Έννοια και διακρίσεις της διοικητικής πράξης (Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, 03/04 και 24/04/2023)

Έννοια και διακρίσεις της διοικητικής πράξης (Γενικό Διοικητικό Δίκαιο)

1. Η διοικητική πράξη είναι μία από τις πλέον κομβικές έννοιες του διοικητικού δικαίου καθόσον αποτελεί το βασικό μέσον άσκησης της δράσης της Δημόσιας Διοίκησης με το οποίο, αφενός, θεσπίζονται δικαιώματα και επιβάλλονται υποχρεώσεις για τους ιδιώτες και, αφετέρου, οργανώνεται η δομή της ίδιας της Διοίκησης, καθορίζονται οι αρμοδιότητες των οργάνων της και, συνακολούθως, οι μεταξύ τους σχέσεις. Περαιτέρω, το «εργαλείο» αυτό διασφαλίζει, στο πλαίσιο του ελληνικού διοικητικού δικονομικού συστήματος, την έννομη προστασία του ιδιώτη κατά της Διοίκησης, η οποία, με τη σειρά της, αποβλέπει, αφενός, στην προστασία των δικαιωμάτων και εννόμων συμφερόντων του ιδιώτη και, αφετέρου, στη διασφάλιση της ίδιας της νομιμότητας της διοικητικής δράσης. Κατά το άρθρο 95 παρ. 1 στοιχ. α΄ του Συντάγματος, η «εκτελεστή πράξη των διοικητικών αρχών» αποτελεί το αντικείμενο του βασικού για την έννομη προστασία κατά της Διοίκησης ενδίκου βοηθήματος, δηλαδή της αίτησης ακύρωσης. Η ρύθμιση αυτή εξειδικεύεται στη δικονομική διάταξη του άρθρου 45 παρ. 1 του πδ 18/1989. Η εκτελεστή ατομική διοικητική πράξη αποτελεί το αντικείμενο προσβολής και στο πλαίσιο της προσφυγής ουσίας κατά το άρθρο 63 παρ. 1 του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας. Τη δικονομική προσέγγιση υιοθετεί και ο νομοθέτης του ουσιαστικού δικαίου. Έτσι, κατά το άρθρο 30 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, όπου στο νομοθέτημα αυτό αναφέρεται ο όρος διοικητική πράξη νοείται η «εκτελεστή διοικητική πράξη», η πράξη δηλαδή που είναι δεκτική δικαστικής προσβολής με διαπλαστικό ένδικο βοήθημα. Η προσθήκη, βεβαίως, του επιθετικού προσδιορισμού «εκτελεστή» οδηγεί στο συμπέρασμα ότι η κατηγορία αυτή αποτελεί ένα υποσύνολο της ευρύτερης κατηγορίας των πράξεων που εκδίδει η Διοίκηση, δηλαδή των διοικητικών πράξεων. Με απόλυτη, σχεδόν, συνέπεια, η νομολογία αναζητεί στην προσβαλλόμενη πράξη το στοιχείο της εκτελεστότητας, προκειμένου να κρίνει το παραδεκτό της αίτησης ακύρωσης [1], ενώ αναγνωρίζει ρητά την ύπαρξη «μη εκτελεστών διοικητικών πράξεων» [2]. Η διοικητική πράξη διατηρεί τη σημασία της και στο πλαίσιο της σύγχρονης Διοίκησης, παρά τη διεύρυνση της συμβατικής δράσης του Δημοσίου. Χαρακτηριστικό, συναφώς, είναι το γεγονός ότι, στην αιτιολογική έκθεση του πρόσφατου Ν. 4622/2019, Επιτελικό Κράτος: Οργάνωση, λειτουργία και διαφάνεια της Κυβέρνησης, των Κυβερνητικών Οργάνων και της Κεντρικής Δημόσιας Διοίκησης (ΦΕΚ Α΄ 133), ως κομβική μεταρρυθμιστική προσπάθεια αναφέρεται η ανάθεση της έκδοσης του συνόλου των ατομικών διοικητικών πράξεων στους επικεφαλής της διοικητικής ιεραρχίας.

Ι. Η έννοια της διοικητικής πράξης

2. Το ελληνικό θετικό δίκαιο –κανόνες δικαίου και νομολογία– σε αντιδιαστολή προς το γερμανικό, όχι μόνο δεν περιέχει ορισμό της διοικητικής πράξης, αλλά δεν παρουσιάζει καν απόλυτη ορολογική συνέπεια. Ειδικότερα, για τον χαρακτηρισμό των μέτρων της Διοίκησης που συνιστούν δηλώσεις βούλησης χρησιμοποιούνται –εκ πρώτης όψεως αδιακρίτως– όροι όπως «διοικητική πράξη», «εκτελεστή διοικητική πράξη», «εκτελεστή πράξη διοικητικών αρχών», «μονομερής πράξη της Διοίκησης», «μονομερής διοικητική πράξη» [3], «εκτελεστή διοικητική πράξη που υπόκειται σε αίτηση ακυρώσεως», «πράξη των οργάνων της Διοίκησης» [4], «πράξ[η] που φέρ[ει] τα εξωτερικά γνωρίσματα μονομερούς διοικητικής πράξεως και παράγ[ει] έννομα αποτελέσματα» [5], «πράξη της Διοικήσεως» [6], «πράξη διοικητικών αρχών υποκείμενη σε δικαστικό έλεγχο» [7]. Η παραπάνω ορολογική χαλαρότητα υποχωρεί, πάντως, μπροστά στη μέριμνα του διοικητικού δικαστή να εντοπίσει στο προσβαλλόμενο διοικητικό μέτρο – που κατά το εισαγωγικό δικόγραφο μπορεί  να αποτελεί έγγραφο [8], απόφαση [9], γνωμοδότηση του ΝΣΚ [10], ακόμη και διάταξη νόμου [11] – τα χαρακτηριστικά της «εκτελεστής πράξης διοικητικής αρχής» ή «εκτελεστής διοικητικής πράξης», προκειμένου να αποφανθεί επί του παραδεκτού του ενδίκου βοηθήματος. Παρατηρείται ότι η θεωρία δεν ακολούθησε την –αναγκαστική– ορολογική πολυσημία του δικαστή, αφού θεώρησε ως βασική έννοια του διοικητικού δικαίου τη διοικητική πράξη, την οποία –ανακριβώς– τείνει να ταυτίσει με την εκτελεστή διοικητική πράξη που απαιτούν ο συντακτικός και ο κοινός νομοθέτης για το παραδεκτό της ευθείας δικαστικής προσβολής [12]. Στη θεωρία, ο συγκεκριμένος όρος απαντά με διάφορες παραλλαγές, οι οποίες είναι ταυτόσημες μεταξύ τους: «μονομερής εκτελεστή διοικητική πράξη», «μονομερής διοικητική πράξη» ή «εκτελεστή διοικητική πράξη». Κανένας από αυτούς τους διαφορετικούς όρους δεν προσθέτει κάποιο στοιχείο στην έννοια της διοικητικής πράξης, η οποία μόνο ως «εκτελεστή» και «μονομερής» νομική ενέργεια της διοίκησης μπορεί να νοηθεί.

Α. Στοιχεία της διοικητικής πράξης

3. Κατά την κρατούσα, στην θεωρία, άποψη, διοικητική πράξη είναι η δήλωση βούλησης του διοικητικού οργάνου, με την οποία θεσπίζεται μονομερώς μια ρύθμιση κατ’ ενάσκηση δημόσιας εξουσίας και προς εξυπηρέτηση σκοπού δημοσίου συμφέροντος. Από αυτόν τον ορισμό, συνάγεται ότι τα βασικά στοιχεία της έννοιας της διοικητικής πράξης είναι (1) η μονομερής θέσπιση ρύθμισης (κανόνα δικαίου), (2) η προέλευσή της από διοικητικό όργανο, (3) η εξυπηρέτηση σκοπού δημοσίου συμφέροντος και (4) το πλαίσιο εννόμων σχέσεων που ρυθμίζει, οι οποίες διέπονται από το διοικητικό δίκαιο. Πριν από την ανάλυση των στοιχείων της έννοιας, θα πρέπει να επισημανθεί ο δικονομικός προσανατολισμός του ορισμού (και γενικότερα της θεωρίας της διοικητικής πράξης), ο οποίος συναρτάται με τη φύση των διαφορών που γεννά η πράξη (βλ. ΣτΕ 819/2015: από τις διατάξεις των άρθρων 95 παρ. 1 εδ. α΄ και 94 παρ. 1 και 2 του Συντάγματος προκύπτει ότι διοικητική διαφορά (ακυρωτική ή ουσίας) γεννάται από μονομερή πράξη (παράλειψη ή υλική ενέργεια) της Διοίκησης, η οποία, στο πλαίσιο των διατάξεων που διέπουν τη διοικητική δράση, εκδίδεται κατ’ ενάσκηση δημοσίας εξουσίας και αποβλέπει στην επίτευξη δημοσίου σκοπού (πρβλ. ΣτΕ 3776/2012).

1. Δήλωση βούλησης που θεσπίζει μονομερώς νομικώς δεσμευτική ρύθμιση

4. Η διοικητική πράξη περιλαμβάνει τη δήλωση βούλησης του συντάκτη της, με την οποία μονομερώς θεσπίζεται νομικώς δεσμευτική ρύθμιση για τον αποδέκτη. Το περιεχόμενο της ρύθμισης αυτής μπορεί να συνίσταται στη διατύπωση επιταγών ή απαγορεύσεων ή τη χορήγηση αδειών για ορισμένη ενέργεια ή την ενάσκηση διοικητικής εποπτείας ή την επιβολή κυρώσεων. Πρόκειται, δηλαδή, για κυριαρχική πράξη που αποτελεί εκδήλωση της δημόσιας εξουσίας του συντάκτη της, δηλαδή της νομικής ικανότητάς του να επιβάλλει μονομερώς ορισμένη συμπεριφορά στον αποδέκτη και, επομένως, υπόκειται στον διοικητικό καταναγκασμό. Αυτή η ενάσκηση δημόσιας εξουσίας χαρακτηρίζεται ως το «τυπικό» κριτήριο της διοικητικής πράξης, το οποίο αφορά τη σχέση του συντάκτη και του αποδέκτη της πράξης. Επομένως, η παραπάνω νομική ενέργεια παράγει έννομες συνέπειες που δεν προϋποθέτουν την έγκριση ή τη συγκατάθεση του προσώπου στο οποίο απευθύνεται. Αυτό δεν σημαίνει ότι η ιδιωτική βούληση αποκλείεται παντελώς από τη διαδικασία έκδοσης μιας διοικητικής πράξης, αφού σε αρκετές περιπτώσεις προϋποτίθεται η σύμπραξη του ιδιώτη, ώστε να καταστεί δυνατή η έκδοσή της (μέσω της υποβολής αίτησης), αλλά έχει την έννοια ότι το περιεχόμενο της ρύθμισης της πράξης δεν συνδιαμορφώνεται με τη βούληση του ιδιώτη (όπως γίνεται π.χ. στις διοικητικές συμβάσεις). Ο  όρος δήλωση βούλησης, που χρησιμοποιείται παγίως από τη νομολογία [ΣτΕ Ολ 3466/1977] και τη θεωρία [Μ. Στασινόπουλου, Το Δίκαιον των Διοικητικών Πράξεων, όπ. π., σ. 39 επ] και είναι αστικολογικής προέλευσης, αποτελεί αναπόφευκτη συνέπεια της «μακράς εξοικειώσεως της νομικής σκέψεως προς τους σταθερούς νομικούς τύπους και τας εννοίας του ιδιωτικού δικαίου» και στηρίζεται στη φύση των φορέων της Δημόσιας Διοίκησης ως νομικών προσώπων. Πάντως, η χρήση του ως άνω όρου έχει δεχθεί κριτική [Π. Δαγτόγλου, Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, αρ. περ. 516], επειδή είναι στενά συνυφασμένος με την αρχή της ιδιωτικής αυτονομίας, η οποία διέπει την ικανότητα του προσώπου να καταρτίζει δικαιοπραξίες, και προτείνεται αντ’ αυτού ο όρος «ρύθμιση». Έτσι, αντί του όρου «δήλωση βούλησης» έχει προταθεί από ορισμένους θεωρητικούς ο όρος «ρύθμιση» (βλ. το άρθρο 35 του γερμανικού Verwaltungsverfahrensgesetz, το οποίο κάνει λόγο για «διάταξη [Verfügung]», «απόφαση [Entscheidung]», «μέτρο δημόσιας εξουσίας[hoheitliche Maßnahme]», που περιέχει «ρύθμιση κατ’ιδίαν περίπτωσης [Regelung eines Einzelfalls]»). Ωστόσο και η γερμανική θεωρία ορίζει τη διοικητική πράξη ως δήλωση βούλησης της Διοίκησης (Willenserklärung der Verwaltung) η οποία εμπεριέχει ρύθμιση, δηλαδή νομικώς δεσμευτικό καθορισμό συμπεριφοράς. Ο ορισμός της ατομικής διοικητικής πράξης κατά τον Μ. Στασινόπουλο, ως «δηλώσεως βουλήσεως [η οποία καθορίζει]  κυριαρχικώς τι δέον να ισχύει ως δίκαιον εν τη ατομική περιπτώσει» είναι απολύτως ακριβής. Ο νομικώς δεσμευτικός καθορισμός του δικαίου είτε γενικά (κανονιστική πράξη) είτε στη συγκεκριμένη περίπτωση (ατομική πράξη) ισοδυναμεί με άμεση μεταβολή στον εξωτερικό νομικό κόσμο ή με κρίση περί μη μεταβολής (ρητή απόρριψη αίτησης διοικουμένου), χωρίς να προϋποτίθεται η διαμεσολάβηση δικαστικής απόφασης ή άλλης διαδικασίας. Στο εν λόγω στοιχείο του πραγματικού εντοπίζεται ο πυρήνας του εκτελεστού χαρακτήρα της πράξης [Δ. Παπανικολαϊδου, Η συμβολή της νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας εις τον καθορισμόν της εννοίας της εκτελεστής διοικητικής πράξεως, ΤιμΤομ ΣτΕ 1929-1979, 1979, σ. 147]. Πράγματι, οι μη εκτελεστές πράξεις συγκεντρώνουν τα υπόλοιπα στοιχεία της διοικητικής πράξης, δηλαδή προέρχονται από διοικητικό όργανο, εξυπηρετούν το δημόσιο συμφέρον, παράγουν έννομα αποτελέσματα στο εσωτερικό της Διοίκησης, αλλά δεν επιφέρουν μεταβολή στον εξωτερικό νομικό κόσμο, δεν παράγουν δηλαδή νομικώς δεσμευτικές εξωδιοικητικές συνέπειες. Ετσι και η κρατούσα άποψη στη γαλλική νομολογία. Όπως επισήμανε η M. Laroque στις προτάσεις της για την απόφαση CE 27 mai 1987, Laboratoires Goupil (83292), «[ο] κανονιστικός (décisoire) χαρακτήρας της πράξης απορρέει από την τροποποίηση που επιφέρει στον νομικό κόσμο (ordonnancement juridique): το γεγονός ότι προκαλεί βλάβη (faire grief) σε ένα διοικούμενο δεν αρκεί για να μπορεί αυτός παραδεκτώς να ασκήσει αίτηση ακύρωσης, εφόσον η εν λόγω πράξη δεν μεταβάλλει τη νομική του κατάσταση».

2.Προέλευση από διοικητικό όργανο – οργανικό κριτήριο

11. Η διοικητική πράξη προέρχεται από διοικητικό όργανο ή από διοικητική αρχή. Ως διοικητική αρχή, κατά τον συντακτικό και τον δικονομικό νομοθέτη των άρθρων 95 παρ. 1 στοιχ. α΄ του Συντάγματος και 45 παρ. 1 του πδ 18/1989, που αναφέρονται ρητά σε «εκτελεστή πράξη διοικητικής αρχής», νοείται το όργανο που είναι ενταγμένο σε νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου [πρόκειται για τα όργανα της άμεσης κρατικής

 (κεντρικής ή αποκεντρωμένης), δηλαδή τα διοικητικά όργανα του Δημοσίου και των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου] και όχι σε οποιονδήποτε φορέα του δημόσιου τομέα, όπως και αν αυτός οριοθετείται [13]. Το στοιχείο αυτό αποτελεί το λεγόμενο οργανικό κριτήριο, το οποίο πρέπει να συντρέχει για τον χαρακτηρισμό μιας νομικής πράξης ως διοικητικής, καθώς ένας ιδιώτης δεν μπορεί να εκδώσει διοικητική πράξη, παρά μόνον αν λειτουργεί ως διοικητικό όργανο (ή αρχή) [ΣτΕ 913/2019, σκ. 4: η πράξη, με την οποία επιβάλλεται η πειθαρχική ποινή της οριστικής παύσης σε υπάλληλο ΝΠΙΔ με σχέση εργασίας ΙΔΑΧ, δεν αποτελεί εκτελεστή διοικητική πράξη, διότι έχει εκδοθεί από το πενταμελές πειθαρχικό]. Παρά την κριτική σημαντικής μερίδας της θεωρίας [Β. Σκουρή, Συνταγματική καθιέρωση του οργανικού κριτηρίου, εις Προσανατολισμοί στο Δημόσιο Δίκαιο, Εκδ. Σάκκουλα, 1996, σ. 547 (551).], η νομολογία εμμένει στο οργανικό κριτήριο. Υπό το πρίσμα της δικονομικής προσέγγισης της έννοιας της διοικητικής πράξης, το Συμβούλιο της Επικρατείας δέχθηκε ότι και τα όργανα ορισμένων νομικών προσώπων ιδιωτικού δικαίου, τα οποία έχουν δημιουργηθεί με περιουσιακά μέσα του κράτους και εξυπηρετούν σκοπό δημοσίου συμφέροντος (λειτουργικό κριτήριο), ασκούν ως προς συγκεκριμένες δραστηριότητές τους δημόσια εξουσία και εκδίδουν διοικητικές πράξεις οι οποίες προκαλούν διοικητικές διαφορές που υπάγονται στη δικαιοδοσία του. Για τη διασφάλιση, ωστόσο, του οργανικού κριτηρίου, το Δικαστήριο δέχεται τον λειτουργικό διπλασιασμό των εν λόγων νομικών προσώπων – και συνακολούθως των οργάνων τους– τα οποία χαρακτηρίζονται ως διφυούς χαρακτήρα. Ειδικότερα, ο διφυής χαρακτήρας, ως νομική έννοια αναγκαία για τη διασφάλιση του κρατούντος οργανικού κριτηρίου, προϋποθέτει νομικό πρόσωπο με ένδυμα μεν ιδιωτικού δικαίου, πλην όμως λειτουργούντος όχι με κερδοσκοπικό σκοπό αλλά προς το δημόσιο συμφέρον και υπαγόμενο, χάριν τούτου, σε ειδικό καθεστώς δημοσίου δικαίου, ήτοι με προνόμια και υποχρεώσεις ασυμβίβαστα προς τις αρχές και απαιτήσεις του ελευθέρου ανταγωνισμού [ΣτΕ 1017/79, 1196/1981 και 2080/1987, 99/2002, Ολ 1972/2012, ΑΠ 293/2014.]. ΄Ετσι, η Τράπεζα της Ελλάδας είναι νομικό πρόσωπο διφυούς χαρακτήρα, δηλαδή λειτουργεί ως νπιδ όσον αφορά την άσκηση των τραπεζικών εργασιών και τις σχέσεις της με το προσωπικό της και τους πελάτες της και ως νπδδ όταν ασκεί κατά νόμο αρμοδιότητες συνδεόμενες με την άσκηση δημόσιας εξουσίας για την προστασία της χρηματοοικονομικής σταθερότητας και την ενίσχυση της εμπιστοσύνης του κοινού στο χρηματοπιστωτικό σύστημα [Ν. 3601/2007, «Ανάληψη και άσκηση δραστηριοτήτων από τα πιστωτικά ιδρύματα, επάρκεια ιδίων κεφαλαίων των πιστωτικών ιδρυμάτων και των επιχειρήσεων παροχής επενδυτικών υπηρεσιών και λοιπές διατάξεις» (ΦΕΚ Α΄ 178)]. Κατά συνέπεια, οι πράξεις που εκδίδει ο Διοικητής της ΤτΕ ή τα όργανα που έχει ο ίδιος εξουσιοδοτήσει κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων του για την εποπτεία επί των πιστωτικών ιδρυμάτων και τον έλεγχο της πίστης είναι εκτελεστές διοικητικές πράξεις, προσβαλλόμενες με αίτηση ακύρωσης [14].

3. Εξυπηρέτηση σκοπού δημοσίου συμφέροντος – λειτουργικό κριτήριο

12. Oι διοικητικές πράξεις πρέπει να πληρούν το λειτουργικό κριτήριο της άμεσης εξυπηρέτησης δημόσιου σκοπού.  Οι πράξεις της Διοίκησης, οι οποίες είναι αμέτοχες του λειτουργικού αυτού στοιχείου, κινούνται σε κύκλο σχέσεων του ιδιωτικού δικαίου, έστω και αν φέρουν τα εξωτερικά γνωρίσματα μονομερούς διοικητικής πράξης και παράγουν έννομα αποτελέσματα. Έτσι, κρίθηκε ότι  «οι πράξεις των οργάνων της Διοικήσεως, οι οποίες αφορούν στην επιλογή των μελών του ΔΣ της Ελληνικής Βιομηχανίας ΄Οπλων ή στην απαλλαγή τους από τα καθήκοντά τους, δεν εκδίδονται στο πλαίσιο ασκήσεως διοικητικής εποπτείας επί της εταιρείας αυτής αλλά αποτελούν εκδήλωση των εξουσιών που εξασφαλίζει στο Δημόσιο η θέση του ως πλειοψηφούντος, σε ποσοστό τουλάχιστον 51%, μετόχου της εταιρείας. Από λειτουργικής απόψεως, οι πράξεις αυτές έχουν τον ίδιο χαρακτήρα με τις ομόλογες πράξεις του κοινού δικαίου των ανωνύμων εταιρειών, κατά το οποίο η επιλογή της διοικήσεως της ανωνύμου εταιρείας καθώς και η απαλλαγή της από τα καθήκοντά της προέρχεται από τα οικεία καταστατικά όργανα, τον ίδιο δηλαδή τον φορέα της επιχειρήσεως. Οι ως άνω πράξεις… εκδίδονται βάσει κριτηρίων καθαρώς ιδιωτικοοικονομικών και δεν αποτελούν εκδήλωση της δημοσίας διοικητικής δράσεως, αλλά κινούνται σε κύκλο σχέσεων του ιδιωτικού δικαίου και γεννούν διαφορές, η επίλυση των οποίων ανήκει, κατά το Σύνταγμα, στη δικαιοδοσία των πολιτικών δικαστηρίων» [15]. Αντίθετα, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι οι υπουργικές πράξεις κρατικής εποπτείας, οι οποίες αφορούν τον διορισμό, την ανάκληση διορισμού ή την πρόωρη λήξη της θητείας του προέδρου και των μελών του Διοικητικού Συμβουλίου του (πρώην) ΚΕΕΛΠΝΟ, το οποίο είναι ΝΠΙΔ που επιδιώκει σκοπούς δημοσίου συμφέροντος [16] και υπόκειται σε κρατική εποπτεία, είναι εκτελεστές διοικητικές πράξεις υποκείμενες σε αίτηση ακύρωσης ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας [17]. Το ίδιο ισχύει και για τις  πράξεις κρατικής εποπτείας, οι οποίες αφορούν τον διορισμό, την ανάκληση διορισμού ή την πρόωρη λήξη της θητείας των προβλεπομένων στον Ν. 2273/1994 οργάνων διοίκησης (μελών του Διοικητικού Συμβουλίου και καλλιτεχνικού διευθυντή) του Εθνικού Θεάτρου που αποτελεί ΝΠΙΔ, το οποίο «λειτουργεί χάριν του δημοσίου συμφέροντος» [18] και, επιπροσθέτως, υπόκειται σε κρατική εποπτεία. Στο ίδιο πνεύμα κρίθηκε ότι, ενόψει των  δημοσίου συμφέροντος σκοπών του ΝΠΙΔ με την επωνυμία Οργανισμός Γεωργικής Επαγγελματικής Εκπαίδευσης, Κατάρτισης και Απασχόλησης (Ο.Γ.Ε.Ε.Κ.Α.) «ΔΗΜΗΤΡΑ» [19], και της διοικητικής διαδικασίας διορισμού του Διευθύνοντος Συμβούλου του, ο οποίος είναι όργανο διοίκησης και όχι υπάλληλος του εν λόγω ΝΠΙΔ, η ανάκληση του εν λόγω διορισμού αποτελεί εκτελεστή διοικητική πράξη, οπότε η σχετική διαφορά είναι διοικητική και υπάγεται στην ακυρωτική αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας [20]. Ομοίως, η υπουργική απόφαση, με την οποία συμπληρώνεται ο Γενικός Κανονισμός Προσωπικού του ΟΑΣΘ,  εκδόθηκε από τον Υπουργό ο οποίος ενήργησε όχι ως εκπρόσωπος του μοναδικού μετόχου του ΟΑΣΘ Ελληνικού Δημοσίου, δηλαδή ως φορέας επιχειρηματικής δραστηριότητας, αλλά ως όργανο της κρατικής Διοίκησης που εποπτεύει τον εν λόγω Οργανισμό κατ’ ενάσκηση δημόσιας εξουσίας και αποτελεί κανονιστική διοικητική πράξη, υποκείμενη στον ακυρωτικό έλεγχο του ΣτΕ (ΣτΕ 2680/2018).

4. Υπαγωγή στο δημόσιο δίκαιο

14. Η διοικητική πράξη δημιουργεί έννομες σχέσεις διοικητικού δικαίου μεταξύ του συντάκτη και των αποδεκτών της πράξης, καθώς αφορά είτε την οργάνωση της Δημόσιας Διοίκησης είτε τις σχέσεις της Διοίκησης με τους ιδιώτες. Ακόμη και όταν ρυθμίζει τις σχέσεις μεταξύ των ιδιωτών (Βλ. συναφώς νομολογία για το PSI, ΣτΕ Ολ 1116, 7/2014 και για το ΕΕΤΗΔΕ, ΣτΕ 1972/2012), η δημοσίου δικαίου υποχρέωση των ιδιωτών έγκειται στο να «ανεχθούν» τον τρόπο διαμόρφωσης των μεταξύ τους σχέσεων από Διοίκηση. Οι διοικητικές πράξεις διέπονται αποκλειστικά από το διοικητικό δίκαιο ακόμη και όταν η έκδοσή τους συνεπάγεται έννομες συνέπειες στο πεδίο του ιδιωτικού δικαίου (π.χ. η υπουργική απόφαση που συνιστά ανώνυμη εταιρεία και εγκρίνει το καταστατικό της ή η άδεια της επιθεώρησης εργασίας για μαζικές απολύσεις στον ιδιωτικό τομέα). Επισημαίνεται ότι υπάρχουν πράξεις, που συνδέονται με τη διαχείριση της πολιτικής εξουσίας και ρυθμίζουν διεθνείς σχέσεις, τις σχέσεις εκτελεστικής-νομοθετικής εξουσίας, την κήρυξη επιστράτευσης κ.α., οι οποίες ονομάζονται κυβερνητικές πράξεις και, παρότι φέρουν τα χαρακτηριστικά των διοικητικών πράξεων, δεν υπόκεινται σε αίτηση ακύρωσης, κατά το άρθρ. 45 παρ. 6 του π.δ. 18/1989 (ΣτΕ 2397/2019, 1046/2019, Ολ 2615-2618/2018, 3098/2017, 302/2016, 1209/2014, 22/2007, Oλ 3669/2006, 1393-5/2004, ΕΔΔΑ (Μείζων Σύνθεση) απόφαση της 14.12.2006, Markovic και άλλοι κατά Ιταλίας, αριθμός προσφυγής 1398/03, ΕΔΔΑ απόφαση επί του παραδεκτού – décision – της 16.4.2009, Βλαστός κατά Ελλάδας, αριθμός προσφυγής 28803/07, απόφασή του επί του παραδεκτού – décision – της 12.12.2002, Καλογεροπούλου και λοιποί κατά Ελλάδας (αριθμός προσφυγής 59021/00).

Β.  Διευκρινίσεις ως προς την έννοια και τη λειτουργία της διοικητικής πράξης

1.Το τεκμήριο νομιμότητας

15. Ο «εξοπλισμός» μιας διοικητικής πράξης με το τεκμήριο της νομιμότητας, το οποίο συνδέεται με την άσκηση δημόσιας εξουσίας εκ μέρους του διοικητικού οργάνου κατά την θέσπιση της πράξης με σκοπό τη θεραπεία του δημόσιου συμφέροντος, έχει ως συνέπεια την παραγωγή όλων των έννομων αποτελεσμάτων που ορίζονται από την εν λόγω πράξη μέχρι την παύση της [η παύση της ισχύος μιας διοικητικής πράξης μπορεί να επέλθει μέσω: α) της ακύρωσής της με δικαστική απόφαση, β) της ακύρωσής της με άλλη διοικητική πράξη, γ) της ανάκλησής της από το όργανο που την εξέδωσε και δ) της κατάργησής της], ανεξάρτητα από την πιθανή νομική πλημμέλεια που την βαρύνει, δηλαδή ακόμη κι αν παραβιάζεται η αρχή της νομιμότητας. Μοναδική εξαίρεση εισάγεται με τις, λεγόμενες, ανυπόστατες διοικητικές πράξεις, οι οποίες θεωρούνται ανύπαρκτες στον νομικό κόσμο (π.χ. στην περίπτωση που το όργανο που τις εξέδωσε δεν έχει νόμιμη υπόσταση, ή εάν λείπει η υπογραφή του εκδόντος οργάνου, οπότε δεν έχει ολοκληρωθεί η διαδικασία παραγωγής της πράξης).

16.Έτσι, βάσει του τεκμηρίου νομιμότητας μια (ακόμη και ακυρώσιμη) διοικητική πράξη δεσμεύει τόσο τη Διοίκηση όσο και τον διοικούμενο μέχρι την απαγγελία της ακύρωσής της και, τελικά, την εξαφάνισή της από την έννομη τάξη. Η διοίκηση μπορεί να ελέγξει τη νομιμότητα μιας διοικητικής πράξης μόνο υπό τις προϋποθέσεις της ανάκλησης (άρθρο 21 Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας) ή εφόσον τούτο προβλέπεται από ειδική νομοθετική διάταξη. Παράλληλα, η διοικητική πράξη αναπτύσσει άμεση ισχύ [κατά γενική αρχή του διοικητικού δικαίου, οι διοικητικές αρχές υποχρεούνται να αναγνωρίζουν ως ισχυρές και να εφαρμόζουν τις πράξεις άλλων διοικητικών αρχών, εφόσον φέρουν εξωτερικώς τα, κατά νόμον, γνωρίσματα εγκύρων πράξεων, δοθέντος ότι οι διοικητικές πράξεις, έστω και μη σύννομες, θεωρούνται έγκυρες και παράγουν όλες τις έννομες συνέπειές τους, εφόσον δεν ανακλήθηκαν διοικητικώς ή δεν ακυρώθηκαν δικαστικώς (βλ. ΟλΣτΕ 32/1947, ΟλΣτΕ 2120/1953, ΟλΣτΕ 1555/1980, ΣτΕ 927/1982, 2519/1982, 4074/2001, 1287/2004, 264/2005, 1327, 2074/2008, 354/2013, 3192/2015, 1288/2017].

17. Το τεκμήριο νομιμότητας, που συνοδεύει τη διοικητική πράξη από τη «γέννησή» της μέχρι την εξαφάνισή της, εφαρμόζεται, κατά κύριο λόγο, στο πεδίο των ατομικών διοικητικών πράξεων (για τη διάκριση βλ. παρακάτω, υπό Γ). Έτσι, μετά την πάροδο της προθεσμίας προσβολής μιας ατομικής διοικητικής πράξης, δεν μπορεί να ελεγχθεί παρεμπιπτόντως το κύρος της τελευταίας στο πλαίσιο, ουσιαστικής ή ακυρωτικής, δίκης που έχει προκύψει από την προσβολή έτερης διοικητικής πράξης. Οι κανονιστικές διοικητικές πράξεις ναι μεν ακυρώνονται μόνο εφόσον προσβληθούν εντός της προβλεπόμενης προθεσμίας αλλά η νομιμότητά τους μπορεί να ελεγχθεί παρεμπιπτόντως και μετά το πέρας της με αποτέλεσμα να τυγχάνουν ακυρωτέες οι ατομικές διοικητικές πράξεις που στηρίζονται στην παράνομη κανονιστική [βλ. www.prevedourou.gr, Πρακτικό θέμα εξετάσεων Σεπτεμβρίου 2013 στο Γενικό Διοικητικό Δίκαιο. Επίσης ΣτΕ 39/2009: όσον αφορά τη διδακτορική διατριβή, ως επιστημονική – συγγραφική εργασία, εν όψει του ότι η κρίση για το πρωτότυπό της και το αν αποτελεί συμβολή στην επιστήμη και, τελικώς, η έγκρισή της, ανήκει κατά νόμο στην οικεία εξεταστική Επιτροπή του Α.Ε.Ι. (βλ. σχετ. άρθρο 13 παρ. 1 ν. 2083/1992), αυτή δεν υπόκειται σε έλεγχο επιστημονικής αναλύσεως και αξιολογήσεως από την Εισηγητική Επιτροπή, προκειμένης κρίσεως – εκλογής για πλήρωση θέσεως ΔΕΠ, εκτός της διαπιστώσεως περί της συναφείας της προς το γνωστικό αντικείμενο της υπό πλήρωση θέσεως. Συνεπώς, η Εισηγητική Επιτροπή δεν δύναται αρμοδίως με την έκθεσή της, στα πλαίσια αναλύσεως και αξιολογήσεως του επιστημονικού έργου των υποψηφίων, να προβεί σε επιστημονική αξιολόγηση (θετική ή αρνητική) της διδακτορικής διατριβής. ΣτΕ 379/2007: προβάλλεται ότι το Ειδικό Υπηρεσιακό Συμβούλιο κακώς έλαβε υπόψη για το σχηματισμό της κρίσης του ότι η επιλεγείσα διετέλεσε: α) Προϊσταμένη της Διεύθυνσης Διοίκησης Ανθρώπινου Δυναμικού … δεδομένου ότι δεν ήταν νόμιμη η τοποθέτησή της στη θέση αυτή, και β) Αναπληρώτρια Προϊσταμένη της Διεύθυνσης Διοίκησης Ανθρώπινου Δυναμικού …, γιατί δεν έχει τηρηθεί η προβλεπόμενη από το νόμο διαδικασία για την άσκηση καθηκόντων αναπληρωτή προϊσταμένου από την επιλεγείσα. Ο λόγος αυτός ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί ως απαράδεκτος διότι οδηγεί σε παρεμπίπτοντα έλεγχο ατομικών διοικητικών πράξεων, καλυπτομένων με το τεκμήριο της νομιμότητας, οι οποίες δεν προσβάλλονται με την υπό κρίση αίτηση ακυρώσεως].

2.Εκτελεστότητα

18. Βασικό χαρακτηριστικό της διοικητικής πράξης, που συνδέεται με την μονομερή θέσπιση κανόνα δικαίου μέσω αυτής, είναι η εκτελεστότητά της, που σημαίνει ότι επιφέρει άμεση μεταβολή στον εξωτερικό νομικό κόσμο. Με άλλα λόγια, η εφαρμογή της (δηλαδή η παραγωγή εννόμων συνεπειών) είναι υποχρεωτική τόσο για τη Διοίκηση όσο και για τον διοικούμενο ήδη από τη στιγμή της έκδοσής της, χωρίς να προϋποτίθεται η διαμεσολάβηση δικαστικής απόφασης ή άλλης διαδικασίας. Κατά μία άποψη η διοικητική πράξη είναι εξ ορισμού εκτελεστή με αποτέλεσμα ο έλεγχος της εκτελεστότητας μιας πράξης να ταυτίζεται με τον έλεγχο της φύσης της πράξης ως διοικητικής. Εκτός, όμως, από τις εκτελεστές πράξεις, η Διοίκηση εκδίδει και τη μεγάλη και ετερόκλητη κατηγορία των μη εκτελεστών διοικητικών πράξεων, οι οποίες παράγουν έννομα αποτελέσματα στο εσωτερικό της Διοίκησης, αλλά δεν επιφέρουν άμεση μεταβολή στον εξωτερικό νομικό κόσμο. Στην κατηγορία αυτή υπάγονται, μεταξύ άλλων, οι γνωμοδοτήσεις, οι πράξεις εκτέλεσης [δηλαδή οι πράξεις που είναι αναγκαίες για την εξάλειψη των αποτελεσμάτων πράξεων που έχουν ακυρωθεί, ανακληθεί, ή έχουν παύσει να ισχύουν μετά την παρέλευση της διάρκειας ισχύος τους, π.χ. διαγραφή της πειθαρχικής ποινής από τον υπηρεσιακό φάκελο μετά την ακύρωσή της, ειδοποίηση προς εκκένωση κτίσματος ή διαταγή κατεδάφισης μετά την ακύρωση της οικοδομικής άδειας (ΣτΕ 759/1994), σφράγιση καταστήματος μετά την ακύρωση της παράνομης άδειας λειτουργίας του, επαναφορά υπαλλήλου στην υπηρεσία μετά την ακύρωση της απόλυσής του, ανάκληση άδειας λειτουργίας μονάδας φροντίδος ηλικιωμένων που χορηγήθηκε υπό τη διαλυτική προθεσμία της έναρξης λειτουργίας δημοτικού ΚΑΠΗ, πρωτόκολλο διοικητικής αποβολής από παραχωρηθείσα δασική έκταση (ΣτΕ 1796/1969), έγγραφο Υπουργείου με το οποίο επιτρέπεται η χορήγηση αντιγράφων στον αιτούντα (ΣτΕ 2456/1968)], οι προπαρασκευαστικές πράξεις (πρόσκληση των μελών συλλογικού οργάνου, ημερήσια διάταξη), τα μέτρα εσωτερικής τάξης [ΣτΕ 97/1980, Ολ 1821/1989:  οι πράξεις των αρμόδιων σχολικών οργάνων με τις οποίες επιβάλλονται σε μαθητές οι ποινές που προβλέπονται στο άρθρο 27 του π.δ. 107/1979, εκτός από την ποινή της αλλαγής του σχολικού περιβάλλοντος, αποσκοπούν στη διατήρηση της αναγκαίας στο σχολείο πειθαρχίας και γενικώς στην ομαλή λειτουργία του και συνιστούν μέτρα εσωτερικής τάξεως, τα οποία στερούνται εκτελεστού χαρακτήρα και δεν προσβάλλονται παραδεκτώς με αίτηση ακυρώσεως. Αντιθέτως, οι πράξεις με τις οποίες επιβάλλεται η ποινή της αλλαγής του σχολικού περιβάλλοντος αποτελούν, λόγω της σημασίας τους και των άμεσων δυσμενών συνεπειών που συνεπάγονται σε βάρος των τιμωρημένων μαθητών, εκτελεστές διοικητικές πράξεις και παραδεκτώς προσβάλλονται με το ένδικο βοήθημα της αίτησης ακύρωσης. (Βλ. και ΣτΕ 1651/1990, 3248/1991, 2233/1994, 3356/1995, 4046/1996, 4526/1998], οι εγκύκλιοι [ΣτΕ 237, 238, 785/2016, 17/2015, Ολ 3402/2014], οι οδηγίες και κατευθυντήριες γραμμές ρυθμιστικών αρχών και άλλων οργάνων της Διοίκησης [ΣτΕ 276/2016, 3572/2014, 2007/2013, 3976/2011].

19. Με άλλα λόγια: Μια διοικητική πράξη είναι εκτελεστή επειδή επιδρά άμεσα στον εξωτερικό κόσμο (κυρίως στις σχέσεις Διοίκησης-διοικούμενου). Αυτό σημαίνει ότι μια διοικητική πράξη ισχύει από τη στιγμή της έκδοσής της και παράγει τις έννομες συνέπειες που προβλέπει η ρύθμιση που θεσπίζει άνευ ετέρου εκτός κι αν ανασταλεί η εκτέλεσή της υπό τις προϋποθέσεις του νόμου [Η αναστολή εκτέλεσης διοικητικής πράξης μπορεί να χορηγηθεί είτε από τη διοίκηση (άρθρο 26 ΚΔΔ/σίας) είτε από τα δικαστήρια (άρθρ. 52 π.δ. 18/1989 για τις ακυρωτικές διαφορές και άρθρο 200 επ. ΚΔΔ για τις διαφορές ουσίας)]. Η αξιολόγηση μιας διοικητικής πράξης ως εκτελεστής επιφέρει σημαντικές συνέπειες, που σχετίζονται κυρίως με τη δυνατότητα άσκησης διοικητικού καταναγκασμού από πλευράς της Διοίκησης, ο οποίος συνίσταται στις υλικές ενέργειες με τις οποίες διασφαλίζεται η συμμόρφωση του διοικουμένου προς τη συμπεριφορά που επιβάλλει η διοικητική πράξη. Ο χαρακτηρισμός μιας πράξης ως εκτελεστής συνεπάγεται τη δυνατότητα παραδεκτής προσβολής της ενώπιον των διοικητικών δικαστηρίων.

ΙΙ. Τα είδη των διοικητικών πράξεων

20. Η βασική διάκριση των εκτελεστών διοικητικών πράξεων, αυτή δηλαδή που παρουσιάζει το μεγαλύτερο πρακτικό ενδιαφέρον λόγω του διαφορετικού νομικού καθεστώτος στο οποίο υπάγεται κάθε κατηγορία, είναι σε ατομικές (Α) και κανονιστικές (Β). Πέρα όμως από τις πιο επεξεργασμένες νοητικές κατηγορίες, υπάρχει πάντοτε ένα τμήμα της πραγματικότητας που αντιστέκεται στην ανάλυση. Ακόμη, λοιπόν, και αν η έρευνα διαρκώς διευρύνει τα όρια του ερευνώμενου πεδίου, ποτέ δεν θα μπορέσει να εντάξει σε αυτό το σύνολο της αενάως εξελισσόμενης πραγματικότητας [J -F. Lachaume, La hiérarchie des actes administratifs exécutoires en droit public français, LGDJ, BDP, σ. 96. Όπως επισήμανε ο J. Rigaux στις προτάσεις του για την απόφαση CdE, section, 19 novembre 1965, Epoux Delattre-Floury, Lebon, σ. 63, η διάκριση μεταξύ ατομικών και κανονιστικών πράξεων, που παραμένει ένας από τους πυλώνες του διοικητικού δικαίου, δεν είναι τόσο σαφής και καθαρή όσο στη φυσική η κατάταξη των σωμάτων σε στερεά, υγρά και αέρια, ώστε να μην αφήνει εκτός κανένα σώμα μη επιδεκτικό κατάταξης]. Έτσι, η νομολογία και η θεωρία διαμόρφωσαν και δύο άλλες, ενδιάμεσες, κατηγορίες, καθεμιά από τις οποίες φαίνεται ότι συγκεντρώνει στοιχεία και των δύο παραπάνω βασικών κατηγοριών και των οποίων ο εντοπισμός είναι συχνά δυσχερής. Πρόκειται για τις ατομικές γενικού περιεχομένου (Γ) και τις πράξεις-όρο (Δ).

Α. Ατομικές διοικητικές πράξεις

21. Η ατομική διοικητική πράξη θεσπίζει ατομική ρύθμιση (ατομικό κανόνα δικαίου, κατά τον καθηγητή Επ. Σπηλιωτόπουλο), πράγμα που σημαίνει ότι ο/οι αποδέκτης/αποδέκτες της είναι ατομικώς οριζόμενα πρόσωπα στο πλαίσιο μιας συγκεκριμένης περίπτωσης. Το βασικό κριτήριο για τη διάκριση μιας ατομικής από μια κανονιστική πράξη είναι ότι η πρώτη αποτελεί ρύθμιση συγκεκριμένης περίπτωσης. Κώδικας Διοικητικής Διαδικασίας είναι προσανατολισμένος στην έννοια της ατομικής διοικητικής πράξης η οποία είναι ο συχνότερος τρόπος επέμβασης της διοίκησης στη σφαίρα των διοικουμένων και οδηγεί στη δημιουργία ή την κατάργηση δικαιωμάτων και υποχρεώσεων. Έτσι, ατομικές διοικητικές πράξεις είναι οι άδειες λειτουργίας καταστημάτων ή οι άδειες άσκησης επαγγέλματος, οι πράξεις έγκρισης περιβαλλοντικών όρων, οι καταλογιστικές πράξεις των εφοριακών και τελωνειακών αρχών, τα πρόστιμα της Διοίκησης.

Β. Κανονιστικές διοικητικές πράξεις

22. Κανονιστική είναι η διοικητική πράξη που θεσπίζει γενικούς, απρόσωπους και αφηρημένους κανόνες δικαίου και με την οποία αναγνωρίζονται δικαιώματα ή επιβάλλονται υποχρεώσεις ή ρυθμίζονται καταστάσεις απροσώπως [ΣτΕ Ολ 3919/2010]. Λόγω αυτού τους του χαρακτηριστικού, να θέτουν, δηλαδή, απρόσωπους κανόνες δικαίου, οι κανονιστικές πράξεις αποκαλούνται και ουσιαστικοί νόμοι, διακρινόμενοι από τους τυπικούς, που ψηφίζονται από τη Βουλή κατά την οριζόμενη στο Σύνταγμα νομοθετική διαδικασία [ΣτΕ Ολ 1210/2010, 817/2016 (η θέσπιση κανονιστικής ρύθμισης δυνάμει νομοθετικής εξουσιοδότησης δεν συνιστά εφαρμογή κανόνα δικαίου σε συγκεκριμένη ατομική περίπτωση, αλλά θέση γενικού και απρόσωπου κανόνα δικαίου και αποτελεί, κατά το ουσιαστικό της περιεχόμενο, νομοθέτηση), 2678, 2680/2018]. Κατά μία άποψη, οι κανονιστικές πράξεις δεν είναι κατ’ ακριβολογία διοικητικές αφού οι τελευταίες μπορούν να θεσπίσουν μόνον ατομική ρύθμιση (ατομικό κανόνα δικαίου) Αποτελούν, με βάση αυτή τη συλλογιστική, τυπικές διοικητικές πράξεις και όχι ουσιαστικές. Η έννοια του απρόσωπου κανόνα δικαίου αποτελεί το βασικό κριτήριο διάκρισης μεταξύ ατομικών και κανονιστικών διοικητικών πράξεων και μπορεί να αναλυθεί στον γενικό (που απευθύνεται σε ακαθόριστο αριθμό προσώπων) και αφηρημένο (που αφορά όλες τις κατά γένος οριζόμενες περιπτώσεις) χαρακτήρα της ρύθμισης. Πέρα από τις διοικητικές πράξεις που απευθύνονται σε ακαθόριστο κατ’αριθμό και ταυτότητα κύκλο προσώπων και αφορούν όλες τις κατά γένος οριζόμενες περιπτώσεις (όπως είναι π.χ. οι πράξεις που προβλέπονται σε ποικίλα νομοθετήματα για τον προσδιορισμό του ύψους του επιδόματος κατηγορίας εργαζομένων ή του ύψους της κύρωσης σε περίπτωση παραβάσεων), θεωρούνται κανονιστικές διοικητικές πράξεις αυτές που ρυθμίζουν τις προϋποθέσεις και τον τρόπο παραγωγής κανόνων δικαίου μονομερώς, όπως είναι οι πράξεις που συνιστούν διοικητικά όργανα και καθορίζουν την αρμοδιότητά τους, ή οι πράξεις μεταβίβασης αρμοδιότητας ή εξουσιοδότησης υπογραφής (βλ. άρθρο 9 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας). Σύμφωνα με τον Μ. Στασινόπουλο, «περιεχόμενον της κανονιστικής πράξεως ως και του νόμου είναι η θέσις κανόνος δικαίου, θέσιν δε κανόνος δικαίου αποτελεί ο καθορισμός εκείνου, όπερ δέον να ισχύη ως δίκαιον δια πάντα, παρά τω οποίω υφίσταται πραγματική κατάστασις συγκεντρούσα χαρακτηριστικά γνωρίσματα γενικώς προσδιοριζόμενα». Κατά τη νομολογία, η άσκηση κανονιστικής αρμοδιότητας συνίσταται στη θέσπιση απρόσωπου και γενικού κανόνα δικαίου, που μπορεί να τύχει εφαρμογής σε μη εκ των προτέρων προσδιορίσιμο και ως εκ τούτου άδηλο και αόριστο αριθμό προσώπων και περιπτώσεων, δηλαδή δεν εξαντλείται σε μία και μόνη εφαρμογή, ενώ η θεσπιζόμενη με την ατομική πράξη ρύθμιση αφορά μία ατομική περίπτωση ή συγκεκριμένες ατομικές περιπτώσεις. Βάσει του κριτηρίου αυτού, έχουν κανονιστικό χαρακτήρα η ρύθμιση με την οποία επιβάλλεται εισφορά στα μέλη δικηγορικού συλλόγου για τη δημιουργία ειδικού λογαριασμού (ΣτΕ 2274/1985), η απόφαση του Νομάρχη περί καθορισμού λατομικής περιοχής (ΣτΕ 2756/1986. Βλ. και ΣτΕ  2108/2006: “η πράξη καθορισμού λατομικής περιοχής, συνεπαγόμενη από τη δημοσίευσή της στην ΕτΚ, αφενός, το επιτρεπτό ορισμένης χρήσης, δηλαδή της εκμετάλλευσης λατομείου στην οριζόμενη περιοχή και αφετέρου απαγόρευση δόμησης στην περιοχή αυτή και σε ζώνη χιλίων μέτρων από τα όριά της, θεσπίζει γενικό και αφηρημένο κανόνα δικαίου και έχει κανονιστικό χαρακτήρα (ΣτΕ 1986 – 1987/2002, 3393 – 3395/2001, 4652/ 1998, 2435/1993, 2756/1986). Τον αυτό χαρακτήρα έχει για την ταυτότητα του λόγου και η πράξη αποχαρακτηρισμού ως actus contrαrius. Επομένως οι πράξεις αυτές προσβάλλονται, ενόψει των άρθρων 94 παρ. 1 και 95 παρ. 1 περ. α΄ και παρ. 3 του Συντάγματος, με αίτηση ακυρώσεως ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας”), η απόφαση περί χαρακτηρισμού δήμου ή κοινότητας ως οργανωμένου αρχαιολογικού χώρου (ΣτΕ 2756/1986), η απόφαση με την οποία οριοθετείται η περιοχή υποδοχής Ολυμπιακών Αθλητικών Εγκαταστάσεων και των αναγκαίων έργων ανάπλασης και υποστήριξής τους (ΣτΕ Ολ 528/2003) και η υπουργική απόφαση με την οποία καθορίζεται ζώνη απόλυτης προστασίας εντός αρχαιολογικού χώρου (ΣτΕ Ολ 530/2003. Κατά τη μειοψηφούσα γνώμη όμως, η ως άνω απόφαση, καθό μέρος καθορίζει απλώς τα όρια της ζώνης προστασίας εντός της οποίας απαγορεύεται η δόμηση, δεν θεσπίζει η ίδια απαγορευτικό κανόνα δικαίου αλλά έχει απλώς ως συνέπεια να υπαχθούν τα εντός της ζώνης αυτής ακίνητα στο ειδικό καθεστώς που ορίζει ο νόμος, οπότε δεν έχει, κατά το μέρος αυτό, κανονιστικό χαρακτήρα αλλ’ αποτελεί γενική ατομική πράξη. Κανονιστικό χαρακτήρα η ανωτέρω απόφαση έχει μόνο καθό μέρος με αυτή εξειδικεύεται η επιταγή του νόμου για απαγόρευση δόμησης, ήτοι όσον αφορά στο καθεστώς το οποίο επιβάλλει). Κανονιστική είναι και η απόφαση καθορισμού κυνηγετικής περιοχής (ΣτΕ 3176/2012) καθώς και η οριοθέτηση υδρορρευμάτων (ΣτΕ 31/2015).

23. Οι κανονιστικές πράξεις περιέχουν ένα μεγάλο μέρος των κανόνων του διοικητικού δικαίου και θεσπίζονται στο πλαίσιο της κανονιστικής αρμοδιότητας της διοίκησης, η οποία παρέχεται στα διοικητικά όργανα είτε απευθείας από το Σύνταγμα (άρθρ. 43 παρ. 1, άρθρ. 54 και άρθρ. 83 του Συντάγματος) είτε κατόπιν νομοθετικής εξουσιοδότησης (άρθρ. 43 παρ. 2 και 4 του Συντάγματος), πρακτική που στις μέρες μας είναι ιδιαίτερα εκτεταμένη.

24. Η πραγμάτωση του περιεχομένου της κανονιστικής πράξης επιτυγχάνεται συχνά με την έκδοση ατομικών διοικητικών πράξεων που ερείδονται επ’ αυτής. Η κανονιστική διοικητική πράξη, σε αντίθεση με την ατομική, δεν απαιτεί ούτε αιτιολογία ούτε την προηγούμενη ακρόαση του διοικουμένου για να είναι νόμιμη ενώ η γνωστοποίησή της επιτυγχάνεται με τη δημοσίευσή της, όπως αυτή ορίζεται από την εκάστοτε διάταξη νόμου, η οποία είναι στοιχείο του υποστατού της. Λόγω του χαρακτήρα τους και χάριν ασφάλειας δικαίου, οι κανονιστικές πράξεις μπορούν, φυσικά, να καταργηθούν αλλά δεν ανακαλούνται παρά μόνο σε εξαιρετικές περιπτώσεις υπό αυστηρές προϋποθέσεις· η νομιμότητά τους μπορεί να ελεγχθεί παρεμπιπτόντως, και μετά την πάροδο της προθεσμίας για την ευθεία δικαστική προσβολή τους ενώπιον του αρμοδίου διοικητικού δικαστηρίου επ’ ευκαιρία εξέτασης της νομιμότητας ατομικής διοικητικής πράξης. Σε περίπτωση διαπίστωσης παρανομίας της κανονιστικής πράξης, η ερειδόμενη επ’ αυτής ατομική ακυρώνεται χωρίς όμως να ακυρώνεται, ταυτόχρονα, και η κανονιστική που αποτελεί το έρεισμά της (για τη δυνατότητα περιορισμού της δυνατότητας αυτής, βλ. άρθρο 50 παρ. 3γ του πδ 18/1989).

Γ. Ατομική πράξη γενικής εφαρμογής

25. Το βασικό γνώρισμα της ατομικής πράξης γενικής εφαρμογής ή γενικού περιεχομένου ή της γενικής ατομικής πράξης είναι ότι αφορά την εξατομίκευση της εφαρμογής του νόμου σε πλείονες ατομικές περιπτώσεις που συνδέονται μεταξύ τους με το κοινό γνώρισμα της ταυτότητας απόλαυσης δικαιωμάτων ή εκπλήρωσης υποχρεώσεων[21]. Οι αποδέκτες της ρύθμισης είναι μεν δυνατόν να προσδιοριστούν ποσοτικώς και ποιοτικώς, αλλά δεν προσδιορίζονται. Χαρακτηριστικές περιπτώσεις συναφώς είναι οι αποφάσεις πανεπιστημιακής Σχολής για τη δυνατότητα εγγραφής πτυχιούχων άλλου Ανώτατου Εκπαιδευτικού Ιδρύματος και οι κλήσεις κατάταξης στο στράτευμα των αρρένων ορισμένης κλάσης [22]. Aντίστοιχο μόρφωμα στη Γερμανία είναι η Allgemeinverfügung, που ρυθμίζεται νομοθετικά [23] και αφορά είτε πράξη η οποία απευθύνεται σε δυνάμενο να προσδιοριστεί κύκλο προσώπων (απαγόρευση διαδήλωσης σε συγκεκριμένη ημέρα και ώρα, απαγόρευση πώλησης ορισμένου είδους διατροφής σε συγκεκριμένη περιοχή) είτε πραγματοπαγή πράξη, όπως η αφιέρωση οδού στην κοινή χρήση, η αλλαγή του ονόματος δρόμου, η ένταξη οικήματος σε κατάλογο μνημείων [24].  Στη Γαλλία, η νομολογία και η θεωρία διαμόρφωσαν μετά το 1960 μια ενδιάμεση κατηγορία διοικητικής πράξης [25], τη λεγόμενη décision d’espèce [26], στην οποία ενέταξαν, μεταξύ άλλων, τις αποφάσεις περί έναρξης διαγωνιστικής διαδικασίας [27] και καθορισμού της ημερομηνίας διεξαγωγής των δοκιμασιών, τις αποφάσεις περί κήρυξης μιας απαλλοτρίωσης ως δημόσιας ωφέλειας [28] και περί κατάτμησης εκλογικών περιφερειών [29], την απόφαση που υπάγει τμήμα της εθνικής οδού στο οδικό δίκτυο ΟΤΑ [30] ή που ιδρύει επιτροπή αναδασμού [31], το διάταγμα που επικυρώνει τα αποτελέσματα απογραφής του πληθυσμού [32]. Η ως άνω κατηγορία κατοχυρώθηκε νομοθετικά στο άρθρο L. 200-1 του Code des Relations entre le Public et l’Administration, το οποίο αναγνωρίζει πλέον ρητά τις «décisions ni réglementaires ni individuelles» [33].

26 Και η ελληνική νομολογία εμπλούτισε, ιδίως σε θέματα πολεοδομικής φύσης, την εν λόγω κατηγορία πράξεων [34], οι οποίες έχουν, κατά βάση, τα χαρακτηριστικά των ατομικών αλλά παρουσιάζουν και γνωρίσματα των κανονιστικών πράξεων. Οι πράξεις αυτές ανάγονται στη χωρική εξειδίκευση του κανόνα δικαίου. Ως ατομικές πράξεις γενικής εφαρμογής έχουν χαρακτηρισθεί οι διοικητικές πράξεις έγκρισης των γενικών πολεοδομικών σχεδίων και των σχεδίων πόλεων, καθό μέρος ορίζουν τους οικοδομήσιμους και μη οικοδομήσιμους χώρους, ενώ έχουν κανονιστικό χαρακτήρα καθόσον θεσπίζουν όρους δόμησης, όπως πλάτος πεζοδρομίων και συντελεστή δόμησης [35], οι πράξεις που επιβάλλουν υποχρεωτικό αναδασμό [36] και οι πράξεις καθορισμού της οριογραμμής αιγιαλού [37]. Όπως προκύπτει από τις διακυμάνσεις της σχετικής νομολογίας, κυρίως δε από τις μειοψηφούσες απόψεις που διατυπώνονται συστηματικά [38], ο χαρακτηρισμός πολεοδομικών πράξεων ως ατομικών γενικής εφαρμογής δεν παρουσιάζει δογματική συνέπεια, αλλά ανάγεται σε λόγους δικονομικής σκοπιμότητας, δηλαδή, στην παρεμπόδιση παρεμπίπτοντος ελέγχου των πράξεων αυτών για την προστασία της ασφάλειας δικαίου. Συγκεκριμένα, το Δικαστήριο τόνισε ότι το ΠΔ που καθορίζει μία περιοχή ως ζώνη ενεργού πολεοδομίας και το ΠΔ  που εγκρίνει την πολεοδομική μελέτη της ζώνης αυτής, κατά το μέρος τους που εξαντλείται στη χάραξη ορισμένων γραμμών αποτελούν γενικές ατομικές πράξεις. Δεδομένου ότι αποτελούν το νομικό πλαίσιο για τη δημιουργία πραγματικών καταστάσεων και τη θεμελίωση εμπράγματων δικαιωμάτων, οι πράξεις αυτές συνδέονται με την ασφάλεια του δικαίου, έτσι ώστε η αμφισβήτηση του κύρους τους, με την ευκαιρία της προσβολής πράξης εφαρμογής τους, να πλήττει πραγματικές καταστάσεις που έχουν δημιουργηθεί με τη σύμπραξη της Διοίκησης καθώς και ατομικά δικαιώματα και να κλονίζει την εμπιστοσύνη του πολίτη προς τη Διοίκηση [39]. Με μεγαλύτερη σαφήνεια, μια από τις μειοψηφούσες γνώμες τόνισε ότι σε όλες τις ρυμοτομικές πράξεις κυριαρχεί το μη ατομικό στοιχείο, με ρυθμίσεις τοπικώς μεν περιορισμένες αλλά ανεξάρτητες από ορισμένες περιπτώσεις και συγκεκριμένα πρόσωπα, οπότε οι πράξεις αυτές είναι κατ’ αρχήν κανονιστικές. ΄Ομως, εν όψει των πρακτικών δυσχερειών εκ της άνευ προστασίας του δημοσίου συμφέροντος διαρκούς αμφισβήτησης του κύρους τέτοιων πράξεων, βάσει των οποίων επιτρεπτώς αναπτύσσονται οι πόλεις και κατ’ εξοχήν δημιουργούνται προστατευτέες πραγματικές καταστάσεις, οι ρυμοτομικές πράξεις έχουν κριθεί ως (γενικές) ατομικές (πλην των όρων δόμησης).

27. Για την τρίτη κατηγορία διοικητικών πράξεων, τις ατομικές πράξεις γενικής εφαρμογής ή γενικές ατομικές πράξεις ή ατομικές πράξεις γενικού περιεχομένου, που διαμορφώθηκε κυρίως από τη νομολογία του ΣτΕ, ιδίως σε θέματα πολεοδομικής φύσης, βλ. ενδεικτικά ΣτΕ 488/1991: «τα σχέδια πόλεων (άρθρα 1 και 2 του Ν.Δ/τος της 17.7.1923) ή πολεοδομικές μελέτες κατά το άρθρο 6 του Ν. 1337/1983 κατά το μέρος των που συνίσταται στον καθορισμό μιας περιοχής ως οικιστικής, τον παρεπόμενο ορισμό των οικοδομήσιμων, των κοινόχρηστων ή κοινωφελών χώρων, και των συναφών ρυμοτομικού χαρακτήρα διαρρυθμίσεων αποτελούν γενικές ατομικές πράξεις». Αυτές διαφέρουν από τις ατομικές διοικητικές πράξεις στον βαθμό που δεν ρυθμίζουν αποκλειστικά ατομικές περιπτώσεις, με αποτέλεσμα να μην μπορεί να υποστηριχθεί ότι θεσπίζουν ατομική ρύθμιση αλλά και από τις κανονιστικές, αφού η ρύθμιση που θέτουν δεν είναι αφηρημένη αλλά συγκεκριμένη. Έτσι, διαμορφώνεται μια ιδιαίτερη κατηγορία διοικητικών πράξεων, οι οποίες έχουν, κατά βάση τα χαρακτηριστικά των ατομικών αλλά παρουσιάζουν και γνωρίσματα των κανονιστικών. Ως ατομικές πράξεις γενικής εφαρμογής έχουν χαρακτηρισθεί οι διοικητικές πράξεις έγκρισης των γενικών πολεοδομικών σχεδίων και των σχεδίων πόλεων, καθό μέρος ορίζουν τους οικοδομήσιμους και μη οικοδομήσιμους χώρους (ενώ έχουν κανονιστικό χαρακτήρα καθόσον θεσπίζουν όρους δόμησης: πλάτος πεζοδρομίων, συντελεστή δόμησης) [ΣτΕ Ολ 3874/2014: στο προσβαλλόμενο προεδρικό διάταγμα σωρεύονται δύο διοικητικές πράξεις: α) το ΕΣΧΑΔΑ (Ειδικό Σχέδιο Χωρικής Ανάπτυξης Δημόσιου Ακινήτου) και β) οι περιβαλλοντικοί όροι του σχεδίου. Η πρώτη από αυτές είναι μικτού περιεχομένου, ήτοι ατομική γενικής εφαρμογής κατά το μέρος που χαράσσει τα όρια του σχεδίου και των ζωνών εντός αυτού και κανονιστική κατά το μέρος που καθορίζει τις χρήσεις επί του ακινήτου και θέτει όρους και περιορισμούς δόμησης (πρβλ. ενδεικτικά ΣτΕ 451/2014 για πολεοδομική μελέτη, 4554/2009 για ρυμοτομικό σχέδιο, 2602/2003 7μ. για γενικό πολεοδομικό σχέδιο)], οι πράξεις που επιβάλλουν υποχρεωτικό αναδασμό (ΣτΕ 592/2009, Ολ 1739/1972), οι αποφάσεις πανεπιστημιακής Σχολής για τη δυνατότητα εγγραφής πτυχιούχων άλλου Ανώτατου Εκπαιδευτικού Ιδρύματος, οι κλήσεις κατάταξης στο στράευμα των αρρένων ορισμένης κλάσης και οι πράξεις καθορισμού της οριογραμμής αιγιαλού (ΣτΕ 3634/2003: κατά την έννοια των διατάξεων των άρθρων 1 – 3, 5 και 6 του Α.Ν. 2344/1940, εφόσον ο καθορισμός οριογραμμής αιγιαλού και ζώνης παραλίας δεν είναι εντετοπισμένος, αλλά αφορά εκτεταμένη περιοχή με πλείονες ιδιοκτησίες, χωρίς να μνημονεύονται συγκεκριμένες εξ αυτών ως καταλαμβανόμενες από τη ρύθμιση, η προθεσμία προσβολής επί ακυρώσει της σχετικής γενικής ατομικής πράξης αρχίζει από την επομένη της δημοσίευσής της στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως). Βλ. και ΣτΕ 2140/2010: η απόφαση του Διοικητικού Συμβουλίου του ΟΑΠ-ΔΕΗ, η οποία αναφέρεται στην αντιμετώπιση της εκκρεμότητας που είχε προκύψει μεταξύ του καθ’ ου Οργανισμού και ασφαλισμένων του, πρώην εργαζομένων στην Ηλεκτρική Εταιρεία Αθηνών Πειραιώς (Η.Ε.Α.Π.), σχετικά με το ύψος της προσαυξήσεως των συντάξεών τους, στερείται κανονιστικού χαρακτήρα, αφού από τις σχετικές διατάξεις δεν μπορεί να συναχθεί κανονιστική αρμοδιότητα του Διοικητικού Συμβουλίου του Ο.Α.Π.- Δ.Ε.Η. σχετικά με τον προσδιορισμό του ποσοστού της αναπροσαρμογής των συντάξεων των ασφαλισμένων του. Η εν λόγω απόφαση είναι πράξη γενικής μεν εφαρμογής, πλην ατομικήςφύσεως, και αναλύεται σε τόσες ατομικές πράξεις όσοι και οι συγκεκριμένοι ήδη συνταξιούχοι του Οργανισμού. Έτσι και ΣτΕ 3263/2006.

28. Από την έννοια της ατομικής πράξης γενικής εφαρμογής διαφοροποιείται η έννοια της σωρευτικής διοικητικής πράξης (σώρευση ατομικών πράξεων), που περιλαμβάνει περισσότερες ατομικές διοικητικές πράξεις σε ένα ενιαίο κείμενο (πλείονα negotia σε ένα instrumentum), όπως είναι π.χ. ο πίνακας διορισμού περισσότερων δημόσιων υπαλλήλων (βλ. ενδεικτικά ΣτΕ 1446/2008, όπου επισημαίνεται ότι ο εν λόγω πίνακας αποτελεί σώρευση ατομικών διοικητικών πράξεων), καθώς και οι αποφάσεις οργάνων ΟΤΑ για την εκποίηση οικοπέδων σε άπορους δημότες, με τις οποίες επιλέγονται οι δικαιούχοι και παραχωρούνται σε αυτούς τα οικόπεδα  (ΣτΕ 763/1985, ΣτΕ 1649/2008). Επίσης, η κατ’ άρθρον 37 του Κώδικος Δήμων και Κοινοτήτων πράξη ανακηρύξεως υποψηφίων και η κατ’ άρθρον 58 του αυτού Κώδικος πράξη εξαγωγής του γενικού εκλογικού αποτελέσματος αποτελούν σώρευση πράξεων που αφορούν έναν έκαστο των υποψηφίων και αναλύονται σε τόσες επί μέρους πράξεις, όσες και οι δημοτικοί ή κοινοτικοί σύμβουλοι που αναφέρονται σε αυτές (ΣτΕ 3465/2007). Ως πρόσφατο παράδειγμα σώρευσης ατομικών πράξεων αναφέρεται ο κατ’ άρθρο 1 παρ. 3 του Ν. 3213/2003 «κατάλογος ελεγχομένων προσώπων για το έτος 2018 που συντάχθηκε από την αρμόδια Διεύθυνση Δ1 του Υπουργείου Δικαιοσύνης, Διαφάνειας και Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων και διαβιβάσθηκε στην αρμόδια Επιτροπή Ελέγχου Δηλώσεων Περιουσιακής Κατάστασης των δικαστικών και εισαγγελικών λειτουργών το αργότερο μέχρι 17.12.2018, κατά τα οριζόμενα στο άρθρο 10 παρ. 1 του ν. 4571/2018» (ΣτΕ Ολ 813/2019). Πάντως, κατά τη μειοψηφούσα γνώμη, η ανωτέρω κατάσταση συνιστά ατομική πράξη γενικού περιεχομένου, όπως προκύπτει κυρίως από την προπαρατεθείσα διάταξη του νόμου, κατά την οποία καταρτίζεται, οριστικοποιείται και δηλώνεται ηλεκτρονικά «μηδενική κατάσταση» όταν δεν υπάρχουν υπόχρεα φυσικά πρόσωπα σε έναν φορέα. Αντίθετα, η απόφαση του δημοτικού ή κοινοτικού συμβουλίου με την οποία καθορίζονται οι κατηγορίες αστέγων και οικονομικά αδυνάτων δημοτών στους οποίους θα εκποιηθούν δημοτικά ή κοινοτικά οικόπεδα, με βάση γενικά κριτήρια που πρέπει αυτοί να πληρούν (ύψος εισοδήματος, οικογενειακή κατάσταση κ.λπ.), έχει κανονιστικό χαρακτήρα. Επίσης, έχει κριθεί ότι η απόφαση του νομάρχη για τη διεύρυνση της έδρας, ήτοι της διοικητικής μονάδας εντός της οποίας ισχύει η άδεια κυκλοφορίας, των επιβατηγών δημόσιας χρήσης οχημάτων μετά τη συνένωση δήμων και κοινοτήτων αποτελεί ατομική διοικητική πράξη ή, επί ρυθμίσεως πλειόνων περιπτώσεων, σώρευση ατομικών διοικητικών πράξεων (ΣτΕ 1603/2004, 1199/2006). Σημειώνεται ότι το τεκμήριο νομιμότητας συντρέχει για τις ατομικές πράξεις γενικής εφαρμογής όπως ακριβώς για τις ατομικές. Σώρευση ατομικών διοικητικών πράξεων αποτελεί και η πράξη εφαρμογής του πολεοδομικού σχεδίου.

Δ. Πράξη-όρος

29. Μερίδα της γαλλικής θεωρίας διαμόρφωσε προ πολλού μια κατηγορία πράξεων που επεκτείνουν ή αποσύρουν από συγκεκριμένη περίπτωση την υφιστάμενη και μηδόλως μεταβαλλόμενη γενική κατάσταση η οποία δημιουργήθηκε με την κανονιστική πράξη (πράξη-κανόνα) [40]. Η κατηγορία αυτή προέκυψε από την παρατήρηση ότι οι γενικές καταστάσεις που δημιουργούνται από τους κανόνες δικαίου δεν εφαρμόζονται αυτομάτως επί των προσώπων τα οποία συγκεντρώνουν τις προϋποθέσεις εφαρμογής τους, αλλά αυτή τελεί υπό τον όρο επέλευσης ειδικής πράξης, η οποία αποσκοπεί να απονείμει το προς τον κανόνα συνάδον καθεστώς σε ορισμένο πρόσωπο ή σχέση. Στην ελληνική νομολογία η εν λόγω πράξη-όρος (acte-condition) απαντά μόνο στο ΠΕ 38/1998, όπου κατά τη γνώμη της εισηγητού «το σχέδιο ΠΔ για την υπαγωγή του Οργανισμού Σχολικών Κτιρίων (ΟΣΚ) στις διατάξεις του Ν. 2414/1996 “εκσυγχρονισμός των Δημοσίων Επιχειρήσεων και Οργανισμών και άλλες διατάξεις” έχει ατομικό χαρακτήρα, διότι περιορίζεται στο θέμα της υπαγωγής του Ο.Σ.Κ. εις τινα κατεστρωμένην νομικήν ρύθμισιν. Συνεπώς, δεν θα έπρεπε να τύχη επεξεργασίας υπό του ΣτΕ όπως συμβαίνει με την πράξη διορισμού, με την οποία απονέμεται σε κάποιον η δημοσιοϋπαλληλική ιδιότης, που συνεπάγεται την απονομή της νομικής καταστάσεως του δημοσίου υπαλλήλου. Πρόκειται, δηλαδή, για μια πράξη όρο (ΑCTE– CONDITION)». Και το Τμήμα δέχθηκε ότι δεν περιέχει διατάξεις κανονιστικού χαρακτήρα. Επίσης, στη μειοψηφία της απόφασης ΣτΕ 1992/1984 αναφέρεται ότι ο χαρακτηρισμός μίας περιοχής ως κατοικημένης, κατά τη διάταξη του άρθρου 1 παρ. 4 του από 23.10-14.11/1959 β.δ. “περί μέτρων τινών δια την ασφάλειαν της υπεραστικής συγκοινωνίας”, δεν είναι κανονιστική διοικητική πράξη, διότι αποτελεί τον αναγκαίο όρο για την υπαγωγή των εντός της περιοχής ιδιοκτησιών και δραστηριοτήτων στο ισχύον γι’ αυτήν κανονιστικό καθεστώς και δεν προσθέτει τίποτα στην υφιστάμενη ρύθμιση. Κατά την πλειοψηφία, πάντως, η εν λόγω πράξη έχουσα ως συνέπεια την υπαγωγή της εν λόγω περιοχής στο ισχύον νομοθετικό καθεστώς για τις κατοικημένες περιοχές έχει κανονιστικό χαρακτήρα [41].

30. Επισημαίνεται ότι η τάση του Δικαστηρίου είναι να χαρακτηρίζει ως κανονιστικές τις πράξεις που έχουν ως συνέπεια την υπαγωγή σε ειδικό νομικό καθεστώς. ΄Ετσι κρίθηκε ότι έχουν κανονιστικό χαρακτήρα οι αποφάσεις καθορισμού ζωνών προστασίας Α και Β σε αρχαιολογικό χώρο [42],  ορίου περιοχής υποδοχής ολυμπιακών έργων [43], περιοχής ως λατομικής [44], οριογραμμής ρέμματος [45], ορίων παραδοσιακού οικισμού [46]. Το ίδιο ισχύει για την απόφαση περί χαρακτηρισμού περιοχής ως καταφυγίου άγριας ζωής [47], την υπαγωγή περιοχών με απόφαση του Νομάρχη σε ρυθμίσεις περί εισφορών σε γη κατ’ άρ. 5 του π.δ. της 20/30.8.1985 [48] και την απόφαση περί μεταφοράς συντελεστή δόμησης σε συγκεκριμένο ακίνητο, διότι ορίζει κατά παρέκκλιση συντελεστή στο εν λόγω ακίνητο [49]. Με την πρόσφατη απόφαση ΣτΕ 684/2018 κρίθηκε ότι η υπουργική απόφαση με την οποία κατατάσσεται το εθνικό οδικό δίκτυο σε πρωτεύον, δευτερεύον και τριτεύον, σύμφωνα με τα κριτήρια που ορίζονται στο άρθρο 1 του ΠΔ. 209/1998, είναι κανονιστικού χαρακτήρα, διότι έχει ως συνέπεια την υπαγωγή των οδών που κατατάσσονται στο αντίστοιχο κανονιστικό καθεστώς [50]. Όπως επισημαίνει ο Μ. Στασινόπουλος, η κατηγορία της πράξης-όρου «στερείται σαφούς ερείσματος επί της πραγματικότητος» και δεν παρουσιάζει καμία πρακτική χρησιμότητα [55].

ΙΙΙ. Διακρίσεις των ατομικών διοικητικών πράξεων

Α. Ρητές και σιωπηρές διοικητικές πράξεις

31. Ρητή είναι η πράξη με την οποία εξωτερικεύεται η δήλωση βούλησης του διοικητικού οργάνου ενώ σιωπηρή διοικητική πράξη αποτελεί η μη εξωτερίκευση της δήλωσης βούλησής του [τόσο οι θετικές όσο και οι αρνητικές πράξεις μπορούν να είναι είτε ρητές είτε σιωπηρές]. Η σιωπή της διοίκησης μπορεί, λοιπόν, να θεωρείται (εκτελεστή) διοικητική πράξη όταν το αρμόδιο όργανο παραλείπει να εκδώσει ορισμένη διοικητική πράξη στην περίπτωση που ορίζεται προς τούτο συγκεκριμένη προθεσμία. Επισημαίνεται ότι η παράλειψη δεν είναι απλώς η απραξία, η αδράνεια της Διοίκησης, αλλά η μη τέλεση συγκεκριμένης ενέργειας για την οποία υπάρχει υποχρέωση από τον νόμο. Είναι προφανές ότι τα περισσότερα προβλήματα στην πράξη δημιουργούνται από τη σιωπή της Διοίκησης.

32. Στην ελληνική έννομη τάξη οι σιωπηρές θετικές πράξεις δεν καθιερώνονται βάσει γενικού δικονομικού κανόνα, όπως η παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας (άρθρα 45 παρ. 2 του πδ 18/1989 και 63 παρ. 4 του ΚΔΔ), αλλά συνάγονται από διάσπαρτες διατάξεις του ουσιαστικού διοικητικού δικαίου, μπορούν δε να διακριθούν σε δύο βασικές κατηγορίες: τις σιωπηρές άδειες και τις σιωπηρές εγκρίσεις. Ειδική περίπτωση αποτελεί η εξουσιοδοτική διάταξη του άρθρου 10 παρ. 4 του Ν 3230/2004 [βλ. αναλυτικά Κ. Γώγος, Η δικαστική προσβολή παραλείψεων της διοίκησης, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2005, σ. 269 επ.].

α) Σιωπηρές άδειες

33. Κλασική περίπτωση της πρώτης κατηγορίας είναι η αδειοδότηση ιδιωτικών δραστηριοτήτων. Χαρακτηριστική συναφώς είναι η διάταξη του άρθρου 10 παρ. 2 του Ν 2323/1995, που αφορά την άδεια ίδρυσης υπεραγοράς λιανικού εμπορίου και ορίζει ότι το νομαρχιακό συμβούλιο υποχρεούται να εκδώσει απόφαση το βραδύτερο εντός διμήνου από την υποβολή της αίτησης, η οποία άλλως θεωρείται ότι έγινε δεκτή. Με την απόφαση ΣτΕ Ολ 3037/2008, η οποία εκδοθηκε κατόπιν της παραπεμπτικής ΣτΕ 2194/2006 του Δ΄ Τμήματος, κρίθηκε ότι οι διατάξεις του άρθρου 10 του Ν 2323/1995 αντίκεινται στο άρθρο 5 παρ. 1 του Συντάγματος, διότι υπάγουν την κατοχυρούμενη στη συνταγματική αυτή διάταξη ελευθερία ίδρυσης και εκμετάλλευσης εμπορικών καταστημάτων σε καθεστώς προηγούμενης διοικητικής αδείας, χωρίς να προκύπτει με σαφήνεια ο συγκεκριμένος σκοπός δημοσίου συμφέροντος στον οποίο αποβλέπουν, και μάλιστα καταλείπουν ιδιαιτέρως ευρεία διακριτική ευχέρεια στη Διοίκηση κατά την εκτίμηση των σχετικών κριτηρίων. Περαιτέρω, έγινε δεκτό ότι η ανάθεση, με την επίμαχη διάταξη, στο νομαρχιακό συμβούλιο, ήτοι σε όργανο τοπικής αυτοδιοίκησης, το οποίο δεν είναι όργανο αρμόδιο να προβεί στην έγκριση χωροταξικού ή πολεοδομικού σχεδίου (ΣτΕ Ολ 3661/2005), της έκδοσης άδειας σκοπιμότητας για την ίδρυση υπεραγοράς, αντίκειται στο άρθρο 24 του Συντάγματος [βλ. και ΣτΕ Ολ 694/2013 που αφορά τη συνταγματικότητα του άρθρου 10 του Ν. 3377/2005, ο οποίος τροποποίησε τον Ν. 2323/1995, και εκδόθηκε στο πλαίσιο δίκης πιλότου κατ’εφαρμογή του άρθρου 1 του Ν 3900/2010].

34. Σιωπηρή άδεια προβλέπεται στην περίπτωση των ομαδικών απολύσεων, όπου σύμφωνα με το άρθρο 5 παρ. 3 και 4 του Ν 1387/1983, εάν αποβεί άκαρπη η διαδικασία διαβούλευσης μεταξύ εργαζομένων και εργοδοτών για τις απολύσεις αυτές, αρμόδιος να αποφασίσει είναι ο οικείος νομάρχης ή ο Υπουργός Εργασίας. Εάν δεν εκδοθεί τέτοια απόφαση μέσα στις προβλεπόμενες προθεσμίες, οι ομαδικές απολύσεις πραγματοποιούνται στην έκταση που δέχθηκε ο εργοδότης κατά τις προηγούμενες διαβουλεύσεις.

35. Στο άρθρο 6 παρ. 10 του Ν 3028/2002 για την προστασία των ακινήτων και της πολιτιστικής κληρονομιάς, προβλέπεται ότι η απαιτούμενη έγκριση από την αρμόδια υπηρεσία του Υπουργείου Πολιτισμού για την κατεδάφιση ακινήτων τα οποία είναι προγενέστερα των τελευταίων εκατό ετών ή για την εκτέλεση σε αυτά εργασιών θεωρείται ότι έχει δοθεί, εάν ο ιδιώτης έχει γνωστοποιήσει στην υπηρεσία την πρόθεση του να προβεί στις σχετικές εργασίες και αυτή δεν ολοκληρώσει εντός τεσσάρων μηνών τη δημοσίευση εισήγησης περί χαρακτηρισμού ακινήτου ως μνημείου. Ανάλογη ρύθμιση περιλαμβάνει και ο νέος ΓΟΚ [άρθρο 6 παρ. 8 του Ν. 4067/2012], σύμφωνα με την οποία η άδεια για την κατεδάφιση, επισκευή ή προσθήκη σε κτίριο που κατά την κρίση της πολεοδομικής υπηρεσίας μπορεί να χαρακτηριστεί ως διατηρητέο, χορηγείται αν παρέλθουν δώδεκα μήνες από την κατάθεση του σχετικού φακέλου κατεδάφισης στην αρμόδια υπηρεσία του κατά περίπτωση αρμόδιου Υπουργείου, χωρίς να εκδοθεί απόφαση χαρακτηρισμού του κτιρίου ως διατηρητέου.

36. Με τις πρόσφατες νομοθετικές εξελίξεις η συναγωγή διοικητικής άδειας από τη σιωπή της διοίκησης φαίνεται ότι αποτελεί τον κανόνα σε ευρεία κατηγορία οικονομικών και επαγγελματικών δραστηριοτήτων. Σημειώνεται ότι, κατά το άρθρο 10 παρ. 2 του Ν 4048/2012, Ρυθμιστική Διακυβέρνηση: Αρχές, Διαδικασίες και Μέσα Καλής Νομοθέτησης, η σιωπηρή έγκριση αιτημάτων των ενδιαφερομένων συνιστά βασικό μέσο απλούστευσης της διοικητικής διαδικασίας.

37. Σύμφωνα με το άρθρο 14 παρ. 4 του Ν 3844/2010, για την προσαρμογή της ελληνικής νομοθεσίας στην οδηγία 2006/123/ΕΚ σχετικά με τις υπηρεσίες στην εσωτερική αγορά, ο οποίος αποσκοπεί στη διευκόλυνση της άσκησης της ελευθερίας εγκατάστασης φυσικών και νομικών πρόσωπων και της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών στον τριτογενή τομέα, εάν δεν υπάρξει απάντηση της αρμόδιας αρχής σε αίτημα χορήγησης άδειας παροχής υπηρεσίας που εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του νόμου εντός της προθεσμίας που προβλέπεται ή παρατείνεται σύμφωνα με την παράγραφο 3, η άδεια θεωρείται ότι έχει χορηγηθεί [για τις εξαιρέσεις από το πεδίο εφαρμογής του νόμου βλ. άρθρο 4 παρ. 2].

38. Σιωπηρές άδειες καθιερώνονται και με το άρθρο 3 του Ν 3919/2011, αρχή της επαγγελματικής ελευθερίας, κατάργηση αδικαιολόγητων περιορισμών στην πρόσβαση και άσκηση επαγγελμάτων [όπως τροποποιήθηκε με την υποπαράγραφο Ε.1 της παρ. Ε του άρθρου 1 του Ν.4152/2013], κατά το οποίο μετά την πάροδο τεσσάρων μηνών από τη δημοσίευση του νόμου καταργείται η απαίτηση προηγούμενης διοικητικής άδειας για την άσκηση επαγγέλματος, όταν η χορήγηση της άδειας αυτής συναρτάται προς την αντικειμενικώς διαπιστούμενη κατά δέσμια αρμοδιότητα συνδρομή νόμιμων προϋποθέσεων. Το καθεστώς σιωπηρής αδειοδότησης έχει εφαρμογή για την πρόσβαση και άσκηση επαγγελμάτων και κάθε μη μισθωτής οικονομικής δραστηριότητας που παρέχεται κατά κανόνα έναντι αμοιβής [άρθρο 1 παρ. 3 του Ν 3919/2011, η οποία προστέθηκε με την υποπαράγραφο Ε.1 της παρ. Ε του άρθρου 1 του Ν 4152/2013]. Πάντως, το ως άνω καθεστώς σιωπηρής αδειοδότησης δεν εφαρμόζεται όταν από το ενωσιακό δίκαιο ρυθμίζονται οι ειδικές πτυχές της πρόσβασης και της άσκησης δραστηριότητας παροχής υπηρεσιών σε ειδικούς τομείς ή ειδικά επαγγέλματα, στις υπηρεσίες γενικού συμφέροντος και γενικού οικονομικού συμφέροντος [άρθρο 1 παρ. 4 του Ν 3919/2011, η οποία προστέθηκε με την υποπαράγραφο Ε.1 της παρ. Ε του άρθρου 1 του Ν 4152/2013], καθώς επίσης και στα επαγγέλματα του συμβολαιογράφου, του δικηγόρου, των μηχανικών και των νόμιμων ελεγκτών [κεφάλαιο Β του Ν 3919/2011]. Ανάλογη ρύθμιση με αυτή του άρθρου 3 του Ν 3919/2011 προβλέπεται και για την αδειοδότηση τεχνικών επαγγελμάτων και μεταποιητικών δραστηριοτήτων στο άρθρο 5 παρ. 11 του Ν 3982/2011, απλοποίηση της αδειοδότησης τεχνικών επαγγελματικών και μεταποιητικών δραστηριοτήτων και επιχειρηματικών πάρκων.

39. Σιωπηρές άδειες προέβλεπε, πριν από την τροποποίηση του με το άρθρο 4 του Ν 4146/2013, και το άρθρο 22 του Ν 3894/2010, για την επιτάχυνση και διαφάνεια υλοποίησης Στρατηγικών Επενδύσεων που συμβάλλουν στην εθνική οικονομία και προάγουν την έξοδο της χώρα από την οικονομική κρίση.

40. Περαιτέρω, σύμφωνα με το άρθρο 18 παρ. 3 του Ν 4070/2012, Ρυθμίσεις Ηλεκτρονικών Επικοινωνιών, Μεταφορών, Δημοσίων Εργων σε συνδυασμό με τον Κανονισμό Οδηγιών της ΕΕΤΤ, για την υπαγωγή σε καθεστώς Γενικής Άδειας για παροχή δικτύων ή και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών αρκεί η υποβολή Δήλωσης Καταχώρισης από τον ενδιαφερόμενο πάροχο ηλεκτρονικών επικοινωνιών. Με την υποβολή της ως άνω Δήλωσης, μια επιχείρηση δύναται να εκκινήσει δραστηριότητα, ενώ δεν προϋποτίθεται η έκδοση ατομικής διοικητικής πράξης πριν από την άσκηση των δικαιωμάτων που απορρέουν από τη Γενική Αδεια.

41. Οι σιωπηρές εγκρίσεις απαντούν κυρίως στο πλαίσιο άσκησης διοικητικής εποπτείας και στο δίκαιο των δημοσίων έργων.

i) Σιωπηρές εγκρίσεις στο πλαίσιο άσκησης διοικητικής εποπτείας

42.  Σιωπηρές εγκρίσεις συναντάμε καταρχήν κατά την άσκηση προληπτικής εποπτείας επί των πράξεων νομικών προσώπων του ευρύτερου δημόσιου τομέα, συνήθως φορέων τοπικής αυτοδιοίκησης. Αντίθετα, οι πράξεις των ΟΤΑ είναι αμέσως εκτελεστές και η εποπτεύουσα αρχή ασκεί μόνο κατασταλτική εποπτεία [Κ. Γώγος, Η δικαστική προσβολή παραλείψεων της διοίκησης, όπ.π., σ. 275]. Το καθεστώς αυτό των άμεσα εκτελεστών πράξεων των συλλογικών οργάνων των ΟΤΑ διατηρήθηκε και με τον Ν 3852/2010. Ωστόσο στο άρθρο 225 του Ν 3852/2010 προβλέπεται ότι ορισμένες κατηγορίες αποφάσεων των συλλογικών οργάνων των δήμων και των περιφερειών αποστέλλονται υποχρεωτικά για έλεγχο νομιμότητας πλέον στην Αυτοτελή Υπηρεσία Εποπτείας Ο.Τ.Α και ο Ελεγκτής Νομιμότητας ελέγχει τη νομιμότητα της απόφασης μέσα σε αποκλειστική προθεσμία τριάντα (30) ημερών από την περιέλευσή της στην Αυτοτελή Υπηρεσία Εποπτείας Ο.Τ.Α, μετά την πάροδο της οποίας στερείται την αρμοδιότητα του. Στη δεδομένη περίπτωση πρόκειται για μια «οιονεί σιωπηρή έγκριση» καθώς οι πράξεις είναι ναι μεν εκτελεστές από την έκδοση τους, στο μέτρο όμως που προβλέπεται αρμοδιότητα του Ελεγκτή νομιμότητας, η αποχή του από τη λήψη μέτρων εποπτείας ενέχει σε ορισμένο βαθμό τη συναίνεση του.

43. Σιωπηρή έγκριση προέβλεπε και το άρθρο 6 του Ν 2083/1992 για την άσκηση εποπτείας νομιμότητας επί των Α.Ε.Ι., σύμφωνα με το οποίο οι πράξεις του Πρύτανη περί διορισμού ή μονιμοποίησης μέλους ΔΕΠ διαβιβάζονταν μαζί με τα πρακτικά εκλογής ή μονιμοποίησης στο Υπουργείο Παιδείας προκειμένου να ασκηθεί έλεγχος νομιμότητας εντός τριμήνου από την περιέλευση του φακέλου στο Υπουργείο. Κατά το χρονικό διάστημα της άσκησης ελέγχου, η πράξη του Πρύτανη δεν μπορούσε να εκτελεστεί αλλά και ούτε καν να δημοσιευθεί στην Εφημερίδα της Κυβέρνησης, οπότε δεν αποκτούσε νομική υπόσταση. Η άπρακτη παρέλευση της τρίμηνης προθεσμίας καθιστούσε δυνατή, κατά ρητή πρόβλεψη του Νόμου, τη δημοσίευση της πρυτανικής πράξης στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, η οποία έτσι αποκτούσε εκτελεστότητα. Με τη διάταξη του άρθρου 3 παρ.19 του Ν 3027/2002, αντικαταστάθηκε η ανωτέρω ρύθμιση και πλέον ανατίθεται στους πρυτάνεις η διενέργεια του προληπτικού ελέγχου νομιμότητας επί των πρακτικών εκλογής, εξέλιξης και μονιμοποίησης ή μη των μελών ΔΕΠ των Α.Ε.Ι.. Εφόσον η σχετική διαδικασία κριθεί νόμιμη, ο πρύτανης εκδίδει τη σχετική, κατά περίπτωση, πράξη και την αποστέλλει απευθείας προς δημοσίευση στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως. Μετά τη δημοσίευση της πρυτανικής πράξης, ο Υπουργός Παιδείας υποχρεούται να ασκήσει τον συνταγματικά κατοχυρωμένο έλεγχο νομιμότητας, είτε κατόπιν άσκησης προσφυγής, από οποιονδήποτε έχει έννομο συμφέρον, είτε αυτεπαγγέλτως, εντός αποκλειστικής προθεσμίας έξι μηνών, που αρχίζει την επομένη της ημερομηνίας περιέλευσης στο Υπουργείο της πρυτανικής πράξης με τα πρακτικά εκλογής, εξέλιξης και μονιμοποίησης ή μη των μελών ΔΕΠ των Α.Ε.Ι. (άρθρο 20 του Ν 4009/2011).

ii) Σιωπηρές εγκρίσεις κατά την εκτέλεση δημοσίων έργων

44. Σιωπηρές εγκρίσεις προβλέπονταν ρητά στη σχετική με την εκτέλεση των δημοσίων έργων νομοθεσία.

45. Σύμφωνα με το άρθρο 46 παρ. 2 του Ν 3669/2008, Κύρωση της κωδικοποίησης της νομοθεσίας κατασκευής δημόσιων έργων,η διευθύνουσα υπηρεσία εγκρίνει μέσα σε δέκα ημέρες το χρονοδιάγραμμα που υποβάλλεται από τον ανάδοχο και εάν η έγκριση δεν δοθεί εντός της ως άνω προθεσμίας, ή εάν μέσα στην προθεσμία αυτή η διευθύνουσα υπηρεσία δεν ζητήσει εγγράφως διευκρινίσεις ή αναμορφώσεις ή συμπληρώσεις, θεωρείται ότι το χρονοδιάγραμμα έχει εγκριθεί [βλ. και προγενέστερη ρύθμιση του άρθρου 32 παρ. 2 του πδ 609/1985].

46. Σιωπηρή ή άλλως πλασματική έγκριση προβλέπεται και στο άρθρο 53 παρ. 8 του Ν 3669/2008. Σύμφωνα με τη διάταξη αυτή, η πληρωμή του εργολαβικού ανταλλάγματος στον ανάδοχο γίνεται τμηματικά με βάση τις πιστοποιήσεις των εργασιών, δηλαδή τους εγκεκριμένους από τη διευθύνουσα υπηρεσία λογαριασμούς για τις πληρωμές. Οι λογαριασμοί συντάσσονται και υποβάλλονται από τον ανάδοχο κατά μηνιαία χρονικά διαστήματα στη διευθύνουσα υπηρεσία, η οποία τους ελέγχει και όταν απαιτείται τους διορθώνει μέσα σε έναν μήνα από την υποβολή τους. Λογαριασμός που πληρώθηκε χωρίς έλεγχο, λόγω παρέλευσης της πιο πάνω μηνιαίας προθεσμίας (πλασματική έγκριση), ελέγχεται, διορθώνεται και εγκρίνεται μέσα σε προθεσμία τριών μηνών από την υποβολή ή επαναυποβολή του και οι τυχόν προκύπτουσες διαφοροποιήσεις λαμβάνονται υπόψη σε επόμενο λογαριασμό. Η σχετική με τον προϊσχύσαντα Ν 1418/1984 [ο οποίος περιείχε αντίστοιχη ρύθμιση στο άρθρο 5 παρ. 9-10, χωρίς ρητή αναφορά σε σιωπηρή έγκριση] νομολογία  είχε δεχθεί ότι αν παρέλθει η μηνιαία προθεσμία, δηλαδή αν η διευθύνουσα υπηρεσία δεν εγκρίνει τον λογαριασμό όπως υποβλήθηκε ή με διορθώσεις ή δεν αρνηθεί ρητώς την έγκριση του ή δεν τον επιστρέψει στον ανάδοχο προς ανασύνταξη και επαναυποβολή, τότε ο υποβληθείς λογαριασμός θεωρείται, ανεξαρτήτως πλημμελειών του, αυτοδικαίως εγκεκριμένος και η ως άνω υπηρεσία δεν μπορεί πλέον να τον τροποποιήσει [ΣτΕ  2992/2012, 3844/2011, 422/2008, 2747/2008, 1153/2006, ΑΕΔ 8/2004, ΣτΕ 2227/2002, 1434/1999].

47. Ανάλογη ρύθμιση προβλέπεται και για τις πληρωμές κατά την εκπόνηση μελετών [άρθρο 104 παρ. 1 του πδ 696/1974, που ερμηνεύθηκε υπό την έννοια ότι σε περίπτωση άπρακτης παρόδου της μηνιαίας προθεσμίας από την υποβολή του λογαριασμού θεωρείται αυτοδικαίως εγκεκριμένος: ΣτΕ 865/2011, 989/2011, 566/2009, 3236/2008]. Ωστόσο με την ΣτΕ 1208/2012 του Στ΄ Τμήματος, παραπεμπτική στην ολομέλεια, σημειώνεται μεταστροφή στην ανωτέρω νομολογία καθώς κρίθηκε, επί τη βάσει των κανόνων των άρθρων 63 παρ. 2 του ΚΔΔ και 45 παρ. 4 του πδ 18/1989 και της πάγιας νομολογιακής ερμηνείας τους, ότι η άπρακτη πάροδος της τασσόμενης μηνιαίας προθεσμίας συνεπάγεται τη σιωπηρή άρνηση έγκρισης του λογαριασμού και ότι η εν λόγω προθεσμία δεν είναι αποκλειστική, οπότε η Διοίκηση δεν στερείται αρμοδιότητας για την έκδοση σχετικής ρητής πράξης. Περαιτέρω το Δικαστήριο έκρινε ότι «δε θα μπορούσε να γίνει δεκτό ότι, μολονότι δεν ορίζεται τούτο ρητώς, η βούληση του νομοθέτη ήταν μόνο η άπρακτη πάροδος της μηνιαίας προθεσμίας, οφειλόμενη σε αδράνεια, για οποιονδήποτε λόγο, των αρμόδιων υπαλλήλων, να έχει ως συνέπεια την αμετάκλητη αυτοδίκαιη έγκριση του λογαριασμού και ακολούθως την υποχρέωση του Δημοσίου και των ν.π.δ.δ. να καταβάλλουν δημόσιο χρήμα, ανεξάρτητα από τις τυχόν πλημμέλειες που αυτός έχει, δηλαδή ανεξάρτητα από το εάν το ποσό του λογαριασμού διεκδικείται παρανόμως ή αχρεωστήτως, και μάλιστα χωρίς να παρέχεται καμία δυνατότητα πλέον στη Διοίκηση να προβεί, μετά την άπρακτη πάροδο της μηνιαίας προθεσμίας, στην έκδοση πράξης με την οποία ρητώς θα αρνείται την έγκριση του λογαριασμού ή θα τροποποιεί αυτόν για λόγους νομιμότητας, είτε διότι ο λογαριασμός είναι αντίθετος προς διατάξεις νόμου ή τη σύμβαση είτε διότι στηρίζεται σε στοιχεία ανύπαρκτα ή ανακριβή». Με την απόφαση ΣτΕ Ολ 2494/2013, η Ολομέλεια έκρινε, χωρίς να αναφερθεί στο άρθρο 63 του ΚΔΔ για τη συναγωγή σιωπηρής αρνητικής πράξης, ότι «η διάταξη του άρθρου 104 παρ. 1 του πδ 696/1974, ερμηνευόμενη ενόψει αφενός μεν του σκοπού της θεσπιζόμενης με αυτήν ρύθμισης, ο οποίος συνίσταται στην απρόσκοπτη, με την τακτική τμηματική πληρωμή του αναδόχου, εκτέλεση της σύμβασης και την εντός του προβλεπομένου χρονοδιαγράμματος εκπόνηση της μελέτης, αφετέρου δε της υποχρέωσης τήρησης της αρχής της νομιμότητας, έχει την έννοια ότι με την άπρακτη πάροδο της προθεσμίας του ενός μηνός, που προβλέπεται για τον έλεγχο, την τυχόν απαιτούμενη διόρθωση και την έγκριση του λογαριασμού, ο λογαριασμός θεωρείται μεν εγκεκριμένος, η Διοίκηση όμως διατηρεί την εξουσία, και μετά την παρέλευση της τασσόμενης προθεσμίας ελέγχου και έγκρισης του λογαριασμού, να προβεί σε έλεγχο αυτού, αρνούμενη, ρητώς ή σιωπηρώς, να καταβάλει ποσά ή αναζητώντας, κατά τις κείμενες διατάξεις (του εθνικού και του κοινοτικού δικαίου) ως μη νομίμως ή αχρεωστήτως, ήδη καταβληθέντα ποσά του επίμαχου λογαριασμού, τα οποία δεν οφείλονται για οποιονδήποτε λόγο στον ανάδοχο, δεδομένου μάλιστα ότι ο έλεγχος αυτός επιβάλλεται για λόγους προστασίας του δημόσιου χρήματος, εθνικού ή κοινοτικού».

48. Ο Νόμος 4412/2016, Δημόσιες Συμβάσεις Έργων, Προμηθειών και Υπηρεσιών, προβλέπει στο άρθρο 168 (βεβαίωση περάτωσης εργασιών), τα εξής: 1. Όταν λήξει η προθεσμία περάτωσης του συνόλου ή τμημάτων του έργου, ο επιβλέπων ή το εντεταλμένο όργανο της επίβλεψης αναφέρει στη διευθύνουσα υπηρεσία, μέσα σε διάστημα δέκα (10) ημερών από τη λήξη του εγκεκριμένου χρόνου περαίωσης, αν τα έργα έχουν περατωθεί και έχουν υποστεί ικανοποιητικά τις δοκιμασίες που προβλέπονται στη σύμβαση ή αν τα έργα δεν έχουν περατωθεί, οπότε αναφέρει συγκεκριμένα τις εργασίες που απομένουν για εκτέλεση. Αν οι εργασίες έχουν περατωθεί, ο προϊστάμενος της διευθύνουσας υπηρεσίας, μέσα σε δέκα (10) ημέρες από την παραλαβή της πιο πάνω αναφοράς, εκδίδει βεβαίωση για την ημέρα που περατώθηκαν οι εργασίες του έργου (βεβαίωση περάτωσης των εργασιών) την οποία κοινοποιεί αμελλητί στον ανάδοχο. Εάν η βεβαίωση δεν εκδοθεί μέσα στην πιο πάνω προθεσμία, τότε θεωρείται ότι έχει εκδοθεί αυτοδίκαια τριάντα (30) ημέρες μετά την υποβολή από τον ανάδοχο σχετικής έγγραφης όχλησης και επιβάλλονται στα υπαίτια όργανα του φορέα κατασκευής του έργου οι πειθαρχικές ποινές που προβλέπονται στην παρ. 3 του άρθρου 141.

γ) Το άρθρο 10 παρ. 4 του Ν. 3230/2004 για την απλούστευση της διαδικασίας έκδοσης διοικητικών πράξεων

49. Στο άρθρο 10 παρ. 4 του Ν 3230/2004, «Καθιέρωση συστήματος διοίκησης με στόχους, μέτρηση της αποδοτικότητας», προβλέπεται ότι ο Υπουργός Εσωτερικών από κοινού με τον καθ’ ύλην αρμόδιο Υπουργό καθορίζουν τις διοικητικές πράξεις οι οποίες τεκμαίρεται ότι έχουν εκδοθεί σύμφωνα με το αίτημα του ενδιαφερόμενου, όταν έχει παρέλθει συγκεκριμένη προθεσμία από την υποβολή της αίτησης. Ευστόχως επισημάνθηκε ότι «η έλλειψη περιορισμών στην εξουσιοδότηση του άρθρου 10 παρ. 4 του Ν 3230/2004 ως προς το αντικείμενο της διοικητικής πράξης που μπορεί να προκύψει σιωπηρά ενδέχεται να δημιουργήσει προβλήματα σε περιπτώσεις όπου η διοικητική αρμοδιότητα αφορά συνταγματικά ευαίσθητους τομείς, όπως λ.χ.η προστασία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος» ή οι κανόνες άσκησης επαγγέλματος [Κ. Γώγος, Η δικαστική προσβολή παραλείψεων της διοίκησης, όπ.π. σ. 283], δεδομένου ότι η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας δέχεται ότι τα σχετικά ζητήματα ρυθμίζονται κανονιστικά μόνο με προεδρικά διατάγματα.

50. Ειδική περίπτωση σιωπηρής αρνητικής πράξης είναι η παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας, η οποία μπορεί να προσβληθεί ενώπιον των δικαστηρίων, βάσει του άρθρου 45 παρ. 4 του π.δ. 18/1989 (για τις ακυρωτικές διαφορές) και του άρθρου 63 παρ. 2 του ΚΔΔ (για τις διαφορές ουσίας). Για να στοιχειοθετηθεί παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας πρέπει να συντρέχουν οι εξής προϋποθέσεις: α) να έχει υποβληθεί αίτηση από τον διοικούμενο, β) να προβλέπεται υποχρέωση του οργάνου να ρυθμίσει συγκεκριμένη σχέση με την έκδοση εκτελεστής πράξης, βάσει ειδικής διάταξης νόμου και γ) να  περάσει άπρακτη είτε η προθεσμία που τάσσεται από τον νόμο στη συγκεκριμένη περίπτωση είτε η τρίμηνη προθεσμία της γενικής διάταξης του άρθρου 45 παρ. 4 του π.δ. 18/1989. Δεν είναι απόλυτα σαφές κατά πόσο η προηγούμενη υποβολή αίτησης αποτελεί τον κανόνα για τη διαμόρφωση της συγκεκριμένης προϋπόθεσης καθώς παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας μπορεί να συναχθεί και στην περίπτωση αυτεπάγγελτης δράσης της Διοίκησης όταν η τελευταία υποχρεούται να εκδώσει πράξη εντός ορισμένης προθεσμίας. Μάλιστα, η συγκεκριμένη προϋπόθεση δεν φαίνεται να θεμελιώνεται στον νόμο, ο οποίος επιτρέπει τη συναγωγή παράλειψης οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας και σε αυτήν την περίπτωση. Χαρακτηριστικό παράδειγμα παράλειψης οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας είναι η παράλειψη του οργάνου να αποφανθεί εντός είκοσι ημερών επί αιτήσεως του διοικουμένου για χορήγηση εγγράφων που τον αφορούν, κατά το άρθρο 5 παρ. 1 και 6 του ΚΔΔ/σίας. Τέλος, με την άπρακτη παρέλευση της τρίμηνης προθεσμίας που διαθέτει το αρμόδιο όργανο να αποφανθεί επί ενδικοφανούς προσφυγής (πλην ειδικής πρόβλεψης συγκεκριμένης προθεσμίας) στοιχειοθετείται τεκμαιρόμενη σιωπηρή απόρριψη που ρυθμίζεται ειδικά στο άρθρο 45 παρ. 2 του 18/1989 και στο 63 παρ. 4 του ΚΔΔ (ΣτΕ 3492/2011).

Β. Συστατικές, διαπιστωτικές και βεβαιωτικές διοικητικές πράξεις

51. Συστατικές ή δημιουργικές ή διαπλαστικές είναι οι (ατομικές) διοικητικές πράξεις με τις οποίες ιδρύεται, αλλοιώνεται ή καταργείται δικαίωμα ή υποχρέωση του διοικουμένου. Οι συστατικές διοικητικές πράξεις ιδρύουν, τροποποιούν ή αίρουν μια έννομη σχέση δημόσιου ή ιδιωτικού δικαίου και αποτελούν την πλειοψηφία των διοικητικών πράξεων. Σ’ αυτές συγκαταλέγονται η χορήγηση πάσης φύσης αδειών, ο διορισμός και η απόλυση του δημόσιου υπαλλήλου, η επιβολή πειθαρχικών ποινών και διοικητικών κυρώσεων κ.ο.κ.

52. Διαπιστωτικές είναι οι πράξεις με τις οποίες διαπιστώνεται η υπαγωγή ορισμένου προσώπου στο ρυθμιστικό πεδίο ενός ή περισσότερων κανόνων δικαίου. Περιλαμβάνουν δεσμευτικές διαπιστώσεις νομικώς σημαντικών ιδιοτήτων προσώπων ή πραγμάτων. Οι διαπιστωτικές πράξεις είναι εκτελεστές, καθώς αποτελούν νομικά δεσμευτικές διοικητικές πράξεις, υποχρεωτικές για το διοικητικό όργανο και αναγκαίες για την επέλευση νομικών συνεπειών, είτε άμεσα, όταν οι συνέπειες αυτές προβλέπονται ειδικά στον νόμο και αρκεί η διαπίστωση της συνδρομής των σχετικών προϋποθέσεων (άρθρο 24 παρ. 5 του Ν. 4009/2011: διαπιστωτική πράξη του Υπουργού Παιδείας για την ενεργοποίηση της αναστολής άσκησης των καθηκόντων των καθηγητών ΑΕΙ, άρθρο 28 παρ. 14 του Ν. 2190/1994: διαπιστωτική πράξη για την αυτοδίκαιη κατάργηση πράξεων πρόσληψης, άλλων υπηρεσιακών μεταβολών και ίδρυσης ή μετατροπής θέσεων και την κατά την παρ. 12 διακοπή των σχετικών διαδικασιών, άρθρο 149 του Ν 3528/2007: διαπιστωτική πράξη έκπτωσης δημοσίου υπαλλήλου λόγω ποινικής καταδίκης) είτε στη συνέχεια, μέσω της έκδοσης νέων (συστατικών) διοικητικών πράξεων (ΣτΕ 705, 706/2015: διαπιστωτική πράξη συμπλήρωσης ορίου ηλικίας). Η διαφορά της διαπιστωτικής από τη συστατική πράξη έγκειται στο ότι η πρώτη δεν περιέχει ρύθμιση ή ατομικό κανόνα δικαίου. Παραδείγματα διαπιστωτικών πράξεων είναι και η εγγραφή (και διαγραφή) στα μητρώα αρρένων (ΣτΕ 71-82/2016) ή σε στρατολογικό κατάλογο, η διαπίστωση της ελληνικής ιθαγένειας (ΣτΕ 1068/2015), ο καθορισμός ορίων αιγιαλού (ΣτΕ 3196/2015: θεσπίζεται διοικητική διαδικασία για τον καθορισμό, κατά δέσμια αρμοδιότητα της Διοίκησης, της οριογραμμής του αιγιαλού ως φυσικού φαινομένου, ήτοι της μέγιστης και συνήθους ανάβασης των κυμάτων σε δεδομένη χερσαία ζώνη, με την έκδοση σχετικής πράξης, διαπιστωτικής της υφιστάμενης πραγματικής κατάστασης), η σύνταξη πρωτοκόλλου περί παράβασης διοικητικών νόμων. Την έκδοση διαπιστωτικών πράξεων σε σειρά περιπτώσεων προέβλεψε ο Ν. 4093/2012: στην υποπαράγραφο Ζ.1, περ. 5, προβλέπεται η έκδοση διαπιστωτικής πράξης για την καταγγελία σύμβασης αορίστου χρόνου ιδιωτικού δικαίου λόγω μη εμφάνισης του μεταταχθέντος υπαλλήλου στον φορέα υποδοχής, στην υποπαράγραφο Ζ.2 η έκδοση διαπιστωτικής πράξης για τη θέση υπαλλήλων σε διαθεσιμότητα ενώ στην υποπαράγραφο Ζ.3 περ. 3 η έκδοση διαπιστωτικής πράξης για τη θέση του υπαλλήλου σε αργία αλλά και για την επάνοδο στην υπηρεσία (ΣτΕ Ολ 15, 16, 17/2015). To ζήτημα του νομικού χαρακτήρα μιας πράξης ως συστατικής ή διαπιστωτικής έχει σημασία για την έναρξη της ουσιαστικής ισχύος της. Η νομολογία επέλυσε το ζήτημα του νομικού χαρακτήρα της πράξης αναγνώρισης από το ΔΙΚΑΤΣΑ αλλοδαπού τίτλου σπουδών, δηλαδή «αν πρόκειται για συστατική ή διαπιστωτική πράξη και, επομένως, αν οι έννομες συνέπειές της ανατρέχουν ή όχι στον χρόνο έκδοσης του αλλοδαπού τίτλου σπουδών». Κατά παλαιότερη νομολογία, η πράξη του ΔΙ.Κ.Α.Τ.Σ.Α. περί αναγνωρίσεως τίτλου σπουδών αλλοδαπής δεν αποτελεί απλώς διαπίστωση ορισμένης νομικής καταστάσεως, αλλά επιφέρει τη διάπλαση νέας, η οποία συνίσταται στην νομική ισχυροποίηση, για τον εφ’ εξής χρόνο, του αλλοδαπού τίτλου σπουδών, εξομοιώνοντάς τον με τους ημεδαπούς, ώστε να έχει τις ίδιες με αυτούς έννομες συνέπειες (ΣτΕ 1902/2005, 1594/2002). Η νομολογία αυτή εγκαταλείφθηκε με την απόφαση ΣτΕ Ολ 4878/2012: με την πράξη του Προέδρου του Δ.Σ. του ΔΙΚΑΤΣΑ αναγνωρίζεται στην ενδιαφερομένη ότι είναι κάτοχος μεταπτυχιακού τίτλου, ετήσιας τουλάχιστον φοίτησης, που τον απέκτησε στις 16.1.1997 από το University of Warwick, δηλαδή αποδεικνύεται ότι η ενδιαφερομένη διέθετε το κριτήριο 19 που είχε επικαλεστεί με την αίτηση συμμετοχής της και με βάση το οποίο κατέλαβε την 58η θέση στον πίνακα προτεραιότητας του κλάδου, έως την ημέρα λήξης της προθεσμίας υποβολής των αιτήσεων. Κατά τη μειοψ. γνώμη, η πράξη αυτή δεν αναγνωρίζει απλώς μία προϋπάρχουσα ιδιότητα αλλά με την έκδοσή της δημιουργεί μία νέα κατάσταση διότι εξομοιώνει για τον εφεξής χρόνο έναν αλλοδαπό τίτλο σπουδών με ημεδαπό. (Βλ. και ΣτΕ 2781, 2787/2013, 2370/2014, 3206/2015, 15727/2017, 2483/2018, 1438/2019).

53. Οι βεβαιωτικές πράξεις δεν έχουν τον χαρακτήρα εκτελεστής διοικητικής πράξης. Απλώς επιβεβαιώνουν ήδη υπάρχουσα ρύθμιση και φυσικά δεν προσβάλλονται ενώπιον των δικαστηρίων (ΣτΕ 32/1933: Δεν είναι αυτοτελώς προσβληταί δι’ αιτήσεως ακυρώσεως, ως στερούμεναι εκτελεστότητος, αι βεβαιωτικαί πράξεις, ήτοι πάσα πράξις του αυτού περιεχομένου προς προηγουμένην εκτελεστήν και επιβεβαιούσα ταύτην, ανεξαρτήτως του εάν εκδίδεται αυτεπαγγέλτως ή τη αιτήσει του ενδιαφερομένου. ΣτΕ 2711/2019: η νομαρχιακή απόφαση με την οποία κηρύχθηκε αναδασωτέα συγκεκριμένη έκταση εστερείτο εκτελεστού χαρακτήρα ως βεβαιωτική της προγενέστερης απόφασης του Υπουργού Γεωργίας, η οποία, ουδέποτε καταργηθείσα, διατηρούσε πλήρως την ισχύ της και με την οποία είχε κηρυχθεί αναδασωτέα περιοχή του λεκανοπεδίου Αττικής, περιλαμβάνουσα και την προαναφερόμενη μείζονα έκταση). Χαρακτηριστικό παράδειγμα βεβαιωτικής πράξης είναι αυτή που εκδίδεται επί απλής διοικητικής προσφυγής εφόσον το διοικητικό όργανο εμμένει απλώς στην πράξη που προσβλήθηκε. ΣτΕ 2/2020: η από …. αίτηση θεραπείας του αιτούντος Δήμου κατά της από… απόφασης του Προέδρου της ΕΛ.ΣΤΑΤ. είχε ήδη απορριφθεί σιωπηρώς, λόγω της παρόδου της τριακονθήμερης προθεσμίας, εντός της οποίας όφειλε η ΕΛ.ΣΤΑΤ. να αποφανθεί επ’ αυτής. Ως εκ τούτου, η … απόφαση του Προέδρου της ΕΛ.ΣΤΑΤ., με την οποία η αίτηση θεραπείας απορρίφθηκε και ρητώς, χωρίς όμως νέα έρευνα της υποθέσεως, είχε χαρακτήρα απλώς βεβαιωτικότης σιωπηρώς συντελεσθείσας απόρριψης, έχοντας δε τον χαρακτήρα αυτόν δεν συνιστά εκτελεστή διοικητική πράξη, δυνάμενη να προσβληθεί παραδεκτώς με αίτηση ακυρώσεως). Βλ. και ΣτΕ 1406/2019: η πράξη που εκδίδεται επί αιτήσεως θεραπείας έχει εκτελεστό χαρακτήρα μόνον αν εκδοθεί κατόπιν νέας έρευνας επί του πραγματικού της υπόθεσης, όχι δε επί νομικών ζητημάτων, οπότε έχει βεβαιωτικό χαρακτήρα, δηλώνουσα εμμονή της Διοίκησης στην προσβληθείσα με την αίτηση θεραπείας απόφαση (ΣτΕ 537/2017, 148/2017, 2858-9/2016 7μ., 3562/2013, 1113/2008, 2632/2006 ). Εν προκειμένω, η από 3.8.2016 αίτηση θεραπείας του αιτούντος, για την ανάκληση της οικ.26440/24.5.2016 προσβαλλόμενης απόφασης του ΥΠΕΚΑ, απορρίφθηκε με την 46688/12.10.2016 πράξη του Αναπληρωτή Διευθυντή της ΔΙΠΑ, με την αιτιολογία, πλην άλλων, ότι η δραστηριότητα αναζήτησης χρυσού και πολυτίμων γαιών με συνδυασμό ερευνητικών γεωτρήσεων και επιφανειακής συλλογής δειγμάτων (χωρίς μηχανήματα), την οποία επιδιώκει ο αιτών, υπάγεται, κατά νόμο, στην υποκατηγορία Α1 της απόφασης 1958/2012 του ΥΠΕΚΑ (Β΄21), και ότι σε ολόκληρη την έκταση της προστατευόμενης περιοχής του Εθνικού Πάρκου Οροσειράς Ροδόπης δεν επιτρέπονται τα έργα και οι δραστηριότητες της εν λόγω υποκατηγορίας (Α1). Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι ο Αναπληρωτής Διευθυντής της ΔΙΠΑ στηρίχθηκε στο πραγματικό που έλαβε υπόψη η οικ.26440/24.5.2016 προσβαλλόμενη απόφαση του ΥΠΕΚΑ, χωρίς να προβεί σε νέα έρευνα αυτού, αλλά μόνον σε επεξήγηση των ζητημάτων νομιμότητας της εν λόγω υπουργικής απόφασης. Με το περιεχόμενο αυτό η 46688/12.10.2016 πράξη του Αναπληρωτή Διευθυντή της ΔΙΠΑ στερείται εκτελεστού χαρακτήρα και για τον λόγο αυτόν δεν μπορεί να θεωρηθεί ως συμπροσβαλλόμενη με την κρινόμενη αίτηση, όπως ζητεί ο αιτών με το δικόγραφο προσθέτου λόγου ακυρώσεως. Ιδιαίτερη προσοχή χρειάζεται η βεβαιωτική πράξη που προβλέπει το άρθρο 11 του  Κώδικα Αναγκαστικών Απαλλοτριώσεων Ακινήτων» (Κ.Α.Α.Α.) «…3. Η αναγκαστική απαλλοτρίωση αίρεται αυτοδικαίως εάν δεν συντελεστεί μέσα σε ενάμισι έτος από τη δημοσίευση της απόφασης προσωρινού καθορισμού της αποζημίωσης και, σε περίπτωση απευθείας οριστικού καθορισμού αυτής, από τη δημοσίευση της σχετικής απόφασης. Η αρμόδια για την κήρυξη της απαλλοτρίωσης αρχή υποχρεούται να εκδώσει μέσα σε τέσσερις μήνες από τη λήξη της προθεσμίας του προηγούμενου εδαφίου βεβαιωτική πράξη για την επελθούσα αυτοδίκαιη άρση. Η πράξη αυτή δημοσιεύεται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως. 4. Εάν περάσουν άπρακτες οι κατά τις προηγούμενες παραγράφους 2 και 3 προθεσμίες ή εκδοθεί πράξη αρνητική, κάθε ενδιαφερόμενος δύναται να ζητήσει από το τριμελές διοικητικό πρωτοδικείο, στην περιφέρεια του οποίου βρίσκεται το απαλλοτριωμένο ακίνητο, την έκδοση δικαστικής απόφασης, με την οποία να ακυρώνεται η προσβληθείσα πράξη ή παράλειψη και να βεβαιώνεται η αυτοδίκαιη ή υποχρεωτικώς επελθούσα άρση της απαλλοτρίωσης». Παρά τη χρησιμοποίηση του όρου «βεβαιωτική» στο νόμο, πρόκειται για διαπιστωτική πράξη που προσβάλλεται δικαστκώς: η σχετική διοικητική πράξη, η οποία πρέπει να εκδίδεται εντός τακτής προθεσμίας από την άπρακτη πάροδο ενάμισι έτους από τη δημοσίευση της ως άνω δικαστικής αποφάσεως, έχει «βεβαιωτικό», κατά τη διατύπωση του νόμου, χαρακτήρα, περιορίζεται, δηλαδή, στη διαπίστωση της παρόδου της δεκαοκτάμηνης προθεσμίας, η οποία επιφέρει αυτοδικαίως την έννομη συνέπεια της άρσης της απαλλοτρίωσης, χωρίς να καταλείπεται πεδίο συνεκτιμήσεως άλλων στοιχείων. Ενόψει τούτων, η παράλειψη της Διοίκησης να εκδώσει την εν λόγω βεβαιωτική πράξη, ακόμη και χωρίς την υποβολή σχετικού αιτήματος εκ μέρους του ενδιαφερομένου, συνιστά παράβαση της τασσόμενης από τις ως άνω διατάξεις νόμιμης υποχρέωσής της, ο δε ενδιαφερόμενος δικαιούται, στην περίπτωση αυτή, να επιδιώξει την προβλεπόμενη από τις προαναφερόμενες διατάξεις δικαστική προστασία, δηλαδή την ακύρωση της παράλειψης της Διοίκησης να εκδώσει την ως άνω βεβαιωτική πράξη και, περαιτέρω, τη βεβαίωση της αυτοδίκαιης άρσης της απαλλοτρίωσης, και απευθείας από το αρμόδιο δικαστήριο, χωρίς, μάλιστα, η άσκηση της αιτήσεως να υπόκειται στην προθεσμία του άρθρου 66 του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας (ΣτΕ 2600/2016, 1939, 2154/2019).

Γ. Ευμενείς και δυσμενείς διοικητικές πράξεις

54. Η διάκριση των ευμενών και δυσμενών διοικητικών πράξεων έχει ιδιαίτερη σημασία καθώς από τον σχετικό χαρακτηρισμό εξαρτώνται: η άσκηση του δικαιώματος της προηγούμενης ακρόασης [που παρέχεται για τις δυσμενείς πράξεις, άρθρο 6 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας], η αιτιολογία [άρθρο 17 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας], οι κανόνες της ανάκλησης που θα εφαρμοστούν [οι παράνομες δυσμενείς διοικητικές πράξεις ανακαλούνται ελεύθερα ενώ οι παράνομες ευμενείς υπό την προϋπόθεση της μη παραβίασης της εύλογης εμπιστοσύνης του διοικουμένου] καθώς και η άσκηση των ένδικων βοηθημάτων ή μέσων [σε γενικές γραμμές θεωρείται ότι παραδεκτά, δηλαδή με έννομο συμφέρον, προσβάλλονται οι δυσμενείς διοικητικές πράξεις] από τον διοικούμενο.

55. Οι ευμενείς (ή επωφελείς) διοικητικές πράξεις βελτιώνουν τη νομική θέση του διοικουμένου, δημιουργώντας δικαιώματα, ιδρύοντας υποχρεώσεις της Διοίκησης υπέρ αυτού ή επιτρέποντας τη δημιουργία μιας πραγματικής κατάστασης που λειτουργεί ευνοϊκά γι’ αυτόν. Χαρακτηριστικά παραδείγματα ευμενών διοικητικών πράξεων είναι η άδεια οδήγησης, η άδεια άσκησης επαγγέλματος ή λειτουργίας καταστήματος, η πράξη χορήγησης επιδόματος ή σύνταξης. Είναι εμφανές ότι η πράξη με την οποία κηρύσσεται η παύση ισχύος μιας δυσμενούς διοικητικής πράξης θεωρείται ευμενής.

56. Δυσμενείς (ή επαχθείς) διοικητικές πράξεις είναι αυτές που επιβαρύνουν, χειροτερεύουν τη νομική θέση του διοικουμένου, επιβάλλοντας υποχρεώσεις για θετική ενέργεια ή παράλειψη, καταργώντας δικαιώματα ή συμφέροντα. Χαρακτηριστικά παραδείγματα δυσμενών διοικητικών πράξεων είναι η  επιβολή προστίμου, η επιβολή πειθαρχικών ποινών στους δημόσιους υπαλλήλους κ.ο.κ. Είναι εμφανές ότι η πράξη με την οποία παύει η ισχύς μιας ευμενούς διοικητικής πράξης θεωρείται δυσμενής.

57. Περαιτέρω, στη θεωρία συχνά γίνεται λόγος για τις μικτές πράξεις, που, ταυτόχρονα, κατοχυρώνουν πλεονεκτήματα και θεσπίζουν υποχρεώσεις για τον διοικούμενο (όπως είναι ο διορισμός δημόσιου υπαλλήλου, ή οι πράξεις με όρους/πρόσθετους ορισμούς) και τις τριτενεργείς, που έχουν ευνοϊκή συνέπεια για τον άμεσα ενδιαφερόμενο αλλά δυσμενή για τρίτους (π.χ. η άδεια δόμησης).

Δ. Η σύνθετη διοικητική ενέργεια

58. Η σύνθετη διοικητική ενέργεια είναι μία νομική κατασκευή του διοικητικού δικαστή, που αποσκοπεί στη δικαστική προστασία του διοικουμένου και που περιγράφει την περίπτωση κατά την οποία η επέλευση ενός συγκεκριμένου εννόμου αποτελέσματος εξαρτάται από την έκδοση αλληλουχίας πράξεων, οι οποίες τελούν μεταξύ τους σε σχέση αναγκαιότητας και αποκλειστικότητας και που οι προηγούμενες ενσωματώνονται στην τελική. Για να υπάρχει σύνθετη διοικητική ενέργεια πρέπει να έχουν εκδοθεί τουλάχιστον δύο εκτελεστές διοικητικές πράξεις, στο πλαίσιο της ίδιας διοικητικής ενέργειας, οι οποίες διατηρούν την αυτονομία τους από ουσιαστική και τυπική αλλά όχι και λειτουργική άποψη, και που η μία αποτελεί προϋπόθεση για την έκδοση της άλλης. Η κατασκευή αυτή εισάγει εξαίρεση από το τεκμήριο της νομιμότητας καθώς η προσβολή της τελευταίας από τις διοικητικές πράξεις που συναπαρτίζουν αυτήν την αλυσίδα διοικητικών πράξεων δίνει τη δυνατότητα στον δικαστή να εξετάσει παρεμπιπτόντως τη νομιμότητα προηγούμενων διοικητικών πράξεων, των οποίων η προθεσμία για την προσβολή έχει παρέλθει.

59. Χαρακτηριστικά παραδείγματα σύνθετων διοικητικών πράξεων είναι η διαδικασία σύναψης διοικητικής σύμβασης, η εκλογή και η μονιμοποίηση μελών διδακτικού και ερευνητικού προσωπικού των ΑΕΙ, η διαδικασία μετεγγραφής φοιτητών, οι διαδικασίες διορισμού και προσλήψεων κ.ο.κ. Σύνθετη διοικητική ενέργεια αποτελεί και η κτηματογράφηση  (ΣτΕ 1203/2017,  805/20167μ): με τους βασικούς νόμους 2308/1995 και 2664/1998 θεσπίσθηκε το νομικό πλαίσιο αφ’ ενός της διαδικασίας κτηματογράφησης, κατά τρόπο ώστε να διασφαλίζεται με τη συλλογή των απαραίτητων στοιχείων η ακριβής και ασφαλής αποτύπωση της ακίνητης ιδιοκτησίας, χωρίς να κρίνεται το ζήτημα του ιδιοκτήτη ή της φύσης της έκτασης και της χρήσης της (ΣτΕ Ολ 3829, 3831, 3832/1997), και αφ’ ετέρου της λειτουργίας του συστήματος του Εθνικού Κτηματολογίου, ως συστήματος νομικών και άλλων πληροφοριών για τα ακίνητα όλης της Επικράτειας.

60. Η σύνθετη διοικητική ενέργεια διακρίνεται από τις συναφείς πράξεις κατά το ότι ο δεσμός μεταξύ των συναφών πράξεων είναι σαφώς χαλαρότερος αφού οι τελευταίες δεν τελούν σε σχέση αποκλειστικότητας μεταξύ τους. Συναφείς είναι οι πράξεις όταν η μια εκδόθηκε κατ’εφαρμογή προγενέστερης και επομένως στηρίζεται σ’αυτήν [ΣτΕ 2292/2007, 2087/2003], ή με άλλη διατύπωση, η μια αποτελεί προϋπόθεση για την έκδοση της άλλης [ΣτΕ 2518/2009, 3858/2007], οπότε η νομιμότητα της μιας εξαρτάται κατ’ ανάγκη από τη νομιμότητα της άλλης. Επίσης συναφείς θεωρούνται και οι πράξεις που ερείδονται στην ίδια πραγματική και νομική βάση [ΣτΕ 1929/2010, 3691/2004]. Κατά το άρθρο 122 παρ. 2 του Κώδικα διοικητικής δικονομίας, Συναφείς είναι οι πράξεις και οι παραλείψεις: α) όταν στηρίζονται στην ίδια νομική και στην ίδια κατά τα ουσιώδη στοιχεία πραγματική βάση ή β) όταν η νομιμότητα της μιας ασκεί επιρροή στη νομιμότητα της άλλης. Έτσι κρίθηκε ότι αποτελούν συναφείς πράξεις α) η απόφαση της Γενικής Συνέλευσης τμήματος ΑΕΙ με την οποία αποφασίστηκε η μετεγγραφή και κατάταξη σπουδαστών και φοιτητών ίση προς το 5% των εισακτέων στο τμήμα, β) η απόφαση του ΔΣ του ιδίου τμήματος κατά το μέρος που απορρίφθηκε αίτημα του αιτούντος να μετεγγραφεί στο τμήμα αυτό και γ) η απόφαση του ΔΣ του ιδίου τμήματος με την οποία, αφού επανεξετάσθηκαν όλες οι αιτήσεις μετεγγραφής που είχαν υποβληθεί, αποφασίσθηκε, καθ’ υπέρβαση του αρχικού αριθμού μετεγγραφή και άλλων φοιτητών, κατά το μέρος που με αυτή απορρίφθηκε το ανωτέρω αίτημα του αιτούντος. Ομοίως, η απόφαση του Νομάρχη περί εντετοπισμένης τροποποίησης ρυμοτομικού σχεδίου και η σχετική οικοδομική άδεια σε Ο.Τ. βάσει της ανωτέρω τροποποίησης [ΣτΕ 1357/2010]. Σημειώνεται ότι, σε αρκετές περιπτώσεις, όταν μία ενέργεια δεν χαρακτηρίζεται ως σύνθετη, ο δικαστής προσφεύγει στην κατηγορία των συναφών πράξεων για να την χαρακτηρίσει. Η βασική συνέπεια της διάκρισης είναι δικονομική και αφορά στην επάνοδο του τεκμηρίου νομιμότητας στην περίπτωση των συναφών πράξεων.

Ενδεικτική βιβλιογραφία: Κ. Ε. Γώγου, Η δικαστική προσβολή παραλείψεων της διοίκησης, εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2005· Π. Δ. Δαγτόγλου, Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2012, Δ. Ντισλίδου, Οι σιωπηρές θετικές πράξεις, ΘΠΔΔ 2/2015, σ. 102, Ε. Β. Πρεβεδούρου, Η σύνθετη διοικητική ενέργεια, εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2005, Ε. Π. Σπηλιωτόπουλου, Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, τ. 1, εκδ. Νομική Βιβλιοθήκη, Αθήνα, 2011, Μ. Στασινόπουλου, Δίκαιον των διοικητικών πράξεων, Αθήναι 1957, ανατύπωσις, 1982, σ. 104· Ε. Μουργιά Σκέψεις για τον κανόνα δικαίου ως γνώρισμα της κανονιστικής διοικητικής πράξεως με αφορμή δύο περιπτώσεις από την νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, ΤιμΤομ ΣτΕ, 75 χρόνια, εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη 2004, σ. 734·  Δ. Τομαράς Η κανονιστική διοικητική πράξη, 2006, σ. 18)· Α. Ι. Τάχου, Ελληνικό διοικητικό δίκαιο, εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2005, του ιδίου, Η διοικητική πράξη γενικής εφαρμογής, ΤιμΤομ ΣτΕ 1929-1979, 1979, σ. 317,  Δ. Τομαρά, Η κανονιστική διοικητική πράξη, 2018.

Υποσημειώσεις

[1] ΣτΕ 1277/2019, σκ. 7: τίθεται προεχόντως το ζήτημα εάν η δήλωση περί υπαγωγής αυθαιρέτου κτίσματος στις ρυθμίσεις του κεφαλαίου Α του ν. 4178/2013, αποτελεί διοικητική πράξη και, μάλιστα, εκτελεστή

[2] ΣτΕ 454/2019, σκ. 7, 639/2019, σκ. 7, 1547/2017, σκ. 6, 1668/2016, σκ. 9, 4482/2015, σκ. 5.

[3] ΣτΕ 1334, 2213, 2214/2017, σκ. 4.

[4]  ΣτΕ 1570/2000, σκ. 6, 3117/2001, σκ. 7, 844/2010, σκ. 4, 2243/2015, σκ. 9, 4242/2015, 2860/2016, σκ. 4, 1334/2017, σκ. 4

[5]  ΣτΕ 1554, 1555/2005, σκ. 3.

[6]   ΣτΕ Ολ 1562-3/1986,  3588/1987, 1570/2000.

[7] ΣτΕ 1258/2019, σκ. 11.

[8] ΣτΕ 1476/2017, σκ. 2

[9] ΣτΕ 1459/2019, σκ. 5, 1452/2019, σκ. 10, 1443/2019, σκ. 4

[10] ΣτΕ Ολ 434/2019.

[11]  ΣτΕ Ολ 3059/2009, Ολ 3976/2009, Ολ 376/2014, Ολ 215/2015, Ολ 704/2018.

[12] ΣτΕ 100/2019, 3920/2014: προϋπόθεση για την παραδεκτή άσκηση αιτήσεως ακυρώσεως αποτελεί η ύπαρξη εκτελεστής διοικητικής πράξης, πράξης, δηλαδή, που παράγει έννομα αποτελέσματα έναντι των διοικουμένων.

[13] Βλ. άρθρο 6 παρ. 1 του Ν. 1256/1982 και άρθρο 51  του Ν. 1892/1990. Κατά το άρθρο 68 παρ. 2 του Ν. 4622/2019 (Επιτελικό κράτος… , ΦΕΚ Α΄133), όπου στις διατάξεις του κεφαλαίου Α΄ του μέρους Δ΄ (διαφάνεια και ακεραιότητα) του νόμου αυτού γίνεται αναφορά στον «δημόσιο τομέα», αυτός νοείται όπως ορίζεται στην περίπτωση α΄ του άρθρου 14 του Ν. 4270/2014 (Αρχές δημοσιονομικής διαχείρισης και εποπτείας (ενσωμάτωση της Οδηγίας 2011/85/ΕΕ) – δημόσιο λογιστικό και άλλες διατάξεις, ΦΕΚ Α΄143). Κατά τη διάταξη αυτή, ο δημόσιος τομέας περιλαμβάνει τη Γενική Κυβέρνηση, τα εκτός αυτής νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου (ΝΠΔΔ), καθώς και τις εκτός αυτής δημόσιες επιχειρήσεις και οργανισμούς του Κεφαλαίου Α΄ του Ν. 3429/2005 (Δημόσιες επιχειρήσεις και οργανισμοί, ΦΕΚ Α΄ 314), ανεξαρτήτως εάν έχουν εξαιρεθεί από την εφαρμογή του. Ομοίως, δεν ασκεί επιρροή για τον ορισμό της διοικητικής πράξης η έννοια του δημοσίου τομέα σύμφωνα με τις σχετικές διατάξεις του ενωσιακού δικαίου [άρθρο 126 ΣΛΕΕ, πρωτόκολλο για τη διαδικασία του υπερβολικού ελλείμματος, κανονισμός (ΕΚ) 479/2009 του Συμβουλίου της 25ης Μαΐου 2009 (ΕΕ L 145), κανονισμός (ΕΚ) 223/2009 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 11ης Μαρτίου 2009 (ΕΕ L 87) για την ανάπτυξη, την παραγωγή και τη διάδοση των ευρωπαϊκών στατιστικών, κανονισμός (ΕΚ) 2223/1996 του Συμβουλίου της 25ης Ιουνίου 1996 (ΕΕ L 310)]. Πράγματι, με το άρθρο 2 του Ν. 3871/2010 (ΦΕΚ Α΄ 141) προστέθηκε άρθρο 1Β στον Ν. 2362/1995 (ΦΕΚ Α΄ 247) περί Δημοσίου Λογιστικού, με το οποίο ορίσθηκαν τα εξής : «1. Δημόσιος τομέας: περιλαμβάνει την Γενική Κυβέρνηση και τις δημόσιες επιχειρήσεις κατά την έννοια των παραγράφων 1, 2 και 3, καθώς και τους δημόσιους οργανισμούς κατά την έννοια της παραγράφου 6 του άρθρου 1 του Ν. 3429/2005 (ΦΕΚ Α΄ 314). 2. Γενική Κυβέρνηση: περιλαμβάνει την Κεντρική Κυβέρνηση, τους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης, πρώτου και δεύτερου βαθμού (ΟΤΑ) και τους Οργανισμούς Κοινωνικής Ασφάλισης (ΟΚΑ), σύμφωνα με τα κριτήρια του Ευρωπαϊκού Συστήματος Λογαριασμών (ΕΣΟΛ). 3. Κεντρική Κυβέρνηση: περιλαμβάνει την Κεντρική Διοίκηση και τα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, καθώς και τα νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου που ελέγχονται και χρηματοδοτούνται κυρίως από την Κεντρική Διοίκηση, εκτός ΟΤΑ και ΟΚΑ.….». Βλ. συναφώς ΣτΕ 2497/2013, Ολ 3404-3406/2014, 1007/2016, 1586-7/2016, 1880/2017, 2400/2018: Ο όρος “δημόσιο” καλύπτει τον ευρύτερο “δημόσιο τομέα” [έτσι αποδόθηκε στα ελληνικά ο αγγλικός όρος general government, βλ. ΣτΕ 2497/2013, Ολ 3404-3406/2014] (S.13), που υποδιαιρείται στους υποτομείς “κεντρική διοίκηση” (S.1311), “διοίκηση ομόσπονδων κρατιδίων” (S.1312), “τοπική αυτοδιοίκηση” (S.1313) και “οργανισμοί κοινωνικής ασφάλισης” (S.1314), εξαιρουμένων των εμπορικών πράξεων όπως ορίζονται στο ΕΣΛ 2010. Η εξαίρεση των εμπορικών πράξεων σημαίνει ότι ο “δημόσιος τομέας” (S.13) περιλαμβάνει μόνο τις θεσμικές μονάδες που έχουν ως κύριο καθήκον την παραγωγή μη εμπορεύσιμων υπηρεσιών.

[14] ΑΠ 19/2013, ΣτΕ Ολ 3014/2014, σκ. 9. Ιδιαίτερης μνείας χρήζουν, στο πλαίσιο αυτό, οι εταιρείες ύδρευσης και αποχέτευσης. Κατά τις διατάξεις του Ν. 1069/1980 «περί κινήτρων δια την ίδρυση επιχειρήσεων ύδρευσης και αποχέτευσης» (ΦΕΚ Α΄ 191), έχει παρασχεθεί στις επιχειρήσεις αυτές η αρμοδιότητα κηρύξεως αναγκαστικής απαλλοτριώσεως ή συστάσεως δουλείας σε βάρος ακινήτων αναγκαίων για τα εκτελούμενα από αυτές έργα δημόσιας ωφέλειας, ενεργούν δε κατά την άσκηση της αρμοδιότητος αυτής ως νπδδ. Ως εκ τούτου οι πράξεις οι σχετικές με την παρασχεθείσα από τον νόμο αρμοδιότητα των οργάνων των εν λόγω διφυούς χαρακτήρος νομικών προσώπων είναι εκτελεστές διοικητικές πράξεις παραδεκτώς προσβαλλόμενες με αίτηση ακύρωσης (ΣτΕ Ολ 108/1991, 3445/1991, 1809/2003, 3323/2014, 3528/2015). Ως νομικό πρόσωπο διφυούς χαρακτήρα χαρακτηρίσθηκε από το ΣτΕ και το ΕΚΕΠΙΣ (Εθνικό Κέντρο Πιστοποίησης Δομών Συνεχιζόμενης Επαγγελματικής Κατάρτισης), το οποίο είναι κατ’ αρχήν νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου και, κατά την άσκηση της αρμοδιότητας που συνίσταται στην πιστοποίηση των ΚΕΚ, προκειμένου αυτά να αποκτήσουν δικαίωμα υλοποίησης των προγραμμάτων επαγγελματικής κατάρτισης που χρηματοδοτούνται από την ΕΕ, περιλαμβάνει δε όχι μόνον τον έλεγχο των κτιριακών και υλικοτεχνικών υποδομών των εν λόγω κέντρων, αλλά και έλεγχο των προγραμμάτων κατάρτισης, της επάρκειας και των επαγγελματικών προσόντων των εκπαιδευτικών τους, ενεργεί ως νπδδ και ασκεί δημόσια εξουσία (ΣτΕ 99/2002). Ομοίως, έγινε δεκτό ότι η ΟΛΠ ΑΕ, κατά την παραχώρηση ιδιαιτέρων δικαιωμάτων επί των γηπέδων, κτιρίων και άλλων εγκαταστάσεων που βρίσκονται εντός της λιμενικής ζώνης Πειραιώς και των οποίων η διαχείριση και η εκμετάλλευση έχουν ήδη περιέλθει σε αυτή, δεν διαχειρίζεται την ιδιωτική της περιουσία, αλλ’ ενεργεί ως δημόσιο όργανο, που αποβλέπει στην εξυπηρέτηση σκοπού δημοσίου συμφέροντος, συνισταμένου στην εύρυθμη διεξαγωγή των θαλασσίων συγκοινωνιών και μεταφορών και στην εν γένει εξυπηρέτηση του εμπορίου. Συνεπώς, οι σχετικώς με την παραχώρηση κοινοχρήστου πράγματος εκδιδόμενες πράξεις της εν λόγω εταιρίας συνιστούν εκτελεστές διοικητικές πράξεις (ΣτΕ Ολ 1212/2010. Έτσι και ΣτΕ Ολ 2403, 2404/2014). Βλ. και ΣτΕ Ολ 1076, 1080, 1081/2019, με την οποία κρίθηκε ότι η ανάληψη του ελέγχου της Ο.Λ.Π. Α.Ε. από ιδιώτη επενδυτή είχε ως συνέπεια την εφεξής απώλεια του χαρακτήρα της ως ΝΠΙΔ διφυούς χαρακτήρα (δημόσια επιχείρηση) με την απάλειψη από την από 13-2-2002 σύμβαση των εμπεριεχουσών ενάσκηση δημοσίας εξουσίας διατάξεων, η διατήρηση των οποίων παρίστατο μη συμβατή με τη μετατροπή της εν λόγω εταιρείας σε συνηθισμένη Α.Ε. με αμιγώς επιχειρηματικό χαρακτήρα. Βλ. και μειοψηφούσα γνώμη στην ΣτΕ Ολ 3873/2014: Ανεξαρτήτως αν το ΤΑΙΠΕΔ συνεστήθη με τον Ν. 3986/2011 ως νπιδ, τούτο συνεστήθη, πάντως, προς υλοποίηση της δημοσίας πολιτικής των αποκρατικοποιήσεων και λειτουργεί χάριν του δημοσίου συμφέροντος. Συνιστά δε διφυές νομικό πρόσωπο, καθ’ όσον, κατά την ενάσκηση ωρισμένων αρμοδιοτήτων, συναπτομένων προς την άσκηση δημοσίας εξουσίας, τούτο αποτελεί νπδδ και εκδίδει εκτελεστές διοικητικές πράξεις, αδιαφόρως του αν η εν λόγω δράση του αποβλέπει και σε επίτευξη κέρδους. Περαιτέρω, ΣτΕ 1457/2018, για τον Ελληνικό Οργανισμό Ανακύκλωσης» [(ΕΟΑΝ) άρθρο 46 παρ. 1 του ν. 4042/2012, Α΄ 24], ο οποίος, κατά την άσκηση της αρμοδιότητας έγκρισης ή ανανέωσης της έγκρισης συστημάτων εναλλακτικής διαχείρισης αποτελεί νομικό πρόσωπο διφυούς χαρακτήρα, οι σχετικές πράξεις του οποίου εμπίπτουν στο σχεδιασμό και την εφαρμογή της εν λόγω δημόσιας πολιτικής και αποτελούν εκτελεστές διοικητικές πράξεις.

[15] ΣτΕ 1570/2000. Βλ. και ΣτΕ Ολ 870/2018, σκ. 13, 2860/2016, 3776/2012, Ολ 896-99, 3032-33/2008, 1562-3/1986, καθώς επίσης και ΣτΕ 4246/2009, 349/2007, 3144/2006, 1422/2002, 3118/2001, 1941, 3187/2000, 2556/1999.

[16] Αντιμετώπιση και παρακολούθηση, συντονισμός και υποβοήθηση των ενεργειών για την πρόληψη της εξάπλωσης ειδικών μεταδοτικών νοσημάτων και θεραπευτική αντιμετώπιση αυτών.

[17] ΣτΕ 1879/2016, πρβλ. ΣτΕ 1291/2016, Ολ 3798/2014, 239/2012.

[18] Το οποίο συνίσταται στην προαγωγή της πνευματικής καλλιέργειας του λαού και τη διαφύλαξη της εθνικής πολιτιστικής ταυτότητας μέσω της θεατρικής τέχνης. Βλ. ΣτΕ 1291/2016, σκ. 4.

[19] Ερευνητικοί και επιμορφωτικοί σκοποί σχετικά με την αγροτική ανάπτυξη.

[20] ΣτΕ 239/2012. Βλ. ενδεικτικά και ΑΕΔ 85/1991, 2/1993, ΣτΕ Ολ. 1562/1986, ΣτΕ 3588/1987, 1570/2000, 7μ. 3117/2001, 3118/2001, 7μ. 1422/2002, 844/2010, 1659-61/2015, 4242/2015

[21] Διεξοδικά, Α. Τάχου, Η διοικητική πράξη γενικής εφαρμογής, ΤιμΤομ ΣτΕ 1929-1979, 1979, σ. 317.

[22]  ΣτΕ 2873/1970. Βλ. και ΣτΕ 2140/2010: η απόφαση του Διοικητικού Συμβουλίου του ΟΑΠ-ΔΕΗ, η οποία αναφέρεται στην αντιμετώπιση της εκκρεμότητας που είχε προκύψει μεταξύ του καθ’ ου Οργανισμού και ασφαλισμένων του, πρώην εργαζομένων στην Ηλεκτρική Εταιρεία Αθηνών Πειραιώς (Η.Ε.Α.Π.), σχετικά με το ύψος της προσαυξήσεως των συντάξεών τους, στερείται κανονιστικού χαρακτήρα, αφού από τις σχετικές διατάξεις δεν μπορεί να συναχθεί κανονιστική αρμοδιότητα του Διοικητικού Συμβουλίου του Ο.Α.Π.-Δ.Ε.Η. σχετικά με τον προσδιορισμό του ποσοστού της αναπροσαρμογής των συντάξεων των ασφαλισμένων του. Η εν λόγω απόφαση είναι πράξη γενικής μεν εφαρμογής, πλην ατομικής φύσεως, και αναλύεται σε τόσες ατομικές πράξεις όσοι και οι συγκεκριμένοι ήδη συνταξιούχοι του Οργανισμού. Έτσι και ΣτΕ 3263/2006.

[23] Άρθρο 35 δεύτερο εδάφιο του VwVfG.

[24]  M. Ruffert, Verwaltungsakt, όπ. π., σ. 659 επ., με νομολογιακές και βιβλιογραφικές παραπομπές.

[25]  Ανάδειξη του φαινομένου αυτού στο χρονικό των J.-L. Dewost/R. Denoix de Saint Marc, AJDA 1969, σ. 428.

[26]  R. Chapus, Droit administratif général, LGDJ 2001, αρ. περ. 699· M.-Ch. Bergerès, Les actes non réglementaires, AJDA 1980, σ. 3· B. Lévy, Les actes non réglementaires et l’urbanisme, Droit et ville 1990, n° 29, σ. 9· Ι. Poirot-Mazères, Les décisions d’espèce, RDP 1992, σ. 443. Βλ. αναλυτικά E. Untermαier, Les règles générales en droit public français, όπ. π., σ. 107 επ.

[27]  CE 27 juin 2011, n° 340164, Assocation « Sauvons l’université », AJDA 2011, σ. 1353.

[28] CE, ass., 10 mai 1968, n° 71583, Commune de Broves, Lebon 297, concl. A. Dutheillet de Lamothe.

[29] (CE, sect., 30 nov. 1990, n° 103889, Association « Les Verts », AJDA 1991. 155, και 114, chron. E. Honorat/R. Schwartz· ibid. 2014. 101, chron. L. Touvet· RFDA 1991. 571, concl. M. Pochard.

[30] CE 31 oct. 2014, n° 377349, Département des Hauts-de-Seine, Lebon T. 600

[31]  CE, sect., 19 nov. 1965, n° 60647, Epoux Delattre-Floury, Lebon 623.

[32] CE 31 oct. 2014, Département des Hauts-de-Seine, Lebon T. 489.

[33] Στην περίπτωση των πράξεων αυτών έχει εφαρμογή «άλλοτε το νομικό καθεστώς της κανονιστικής πράξης και άλλοτε αυτό της ατομικής». Η έναρξη της ισχύος τους εξαρτάται από τη δημοσίευσή τους (βλ. και άρθρο L. 221-7 του CRPA), όπως συμβαίνει με τις κανονιστικές πράξεις, δεν υπάρχει υποχρέωση αιτιολόγησης (CRPA, άρθρο L. 211-2 επ.) και δεν δημιουργούν κεκτημένα δικαιώματα. Αντίθετα, σε αντιδιαστολή προς τις κανονιστικές αποφάσεις και όπως ακριβώς οι ατομικές πράξεις, δεν υπόκεινται σε παρεμπίπτοντα έλεγχο νομιμότητας. Η ορολογία που δέχεται ο crpa θα μπορούσε να δημιουργήσει την εντύπωση, αφενός, ότι ο χαρακτηρισμός των αποφάσεων αυτών είναι εντελώς αρνητικός («αποφάσεις ούτε κανονιστικές ούτε ατομικές») και, αφετέρου, ότι αυτές είναι εγγύτερες προς τις ατομικές παρά προς τις κανονιστικές πράξεις [«άλλες μη κανονιστικές αποφάσεις (autres actes décisoires non réglementaires)»]. Ωστόσο η προσέγγιση αυτή δεν είναι η μόνη που μπορεί να υιοθετηθεί. Θα μπορούσε να προταθεί ένας θετικός ορισμός, με έμφαση την εγγύτητά τους με τις κανονιστικές αποφάσεις (όπως άλλωστε το νομικό καθεστώς τους). Πράγματι, οι πράξεις αυτές, όπως οι κανονιστικές, περιέχουν απρόσωπους κανόνες. Η πρωτοτυπία τους, σε σχέση με τις κανονιστικές πράξεις και αντίθετα προς ό,τι επισημαίνουν κάπως βιαστικά ορισμένες αποφάσεις, δεν είναι η έλλειψη διάρκειας (διότι υπάρχουν πολλές κανονιστικές πράξεις προσωρινής ισχύος), αλλά το γεγονός ότι οι αποφάσεις αυτές θεσπίζουν «ειδικούς κανόνες, συνδεόμενους με μια κατάσταση ή ειδική ενέργεια (des normes d’espèce, se rapportant à une situation ou à une opération particulière)» (R. Chapus, Droit administratif général, t. 1, n° 700). Με άλλα λόγια, οι «décisions d’espèce» περιέχουν απρόσωπους κανόνες, όπως οι κανονιστικές αποφάσεις (και το χαρακτηριστικό αυτό είναι το πιο σημαντικό) αλλά ειδικούς (όπως οι κανόνες των ατομικών αποφάσεων, οι οποίοι είναι ταυτόχρονα προσωπικοί –δηλαδή ο αποδέκτης προσδιορίζεται ρητώς– και ειδικοί). Κατά τον F. Melleray, Les apports du CRPA la théorie de l’acte administratif unilatéral, AJDA 44/2015, σ. 2491, η décision d’espèce είναι, επομένως, ένα υποσύνολο των απρόσωπων αποφάσεων και όχι μια τρίτη κατηγορία, μεταξύ κανονιστικών και ατομικών αποφάσεων.

[34] ΣτΕ 488/1991: τα σχέδια πόλεων (άρθρα 1 και 2 του Ν.Δ/τος της 17.7.1923) ή πολεοδομικές μελέτες κατά το άρθρο 6 του Ν. 1337/1983 κατά το μέρος των που συνίσταται στον καθορισμό μιας περιοχής ως οικιστικής, τον παρεπόμενο ορισμό των οικοδομήσιμων, των κοινόχρηστων ή κοινωφελών χώρων, και των συναφών ρυμοτομικού χαρακτήρα διαρρυθμίσεων αποτελούν γενικές ατομικές πράξεις. Έτσι και ΣτΕ 982, 2894/2015.

[35] ΣτΕ Ολ 3874/2014: στο προσβαλλόμενο προεδρικό διάταγμα σωρεύονται δύο διοικητικές πράξεις: α) το ΕΣΧΑΔΑ (Ειδικό Σχέδιο Χωρικής Ανάπτυξης Δημόσιου Ακινήτου) και β) οι περιβαλλοντικοί όροι του σχεδίου. Η πρώτη από αυτές είναι μικτού περιεχομένου, ήτοι ατομική γενικής εφαρμογής κατά το μέρος που χαράσσει τα όρια του σχεδίου και των ζωνών εντός αυτού και κανονιστική κατά το μέρος που καθορίζει τις χρήσεις επί του ακινήτου και θέτει όρους και περιορισμούς δόμησης (πρβλ,, ενδεικτικά, ΣτΕ 451/2014 για την έγκριση πολεοδομικής μελέτης, ΣτΕ 4554/2009 για ρυμοτομικό σχέδιο, ΣτΕ 2602/2003 7μ. για γενικό πολεοδομικό σχέδιο). Η δεύτερη έχει ατομικό χαρακτήρα, αλλά είναι αρρήκτως συνδεδεμένη με την πρώτη. ΣτΕ 650/2019: στο προσβαλλόμενο προεδρικό διάταγμα σωρεύονται δύο διοικητικές πράξεις: α) το πρόγραμμα ανάπλασης και β) οι περιβαλλοντικοί όροι του σχεδίου. Η πρώτη από αυτές είναι μικτού περιεχομένου, ήτοι ατομική πράξη γενικής εφαρμογής κατά το μέρος που χαράσσει τα όρια του σχεδίου και των ζωνών εντός αυτού, κανονιστική δε κατά το μέρος που καθορίζει τις χρήσεις και θέτει όρους και περιορισμούς δόμησης. Η δεύτερη έχει ατομικό χαρακτήρα. ΣτΕ 641/2019: πράξη τροποποίησης ρυμοτομικού σχεδίου.

[36] ΣτΕ 592/2009, Ολ 1739/1972.

[37] ΣτΕ 3634/2003: κατά την έννοια των διατάξεων των άρθρων 1 – 3, 5 και 6 του Α.Ν. 2344/1940, εφόσον ο καθορισμός οριογραμμής αιγιαλού και ζώνης παραλίας δεν είναι εντετοπισμένος, αλλά αφορά εκτεταμένη περιοχή με πλείονες ιδιοκτησίες, χωρίς να μνημονεύονται συγκεκριμένες εξ αυτών ως καταλαμβανόμενες από τη ρύθμιση, η προθεσμία προσβολής επί ακυρώσει της σχετικής γενικής ατομικής πράξης αρχίζει από την επομένη της δημοσίευσής της στην ΕτΚ.

[38] Βλ., ενδεικτικά, ΣτΕ Ολ 530/2003: η απόφαση καθορισμού ζώνης Α΄ εντός αρχαιολογικού χώρου, όπου απαγορεύεται παντελώς η δόμηση, έχει ως αποτέλεσμα τον καθορισμό για πρώτη φορά της διαβαθμίσεως της προστασίας της εκτάσεως αυτής και συνεπάγεται έτσι τον προσδιορισμό, για πρώτη επίσης φορά, της κατηγορίας των προσώπων που βαρύνονται με την απόλυτη αυτή απαγόρευση, δηλαδή εκείνων που είναι η θα καταστούν κύριοι ακινήτων εντός της ανωτέρω εκτάσεως. Συνεπώς η απόφαση αυτή έχει κανονιστικό χαρακτήρα. Κατά τη μειοψηφούσα γνώμη όμως … η κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 91 του Ν. 1892/1990 εκδιδομένη απόφαση, καθ΄ ό μέρος καθορίζει απλώς τα όρια της ζώνης προστασίας εντός της οποίας απαγορεύεται η δόμηση, δεν θεσπίζει η ίδια απαγορευτικό κανόνα δικαίου αλλά έχει απλώς ως συνέπεια να υπαχθούν τα εντός της ζώνης αυτής ακίνητα στο ειδικό καθεστώς που ορίζει ο νόμος. Εν όψει τούτου, η απόφαση δεν έχει, κατά το μέρος αυτό, κανονιστικό χαρακτήρα αλλ΄ αποτελεί γενική ατομική πράξη. Κανονιστικό δε χαρακτήρα η ανωτέρω απόφαση έχει μόνο καθ΄ ο μέρος δι΄ αυτής εξειδικεύεται η επιταγή του νόμου για απαγόρευση δομήσεως, ήτοι όσον αφορά στο καθεστώς το οποίο επιβάλλει.

[39] ΣτΕ Ολ 2576-7/1994. Τα διατάγματα αυτά, κατά το μέρος αυτών που αφορούν, αντιστοίχως, τον καθορισμό των ορίων μιας οικιστικής περιοχής και τον ορισμό των οικοδομήσιμων, κοινόχρηστων ή κοινωφελών χώρων και τις συναφείς ρυμοτομικού χαρακτήρα διαρρυθμίσεις μέσα στην περιοχή αυτή, αποτελούν εξειδίκευση ρύθμισης πλήρως καταστρωμένης στο νόμο, η οποία δεν αναφέρεται σε μία κατηγορία σχέσεων αλλά σε σύνολο περιπτώσεων που έχουν μεταξύ τους έναν τοπικό δεσμό. Συνεπώς τα διατάγματα αυτά αποτελούν γενικές ατομικές πράξεις. Η μειοψηφούσα γνώμη, ωστόσο, επισημαίνει ότι με το ΠΔ με το οποίο καθορίζεται μία περιοχή ως ΖΕΠ ασκείται οικιστική πολιτική που έχει ευρύτερη σημασία, γιατί συνεπάγεται περιβαλλοντικές, πολεοδομικές και άλλες μεταβολές με γενικότερες συνέπειες σε απροσδιόριστο αριθμό προσώπων. Ειδικότερα, με την έκδοση του προεδρικού αυτού διατάγματος όλες οι ιδιοκτησίες μιας ευρύτερης περιοχής, που χαρακτηρίζεται ως ΖΕΠ, υπάγονται σε ένα υφιστάμενο ειδικό κανονιστικό καθεστώς, που ρυθμίζει πλήρως τη διαδικασία και το ειδικό πρόγραμμα πολεοδομικής ανάπτυξης της οικιστικής αυτής περιοχής με το σύστημα της ενεργού πολεοδομίας. Ετσι το παραπάνω ΠΔ αποτελεί το νομικό θεμέλιο για την ενεργοποίηση του προγράμματος ενεργού πολεοδομίας, στην οικιστική περιοχή την οποία αυτό προσδιορίζει, και την έκδοση σειράς άλλων κανονιστικών και ατομικών πράξεων μέσα στα πλαίσια της εφαρμογής του προγράμματος αυτού. Ενόψει αυτών, το ΠΔ που καθορίζει μια περιοχή ως ΖΕΠ αποτελεί κανονιστική διοικητική πράξη.

[40] J. Rivero/J. Waline, Droit administratif, 1992 σ. 79, A. de Laubadere/J-C. Venezia/Y. Gaudemet, Traite de droit administratif τόμος 1ος, 1992, σ. 518, E. Untermαier, Les règles générales en droit public français, όπ. π., σ. 126 επ., μεπεραιτέρω βιβλιογραφικές παραπομπές.

[41] Βλ. συναφώς, Ζ. Θεοδωρικάκου, «Πράξη-όρος» και νομική φύση της διοικητικής πράξης κατάταξης του οδικού δικτύου, ΘΠΔΔ 10/2018, σ. 914.

[42] ΣτΕ Ολ 530/2003

[43] ΣτΕ Ολ 529/2003.

[44] ΣτΕ 4006/2004, 160/2012.

[45] ΣτΕ 2591/2005 επταμ. κ.ά.

[46] ΣτΕ 2072/1997

[47] ΣτΕ 573/2016

[48] Στε 1780/2000.

[49] ΣτΕ Ολ 3236/1995, με αντίθετη μειοψηφία, ΣτΕ 2307/2000.

[50] Με την απόφαση ΣτΕ 2925/2014 χαρακτηρίζεται ως κανονιστική η διοικητική πράξη περί κατατάξεως του επαρχιακού οδικού δικτύου βάσει της εξουσιοδοτικής διάταξης του άρθρου 1 του ΠΔ 209/1998.

[51] Μ. Στασινοπούλου, Δίκαιον των Διοικητικών Πράξεων, όπ. π., σ. 131.