Διεύρυνση της κατηγορίας των δεκτικών ευθείας ακυρωτικής προσβολής πράξεων; (με αφορμή την απόφαση ΣτΕ 303/2017)
1.Η απόφαση ΣτΕ 303/2017 της 7μελούς σύνθεσης του Ε΄Τμήματος παρουσιάζει θεωρητικό και πρακτικό ενδιαφέρον για δύο λόγους. Πρώτον, παρέχει διευκρινίσεις ως προς τις προϋποθέσεις στοιχειοθέτησης παράλειψης οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας, στην περίπτωση που η Διοίκηση δεν ασκεί την κανονιστική αρμοδιότητά της (Ι) και, δεύτερον, διευρύνει την κατηγορία των δεκτικών ευθείας ακυρωτικής προσβολής πράξεων, εφόσον κρίνει παραδεκτή και βάσιμη την αίτηση ακύρωσης και κατά το μέρος που στρέφεται κατά των “ατομικών πράξεων” επιστροφής φακέλου ή μη προώθησης φακέλων από την ΔΕΔΔΗΕ ΑΕ, δηλαδή μια ανώνυμη εταιρεία, χωρίς να την χαρακτηρίζει καν ως νομικό πρόσωπο διφυούς χαρακτήρα (ΙΙ).
Ι. Η μη άσκηση της κανονιστικής αρμοδιότητας ως παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας
2. Κατά πάγια νομολογία, η κανονιστικώς δρώσα Διοίκηση διαθέτει διακριτική ευχέρεια όσον αφορά την άσκηση της κανονιστικής της αρμοδιότητας. Επομένως, το όργανο στο οποίο παρέχεται η κανονιστική αρμοδιότητα δεν μπορεί να υποχρεωθεί να προβεί στην έκδοση της κανονιστικής πράξης με άσκηση αίτησης ακύρωσης κατά παράλειψης οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας [1]. Η εκτίμηση της σκοπιμότητας για την έκδοση ή όχι κανονιστικής πράξης και για τον χρόνο έκδοσής της ανήκει στην ανέλεγκτη από τον ακυρωτικό δικαστή κρίση της διοικητικής αρχής [2].
3.Η νομολογία δέχεται ότι, κατ’εξαίρεση, η αρμοδιότητα αυτή χαρακτηρίζεται ως δέσμια, στις εξής δύο περιπτώσεις.
Α) Όταν η νομοθετική εξουσιοδότηση επιβάλλει στην Διοίκηση υποχρέωση για την έκδοση κανονιστικής πράξης, εφόσον συντρέχουν ορισμένες αντικειμενικές προϋποθέσεις, όπως στην περίπτωση που ο ίδιος ο νόμος καθιερώνει αμέσως και ευθέως ένα δικαίωμα των πολιτών, καταλείπει δε απλώς στον εξουσιοδοτούμενο από αυτόν κανονιστικό νομοθέτη τη θέσπιση συμπληρωματικών κανόνων, αναγκαίων για τη ρύθμιση τεχνικών λεπτομερειών ή των όρων άσκησης του δικαιώματος γενικώς ή εντός ορισμένης προθεσμίας [3]. Η κανονιστικώς δρώσα διοίκηση δεν επιτρέπεται να ματαιώνει το δικαίωμα αυτό, είτε με ρητές πράξεις της είτε με παράλειψη έκδοσης πράξεων. Η σχετική περί τούτου υποχρέωση της Διοίκησης προκύπτει πέραν των ανωτέρω και από τη διατύπωση των σχετικών εξουσιοδοτικών διατάξεων, στις οποίες χρησιμοποιείται η οριστική των ρηματικών τύπων [π.χ. «καθορίζονται», σε αντίθεση με τη διατύπωση που ακολουθείται σε άλλες εξουσιοδοτικές διατάξεις, όπου χρησιμοποιείται η φράση «δύναται να…»]. Β) Όταν η υποχρέωση της Διοίκησης να προβεί σε κανονιστική ρύθμιση προκύπτει ευθέως εκ του Συντάγματος [4], όπως στην περίπτωση της προστασίας του περιβάλλοντος [5], της οικονομικής ελευθερίας [6] ή των επαγγελματικών δικαιωμάτων [7].
4. Η απόφαση ΣτΕ 303/2017 διευκρινίζει περαιτέρω ότι “ειδικότερη περίπτωση της υπό στοιχείο α) εξαίρεσης αποτελεί η μη έκδοση της κανονιστικής απόφασης, όταν αυτή οδηγεί ουσιαστικά στην αδρανοποίηση της σαφώς εκπεφρασμένης στο νόμο βούλησης του νομοθέτη να ρυθμίσει ένα συγκεκριμένο ζήτημα, η ρύθμιση του οποίου μόνο με την έκδοση της εν λόγω κανονιστικής πράξης μπορεί να ολοκληρωθεί, ώστε να μπορεί να λειτουργήσει το σύστημα, για τη λειτουργία του οποίου δεσμεύθηκε ο νομοθέτης. Στην περίπτωση αυτή η άσκηση της αρμοδιότητας προς κανονιστική ρύθμιση καθίσταται δέσμια, η παράλειψη δε της Διοίκησης να ασκήσει την κανονιστική αυτή αρμοδιότητα είναι μη νόμιμη”. Σημειώνεται ότι το Δικαστήριο έχει ήδη κρίνει ότι η η ενεργοποίηση μιας ουσιαστικής ρύθμισης που περιέχεται στο ίδιο το νομοθετικό κείμενο αποτελεί μερικότερη περίπτωση (ειδικότερο θέμα κατ’ άρθρο 43 παρ. 2 δεύτερο εδ. Συντάγματος), οπότε μπορεί να ρυθμιστεί με υπουργική απόφαση και δεν χρειάζεται προεδρικό διάταγμα [8].
ΙΙ. Οι προσβαλλόμενες πράξεις
5. Η ΔΕΔΔΗΕ ΑΕ (Διαχειριστής του Ελληνικού Δικτύου Διανομής Ηλεκτρικής Ενέργειας) συστάθηκε με την απόσχιση του κλάδου Διανομής της ΔΕΗ ΑΕ σύμφωνα με τον Ν. 4001/2011, «Για τη λειτουργία Ενεργειακών Αγορών Ηλεκτρισμού και Φυσικού Αερίου για Ερευνα, Παραγωγή και δίκτυα μεταφοράς Υδρογονανθράκων και άλλες ρυθμίσεις» (Α΄ 179) (άρθρο 122) και σε συμμόρφωση με την Οδηγία 2009/72/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 13ης Ιουλίου 2009, «Σχετικά με τους κοινούς κανόνες για την εσωτερική αγορά ηλεκτρικής ενέργειας …» (ΕΕ L 211), προκειμένου να αναλάβει τα καθήκοντα του Διαχειριστή του Ελληνικού Δικτύου Διανομής. Είναι κατά 100% θυγατρική εταιρεία της ΔΕΗ ΑΕ [9]. Όσον αφορά την εγκατάσταση μικρών ανεμογεννητριών στο δίκτυο, το άρθρο 4 του Ν. 4203/2013 προβλέπει την κατάρτιση Ειδικού Προγράμματος Ανάπτυξης μικρών ανεμογεννητριών με απόφαση του Υπουργού Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής, η οποία εκδίδεται έως 30.6.2014. Με την κανονιστική αυτή πράξη θα ρυθμιστεί και η αδειοδοτική διαδικασία. Όπως συνάγεται από το κείμενο του νόμου (άρθρο 4 παρ. 4), ο αρμόδιος Διαχειριστής, δηλαδή η ΔΕΔΔΗΕ ΑΕ, απορρίπτει αιτήματα για χορήγηση προσφοράς σύνδεσης, εάν διαπιστώσει ότι καταστρατηγούνται οι διατάξεις για την εξαίρεση από την υποχρέωση λήψης άδειας παραγωγής ή για την υπαγωγή σε διαδικασία Έγκρισης Περιβαλλοντικών Όρων ή για την αντιστοίχιση σε κατηγορία τιμολόγησης της παραγόμενης ενέργειας. Επομένως, η ΔΕΔΔΗΕ ΑΕ δεν θα είναι η αδειοδοτούσα αρχή, αλλά θα συμμετέχει στη διαδικασία με τη χορήγηση προσφοράς σύνδεσης.
6. Σε κάθε περίπτωση, οι πράξεις επιστροφής από την ΔΕΔΔΗΕ ΑΕ των αιτήσεων των αιτούντων για την αδειοδότηση έργων μικρών ανεμογεννητριών και η παράλειψη προώθησης των αντιστοίχων αιτημάτων από την ΔΕΔΔΗΕ ΑΕ δυσχερώς θα μπορούσαν να χαρακτηρισθούν ως δεκτικές ευθείας ακυρωτικής προσβολής πράξεις για δύο λόγους. Κατ’αρχάς, δεν προέρχονται από διοικητική αρχή, όπως απαιτεί το άρθρο 95 παρ. 1 στοιχείο α΄του Συντάγματος για το παραδεκτό της αίτησης ακύρωσης [10] (η οποία ασκείται κατά των εκτελεστών πράξεων των διοικητικών αρχών), δηλαδή δεν συντρέχει το οργανικό κριτήριο, οπότε δεν φέρουν καν τα εξωτερικά γνωρίσματα μονομερούς διοικητικής πράξης. Το Δικαστήριο θα μπορούσε, βεβαίως, να εφαρμόσει το νομικό πλάσμα του νομικού προσώπου διφυούς χαρακτήρα, δεχόμενο ότι εν προκειμένω η ΔΕΔΔΗΕ ΑΕ λειτουργεί ως νπδδ, δηλαδή ασκεί κατά νόμο αρμοδιότητες συνδεόμενες με την άσκηση δημόσιας εξουσίας. Όμως, “ο χαρακτηρισμός ως νομικού προσώπου διφυούς χαρακτήρα ενός νομικού προσώπου που έχει συσταθεί με διάταξη νόμου ως νπιδ ενεργείται αποκλειστικώς στην περίπτωση που οι ανατιθέμενες σ’ αυτό αρμοδιότητες ανάγονται στη σφαίρα της εξουσιαστικής δράσης της διοίκησης, έγκεινται δηλαδή στη διατύπωση προς τους διοικουμένους επιταγών ή απαγορεύσεων ή στη χορήγηση αδειών για ορισμένη ενέργεια, δεδομένου ότι η δράση αυτή δεν είναι επιτρεπτό κατά το Σύνταγμα, ως εκ του ότι ακριβώς ενέχει κατ’ ανάγκη άσκηση δημόσιας εξουσίας, παρά να αναπτύσσεται στο πεδίο του δημοσίου δικαίου, με την έκδοση εκτελεστών διοικητικών πράξεων” [12]. Στην υπό εξέταση περίπτωση, πάντως, μάλλον δεν πρόκειται για την άσκηση δημόσιας εξουσίας εκ μέρους της εταιρίας ΔΕΔΔΗΕ ΑΕ με τη διατύπωση επιταγών ή απαγορεύσεων ή με την παροχή άδειας για ορισμένη ενέργεια, αφού η δράση της περιορίζεται στην επιστροφή αιτήσεων και στην παράλειψη προώθησης αιτημάτων εγκατάστασης ανεμογεννητριών στο δίκτυο, ελλείψει του αναγκαίου κανονιστικού πλαισίου. Δυσχερώς, επομένως, θα μπορούσε να εντοπισθεί στην ενέργεια της ΔΕΔΔΗΕ ΑΕ κάποια ρύθμιση, δηλαδή μεταβολή της έννομης τάξης [13], η οποία είναι αναγκαίο στοιχείο για την ύπαρξη εκτελεστής διοικητικής πράξης, ούτε επίσης παράλειψη έκδοσης εκτελεστής πράξης που στοιχειοθετεί παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας [14], δεδομένου ότι η ΔΕΔΔΗΕ ΑΕ δεν έχει εκ του νόμου την αρμοδιότητα έκδοσης τέτοιας πράξης, αφού δεν έχει ακόμη εκδοθεί η κανονιστική υπουργική απόφαση για την κατάρτιση του Ειδικού Προγράμματος Ανάπτυξης μικρών ανεμογεννητριών.
7. Είναι προφανές ότι, με την ακύρωση των “πράξεων” της ΔΕΔΔΗΕ ΑΕ, το Δικαστήριο θέλησε να υποβοηθήσει την εκκαθάριση της υπόθεσης και να διασφαλίσει τη συμμόρφωση της Διοίκησης στην ακυρωτική του απόφαση, ενισχύοντας την αποτελεσματική έννομη προστασία των αιτούντων. Φαίνεται όμως ότι το έκανε κατά τρόπο δογματικά “ανορθόδοξο”. Βεβαίως, στο πλαίσιο ενός δικονομικού συστήματος πολύ πιο ευέλικτου από το ελληνικό, ο μεγάλος J. Rivero είχε τονίσει ότι «…la justice est faite pour le justiciable et … sa valeur se mesure en termes de vie quotidienne. Ce n’est pas le développement du Droit qui nous intéresse, c’est la protection efficace qu’ en tire le particulier» [15] και είχε προσάψει στο Conseil d’Etat ότι ενίοτε «δίδει το προβάδισμα στη δικονομική αισθητική έναντι της μέριμνας για τον διάδικο» [16]. Στην ελληνική έννομη τάξη, οι προϋποθέσεις του παραδεκτού της αίτησης ακύρωσης ρυθμίζονται στο άρθρο 45 του πδ 18/1989, ενώ το αντικείμενο της δικαστικής προσβολής [Eingriffsgegenstand], δηλαδή “η εκτελεστή πράξη διοικητικής αρχής”, στο ίδιο το άρθρο 95 παρ. 1 στοιχ. α΄του Συντάγματος, πράγμα που σημαίνει ότι οι δυνατότητες θετικών πρωτοβουλιών του δικαστή είναι μάλλον περιορισμένες. Πάντως, όπως έχει επισημάνει ο Αντιπρόεδρος του ΣτΕ κ. Α. Ράντος, “η δικονομία είναι υποτελής στον σκοπό της δίκης” που έγκειται στη διάγνωση της ύπαρξης ή ανυπαρξίας ενός ουσιαστικού δικαιώματος και οι δικαστές δεν πρέπει να ερμηνεύουν τις δικονομικές διατάξεις κατά τρόπο ώστε να δημιουργούν δικονομικά απαράδεκτα. Με άλλα λόγια δεν θα πρέπει να υιοθετείται “δικονομίστικη νοοτροπία”, που εκδηλώνεται σε δικονομικές ερμηνείες οι οποίες απαγορεύουν χωρίς λόγο την πρόσβαση στο δικαστήριο [17]. Από την άλλη πλευρά, όμως, η αναγνώριση της δυνατότητας ακυρωτικής προσβολής οποιασδήποτε πράξης νπιδ, ανεξαρτήτως του αν ανήκουν ή όχι στον δημόσιο ή στον ευρύτερο δημόσιο τομέα, που ασκούν κοινωφελή δραστηριότητα θα απειλούσε να αλλοιώσει τη φυσιογνωμία της αίτησης ακύρωσης και να κατακλύσει το Δικαστήριο με ένδικα βοηθήματα κατά τέτοιων πράξεων. Ο επιδιωκόμενος εν προκειμένω σκοπός της πλήρους εκκαθάρισης της υπόθεσης και της αποτελεσματικής προστασίας των αιτούντων θα μπορούσε να επιτευχθεί είτε με την προσφυγή στο νομικό πλάσμα του διφυούς νομικού προσώπου, παρά το γεγονός ότι οι υπό κρίση “πράξεις” δυσχερώς θα μπορούσαν να χαρακτηρισθούν ως “αποφάσεις μεταβάλλουσες την έννομη τάξη” ακόμη και αν προέρχονταν από κλασικές διοικητικές αρχές, είτε με τη διατύπωση εκ μέρους του Δικαστηρίου οδηγιών, αν όχι διαταγών (injonctions), προς τη Διοίκηση, ενόψει συμμόρφωσής της προς την ακυρωτική απόφαση. Πιθανώς η απόφαση ΣτΕ 303/2017 να αποτελεί εκδήλωση μιας γενικότερης τάσης ευελιξίας του Δικαστηρίου και προσαρμογής της αίτησης ακύρωσης στην εξέλιξη των μορφών της διοικητικής δράσης, προς διασφάλιση πλήρους και αποτελεσματικού ελέγχου της. Είναι προφανές ότι ο δικαστής ερμηνεύει διασταλτικά τα συστατικά στοιχεία της εκτελεστής πράξης, αντιμετωπίζοντάς την ως «λειτουργική έννοια» [18], δηλαδή ως έννοια ανοικτή, δεκτική εμπλουτισμού από κάθε απρόβλεπτη μελλοντική εξέλιξη και αντλούσα την ενότητά της από τη λειτουργία την οποία επιτελεί, εν προκειμένω την εξασφάλιση του παραδεκτού της αίτησης ακύρωσης [19]. Πάντως, η θεμελιωδης έννοια του διοικητικο” (sésame contentieux» [20]), του οποίου το περιεχόμενο καθορίζει σε τελική ανάλυση κάθε φορά ο δικαστής.
[1] ΣτΕ 1818/2007.
[2] Βλ., αναλυτικά, Κ. Γώγου, Η δικαστική προσβολή παραλείψεων της διοίκησης, Εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή, 2005, σ. 121 επ.˙ Χ. Μουκίου, Η κανονιστική αρμοδιότητα της Διοίκησης, Εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, 2009, σ. 249 επ., ιδίως 260 επ. Επίσης: ΣτΕ 211/2006. ΣτΕ Ολ 3748/2013: Δεν στοιχειοθετείται παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας από την άρνηση των Υπουργών Υγείας και Κοιν. Αλληλεγγύης και Οικονομικών να προτείνουν την έκδοση ΠΔ/τος περί εξαιρέσεως του επαγγέλματος του οδοντιάτρου από τις διατάξεις των άρθρων 2 παρ. 2 και 3 παρ. 1 του Ν 3919/2011.
[3] ΣτΕ 5/2001, 211/2006.
[4] ΣτΕ Ολ 3749/2013, Ολ 1849/2009, Ολ 1430/1981], όπως στην περίπτωση της προστασίας του φυσικού περιβάλλοντος [ΣτΕ 211/2006, 31, 537, 672, 1978/2002, 5, 326, 1394, 2465/2001, 2546/1999, 2818/1997, 3255, 4396/1996, 145, 300/1989, 1929/1978, Ολ 4334/1976], της οικονομικής ελευθερίας [ΣτΕ1634/2009, 353/2007.
[5] ΣτΕ 211/2016, 31, 537, 672, 1978/2002, 5, 326, 1394, 2465/2001, 2546/1999, 2818/1997, 3255, 4396/1996, 145, 300/1989, 1929/1978, Ολ 4334/1976.
[6] ΣτΕ 1634/2009, 353/2007.
[7] ΣτΕ 3088/2009. Βλ. και ΣτΕ 2544/2013: η παράλειψη έκδοσης προεδρικού διατάγματος περί καθορισμού των επαγγελματικών δικαιωμάτων των αποφοίτων των ΤΕΙ (υποχρεωτική κατά το Σύνταγμα) θεμελιώνει ευθύνη του Δημοσίου κατά το άρθρο 105 ΕισΝΑΚ.
[8] ΣτΕ 63/2012, 1536/2015.
[9] Βλ. ανάλυση του νομικού καθεστώτος της ΔΕΔΔΗΕ ΑΕ σε ΓΝΩΜ ΝΣΚ 174/2016.
[10] Σπυρόπουλος/Κοντιάδης/Ανθόπουλος/Γεραπετρίτης (-Πρεβεδούρου), ΕρμΣυντ (2017) άρθ. 95 αρ. 3 επ.
[11] ΣτΕ 701/2015, 2480/2014, Ολ 1972/2012, Ολ 1212/2010, ΑΠ 293, 526/2014, ΑΠ 19/2013, ΑΠ 360/2010, ΣτΕ Ολ 1176/2008, Ολ 891/2008, Ολ 3445/91, Ολ 108/91, 1809/2003.
[12] ΣτΕ 99/2002.
[13] Όπως επισημαίνει ο P. Delvolvé, L’acte administratif, Sirey, 1983, αρ. περ. 29 επ., ορθότερος είναι ο όρος «επηρεασμός» (affectation), αντί του όρου «μεταβολή» (modification) της έννομης τάξης, δεδομένου ότι και οι αρνητικές πράξεις (νόμιμες ή παράνομες), όπως η απόρριψη αιτήματος ή η άρνηση χορήγησης άδειας, επηρεάζουν την έννομη τάξη και αποτελούν εκτελεστές πράξεις έστω και αν δεν δημιουργούν δικαιώματα ή υποχρεώσεις για τον αποδέκτη πέρα από αυτά που μέχρι τώρα είχε. Με την αρνητική πράξη, η διοικητική αρχή λαμβάνει θέση ως προς την υφιστάμενη έννομη τάξη (τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις) καθόσον αρνείται, ρητώς ή σιωπηρώς, νομίμως ή παρανόμως, να την μεταβάλει και επιλέγει να διατηρήσει την ισχύουσα κατάσταση.
[14] Αρθρο 45 παρ. 4 του πδ 18/1989. Βλ. συναφώς ανάλυση Κ. Γώγου, Η δικαστική προσβολή παραλείψεων της διοίκησης, όπ.π., σ. 46, με περαιτέρω βιβλιογραφικές παραπομπές.
[15] Le Huron au Palais Royal, ou réflexions naïves sur le recours pour excès de pouvoir D. 1962, σ. 40.
[16] G. Cohen Jonathan, Hommage à J. Rivero, Droits fondamentaux, n° 1, juillet-décembre 2001, σ. 5 (8).
[17] Πανεπιστήμιο Πειραιώς, ΙΔ΄ Συμπόσιο, Η δικαστική προστασία του πολίτη της ΕΕ στα Ευρωπαϊκά Δικαστήρια, 2010, σ. 199, 201.
[18] Κ. Γιαννακόπουλος, Ο διάχυτος και παρεμπίπτων δικαστικός έλεγχος της συνταγματικότητας των νόμων στην Ελλάδα υπό το πρίσμα του ευρωπαϊκού κοινοτικού δικαίου, ΕφημΔΔ 2009, σ. 825 (842).
[19] Για τη σημασία και την εξέλιξη του περιεχομένου της λειτουργικής έννοιας που καθιέρωσε ο Doyen Vedel βλ. G. Vedel, De l’arrêt Septfonds à l’arrêt Barinstein (La légalité des actes administratifs devant les tribunaux judiciaires)», in JCP 1948. I. 682· του ιδίου, La juridiction compétente pour prévenir, faire cesser ou réparer la voie de fait administrative, in JCP 1950. I. 851). Για την εξέλιξη της οικείας θεματικής, βλ., αντί πολλών, G. Tusseau, Critique d’une métanotion fonctionnelle: La notion (trop) fonctionnelle de “notion fonctionnelle”, RFDA 4/2009, σ. 641).
[20] Κατά την εύστοχη διατύπωση του C. Groulier, L’impératif dans la jurisprudence Duvignères: réflexion sur un “sesame contentieux”, RFDA 5/2008, σ. 941.
Διάγραμμα της απόφασης ΣτΕ 303/2017
Προσβαλλόμενες πράξεις (σκέψη 2)
Με την υπό κρίση αίτηση, η οποία εισάγεται προς συζήτηση στην επταμελή σύνθεση του Ε΄ Τμήματος μετά την ΣτΕ 1379/2016 παραπεμπτική απόφαση του ιδίου Τμήματος υπό πενταμελή σύνθεση ζητείται η ακύρωση α) της παράλειψης έκδοσης της προβλεπόμενης από το άρθρο 4 του Ν. 4203/2013 απόφασης από τον Υπουργό Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής (ήδη Υπουργό Περιβάλλοντος και Ενέργειας) για την κατάρτιση Ειδικού Προγράμματος Ανάπτυξης μικρών ανεμογεννητριών, β) των πράξεων επιστροφής από την ΔΕΔΔΗΕ Α.Ε. των αιτήσεων των αιτούντων για την αδειοδότηση έργων μικρών ανεμογεννητριών και γ) της παράλειψης προώθησης των αντιστοίχων αιτημάτων από την ΔΕΔΔΗΕ Α.Ε.
Έννομο συμφέρον (σκέψη 4)
Οι αιτούντες ασκούν την κρινόμενη αίτηση φερόμενοι αφενός μεν ως επενδυτές, οι οποίοι υπέβαλαν αιτήσεις στην ΔΕΔΔΗΕ ΑΕ για την αδειοδότηση έργων μικρών ανεμογεννητριών και, είτε τους επεστράφη ο φάκελος είτε η ΔΕΔΔΗΕ δεν προχώρησε στην εξέταση του φακέλου τους, αφετέρου δε ως έχοντες έργα ήδη ενταγμένα στον αναπτυξιακό νόμο. Με την παραπεμπτική απόφαση ΣτΕ 1379/2016, το Δικαστήριο έκρινε, μεταξύ άλλων, ότι έπρεπε να αναβληθεί η εκδίκαση της αίτησης προκειμένου να συμπληρωθεί ο φάκελος της υπόθεσης με τις ανωτέρω αιτήσεις και τα συνοδευτικά αυτών στοιχεία (όσα τουλάχιστον έχουν πρωτοκολληθεί). Σε συμμόρφωση προς την ανωτέρω υποχρέωσή της, η ΔΕΔΔΗΕ απέστειλε στο Δικαστήριο το υπ’αριθμ. 3782/4.10.2016 ενημερωτικό υπόμνημα, συνοδευόμενο από τις αιτήσεις και τους σχετικούς φακέλους τόσο των αιτούντων, των οποίων οι αιτήσεις παραλήφθησαν και δεν εξετάσθηκαν, όσο και των αιτούντων, των οποίων επεστράφησαν οι φάκελοι των αιτημάτων τους. Ως εκ τούτου, οι αιτούντες ως προς τους οποίους εισάγεται η υπόθεση, με έννομο συμφέρον ασκούν την κρινόμενη αίτηση, παραδεκτώς δε ομοδικούν καθόσον, σε κάθε περίπτωση, το συναφή αιτήματά τους που αφορούν εγκατάσταση μικρών ανεμογεννητριών κυρίως σε γήπεδα, δεν έχουν ακόμη εξετασθεί από την ΔΕΔΔΗΕ λόγω της μη έκδοσης της προβλεπόμενης από το άρθρο 4 του ν. 4203/2013 απόφασης από τον Υπουργό Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής για την κατάρτιση Ειδικού Προγράμματος Ανάπτυξης μικρών ανεμογεννητριών.
Εξουσιοδοτική διάταξη (σκέψη 5
Στο άρθρο 4 του ν. 4203/2013 (Α΄ 235), με τίτλο «Όροι και προϋποθέσεις για εγκατάσταση μικρών ανεμογεννητριών», ορίζονται τα εξής: «1. Με την επιφύλαξη του άρθρου 6, η εγκατάσταση μικρών ανεμογεννητριών που συνδέονται στο δίκτυο γίνεται αποκλειστικά στο πλαίσιο Ειδικού Προγράμματος Ανάπτυξης μικρών ανεμογεννητριών που καταρτίζεται με απόφαση του Υπουργού Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής, η οποία εκδίδεται έως 30.6.2014. Το Πρόγραμμα αφορά εγκατάσταση μικρών ανεμογεννητριών για σταθμούς συνολικής ισχύος μέχρι 50 kW σε γήπεδα, οικόπεδα και κτιριακές εγκαταστάσεις, που εγχέουν ενέργεια στο δίκτυο διανομής. 2. Το πρόγραμμα καταρτίζεται με βάση μελέτη, στην οποία αποτυπώνονται τα μακροοικονομικά οφέλη και η επίπτωση στο κόστος ηλεκτρικής ενέργειας, η βέλτιστη εκμετάλλευση του τοπικού αιολικού δυναμικού, η δυνατότητα απορρόφησης των τοπικών δικτύων, η ασφαλής λειτουργία των δικτύων, καθώς και θέματα ασφαλούς λειτουργίας των ανεμογεννητριών. 3. Για την απορρόφηση της ηλεκτρικής ενέργειας που παράγεται από αιολικό σταθμό μικρών ανεμογεννητριών μπορεί να προβλέπεται, με την υπουργική απόφαση της παραγράφου 1, ο συμψηφισμός παραγόμενης και καταναλισκόμενης ενέργειας σε εγκαταστάσεις που βρίσκονται στον ίδιο χώρο στον οποίο αναπτύσσεται ο σταθμός. Με την απόφαση της παραγράφου 1 καθορίζεται, κατά παρέκκλιση των λοιπών διατάξεων που αφορούν στην ανάπτυξη αιολικών σταθμών, η αδειοδοτική διαδικασία, στην οποία περιλαμβάνεται και ο τρόπος της υποβολής των σχετικών αιτήσεων, η τιμολόγηση της παραγόμενης ενέργειας και η τυχόν διαφοροποίηση της σε σχέση με αυτή που προβλέπεται στις διατάξεις του άρθρου 13 του ν. 3468/2006, λαμβάνοντας υπόψη κυρίως την ισχύ του σταθμού και τη γειτνίασή του με το δίκτυο, το περιεχόμενο των συμβάσεων πώλησης ηλεκτρικής ενέργειας, καθώς και κάθε άλλη αναγκαία λεπτομέρεια για την εφαρμογή του ως άνω Ειδικού Προγράμματος. 4. Ο αρμόδιος Διαχειριστής απορρίπτει αιτήματα για χορήγηση προσφοράς σύνδεσης, εάν διαπιστώσει ότι καταστρατηγούνται οι διατάξεις για την εξαίρεση από την υποχρέωση λήψης άδειας παραγωγής ή για την υπαγωγή σε διαδικασία Έγκρισης Περιβαλλοντικών Όρων ή για την αντιστοίχιση σε κατηγορία τιμολόγησης της παραγόμενης ενέργειας. 5. Δεν ικανοποιούνται περισσότερα από δύο (2) αιτήματα για προσφορά σύνδεσης ανά φυσικό ή νομικό πρόσωπο ή ανά φορείς στη μετοχική ή εταιρική σύνθεση των οποίων συμμετέχει το ίδιο φυσικό ή νομικό πρόσωπο με ποσοστό άνω του 50%. Επίσης δεν ικανοποιούνται αιτήματα για σταθμούς, για τη σύνδεση των οποίων απαιτείται, σε ευθεία απόσταση, ανάπτυξη νέου δικτύου μέσης τάσης μήκους άνω των χιλίων (1.000) μέτρων».
Παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας (άρθρο 45 παρ. 4 του πδ 18/19189) (σκέψη 6)
Κατά το άρθρο 45 παρ. 4 του π.δ/τος 18/1989 (Α΄ 8) είναι δυνατή η άσκηση αιτήσεως ακυρώσεως και κατά παράλειψης της διοικητικής αρχής να προβεί σε οφειλόμενη νόμιμη ενέργεια ή κατά ρητής άρνησης της αρχής να προβεί στην ενέργεια αυτή, εφόσον ο νόμος ή ο υπερκείμενος του νόμου κανόνας δικαίου επιβάλλει την υποχρέωση σ’ αυτήν να ρυθμίσει συγκεκριμένο ζήτημα με την έκδοση εκτελεστής διοικητικής πράξης. Τέτοια παράλειψη ή άρνηση δεν στοιχειοθετείται, κατ’αρχήν, οσάκις ο νόμος παρέχει την εξουσία στην διοικητική αρχή να ρυθμίζει ζήτημα με κανονιστική πράξη, διότι η εκτίμηση της σκοπιμότητας για την έκδοση ή όχι κανονιστικής πράξης και για τον χρόνο έκδοσής της ανήκει στην, ανέλεγκτη από τον ακυρωτικό δικαστή, κρίση της διοικητικής αρχής. Εξαίρεση από την αρχή αυτή υπάρχει είτε α) όταν η νομοθετική εξουσιοδότηση επιβάλλει στην Διοίκηση υποχρέωση για την έκδοση κανονιστικής πράξης, εφόσον συντρέχουν ορισμένες αντικειμενικές προϋποθέσεις, όπως στην περίπτωση που ο ίδιος ο νόμος καθιερώνει αμέσως και ευθέως ένα δικαίωμα των πολιτών, καταλείπει δε απλώς στον εξουσιοδοτούμενο από αυτόν κανονιστικό νομοθέτη τη θέσπιση συμπληρωματικών κανόνων, αναγκαίων για τη ρύθμιση τεχνικών λεπτομερειών ή των όρων άσκησης του δικαιώματος γενικώς ή εντός ορισμένης προθεσμίας, είτε β) όταν η υποχρέωση της Διοίκησης να προβεί σε κανονιστική ρύθμιση προκύπτει ευθέως εκ του Συντάγματος (ΣτΕ 3749/2013 Ολομ., 1849/2009 Ολομ., 1430/1981 Ολομ., κ.α.). Ειδικότερη περίπτωση της υπό στοιχείο α) εξαίρεσης αποτελεί η μη έκδοση της κανονιστικής απόφασης, όταν αυτή οδηγεί ουσιαστικά στην αδρανοποίηση της σαφώς εκπεφρασμένης στο νόμο βούλησης του νομοθέτη να ρυθμίσει ένα συγκεκριμένο ζήτημα, η ρύθμιση του οποίου μόνο με την έκδοση της εν λόγω κανονιστικής πράξης μπορεί να ολοκληρωθεί, ώστε να μπορεί να λειτουργήσει το σύστημα, για τη λειτουργία του οποίου δεσμεύθηκε ο νομοθέτης. Στην περίπτωση αυτή η άσκηση της αρμοδιότητας προς κανονιστική ρύθμιση καθίσταται δέσμια, η παράλειψη δε της Διοίκησης να ασκήσει την κανονιστική αυτή αρμοδιότητα είναι μη νόμιμη.
Υπαγωγή (σκέψεις 7 και 8)
Επειδή, όπως προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλου, οι αιτούντες, οι οποίοι επιδιώκουν να επενδύσουν σε έργα μικρών ανεμογεννητριών, τα οποία προβλέπονται από το ν. 3468/2006, όπως αυτός ισχύει, υπέβαλαν στην ΔΕΔΔΗΕ Α.Ε. αιτήσεις προκειμένου να αδειοδοτηθούν σχετικά. Σύμφωνα, όμως, με τη διάταξη του άρθρου 4 του ν. 4203/2013, η εγκατάσταση των μικρών ανεμογεννητριών που θα συνδεθούν στο δίκτυο γίνεται αποκλειστικά στο πλαίσιο Ειδικού Προγράμματος Ανάπτυξης μικρών ανεμογεννητριών που καταρτίζεται με απόφαση του Υπουργού Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής, η οποία θα έπρεπε να έχει εκδοθεί έως 30.6.2014, ύστερα από την εκπόνηση μελέτης, στην οποία θα αποτυπώνονται τα μακροοικονομικά οφέλη και η επίπτωση στο κόστος της ηλεκτρικής ενέργειας, η βέλτιστη εκμετάλλευση του τοπικού αιολικού δυναμικού, η δυνατότητα απορρόφησης των τοπικών δικτύων, η ασφαλής λειτουργία των δικτύων, καθώς και θέματα ασφαλούς λειτουργίας των ανεμογεννητριών. Ενόψει της διάταξης αυτής και δεδομένου ότι έως την κατάθεση της υπό κρίση αίτησης δεν είχε ακόμη εκδοθεί η ανωτέρω υπουργική απόφαση, η ΔΕΔΔΥΕ, αφού αρχικά δεχόταν και πρωτοκολλούσε τους υποβληθέντες φακέλους ορισμένων εκ των αιτούντων, χωρίς, όμως να προβαίνει σε εξέταση των αιτήσεών τους, εν συνεχεία, κατόπιν της από 20.12.2013 ανακοίνωσής της, «ανέστειλε την υποδοχή των αιτημάτων τους».
Στην προκείμενη περίπτωση, από την παρατιθέμενη ανωτέρω διάταξη της παρ.1 του άρθρου 4 του ν.4203/2013, προκύπτει ότι ο νομοθέτης δεσμεύθηκε για τη λειτουργία συστήματος εγκατάστασης μικρών ανεμογεννητριών, παρέσχε δε στην κανονιστικώς δρώσα Διοίκηση μόνον ευχέρεια και μάλιστα, περιορισμένη χρονικά (βλ Π.Ε. 27/2012, 275, 218/2011), για να προβεί στην κατάρτιση ειδικού προγράμματος ανάπτυξης μικρών ανεμογεννητριών, με την έκδοση υπουργικής απόφασης, η οποία θα εκδοθεί μετά την κατάρτιση επιστημονικής μελέτης, στην οποία θα αποτυπώνονται όλες οι τεχνικές αλλά και οι οικονομικές παράμετροι του εν λόγω εγχειρήματος. Δεν είναι δε δυνατή, τόσο κατά τη ρητή διατύπωση της ανωτέρω διάταξης, όσο και κατά την έννοιά της, η έναρξη της διαδικασίας υποβολής αιτημάτων αδειοδότησης μικρών ανεμογεννητριών πριν από την ολοκλήρωση της ανωτέρω μελέτης και, συνακόλουθα, την έκδοση της υπουργικής απόφασης υλοποίησης του σχετικού προγράμματος, η οποία, επομένως, είναι αναγκαία για τη λειτουργία του θεσπιζόμενου στο νόμο συστήματος. Υπό τα ανωτέρω δεδομένα, και ενόψει της παρέλευσης ήδη χρονικού διαστήματος δυόμιση περίπου ετών από την εκπνοή της ανωτέρω τεθείσας εκ του νόμου προθεσμίας προς ρύθμιση του ζητήματος της ανάπτυξης των μικρών ανεμογεννητριών με την έκδοση της σχετικής κανονιστικής απόφασης, στοιχειοθετείται παράνομη παράλειψη της Διοίκησης να προβεί στην έκδοση της επιβαλλόμενης από τη διάταξη της παρ.1 του άρθρου 4 του ν. 4203/2013 υπουργικής απόφασης κατάρτισης του ανωτέρω ειδικού προγράμματος. Και αναφέρεται μεν στο, μετά τη συζήτηση της υπόθεσης, κατατεθέν υπόμνημα της Διεύθυνσης ΑΠΕ και Ηλεκτρικής Ενέργειας της Γενικής Γραμματείας Ενέργειας και Ορυκτών Πρώτων Υλών του Υπουργείου Περιβάλλοντος και Ενέργειας, ότι η προαναφερόμενη επιστημονική μελέτη έχει ήδη εκπονηθεί στο πλαίσιο του έργου με τίτλο «Τεχνική Υποστήριξη για την αναμόρφωση του τομέα ΑΠΕ στην Ελλάδα – ΤΑRES» που υλοποιείται από τον Γερμανικό Οργανισμό για τη Διεθνή Συνεργασία (GIZ), ότι με την ΑΠΕΗΛ/Φ (/οικ.172999/26.2.2016 υπουργική απόφαση συστάθηκε και συγκροτήθηκε Ομάδα Εργασίας για την κατάρτιση Ειδικού Προγράμματος μικρών ανεμογεννητριών, η οποία έχει συνεδριάσει δώδεκα φορές και ότι το πόρισμα της επιτροπής αυτής μαζί με προσχέδιο της υπουργικής απόφασης για την κατάρτιση του Ειδικού Προγράμματος αναμένεται να κατατεθεί στον αρμόδιο Υπουργό μέχρι το τέλος του έτους, πλην, ενόψει των προαναφερομένων, και δεδομένου ότι η σχετική νομοθετική πρόβλεψη δεν έχει καταργηθεί με μεταγενέστερη διάταξη, έχει ήδη συντελεστεί, όπως προαναφέρθηκε, η παράλειψη της Διοίκησης να εκδόσει τη σχετική υπουργική απόφαση.
Ενόψει των ανωτέρω, η κρινόμενη αίτηση πρέπει να γίνει δεκτή στο σύνολό της, δεδομένου ότι, εφόσον ακυρώνεται η προαναφερόμενη παράλειψη του Υπουργού Περιβάλλοντος και Ενέργειας, καθίστανται μη νόμιμες και οι προσβαλλόμενες πράξεις της ΔΕΔΔΗΕ.