χάρτης. Διαφορετική είναι συναφώς η προσέγγιση του γενικού εισαγγελέα Wathelet, ο οποίος υποστηρίζει ότι το άρθρο 41 απευθύνεται και στα κράτη μέλη όταν αυτά εφαρμόζουν το δίκαιο της Ένωσης:
«51. Το πεδίο εφαρμογής του Χάρτη, όσον αφορά τη δράση των κρατών μελών, ορίζεται στο άρθρο 51, παράγραφος 1, κατά το οποίο οι διατάξεις του Χάρτη απευθύνονται στα κράτη μέλη μόνον όταν αυτά εφαρμόζουν το δίκαιο της Ένωσης.
52. Όπως έκρινε το Δικαστήριο, το άρθρο 51 «του Χάρτη επιβεβαιώνει έτσι τη νομολογία του Δικαστηρίου σχετικά με το μέτρο στο οποίο η δράση των κρατών μελών οφείλει να συμμορφώνεται με τις απαιτήσεις που απορρέουν από τα θεμελιώδη δικαιώματα που κατοχυρώνονται στην έννομη τάξη της Ένωσης»[αποφάσεις Åkerberg Fransson (EU:C:2013:105, σκέψη 18) και Pfleger κ.λπ. (C‑390/12, EU:C:2014:281, σκέψη 32).
53. Ειδικότερα, όπως προσθέτει το Δικαστήριο στη σκέψη 19 της αποφάσεως Åkerberg Fransson (EU:C:2013:105) και στη σκέψη 33 της αποφάσεως Pfleger κ.λπ. (EU:C:2014:281), «από πάγια νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει κατ’ ουσίαν ότι τα θεμελιώδη δικαιώματα που κατοχυρώνονται στην έννομη τάξη της Ένωσης έχουν καταρχήν εφαρμογή σε όλες τις καταστάσεις που διέπονται από το δίκαιο της Ένωσης, αλλά όχι πέραν των καταστάσεων αυτών. Υπό το πρίσμα αυτό, το Δικαστήριο έχει ήδη υπενθυμίσει ότι δεν μπορεί να εκτιμά, με γνώμονα τον Χάρτη, τις εθνικές ρυθμίσεις που δεν εντάσσονται στο πλαίσιο του δικαίου της Ένωσης. Αντίθετα, όταν η εθνική ρύθμιση εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου αυτού, το Δικαστήριο, αποφαινόμενο επί της αίτησης προδικαστικής απόφασης, οφείλει να παρέχει όλα τα στοιχεία ερμηνείας που είναι αναγκαία προκειμένου το εθνικό δικαστήριο να εκτιμήσει αν η ρύθμιση αυτή είναι σύμφωνη με τα θεμελιώδη δικαιώματα των οποίων τον σεβασμό διασφαλίζει το Δικαστήριο».
54. Το Δικαστήριο έκρινε επίσης, στη σκέψη 21 της αποφάσεως Åkerberg Fransson (EU:C:2013:105) και στη σκέψη 34 της αποφάσεως Pfleger κ.λπ. (EU:C:2014:281), ότι, «[δ]εδομένου ότι τα θεμελιώδη δικαιώματα που κατοχυρώνονται με τον Χάρτη πρέπει να γίνονται σεβαστά όταν η εθνική ρύθμιση εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης, δεν είναι δυνατόν να υπάρχουν περιπτώσεις που να εμπίπτουν μεν στο δίκαιο της Ένωσης, αλλά στις οποίες να μην μπορούν να εφαρμόζονται τα εν λόγω θεμελιώδη δικαιώματα. Η δυνατότητα εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης συνεπάγεται τη δυνατότητα εφαρμογής των θεμελιωδών δικαιωμάτων που κατοχυρώνονται με τον Χάρτη».
55. Είναι αλήθεια ότι, παρά το άρθρο 51 το οποίο υπό τον τίτλο «Γενικές διατάξεις που διέπουν την ερμηνεία και την εφαρμογή του Χάρτη» ορίζει το πεδίο εφαρμογής του Χάρτη τόσο ως προς την Ένωση όσο και ως προς τα κράτη μέλη, το άρθρο 41 του Χάρτη κατοχυρώνει το δικαίωμα ακροάσεως μόνον έναντι των «θεσμικών και λοιπών οργάνων και των οργανισμών της Ένωσης» [η ακριβής εμβέλεια του άρθρου 41 του Χάρτη αποτέλεσε αντικείμενο συζητήσεων στους κόλπους του Προεδρείου της Συνελεύσεως που επεξεργάστηκε τον Χάρτη. Προτάθηκαν τροποποιήσεις κατατείνουσες, αφενός, στην επέκταση και, αφετέρου, στη διασαφήνιση του πεδίου εφαρμογής του Χάρτη, χωρίς όμως να γίνουν δεκτές. Βλ. σχέδιο Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Σύνθεση των τροποποιήσεων παρουσιασθείσα από το Προεδρείο (Charte 4284/00 CONVENT 37)], κάτι το οποίο επισήμανε το Δικαστήριο στην απόφασή του Cicala (EU:C:2011:868, σκέψη 28), την οποία μνημονεύει η Γαλλική Κυβέρνηση στις γραπτές παρατηρήσεις της , χωρίς ωστόσο να το αναγάγει σε αποφασιστικής σημασίας επιχείρημα για τη λύση που υιοθέτησε στην εν λόγω απόφαση.
56. Δεν θα θεωρούσα συνεπές ούτε σύμφωνο με τη νομολογία του Δικαστηρίου[βλ. απόφαση N. (C-604/12, EU:C:2014:302, σκέψεις 49 και 50)] το να μπορεί το γράμμα του άρθρου 41 του Χάρτη να εισαγάγει κατ’ αυτόν τον τρόπο εξαίρεση στον τιθέμενο στο άρθρο 51 του Χάρτη κανόνα, η οποία θα επέτρεπε στα κράτη μέλη να μην εφαρμόζουν ένα άρθρο του Χάρτη, ακόμα κι όταν εφαρμόζουν το δίκαιο της Ένωσης. Συνεπώς, προκρίνω σαφώς την εφαρμογή του άρθρου 41 του Χάρτη στα κράτη μέλη όταν εφαρμόζουν το δίκαιο της Ένωσης, αλλά εν πάση περιπτώσει, όπως επισημαίνει η Γαλλική Κυβέρνηση, το δικαίωμα ακροάσεως συνιστά, κατά πάγια νομολογία, γενική αρχή του δικαίου της Ένωσης που «συνδέεται, αφενός, με το δικαίωμα στη χρηστή διοίκηση, όπως κατοχυρώνεται στο άρθρο 41 του Χάρτη, και, αφετέρου, με τον σεβασμό των δικαιωμάτων άμυνας και του δικαιώματος για δίκαιη δίκη που εξασφαλίζουν τα άρθρα 47 και 48 του Χάρτη». Ο σεβασμός του εν λόγω δικαιώματος επιβάλλεται επομένως, ως εκ τούτου, οπωσδήποτε στις αρχές «όλων των κρατών μελών όταν αυτές εκδίδουν αποφάσεις εμπίπτουσες στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης».
57. Όπως επισήμανα στο σημείο 49 των προτάσεών μου στην υπόθεση G. και R. (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:553, σημείο 49), «[μ]ολονότι η υποχρέωση των εθνικών αρχών να τηρούν το δικαίωμα ακροάσεως πριν από την έκδοση αποφάσεως ικανής να επηρεάσει δυσμενώς τα συμφέροντα ενός προσώπου έχει προ πολλού κατοχυρωθεί από πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, το άρθρο 41, παράγραφος 2, στοιχείο α΄, του Χάρτη επιβεβαιώνει την υποχρέωση αυτή και την ανάγει σε συνταγματική αξία».
Πάντως, παρά την τοποθέτηση του γενικού εισαγγελέα, το Δικαστήριο υιοθέτησε τελικώς την συσταλτική προσέγγιση στο θέμα του πεδίου εφαρμογής του άρθρου 41 παρ. 2 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων (σκέψη 44 της απόφασης Mukarubega). Ήδη στην απόφαση της 21ης Δεκεμβρίου 2011, C-482/10, Cicala, στο πλαίσιο ενός obiter dictum, δέχθηκε ότι το άρθρο 41, παράγραφος 2, στοιχείο γ΄, του Χάρτη, απευθύνεται, κατά το γράμμα του, όχι στα κράτη μέλη αλλά αποκλειστικώς στα θεσμικά και άλλα όργανα της Ένωσης (σκέψη 28). Ορισμένοι σχολιαστές ερμήνευσαν τη διατύπωση αυτή ως σαφή θέση του Δικαστηρίου υπέρ της περιορισμένης εφαρμογής της διάταξης του άρθρου 41 παρ. 2 μόνο στα θεσμικά όργανα και στους οργανισμούς της Ένωσης [C. Ladenburger, Session on “Protection of Fundamental Rights post-Lisbon – The interaction between the Charter of Fundamental Rights, the European Convention of Human Rights and National Constitutions”, in Laffrange (ed.), The protection of fundamental Rights Post-Lisbon: Reports of the XXV Fide Congress, Tallinn 2012], ενώ άλλοι θεώρησαν ότι η λύση αυτή περιορίζεται στο ειδικό πλαίσιο της υπόθεσης, που αφορούσε αμιγώς εσωτερική κατάσταση και όχι εφαρμογή του δικαίου της Ένωσης από τα κράτη μέλη [D. U. Galetta, Le champ d’application de l’article 41 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne sur le droit à une bonne administration:à propos des arrêts Cicala et M.”, RTDE 2013, σ. 77]. H απόφαση της 22ας Οκτωβρίου 2012, C-277/11, Μ. , προκάλεσε σύγχυση, καθόσον το Δικαστήριο, αναλύοντας το άρθρο 41 παρ. 2 του Χάρτη, έκρινε ότι το εν λόγω δικαίωμα χρηστής διοικήσεως περιλαμβάνει ιδίως το δικαίωμα κάθε προσώπου σε προηγούμενη ακρόαση προτού ληφθεί ατομικό μέτρο εις βάρος του, το δικαίωμα κάθε προσώπου να έχει πρόσβαση στον φάκελό του, τηρουμένων των νομίμων συμφερόντων της εμπιστευτικότητας και του επαγγελματικού και επιχειρηματικού απορρήτου, καθώς και την υποχρέωση της διοικήσεως να αιτιολογεί τις αποφάσεις της και διαπίστωσε ότι η διάταξη αυτή, όπως προκύπτει από το ίδιο το γράμμα της, είναι γενικής εφαρμογής (σκέψη 84). Ερμηνεύοντας την εν λόγω σκέψη του Δικαστηρίου, η γενική εισαγγελέας Sharpston, στις προτάσεις της στις υποθέσεις C-141/12 και C-372/12, YS κ.λπ, που αφορούσαν το δικαίωμα πρόσβασης του προσώπου το οποίο αφορούν τα δεδομένα, θεώρησε ότι το Δικαστήριο επικεντρώθηκε στην ουσία του δικαιώματος ακροάσεως και στα πρόσωπα που δικαιούνται να το επικαλούνται (σημ. 90 των προτάσεων) και όχι στις αρχές στις οποίες απευθύνεται η διάταξη, οπότε δεν υπάρχει αντίφαση προς το obiter dictum της απόφασης Cicala. Κατά τη γενική εισαγγελέα, το άρθρο 41 του Χάρτη δεν μπορεί να τύχει εφαρμογής στο πλαίσιο υποθέσεων που αφορούν δεδομένα προσωπικού χαρακτήρα και άλλες πληροφορίες τις οποίες έχει στην κατοχή του κράτος μέλος, διότι προβλέπει δικαιώματα έναντι των οργάνων της Ένωσης (τα οποία, επομένως, αφορούν υποχρεώσεις των τελευταίων). Την προσέγγιση αυτή υιοθέτησε και το Δικαστήριο, στην απόφαση της 17ης Ιουλίου 2014, C-141/12 και C-372/12, YS κ.λπ., δεχόμενο τα εξής:
«67. Από το γράμμα του άρθρου 41 του Χάρτη προκύπτει σαφώς ότι αυτό δεν απευθύνεται στα κράτη μέλη, αλλά μόνο στα όργανα και τους οργανισμούς της Ένωσης (βλ., συναφώς, απόφαση Cicala, C‑482/10, EU:C:2011:868, σκέψη 28). Επομένως, ο αιτών άδεια διαμονής δεν μπορεί να επικαλεστεί, βάσει του άρθρου 41, παράγραφος 2, στοιχείο β΄, του Χάρτη, δικαίωμα προσβάσεως στον σχετικό με την αίτησή του εθνικό φάκελο.
68. Βεβαίως, το δικαίωμα χρηστής διοίκησης που κατοχυρώνεται με τη διάταξη αυτή αποτυπώνει γενική αρχή του δικαίου της Ένωσης (απόφαση H.N., C‑604/12, EU:C:2014:302, σκέψη 49). Ωστόσο, με τα ερωτήματά τους στις υπό κρίση υποθέσεις, τα αιτούντα δικαστήρια δεν ζητούν ερμηνεία αυτής της γενικής αρχής, αλλά ζητούν να διευκρινιστεί εάν το άρθρο 41 του Χάρτη έχει εφαρμογή ως προς τα κράτη μέλη της Ένωσης».
Επομένως, το άρθρο 41 του Χάρτη των θεμελιωδών δικαιωμάτων της ΕΕ δεν τυγχάνει εφαρμογής στις αρχές των κρατών μελών όταν εφαρμόζουν το ενωσιακό δίκαιο. Αντίθετα, το δικαίωμα χρηστής διοίκησης που κατοχυρώνεται με τη διάταξη αυτή αποτυπώνει γενική αρχή του δικαίου της Ένωσης, η οποία απευθύνεται και στα κράτη μέλη όταν εφαρμόζουν το ενωσιακό δίκαιο [J. Dupont-Lassale, Protection des données personnelles, Europe, octobre 2014, n° 368].
Το περιεχόμενο του δικαιώματος ακροάσεως
Στη συνέχεια, το ΔΕΕ συστηματοποιεί την προηγούμενη νομολογία του για το περιεχόμενο του δικαιώματος προηγούμενης ακροάσεως και τους περιορισμούς του.
«46. Το δικαίωμα ακροάσεως εγγυάται σε όλους τη δυνατότητα να γνωστοποιούν λυσιτελώς την άποψή τους κατά τη διάρκεια της διοικητικής διαδικασίας και πριν την έκδοση οποιασδήποτε αποφάσεως που θα μπορούσε να επηρεάσει δυσμενώς τα συμφέροντά τους (βλ., ιδίως, απόφαση M., EU:C:2012:744, σκέψη 87 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
47. Κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, ο κανόνας ότι ο αποδέκτης μιας βλαπτικής πράξεως πρέπει να έχει τη δυνατότητα να υποβάλει τις παρατηρήσεις του πριν ληφθεί η απόφαση αυτή έχει ως σκοπό να είναι η αρμόδια αρχή σε θέση να λάβει λυσιτελώς υπόψη όλα τα στοιχεία που ασκούν επιρροή. Για να εξασφαλίσει την αποτελεσματική προστασία του ενδιαφερομένου, ο κανόνας αυτός έχει ως αντικείμενο, μεταξύ άλλων, να μπορεί αυτός να διορθώσει ένα λάθος ή να προβάλει στοιχεία της προσωπικής του καταστάσεως που να συνηγορούν υπέρ του να ληφθεί, να μη ληφθεί ή να έχει το τάδε ή το δείνα περιεχόμενο η απόφαση (βλ., επ’ αυτού, απόφαση Sopropé, EU:C:2008:746, σκέψη 49).
48. Το εν λόγω δικαίωμα συνεπάγεται, επίσης, την υποχρέωση της διοικήσεως να μελετά με τη δέουσα προσοχή τις παρατηρήσεις που υπέβαλε ο ενδιαφερόμενος, εξετάζοντας με επιμέλεια και αμεροληψία όλα τα συναφή στοιχεία της οικείας υποθέσεως και αιτιολογώντας εμπεριστατωμένως την απόφασή της (βλ. αποφάσεις Technische Universität München, C‑269/90, EU:C:1991:438, σκέψη 14, και Sopropé, EU:C:2008:746, σκέψη 50), η δε υποχρέωση αρκούντως εξειδικευμένης και συγκεκριμένης αιτιολογήσεως της αποφάσεως ώστε να παρέχεται στον ενδιαφερόμενο η δυνατότητα να κατανοήσει τους λόγους απορρίψεως της αιτήσεώς του αποτελεί, συνεπώς, αναγκαίο συμπλήρωμα της αρχής του σεβασμού των δικαιωμάτων άμυνας (απόφαση M., EU:C:2012:744, σκέψη 88).»
Προϋποθέσεις στοιχειοθετήσεως του δικαιώματος και συνέπειες της προσβολής του
«49. Κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, ο σεβασμός του εν λόγω δικαιώματος επιβάλλεται ακόμη και όταν η εφαρμοστέα ρύθμιση δεν προβλέπει ρητώς την τήρηση μιας τέτοιας διατυπώσεως (βλ. αποφάσεις Sopropé, EU:C:2008:746, σκέψη 38, M., EU:C:2012:744, σκέψη 86, καθώς και G. και R., EU:C:2013:533, σκέψη 32).
50. Η υποχρέωση σεβασμού των δικαιωμάτων άμυνας των αποδεκτών αποφάσεων οι οποίες θίγουν αισθητώς τα συμφέροντά τους βαρύνει, κατ’ αρχήν, τις διοικητικές αρχές των κρατών μελών όταν αυτές λαμβάνουν μέτρα που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης (απόφαση G. και R., EU:C:2013:533, σκέψη 35).
51. Όταν, όπως εν προκειμένω, δεν καθορίζονται από το δίκαιο της Ένωσης ούτε οι συνθήκες εντός των οποίων πρέπει να διασφαλίζεται ο σεβασμός των δικαιωμάτων άμυνας των υπηκόων τρίτων χωρών που δεν πληρούν τις προϋποθέσεις νόμιμης διαμονής ούτε οι συνέπειες της μη τηρήσεως των δικαιωμάτων αυτών, απόκειται στο εθνικό δίκαιο ο καθορισμός των εν λόγω συνθηκών και συνεπειών, αρκεί τα μέτρα που θεσπίζονται προς την κατεύθυνση αυτή να είναι της ίδιας τάξεως με εκείνα που ισχύουν για τους ιδιώτες σε ανάλογες καταστάσεις εθνικού δικαίου (αρχή της ισοδυναμίας) και να μην καθιστούν πρακτικά αδύνατη ή υπερβολικά δυσχερή την άσκηση των δικαιωμάτων που παρέχονται από την έννομη τάξη της Ένωσης (αρχή της αποτελεσματικότητας) (βλ. επ’ αυτού, μεταξύ άλλων, αποφάσεις Sopropé, EU:C:2008:746, σκέψη 38, Iaia κ.λπ., C‑452/09, EU:C:2011:323, σκέψη 16, καθώς και G. και R., EU:C:2013:533, σκέψη 35).
52. Αυτές οι απαιτήσεις ισοδυναμίας και αποτελεσματικότητας εκφράζουν τη γενική υποχρέωση των κρατών μελών να διασφαλίζουν την ένδικη προστασία των δικαιωμάτων που αντλούν οι πολίτες από το δίκαιο της Ένωσης, ιδίως όσον αφορά τον καθορισμό των διαδικαστικών προϋποθέσεων (βλ., επ’ αυτού, απόφαση Alassini κ.λπ., C‑317/08 έως C‑320/08, EU:C:2010:146, σκέψη 49).»
Περιορισμοί θεμελιωδών δικαιωμάτων
«53. Εντούτοις, κατά επίσης πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, τα θεμελιώδη δικαιώματα, όπως ο σεβασμός των δικαιωμάτων άμυνας, δεν αποτελούν απόλυτα προνόμια, αλλά μπορούν να περιέχουν περιορισμούς, υπό την προϋπόθεση ότι οι περιορισμοί αυτοί ανταποκρίνονται πράγματι σε σκοπούς γενικού συμφέροντος που επιδιώκει το επίμαχο μέτρο και δεν αποτελούν, ενόψει του επιδιωκομένου σκοπού, υπέρμετρη και επαχθή επέμβαση που θα προσέβαλε την ίδια την ουσία των ούτως διασφαλιζομένων δικαιωμάτων (αποφάσεις Alassini κ.λπ., EU:C:2010:146, σκέψη 63, G. και R., EU:C:2013:533, σκέψη 33, καθώς και Texdata Software, C‑418/11, EU:C:2013:588, σκέψη 84).
54. Επιπλέον, η ύπαρξη προσβολής των δικαιωμάτων άμυνας πρέπει να εκτιμάται σε συνάρτηση με τις ειδικές περιστάσεις κάθε συγκεκριμένης υποθέσεως (βλ., επ’ αυτού, απόφαση Solvay κατά Επιτροπής, C‑110/10P, EU:C:2011:687, σκέψη 63), ιδίως σε συνάρτηση με τη φύση της επίμαχης αποφάσεως, το πλαίσιο εντός του οποίου αυτή εκδόθηκε, καθώς και το σύνολο των κανόνων δικαίου που διέπουν το σχετικό θέμα (βλ. αποφάσεις Επιτροπή κ.λπ. κατά Kadi, C‑584/10P, C‑593/10 P και C‑595/10 P, EU:C:2013:518, σκέψη 102 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία, καθώς και G. και R., EU:C:2013:533, σκέψη 34).
55. Κατά συνέπεια, λαμβανομένων υπόψη του συνόλου της νομολογίας σχετικά με τον σεβασμό των δικαιωμάτων άμυνας και του συστήματος της οδηγίας 2008/115, τα κράτη μέλη, στο πλαίσιο της διαδικαστικής αυτονομίας τους, οφείλουν, αφενός, να καθορίσουν τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες πρέπει να διασφαλίζεται ο σεβασμός του δικαιώματος ακροάσεως των παρανόμως διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών και, αφετέρου, να συναγάγουν τις συνέπειες της μη τηρήσεως του δικαιώματος αυτού (βλ., επ’ αυτού, απόφαση G. και R., EU:C:2013:533, σκέψη 37).»
Η εφαρμογή των ανωτέρω σκέψεων στην υπόθεση της κύριας δίκης
«56. Στην υπόθεση της κύριας δίκης, ούτε η οδηγία 200/115 ούτε η εφαρμοστέα εθνική νομοθεσία θεσπίζουν ειδική διαδικασία για τη διασφάλιση του δικαιώματος ακροάσεως των υπηκόων τρίτων χωρών που δεν πληρούν τις προϋποθέσεις νόμιμης διαμονής πριν την έκδοση αποφάσεως περί επιστροφής.
57. Εντούτοις, όσον αφορά το σύστημα της οδηγίας 2008/115 το οποίο διέπει τις επίμαχες αποφάσεις περί επιστροφής, πρέπει να επισημανθεί ότι, εφόσον διαπιστώνουν το παράνομο της διαμονής, οι εν λόγω αρχές οφείλουν, δυνάμει του άρθρου 6, παράγραφος 1, της εν λόγω οδηγίας και υπό την επιφύλαξη των εξαιρέσεων που προβλέπει η οδηγία αυτή, να εκδίδουν απόφαση περί επιστροφής (βλ., επ’ αυτού, αποφάσεις El Dridi, EU:C:2011:268, σκέψη 35, και Achughbabian, C‑329/11, EU:C:2011:807, σκέψη 31).
58. Επιπλέον, το άρθρο 6, παράγραφος 6, της οδηγίας 2008/115 δεν εμποδίζει τα κράτη μέλη να εκδίδουν απόφαση όσον αφορά τη λήξη της νόμιμης παραμονής ταυτοχρόνως με απόφαση περί επιστροφής. Εξάλλου, ο ορισμός της έννοιας «απόφαση περί επιστροφής» του άρθρου 3, σημείο 4, της εν λόγω οδηγίας συναρτά τη δήλωση περί παράνομης διαμονής με την υποχρέωση επιστροφής.
59. Ως εκ τούτου, και υπό την επιφύλαξη των προβλεπόμενων στο άρθρο 6, παράγραφος 6, της οδηγίας 2008/115 εξαιρέσεων, η έκδοση αποφάσεως περί επιστροφής αποτελεί λογική απόρροια της αποφάσεως με την οποία διαπιστώνεται ο παράνομος χαρακτήρας της διαμονής του ενδιαφερομένου.
60. Επομένως, δεδομένου ότι η απόφαση περί επιστροφής συνδέεται στενά, δυνάμει της οδηγίας 2008/115, με τη διαπίστωση του παράνομου χαρακτήρα της διαμονής, το δικαίωμα ακροάσεως δεν μπορεί να έχει την έννοια ότι, σε περίπτωση που η αρμόδια εθνική αρχή προτίθεται να εκδώσει ταυτοχρόνως απόφαση περί διαπιστώσεως παράνομης διαμονής και απόφαση περί επιστροφής, η αρχή αυτή υποχρεούται σε κάθε περίπτωση να παράσχει δυνατότητα ακροάσεως στον ενδιαφερόμενο, ώστε αυτός να μπορέσει να εκφράσει την άποψή του ειδικώς ως προς τη δεύτερη απόφαση, εφόσον ο ενδιαφερόμενος είχε τη δυνατότητα να εκθέσει λυσιτελώς και αποτελεσματικώς την άποψή του όσον αφορά τον παράνομο χαρακτήρα της διαμονής του και τους λόγους που μπορούν να δικαιολογήσουν, δυνάμει του εθνικού δικαίου, την απόφαση της εν λόγω αρχής να μην εκδώσει απόφαση περί επιστροφής.
61. Εντούτοις, όσον αφορά την ακολουθητέα διοικητική διαδικασία, κατά την αιτιολογική σκέψη 6 της οδηγίας 2008/115, τα κράτη μέλη θα πρέπει να μεριμνούν ώστε να θέτουν τέρμα στην παράνομη παραμονή υπηκόων τρίτων χωρών κατόπιν δίκαιης και διαφανούς διαδικασίας (απόφαση Mahdi, C‑146/14PPU, EU:C:2014:1320, σκέψη 40).
62. Κατά συνέπεια, από την υποχρέωση εκδόσεως της αποφάσεως περί επιστροφής που προβλέπει το άρθρο 6, παράγραφος 1, της εν λόγω οδηγίας όσον αφορά υπηκόους τρίτων χωρών που διαμένουν παράνομα στην επικράτειά τους κατόπιν δίκαιης και διαφανούς διαδικασίας, προκύπτει ότι τα κράτη μέλη πρέπει, στο πλαίσιο της διαδικαστικής αυτοτέλειας που διαθέτουν, αφενός, να προβλέπουν ρητώς στο εθνικό τους δίκαιο την υποχρέωση εγκαταλείψεως της επικράτειας σε περίπτωση παράνομης διαμονής και, αφετέρου, οι αρμόδιες εθνικές αρχές να διασφαλίζουν ότι ο ενδιαφερόμενος τυγχάνει λυσιτελούς ακροάσεως στο πλαίσιο της διαδικασίας σχετικά με την αίτηση διαμονής του ή, κατά περίπτωση, σχετικά με τον παράνομο χαρακτήρα της διαμονής του.»
….
82. Επομένως, στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι, υπό περιστάσεις όπως αυτές της κύριας δίκης, δεν είναι αντίθετη προς το δικαίωμα ακροάσεως σε κάθε διαδικασία, όπως εφαρμόζεται στο πλαίσιο της οδηγίας 2008/115, και ιδίως στο πλαίσιο του άρθρου 6 αυτής, η μη ακρόαση από εθνική αρχή υπηκόου τρίτης χώρας όσον αφορά ειδικώς απόφαση περί επιστροφής σε περίπτωση που, εφόσον διαπιστώσει τον παράνομο χαρακτήρα της διαμονής του ενδιαφερομένου στην εθνική επικράτεια κατόπιν διαδικασίας στο πλαίσιο της οποίας παρασχέθηκε στον συγκεκριμένο υπήκοο δυνατότητα ακροάσεως, η εθνική αρχή προτίθεται να εκδώσει τέτοιου είδους απόφαση, είτε η απόφαση περί επιστροφής λαμβάνεται κατόπιν αρνήσεως χορηγήσεως άδειας διαμονής είτε όχι.»
Ενδεικτική βιβλιογραφία: Τ. Duijkersloot, Consequences of the Violation by Administrative Authorities of the Right to be heard under EU Law: the Case M.G. and N.R., Review of European administrative law 2014, σ. 81· F. Gazin, Droit d’être entendu dans le cadre d’une rétention préparant un retour. La Cour donne une portée minimale au droit d’être entendu dans le cadre d’une rétention administrative et vide de son sens la philosophie générale de la rétention des ressortissants d’États tiers en situation irrégulière, Europe 2013, Novembre Comm. nº 11, σ. 26· J. Gundel, Der beschränkte Anwendungsbereich des Charta-Grundrechts auf gute Verwaltung: Zur fortwirkenden Bedeutung der allgemeinen Rechtsgrundsätze als Quelle des EU-Grundrechtsschutzes. Anmerkung zum Urteil des EuGH v. 17. Juli 2014, verb. Rs. C-141/12 u. C-372/12 (Y.S. u. M. u. S./Minister voor Immigratie, EuR 1/2015, σ. 80· W. Kahl, Lücken und Ineffektivitäten im Europäischen Verfahrensverbund am Beispiel des Rechts auf Anhörung, DVBl 2012, 602, με παραπομπές στη σχετική γερμανόφωνη βιβλιογραφία· D. Simon, Droits fondamentaux et reconduite a la frontiere: un subtil mélange de dialogue des jurisprudences et de théorie de l’acte clair, Europe 8-9/2014, σ. 1· E. Πρεβεδούρου, Το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης στη νομολογία των Δικαστηρίων της Ένωσης. (Σκέψεις με αφορμή την απόφαση ΔΕΕ της 10ης Σεπτεμβρίου 2013, C-383/13 PPU, M. G. και N. R.), ΘΠΔΔ 10/2013, σ. 70).