Συνταγματικότητα της εξουσιοδότησης του άρθρου 7 του Ν. 4009/2011 για τη συγχώνευση, κατάτμηση, μετονομασία και κατάργηση ΑΕΙ. Αιτιολογία κανονιστικών πράξεων. ΣτΕ 2992/2014

Με την απόφαση ΣτΕ 2992/2014 [2992_2014] του Γ΄ Τμήματος (5μ), το Συμβούλιο της Επικρατείας έκρινε συνταγματικές τις διατάξεις του άρθρου 7 του Ν. 4009/2011, οι οποίες παρέχουν εξουσιοδότηση για τη συγχώνευση, κατάτμηση, μετονομασία και κατάργηση ΑΕΙ και μεταβολή της έδρας τους, για την ίδρυση, συγχώνευση, κατάτμηση, μετονομασία και κατάργηση Σχολών και Τμημάτων και μεταβολή της έδρας τους, με προεδρικό διάταγμα, κατόπιν τεκμηριωμένης βάσει των κριτηρίων του νόμου πρότασης του Υπουργού Παιδείας και απλής γνώμης της ΑΔΙΠ και του Συμβουλίου του οικείου Ιδρύματος, μετά από διατύπωση γνώμης της Συγκλήτου του. Ιδιαίτερη σημασία έχει η σκέψη 6 της απόφασης, όπου ερμηνεύονται οι αρχές της ακαδημαϊκής ελευθερίας και της πλήρους αυτοδιοίκησης των ΑΕΙ. Η τελευταία αντιδιαστέλλεται προς την αυτονομία, η οποία θα περιελάμβανε και το δικαίωμα θέσπισης των κανόνων ή της σύμπραξης στην παραγωγή τους, και μάλιστα κατά τρόπο δεσμευτικό για τα όργανα που θεσπίζουν τους κανόνες δικαίου, πλην όμως δεν έχει παραχωρηθεί στα ΑΕΙ από το Σύνταγμα. Περαιτέρω, στη σκέψη 13 της απόφασης, επαναλαμβάνεται η πάγια νομολογία του Δικαστηρίου ότι οι κανονιστικές πράξεις, κατ’ αρχήν, δεν απαιτείται να φέρουν αιτιολογία, με συνέπεια να ελέγχονται μόνον από την άποψη της συνδρομής των όρων της εξουσιοδότησης με βάση την οποία εκδίδονται, καθώς και της τυχόν υπέρβασης των ορίων της. Η απόφαση ΣτΕ 2992/2014 προστίθεται στην ομάδα των αποφάσεων με τις οποίες το Συμβούλιο της Επικρατείας είτε αποφάνθηκε επί της συνταγματικότητας διατάξεων του Ν. 4009/2011 είτε τις ερμήνευσε. Η σημαντικότερη από τις σχετικές αποφάσεις είναι βεβαίως η πρόσφατη ΣτΕ Ολ 519/2015, στην οποία η Ολομέλεια κατέληξε ομόφωνα στη συνταγματικότητα της οργάνωσης των ΑΕΙ, βάσει του Ν. 4009/2011 [www.prevedourou.gr, Συνταγματική η οργάνωση των Α.Ε.Ι., βάσει του Ν. 4009/2011, όπως τροποποιήθηκε και ισχύει (Συμβούλια Ιδρυμάτων, εκλογή Πρυτάνεων, εκλογική διαδικασία). ΣτΕ Ολ 519/2015]. Ιδιαίτερης μνείας χρήζουν και οι αποφάσεις ΣτΕ Ολ 1372, 1373/2013, σχετικά με το σύστημα οργάνωσης και λειτουργίας φοιτητικών και σπουδαστικών εστιών, οι οποίες ερμηνεύουν το άρθρο 58 του Ν. 4009/2011 (βλ. παρατηρήσεις Β. Τσιγαρίδα, ΘΠΔΔ 7/2013, σ. 598). Στις αποφάσεις αυτές, που αφορούσαν τις αρμοδιότητες του προβλεπόμενου στον Ν. 4009/2011 ΝΠΙΔ για τη διαχείριση και αξιοποίηση της περιουσίας των ΑΕΙ, το Συμβούλιο της Επικρατείας ουδόλως ασχολήθηκε με τη συνταγματικότητα του άρθρου 58 του Ν. 4009/2011, δεχόμενο ότι ο νέος νόμος δεν ανέχεται την εφαρμογή κανόνων που εκδόθηκαν βάσει προηγούμενων νομοθετικών διατάξεων όσον αφορά τις φοιτητικές και σπουδαστικές λέσχες για την κάλυψη των αναγκών των φοιτητικών εστιών, αφού πρόκειται για αρμοδιότητα αναγόμενη, κατά την νεότερη ως άνω διάταξη, στον σκοπό του υπό ίδρυση ΝΠΙΔ (φοιτητική μέριμνα). Τέλος, σημαντικές για την ερμηνεία των πρυτανικών αρμοδιοτήτων και γενικότερα της οργανωτικής δομής των ΑΕΙ και της σχέσης των κορυφαίων πανεπιστημιακών οργάνων μεταξύ τους είναι οι αποφάσεις ΣτΕ 2357/2014 (παραπεμπτική) και ΣτΕ 4474/2004 7μ, σχετικά με τις πρυτανικές εκλογές στο ΑΠΘ, καθώς και οι γνωμοδοτήσεις του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους 176/2013 και 124/2013 (ενδιαφέρουσες συναφώς για την προσωρινή προστασία οι ΣτΕ ΕΑ 116/2014 και ΕΑ 288/2014). Έχει παραπεμφθεί στην Ολομέλεια το ζήτημα αν η κατάληψη του εν ενεργεία Πρύτανη από το νόμιμο όριο ηλικίας, που συνεπάγεται απώλεια της καθηγητικής ιδιότητάς του, αποτελεί και λόγο διακοπής της θητείας του (ΣτΕ 2356/2014, 4335/2014 7μ, Γνωμ ΝΣΚ 83/2013).

Διάγραμμα της απόφασης ΣτΕ 2992/2014

Προσβαλλόμενη πράξη

2. Επειδή, με την κρινόμενη αίτηση ζητείται η ακύρωση του π.δ. 85/2013 «Ίδρυση, μετονομασία, ανασυγκρότηση Σχολών και ίδρυση Τμήματος στο Εθνικό και Καποδιστριακό Πανεπιστήμιο Αθηνών» (Α΄ 124), κατά το μέρος που με το άρθρο 2 αυτού ιδρύεται στο Πανεπιστήμιο Αθηνών Νομική Σχολή, στην οποία εντάσσεται μόνο το Τμήμα Νομικής της τέως Σχολής Νομικών Οικονομικών και Πολιτικών Επιστημών (Ν.Ο.Π.Ε.) και η Σχολή Ν.Ο.Π.Ε. μετονομάζεται σε Σχολή Οικονομικών και Πολιτικών Επιστημών, στην οποία εντάσσονται τα Τμήματα α) Πολιτικής Επιστήμης και Δημόσιας Διοίκησης, β) Οικονομικών Επιστημών, γ) Επικοινωνίας και Μέσων Μαζικής Ενημέρωσης και δ) Τουρκικών και Σύγχρονων Ασιατικών Σπουδών.

…

Αρθρο 16 του Συντάγματος

4. Επειδή, στο άρθρο 16 του Συντάγματος ορίζονται, μεταξύ άλλων, τα ακόλουθα: «1. Η τέχνη και η επιστήμη, η έρευνα και η διδασκαλία είναι ελεύθερες· η ανάπτυξη και η προαγωγή τους αποτελεί υποχρέωση του Κράτους. Η ακαδημαϊκή ελευθερία και η ελευθερία της διδασκαλίας δεν απαλλάσσουν από το καθήκον υπακοής στο Σύνταγμα. 2. Η παιδεία αποτελεί βασική αποστολή του Κράτους … 3. … 5. Η ανώτατη εκπαίδευση παρέχεται αποκλειστικά από ιδρύματα που αποτελούν νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου με πλήρη αυτοδιοίκηση. Τα ιδρύματα αυτά τελούν υπό την εποπτεία του Κράτους, έχουν δικαίωμα να ενισχύονται οικονομικά από αυτό και λειτουργούν σύμφωνα με τους νόμους που αφορούν τους οργανισμούς τους. Συγχώνευση ή κατάτμηση ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων μπορεί να γίνει και κατά παρέκκλιση από κάθε αντίθετη διάταξη, όπως νόμος ορίζει. …».

Παράθεση των κρίσιμων διατάξεων του Ν. 4009/2011

5. Επειδή, στο άρθρο 1 του ν. 4009/2011 (Α΄ 195) ορίζεται ότι: «1. Η ανώτατη εκπαίδευση παρέχεται από τα Ανώτατα Εκπαιδευτικά Ιδρύματα (Α.Ε.Ι.). Τα Α.Ε.Ι. είναι νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου πλήρως αυτοδιοικούμενα. Η εποπτεία του κράτους ασκείται … σύμφωνα με τα οριζόμενα στο άρθρο 16 του Συντάγματος και τον παρόντα νόμο. 2. Η ανώτατη εκπαίδευση αποτελείται από δύο παράλληλους τομείς: (α) τον πανεπιστημιακό τομέα, που περιλαμβάνει τα Πανεπιστήμια, τα Πολυτεχνεία και την Ανώτατη Σχολή Καλών Τεχνών, τα οποία στο εξής αναφέρονται ως ‘Πανεπιστήμια’ και (β) τον τεχνολογικό τομέα, που περιλαμβάνει τα Τεχνολογικά Εκπαιδευτικά Ιδρύματα (Τ.Ε.Ι.) και την Ανώτατη Σχολή Παιδαγωγικής και Τεχνολογικής Εκπαίδευσης (Α.Σ.ΠΑΙ.Τ.Ε.), τα οποία στο εξής αναφέρονται ως ‘Τ.Ε.Ι.’. 3. Τα ιδρύματα των δύο τομέων της ανώτατης εκπαίδευσης λειτουργούν παράλληλα, με διακριτή φυσιογνωμία, σκοπό και αποστολή, που διαφοροποιούνται σύμφωνα με τις διατάξεις που ισχύουν για τα Πανεπιστήμια και τα Τ.Ε.Ι., αντίστοιχα». Στο άρθρο 4 του νόμου αυτού καθορίζεται η αποστολή των Α.Ε.Ι., στο δε άρθρο 7, όπως τροποποιήθηκε με τα άρθρα 1 του ν. 4076/2012 (Α΄ 159), 6 παρ. 2 του ν. 4132/2013 (Α΄ 59) και 7 παρ. 4 του ν. 4142/2013 (Α΄ 83), ορίζονται τα εξής: «1. Κάθε Ίδρυμα αποτελείται από Σχολές, οι οποίες αποτελούν τις βασικές μονάδες του. Η Σχολή καλύπτει μία ενότητα συγγενών επιστημονικών κλάδων και εξασφαλίζει την διεπιστημονική προσέγγιση, την μεταξύ τους επικοινωνία και τον αναγκαίο για τη διδασκαλία και την έρευνα συντονισμό τους. Η Σχολή εποπτεύει και συντονίζει τη λειτουργία των Τμημάτων, σύμφωνα με τον Κανονισμό Σπουδών τους. 2. Το Τμήμα αποτελεί τη βασική εκπαιδευτική και ακαδημαϊκή μονάδα του Ιδρύματος, προάγει την επιστήμη, την τεχνολογία ή τις τέχνες στο αντίστοιχο επιστημονικό πεδίο, οργανώνει τη διδασκαλία στο πλαίσιο του προγράμματος σπουδών και εξασφαλίζει τη συνεχή βελτίωση της μάθησης σε αυτό. Το Τμήμα αποτελείται από το σύνολο των καθηγητών, των λεκτόρων, των μελών του Ειδικού Εκπαιδευτικού Προσωπικού (ΕΕΠ), των μελών του Εργαστηριακού Διδακτικού Προσωπικού (ΕΔΙΠ) και των μελών του Ειδικού Τεχνικού Εργαστηριακού Προσωπικού (ΕΤΕΠ) που υπηρετούν σε αυτό. 3. Τα εργαστήρια, οι κλινικές και τα μουσεία υπάγονται στις Σχολές, όπως ορίζεται στον Οργανισμό του Ιδρύματος. 4. Η Σχολή συντονίζει και οργανώνει τα προγράμματα μεταπτυχιακών και διδακτορικών σπουδών … Τα προγράμματα μεταπτυχιακών και διδακτορικών σπουδών λειτουργούν σύμφωνα με τον Οργανισμό του Ιδρύματος. 5. Η σχολή δια βίου μάθησης … ιδρύεται με τον Οργανισμό του Ιδρύματος. 6. Με την επιφύλαξη των οριζομένων στις παραγράφους 3, 4 και 5, με προεδρικό διάταγμα, που εκδίδεται με πρόταση των Υπουργών Διοικητικής Μεταρρύθμισης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης, Οικονομικών και Παιδείας, Θρησκευμάτων, Πολιτισμού και Αθλητισμού, μπορούν να συγχωνεύονται, κατατέμνονται, μετονομάζονται και καταργούνται Α.Ε.Ι. και να μεταβάλλεται η έδρα τους, καθώς επίσης να ιδρύονται, συγχωνεύονται, κατατέμνονται, μετονομάζονται και καταργούνται Σχολές ή και Τμήματα και να μεταβάλλεται η έδρα τους, για τους ακόλουθους, κατά περίπτωση, λόγους: (α) Όταν είναι αναγκαίο για την εξυπηρέτηση συγκεκριμένων κοινωνικών αναγκών για την ανάπτυξη της ανώτατης εκπαίδευσης ή για την καλλιέργεια νέων επιστημονικών και τεχνικών πεδίων ή πεδίων διεπιστημονικού χαρακτήρα που κρίνονται απαραίτητα για την οικονομικοκοινωνική ανάπτυξη της χώρας και δεν καλύπτονται με επάρκεια από τα Α.Ε.Ι. ή τις Σχολές ή τα Τμήματα που λειτουργούν. (β) Όταν επιβάλλεται από τον δυσανάλογα μεγάλο ή αντίστοιχα μικρό ετήσιο αριθμό φοιτητών ή αποφοίτων ανά καθηγητή σε ένα Α.Ε.Ι. ή μια Σχολή ή ένα Τμήμα. (γ) Όταν η λειτουργία μεμονωμένων Α.Ε.Ι. ή Σχολών ή Τμήματος δεν δικαιολογείται επιστημονικά και, αντιθέτως, δυσχεραίνει την έρευνα και τη διδασκαλία στα αντίστοιχα γνωστικά πεδία. (δ) Όταν είναι σύμφωνες με τις ανάγκες και τις δυνατότητες της εθνικής οικονομίας. Ο Υπουργός Παιδείας, Θρησκευμάτων, Πολιτισμού και Αθλητισμού πριν την υποβολή της ανωτέρω πρότασης υποβάλλει ερώτημα, συνοδευόμενο από ειδική τεκμηρίωση, για έκδοση γνώμης από την Αρχή Διασφάλισης και Πιστοποίησης της Ποιότητας στην Ανώτατη Εκπαίδευση (Α.ΔΙ.Π.), καθώς και από το Συμβούλιο των οικείων ιδρυμάτων, μετά από διατύπωση γνώμης της Συγκλήτου αυτών. Στα ιδρύματα που δεν έχει ακόμα συγκροτηθεί Συμβούλιο, η ανωτέρω αρμοδιότητα ασκείται από τη Σύγκλητο. Οι ανωτέρω γνώμες θεωρείται ότι εδόθησαν μετά την άπρακτη παρέλευση τριάντα (30) ημερών από την περιέλευση του ερωτήματος από τον Υπουργό Παιδείας, Θρησκευμάτων, Πολιτισμού και Αθλητισμού σε αυτές. Για εξαιρετικούς λόγους, όπως ενδεικτικά είναι η υποβολή διευκρινιστικών ερωτημάτων από τα γνωμοδοτούντα όργανα, η ανωτέρω προθεσμία μπορεί να παρατείνεται για επτά (7) ημέρες. Περαιτέρω παράταση της προθεσμίας αποκλείεται. 7. Με τα προεδρικά διατάγματα, που προβλέπονται στην παράγραφο 6, ρυθμίζονται τα θέματα που προκύπτουν από τη συγχώνευση, κατάτμηση, μετονομασία, μεταβολή έδρας ή κατάργηση Α.Ε.Ι. ή Σχολής ή Τμήματος, όπως ιδίως η κατανομή και ένταξη φοιτητών και προσωπικού και ο χρόνος έναρξης της λειτουργίας των νέων Ιδρυμάτων ή Σχολών ή Τμημάτων, τα θέματα ισοτιμίας των παλαιών και νέων πτυχίων, καθώς και τα θέματα που σχετίζονται με την υπεισέλευση σε ενοχικά και εμπράγματα δικαιώματα και υποχρεώσεις και η συνέχιση των εκκρεμών δικών. 8. … 9. … 10. α. Για την αντιμετώπιση των ζητημάτων που προκύπτουν από την ίδρυση, συγχώνευση, κατάτμηση, μετονομασία, κατάργηση ή τη μεταβολή της έδρας Α.Ε.Ι., Σχολών και Τμημάτων Πανεπιστημίων και Τ.Ε.Ι. … με την αυτή διαδικασία της ως άνω παραγράφου 6 μπορούν να ιδρύονται, συγχωνεύονται, κατατέμνονται, μετονομάζονται και καταργούνται Εισαγωγικές Κατευθύνσεις, καθώς και Κατευθύνσεις Προχωρημένου Εξαμήνου σε Τμήματα Πανεπιστημίων και Τ.Ε.Ι. … β. … γ. Ειδικά, για τους εισαχθέντες στην Τριτοβάθμια Εκπαίδευση έως και το ακαδημαϊκό έτος 2012-2013 ο παρεχόμενος τίτλος σπουδών φέρει τον υφιστάμενο κατά τον χρόνο εισαγωγής τους τίτλο και τύπο, ακόμα και στην περίπτωση που το Α.Ε.Ι. ή η Σχολή ή το Τμήμα εισαγωγής τους συγχωνεύθηκε, κατατμήθηκε, μετονομάσθηκε ή καταργήθηκε».

Ερμηνεία του άρθρου 16 Σ και των αρχών της ακαδημαϊκής ελευθερίας και της πλήρους αυτοδιοίκησης των ΑΕΙ

6. Επειδή, κατά την έννοια των διατάξεων του άρθρου 16 του Συντάγματος, η ανώτατη εκπαίδευση, σκοπός της οποίας είναι η προαγωγή και μετάδοση της επιστημονικής γνώσης με την έρευνα και τη διδασκαλία, παρέχεται από αυτοτελή ιδρύματα που αποτελούν νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, σύμφωνα με τις αρχές της ακαδημαϊκής ελευθερίας και της πλήρους αυτοδιοίκησης των ιδρυμάτων αυτών. Ειδικότερα, η αρχή της ακαδημαϊκής ελευθερίας, η οποία εγγυάται την αδέσμευτη επιστημονική έρευνα και διδασκαλία, αποτελεί ατομικό δικαίωμα του πανεπιστημιακού ερευνητή ή διδασκάλου, το οποίο ασκείται ως οργανωμένη δραστηριότητα στο πλαίσιο της οργάνωσης και λειτουργίας των πανεπιστημιακών ιδρυμάτων. Η αρχή της πλήρους αυτοδιοίκησης των Α.Ε.Ι. έχει ως περιεχόμενο την εξουσία των ιδρυμάτων αυτών να αποφασίζουν για τις δικές τους υποθέσεις με δικά τους όργανα, η δε κρατική εποπτεία περιορίζεται στην άσκηση ελέγχου νομιμότητας επί των πράξεων των οργάνων αυτών. Η ανωτέρω εξουσία των Α.Ε.Ι. περιορίζεται στην εφαρμογή των κανόνων δικαίου που διέπουν την οργάνωση και τη λειτουργία τους, δεν περιλαμβάνει όμως και το δικαίωμα θέσπισης των κανόνων ή της σύμπραξης στην παραγωγή τους, και μάλιστα κατά τρόπο δεσμευτικό για τα όργανα που θεσπίζουν τους κανόνες δικαίου· τούτο προϋποθέτει όχι απλώς αυτοδιοίκηση, αλλά αυτονομία των εν λόγω ιδρυμάτων, η οποία δεν τους έχει παραχωρηθεί από το Σύνταγμα. Η παροχή στα Α.Ε.Ι. εξουσίας να εκδίδουν κανονιστικές πράξεις είναι δυνατή μόνον ύστερα από χορήγηση ειδικής και ορισμένης νομοθετικής εξουσιοδότησης προς ρύθμιση ειδικότερων θεμάτων ή θεμάτων τεχνικού ή λεπτομερειακού χαρακτήρα, κατά τους όρους του άρθρου 43 παρ. 2 του Συντάγματος. Με το συνταγματικό αυτό πλαίσιο, η θέσπιση των κανόνων που διέπουν την οργάνωση και τη λειτουργία των Α.Ε.Ι. ανήκει στην αρμοδιότητα της νομοθετικής λειτουργίας και ασκείται από τα όργανα και με τη διαδικασία που προβλέπει το Σύνταγμα. Κατά την άσκηση της αρμοδιότητας αυτής ο νομοθέτης διαθέτει ευρύτατα περιθώρια εξουσίας και δεν υποχρεούται να ακολουθήσει ορισμένο οργανωτικό και λειτουργικό πρότυπο, πρέπει όμως να οργανώνει τα Α.Ε.Ι. ενόψει των εκάστοτε κρατουσών επιστημονικών, οικονομικών και κοινωνικών συνθηκών, διασφαλίζοντας, παραλλήλως, την πλήρη αυτοδιοίκησή τους και την ακώλυτη άσκηση της ακαδημαϊκής ελευθερίας και επιλέγοντας ρυθμίσεις πρόσφορες για την επίτευξη των σκοπών που επιδιώκει κάθε φορά (Σ.τ.Ε. 32/1990 7μ., Ολ 1013/2013).

Συμβατότητα του άρθρου 7 του Ν. 4009/2011 προς το άρθρο 16 του Συντάγματος

7. Επειδή, ενόψει όσων έγιναν δεκτά στην προηγούμενη σκέψη, δεν αντίκεινται στις μνημονευθείσες διατάξεις του άρθρου 16 του Συντάγματος οι διατάξεις του άρθρου 7 του ν. 4009/2011, οι οποίες παρέχουν εξουσιοδότηση για τη συγχώνευση, κατάτμηση, μετονομασία και κατάργηση Α.Ε.Ι. και μεταβολή της έδρας τους, για την ίδρυση, συγχώνευση, κατάτμηση, μετονομασία και κατάργηση Σχολών και Τμημάτων και μεταβολή της έδρας τους, καθώς και για τη ρύθμιση συναφών οργανωτικών θεμάτων, με προεδρικό διάταγμα, κατόπιν τεκμηριωμένης βάσει των κριτηρίων του νόμου, πρότασης του Υπουργού Παιδείας και απλής γνώμης της Α.ΔΙ.Π. και του Συμβουλίου του οικείου Ιδρύματος, μετά από διατύπωση γνώμης της Συγκλήτου του.

Απόρριψη ως αβασίμου του λόγου περί αντισυνταγματικότητας του άρθρου 7 του Ν. 4009/2011

8. Επειδή, σύμφωνα με όσα εκτέθηκαν στις δύο προηγούμενες σκέψεις, είναι αβάσιμος ο λόγος με τον οποίο προβάλλεται ότι οι ανωτέρω διατάξεις του άρθρου 7 του ν. 4009/2011 αντίκεινται στο άρθρο 16 του Συντάγματος, και ότι τα ζητήματα που ρυθμίζουν, ιδίως όταν πρόκειται για υφιστάμενο Α.Ε.Ι., όπως είναι το Ε.Κ.Π.Α., πρέπει να ρυθμίζονται αποκλειστικά από τον Οργανισμό του.

Διαδικασία εκδόσεως διαταγμάτων στο πλαίσιο του «σχεδίου Αθηνά»

9. Επειδή, στα πλαίσια πολυάριθμων σημειακών παρεμβάσεων στη δομή της ανώτατης εκπαίδευσης, οι οποίες κλήθηκαν από το Υπουργείο Παιδείας «σχέδιο Αθηνά», δημοσιεύθηκαν εντός του έτους 2013, δυνάμει των εξουσιοδοτικών διατάξεων του άρθρου 7 του ν. 4009/2011, είκοσι δύο προεδρικά διατάγματα που αφορούν Πανεπιστήμια, μεταξύ των οποίων και το προσβαλλόμενο, και δεκατέσσερα που αφορούν Τ.Ε.Ι. Ο Υπουργός Παιδείας, αφού προηγήθηκαν άτυπος δημόσιος διάλογος και το 2134/30.11.2012 έγγραφο του Προέδρου της Α.ΔΙ.Π. προς αυτόν, απέστειλε στα οικεία Α.Ε.Ι. και την Α.ΔΙ.Π. ερωτήματα (6.2.2013), ακολούθως δε, απέστειλε και συμπληρωματικά ερωτήματα εντός του Μαρτίου 2013.

10. Επειδή, τα ερωτήματα που απέστειλε ο Υπουργός Παιδείας στα Α.Ε.Ι. και την Α.ΔΙ.Π. έχουν όλα, περιλαμβανομένων και αυτών που στάλθηκαν στο Ε.Κ.Π.Α., την ακόλουθη δομή: προηγείται η καταγραφή των προτεινόμενων μεταβολών, ακολουθεί παράθεση των κριτηρίων που λήφθηκαν εν γένει υπόψη και είναι τα ίδια για όλα τα Α.Ε.Ι. και, τέλος, επισημαίνονται τα ειδικότερα από αυτά τα κριτήρια, τα οποία, κατά τον Υπουργό, δικαιολογούν τις προτεινόμενες μεταβολές. Τα ανωτέρω κριτήρια τα οποία λήφθηκαν εν γένει υπόψη ακολουθούν σε μεγάλο βαθμό τα κριτήρια που εκτίθενται στο 2134/30.11.2012 έγγραφο του Προέδρου της Α.ΔΙ.Π.

11. Επειδή, η γνώμη της Α.ΔΙ.Π. επί όλων των ερωτημάτων του Υπουργού διαβιβάστηκε στο Υπουργείο με τα 461/8.3.2013 και 538/18.3.2013 έγγραφα του Προέδρου της. Στη γνωμοδότησή της η Α.ΔΙ.Π. επισημαίνει ότι οι διατυπωμένοι γενικοί στόχοι του σχεδίου «Αθηνά» είναι ορθοί, η επίτευξή τους όμως προϋποθέτει την ύπαρξη εθνικής αναπτυξιακής στοχοθεσίας και εθνικής στρατηγικής έρευνας και καινοτομίας, που δεν υπάρχουν προς το παρόν. Περαιτέρω, η Α.ΔΙ.Π. αναφέρει τα εξής: «Το Σχέδιο «Αθηνά» δεν συνοδεύεται από διατυπωμένη συλλογιστική της προσέγγισης του προβλήματος με στοχοθεσία και μεθοδολογία επίτευξής της. Τα κριτήρια … που εισηγήθηκε η Α.ΔΙ.Π. … δεν φαίνεται να υιοθετήθηκαν ή να εφαρμόσθηκαν με συνέπεια και καθολικότητα. Επομένως η πρόταση του Σχεδίου [«Αθηνά»] αφορά τμήμα μόνον των αναγκαίων παρεμβάσεων στα Α.Ε.Ι. και δεν αποτελεί μέρος ενός δομημένου και διαρθρωμένου συνολικού μεταρρυθμιστικού σχεδίου. … Εν κατακλείδι, η Α.ΔΙ.Π. έχει την άποψη ότι το Σχέδιο «Αθηνά», όπως προτείνεται από το Υπουργείο, αποτελεί ένα πρώτο βήμα προς τη σωστή μεν κατεύθυνση, αλλά με πολλές αδυναμίες, η κυριότερη των οποίων αφορά τη μη συνεπή και ομοιόμορφη εφαρμογή των κριτηρίων …».

12. Επειδή, με το 1223/6.2.2013 έγγραφο του Υπουργού Παιδείας και Θρησκευμάτων, Πολιτισμού και Αθλητισμού ζητήθηκε η γνώμη του Ε.Κ.Π.Α. για τις ρυθμίσεις του σχεδίου «Αθηνά» που αφορούσαν το ίδρυμα αυτό. Η πρόταση του Υπουργού, όπως επικαιροποιήθηκε με το 3300/1.3.2013 έγγραφο του ίδιου, είχε ως εξής: «… A. Ως προς τη συγκρότηση Σχολών και Τμημάτων: Εθνικό και Καποδιστριακό Πανεπιστήμιο Αθηνών … Νομική Σχολή: Τμήμα Νομικής, Σχολή Οικονομικών και Πολιτικών Επιστημών: Τμήμα Επικοινωνίας και Μέσων Μαζικής Ενημέρωσης – Τμήμα Οικονομικών Επιστημών – Τμήμα Πολιτικής Επιστήμης και Δημόσιας Διοίκησης – Τμήμα Τουρκικών και Σύγχρονων Ασιατικών Σπουδών… Β. Ως προς συγχωνεύσεις Τμημάτων στο Ίδρυμα προτείνονται οι ακόλουθες περιπτώσεις: … Γ. Η ανωτέρω ρύθμιση προτείνεται βάσει των κάτωθι κριτηρίων: Κ1. Φυσικό μέγεθος και διάρθρωση ΑΕΙ. Κ1.1: Ελάχιστη «κρίσιμη μάζα» φοιτητικού πληθυσμού. Κ1.2: Ελάχιστος αριθμός Σχολών. Κ1.3: Ελάχιστος αριθμός αυτοτελών ακαδημαϊκών μονάδων. Κ1.4: Ελάχιστος αριθμός Τμημάτων ανά Σχολή. Κ1.5: Ελάχιστος αριθμός ΔΕΠ/ΕΠ. Κ2. Χωροταξική κατανομή Κ2.1: Θεραπεία αδικαιολόγητης διασποράς/επιστημονικής απομόνωσης Τμημάτων ή και ΑΕΙ. Κ3. Γνωστικό αντικείμενο Κ3.1: Θεραπεία υπερβολικού αριθμού (ταυτόσημων ή παρεμφερών) Τμημάτων ή προγραμμάτων σπουδών (σε όλο το εύρος της Ανώτατης Εκπαίδευσης). Κ3.2: Έλεγχος και θεραπεία της υπερεξειδίκευσης επιστημονικών αντικειμένων σε όλο το εύρος της Ανώτατης Εκπαίδευσης. Κ3.3: Εξορθολογισμός του ακαδημαϊκού επιπέδου ορισμένων επί μέρους Τμημάτων. Κ4. Ποιότητα/βιωσιμότητα Τμημάτων Κ4.1: Αναλογίες φοιτητών/διδασκόντων Κ4.2: Αποφοιτήσαντες ανά έτος Κ4.3: Βαθμολογική βάση εισαγωγής και ελκυστικότητα (% 1η προτίμηση) Κ4.4: Κόστος ανά φοιτητή Κ4.5: Διαθέσιμες εγκαταστάσεις εκπαίδευσης- θεωρητικής και εργαστηριακής- και φοιτητικής μέριμνας Κ4.6: Ερευνητική δραστηριότητα και διεθνής αναγνώριση Κ4.7: Απορρόφηση αποφοίτων στον επαγγελματικό στίβο Κ4.8: Μεταπτυχιακές σπουδές και απονεμόμενα διδακτορικά Κ4.9: Αξιολόγηση από τους φοιτητές του Τμήματος Κ4.10: Συμβολή στην ανάπτυξη της περιοχής και αποδοχή από την τοπική κοινωνία Κ4.11: Το περιεχόμενο της εξωτερικής (ή και εσωτερικής) αξιολόγησής του και η συνεπαγόμενη δυναμική βελτιώσεων στα κριτήρια Κ4.1-10. Κ5: Η συμφωνία με τις ανάγκες και τις δυνατότητες της εθνικής οικονομίας και η οικονομικοκοινωνική ανάπτυξη της χώρας. Κ6: Η ενίσχυση του πολλαπλασιαστικού αποτελέσματος των επιτευγμάτων καθώς και των ποιοτικών και ποσοτικών αποτελεσμάτων των ιδρυμάτων. Κ7: Η ενδυνάμωση της συλλογικής δράσης των ιδρυμάτων με στόχο την ενίσχυση της ανταγωνιστικότητας αυτών σε ευρωπαϊκό και διεθνές επίπεδο. Κ8: Η ανάπτυξη και η καλλιέργεια νέων επιστημονικών και τεχνικών πεδίων ή πεδίων διεπιστημονικού χαρακτήρα που κρίνονται απαραίτητα για την ανάπτυξη της εθνικής οικονομίας. Τα κύρια κριτήρια που ακολουθήθηκαν στην παραπάνω προτεινόμενη ρύθμιση είναι τα Κ3.2, Κ3.3 και Κ4.7». Με το 1/15.2.2013 έγγραφο του Προέδρου του Συμβουλίου του Ε.Κ.Π.Α. ζητήθηκε η γνώμη της Συγκλήτου του Ιδρύματος, η οποία όμως δεν δόθηκε. Με την 1/1.3.2013 γνωμοδότηση του Συμβουλίου του Ε.Κ.Π.Α., όπως συμπληρώθηκε με την 20/11.3.2013 γνωμοδότηση του ίδιου οργάνου, αυτό τάχθηκε υπέρ της ίδρυσης Νομικής Σχολής, στην οποία εντάσσεται μόνο το Τμήμα Νομικής. Στη γνωμοδότηση αναφέρονται τα εξής: «1. Το Συμβούλιο του Ε.Κ.Π.Α. συμφωνεί με την ανάγκη να αναδιαρθρωθεί και να εκλογικευτεί ο χώρος της Ανώτατης Εκπαίδευσης και Έρευνας στη χώρα μας. Ωστόσο θεωρούμε ότι, εν γένει, το προτεινόμενο από το Υπουργείο σχέδιο ΑΘΗΝΑ δεν ανταποκρίνεται επαρκώς σε ακαδημαϊκά, αναπτυξιακά και δημοσιονομικά κριτήρια. … 4. Σχετικά με τις προτεινόμενες αλλαγές συμφωνούμε με την ανεξαρτητοποίηση της Νομικής Σχολής, που είναι εν γένει συμβατή με τη διεθνή εμπειρία. … ». Εξ άλλου, στο Π.Ε. 124/2013 που εκδόθηκε κατά την επεξεργασία του σχεδίου του προσβαλλόμενου διατάγματος αναφέρεται (σκέψη 19) ότι δόθηκαν προφορικές διευκρινίσεις από τους εκπροσώπους της Διοίκησης προς το Συμβούλιο της Επικρατείας, σύμφωνα με τις οποίες κρίθηκε αναγκαία η ίδρυση Νομικής Σχολής αποτελούμενης από ένα Τμήμα, για λόγους ιστορικούς. Κατόπιν τούτων, δημοσιεύθηκε το προσβαλλόμενο διάταγμα, στο προοίμιο του οποίου αναφέρεται ότι ελήφθησαν υπόψη για την έκδοσή του όλες οι μνημονευθείσες γνωμοδοτήσεις της Α.ΔΙ.Π. και των πανεπιστημιακών αρχών.

Αιτιολογία κανονιστικών πράξεων

13. Επειδή, οι κανονιστικές πράξεις, καταρχήν, δεν απαιτείται να φέρουν αιτιολογία· ως εκ τούτου, ελέγχονται μόνον από την άποψη της συνδρομής των όρων της εξουσιοδότησης με βάση την οποία εκδίδονται, καθώς και της τυχόν υπέρβασης των ορίων της. Εξ άλλου, η αξιολόγηση από την κανονιστικώς δρώσα Διοίκηση των κριτηρίων που θέτει η εξουσιοδοτική διάταξη (εν προκειμένω η παρ. 6 του άρθρου 7 του ν. 4009/2011), η οποία δεν είναι απαραίτητο να περιέχεται στην ίδια την κανονιστική ρύθμιση αλλά μπορεί να προκύπτει από τις σχετικές προπαρασκευαστικές πράξεις ή και άλλα στοιχεία του φακέλου (ΣτΕ Ολ 1210/2010), ανήκει στην ουσιαστική κρίση της Διοίκησης, η οποία εκφεύγει, καταρχήν, του δικαστικού ελέγχου (ΣτΕ 3188/2004, 456/2010) και ελέγχεται μόνον αν προβάλλεται με συγκεκριμένους ισχυρισμούς ή προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλου ότι η συγκεκριμένη ρύθμιση θεσπίστηκε κατά πρόδηλη παραγνώριση των κριτηρίων και των όρων της εξουσιοδοτικής διάταξης (βλ. σχετ. ΣτΕ 1437/2013 7μ., 800/2014 7μ).

Εξέταση και απόρριψη του λόγου ακυρώσεως που συνίσταται στο ότι η προσβαλλόμενη κανονιστική ρύθμιση έγινε κατά πρόδηλη παραγνώριση των κριτηρίων και των όρων της εξουσιοδοτικής διάταξης

14. Επειδή, προβάλλεται ότι το π.δ. 85/2013, κατά το μέρος που προσβάλλεται, δεν φέρει αιτιολογία συναρτώμενη προς τους σκοπούς του άρθρου 7 παρ. 6 του ν. 4009/2011, ικανή να τεκμηριώσει τη συνδρομή των σκοπών του νόμου. Ειδικότερα, οι αιτούντες ισχυρίζονται ότι η ρύθμιση του άρθρου 2 του προσβαλλόμενου διατάγματος αντίκειται στο πνεύμα και το γράμμα του νόμου, δεδομένου ότι α) διπλασιάζει την υπάρχουσα διοικητική δομή του Ε.Κ.Π.Α., αφού, με την ίδρυση αυτοτελούς Νομικής Σχολής δημιουργούνται δύο επιπλέον θέσεις Κοσμητόρων, Κοσμητείες και οι σχετικές Γραμματείες, β) δημιουργεί σοβαρά συντονιστικά προβλήματα, αφού οι ανωτέρω θα κληθούν να διαχειριστούν παράλληλα το Μέγαρο Θεωρητικών Επιστημών, στο οποίο τα όργανα αυτά θα στεγαστούν, γ) δημιουργεί σοβαρά χωροταξικά προβλήματα, με τη συστέγαση, πλέον, στο ως άνω κτίριο πέντε προγραμμάτων σπουδών (μετά την προσθήκη δύο Τμημάτων στη νέα Σχολή Ο.Π.Ε.) και δ) αγνοεί την προσφάτως, από 27.12.2012, εκφρασθείσα βούληση της Συγκλήτου, η οποία τάχθηκε υπέρ της διατήρησης της Σχολής Ν.Ο.Π.Ε. ως είχε. Ο λόγος αυτός είναι αβάσιμος· τούτο, διότι, κατά τα εκτεθέντα στις προηγούμενες σκέψεις, δεν προκύπτει ότι η προσβαλλόμενη κανονιστική ρύθμιση έγινε κατά πρόδηλη παραγνώριση των κριτηρίων και των όρων της εξουσιοδοτικής διάταξης. Ειδικότερα, αβασίμως προβάλλεται ότι δεν ελήφθη υπόψη η από 27.12.2012 απόφαση της Συγκλήτου του Πανεπιστημίου Αθηνών, δεδομένου ότι η εν λόγω απόφαση δεν εκδόθηκε στα πλαίσια τήρησης της γνωμοδοτικής διαδικασίας που προηγήθηκε της έκδοσης του προσβαλλόμενου διατάγματος, αλλά φέρει ημερομηνία προηγούμενη των κρίσιμων από 6.2.2013 και 1.3.2013 ερωτημάτων-προτάσεων του Υπουργού Παιδείας. Περαιτέρω, ο ανωτέρω λόγος, κατά το μέρος που με αυτόν πλήσσεται η δικαστικά ανέλεγκτη ουσιαστική εκτίμηση του κανονιστικού νομοθέτη, είναι απορριπτέος ως απαράδεκτος.